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Demokratiekonferenz am 30. Mai 2016 in Dresden
Glossar
mit wichtigen Begrifflichkeiten zu Bürgerbeteiligung und direkter Demokratie in Deutschland und der
Schweiz

 
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Deutschland
Die Demokratie der Bundesrepublik Deutschland ist überwiegend als repräsentative Demokratie ausgestaltet. Neben Wahlen und der Übernahme
von politischen Mandaten gibt es eine ganze Reihe von politischen Mitwirkungsmöglichkeiten (1). Verfahren der direkten Demokratie (2) sind auf
Bundesebene abgesehen von der Länderneuordnung nicht vorgesehen, aber durchaus auf Länder- und kommunaler Ebene. Diese Möglichkeiten
wurden seit 1990 verstärkt geschaffen und von den Bürgerinnen und Bürgern zunehmend genutzt. Gleichzeitig wurden in den vergangenen beiden
Dekaden in großem Umfang verschiedene Verfahren der informellen Beteiligung von Bürgerinnen und Bürgern an politischen Entscheidungen (3)
mit in der Regel empfehlendem Charakter erprobt, von Bürgerforen bis hin zum Bürgerhaushalt.
(1) Formen der Bürgerbeteiligung in der deutschen Demokratie
Recht
Grundlage
Aktivität, Beispiele
Freie Meinungsäuße-
rung
Art. 5 Abs. 1 Satz 1 GG
Jeder hat das Recht, die eigene Meinung zu einem politischen Thema zu äußern bzw.
kritische Positionen öffentlich kundzutun, z.B. in Form von Leserbriefen oder bei De-
monstrationen.
Pressefreiheit
Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG
Umfassende, auch kritische Berichterstattung zu politischen Themen durch die Medi-
en; Veröffentlichung von kritischen Meinungen zu politischen Themen; Abdrucken von
Leserbriefen.
Versammlungsfreiheit
Art. 8 Abs. 1 GG
Friedliche Protestkundgebungen organisieren oder daran teilnehmen; mit anderen über
politische Themen und Entscheidungen diskutieren; Bürgerversammlungen.
Vereinigungsfreiheit
Art. 9 Abs. 1 GG
Gründung von Bürgerinitiativen oder sonstigen politischen Vereinigungen; Mitglied-
schaft oder Mitarbeit in einer Interessengruppe oder Nicht-Regierungsorganisation.
Bitten und Beschwer-
den
Art. 17 GG
Petition an den Bundestag oder den Landtag; Eingaben an den Bundespräsidenten;
Beschwerden beim Bürgermeister; Proteste an Behörden.
Wahlen und Abstim-
mungen
Art. 20 Abs. 2 GG
Teilnahme an Bundestags- (geregelt in Art. 38 Abs. 1 GG) bzw. Landtagswahlen (ge-
regelt in Art. 28 GG).
Initiative für Bürgerbegehren; Abstimmung bei Bürgerentscheiden.
Parteien
Art. 21 Abs. 1 GG
Mitarbeit in einer Partei (besondere Rolle der Parteien bei der politischen Willensbil-
dung).
Planfeststellungs-
verfahren
§§ 72-78 Verwaltungsverfahrensgesetz
Anhörung von Bürgern bei großen Bauprojekten (Flughafen, Bahnhöfe, Atomendlager,
u.a.m.); Einspruch gegen große Bauprojekte.

 
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(2) Verfahren der direkten Demokratie
Verfahren
Erläuterung, Beispiele
Anwendung in Deutschland
Personalplebiszit
Direktwahl des Bürgermeisters
Direktwahl des Landrats
Einleitung eines Abwahlverfahrens
in allen Bundesländern
in den meisten Bundesländern
in den meisten Bundesländern
Obligatorisches Referen-
dum
Volksabstimmung/-entscheid
wird unter bestimmten Bedingungen auto-
matisch ausgelöst
Neugliederung des Bundesgebiets (Art. 29 GG); Verfassung statt Grundgesetz (Art.
146 GG).
Abstimmung zu Änderungen der Landesverfassungen in einzelnen Bundesländern.
Fakultatives Referendum
Volksabstimmung über vom Parlament
beschlossene Vorlage
vom Parlament initiiert
In Deutschland nur in Hamburg möglich, wenn ein vom Volk beschlossenes Gesetz
von der Bürgerschaft (Parlament) geändert/ aufgehoben werden soll. Per Volksbe-
gehren 2008 eingeführt.
Akklamatorisches Sach-
plebiszit (konsultatives
Referendum)
Volksbefragung bzw. -abstimmung: Politi-
sche Organe können dem Volk besonders
wichtige Entscheidungen zur Abstimmung
vorlegen
Ratsreferendum
Neugliederung des Bundesgebiets (Art. 29 GG) – Volksbefragung nach Volksbegeh-
ren (tritt anstelle von Volksentscheid).
Gemeinde- / Stadtrat kann Bürgerentscheid anstoßen.
Gestaltende Gesetzes-
initiativen
Volksbegehren und -
entscheid
Begehren: Einbringen von Gesetzen „von
unten“ durch Einzelpersonen oder zivilge-
sellschaftliche Gruppen
Entscheid: Beschluss durch Abstimmen;
zum Entscheid kommt es, wenn die Lan-
desparlamente ein Begehren nicht über-
nehmen
Bundesländer
Bürgerbegehren und -
entscheid
Einbringen von Gesetzen „von unten“
Entscheid: Beschluss durch Abstimmen
kommunale Ebene
Kassierendes Bürgerbe-
gehren
Aufhebung eines Stadt- bzw. Gemeinde-
ratsbeschlusses
kommunale Ebene

 
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Quoren
Unterschriftenquorum
Bei Antrag auf ein Volksbegehren bzw.
indirekter Volksinitiative:
Mindestzahl an Unterschriften und Prüfung
durch zuständige Behörde.
Variiert über die Länder:
3.000 – 88.000,
bei Verfassungsänderungen auch 50.000.
Mindestbeteiligung für das Zustandekom-
men eines Volks- oder Bürgerbegehrens.
Variiert über die Länder:
Volksbegehren: 3,6 % – 20 %, Bürgerbegehren: 2 % – 15 %.
Zustimmungsquorum
(Abstimmungsquorum)
Zustimmung eines bestimmten Prozentsat-
zes von Stimmberechtigten erforderlich
Variiert über die Länder:
Volksbegehren: 15 % – 33 %, Bürgerbegehren: 8 % – 30 %.
(3) Informelle Beteiligungsverfahren
Informelle Beteiligung kann institutionell sehr verschieden ausgestaltet sein. Die genaue Ausgestaltung hängt oft vom Problem und Ziel des Verfahrens ab. Sie
kann auf die Beilegung von manifesten Konflikten durch Verhandlungen zielen, oder auf Information und Deliberation über Politiken, oder auf die Konsultation
von Bürgern. Zwar gibt es einige grundlegende Verfahrenstypen, doch ist meist jedes Verfahren auf das konkrete Problem hin spezifiziert. Gemeinsam ist den
Verfahren, dass sie nur empfehlenden Charakter haben und zu politischen Entscheidungen nicht legitimiert sind. Informelle Beteiligungsverfahren sind prinzipiell
auf allen politischen Ebenen möglich.
Verfahren
Beschreibung
Anwendung, Beispiele
Bürgerhaushalt
Einwohner können über Einsparungen in
ihrer Gemeinde oder über Ausgabenvertei-
lung bei freiwilligen Aufgaben mitentschei-
den. Die Ausgestaltung des Verfahrens
kann sehr verschieden sein. In Deutschland
sind Bürgerhaushalte konsultativ.
kommunale Ebene
z. B. Leipzig, Zwickau, Görlitz, Stuttgart, Freiburg, Hamburg, Köln, Bonn.
World Café
Beim „World-Café“ sitzen meist je vier bis
sechs Personen an Tischen und erörtern
konkrete Fragen und erarbeiten gemeinsam
Ergebnisse.
Nach 20 bis 30 Minuten wechseln die Teil-
nehmer an andere Tische. Lediglich ein
Teilnehmer, ein so genannter „Tischgast-
geber“, bleibt jeweils am Tisch sitzen. Er
erläutert den „neuen“ Teilnehmer an sei-
nem Tisch die bisherigen Diskussionser-
BürgerKompass Sachsen 2012, Bürgerdialog der Bundesregierung.

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gebnisse. Abschließend werden die zentra-
len Ideen der Gesamtheit aller Teilnehmer
(„Plenum“) erläutert und diskutiert. Das
World Café lässt sich sehr gut variieren.
Mediation
Verhandlungsbasiertes und konsensorien-
tiertes Konfliktlösungsverfahren mit freiwilli-
ger Beteiligung und unter Vorsitz eines
neutralen Mediators, der zwischen den
Parteien vermittelt, dem aber keine Ent-
scheidungskompetenz zukommt und der
i.d.R. auch keine Lösungsvorschläge for-
muliert.
geregelt im Mediationsgesetz vom 21. Juli 2012 (BGBl. I S. 1577)
z. B. Flughafenmediation Frankfurt.
Planungszelle
Von P.C. Dienel in den 1970er Jahren ent-
wickeltes Verfahren, bei dem Gruppen von
zufällig ausgewählten Bürgern sich über ein
öffentliches Projekt informieren und Emp-
fehlungen erarbeiten, die dann zu einem
sogenannten Bürgergutachten zusammen-
gefasst werden. Bisher ca. 300 Fälle.
Schlichtung
Beilegung eines Konflikts durch einen
Kompromissvorschlag einer neutralen drit-
ten Instanz, die von den Parteien akzeptiert
wird (werden sollte).
Stuttgart 21 (2010, Heiner Geißler).

 
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Schweiz
Die weitaus meisten politischen Entscheidungen werden in der Schweiz auf nationaler sowie auf kantonaler Ebene in den Parlamenten gefällt. Auf
kommunaler Ebene sind gerade in der deutschsprachigen Schweiz Gemeindeversammlungen noch immer stark verbreitet. Bevor es zum Parla-
ments- respektive Volksentscheid kommt, finden formell organisierte Konsultationen bei Beteiligten und Betroffenen (sog. Vernehmlassungen) als
auch informelle Beteiligungsverfahren (runde Tische, Zukunftswerkstätten, Entwicklungskonferenzen) statt.
(1) Formen der Bürgerbeteiligung in der Schweizer Demokratie (Bundesebene)
Recht
Grundlage
Aktivität, Beispiele
Freie Meinungsäuße-
rung
Art. 16 BV
Die Garantie der freien Meinungsäußerung verleiht jedem Einzelnen das Recht, in der Öffentlichkeit oder Pri-
vatpersonen Meinungen und Informationen ohne Behinderung durch Behörden mitzuteilen und sich dabei aller
erlaubten und zweckmäßigen Mittel zu bedienen. Kein Schutz anti-demokratischer Überzeugungen (cf.
Mouve-
ment raëlien
), siehe auch: Rassismus-Strafnorm Art. 261 bis Strafgesetzbuch.
Medienfreiheit
Art. 17 BV
Gewährt die Freiheit von Presse, Radio und Fernsehen sowie das Redaktionsgeheimnis; Verbot der Vorzensur.
Versammlungsfreiheit
Art. 22 BV
Schutz der Versammlungsfreiheit als Voraussetzung der demokratischen Willensbildung; Verpflichtung des
Staates, öffentlichen Grund für Meinungskundgebungen zur Verfügung zu stellen.
Vereinigungsfreiheit
Art. 23 BV
Schutz von Parteien als Vereinigungen mit ideeller Zielsetzung, ebenso von politischen Vereinen.
Petitionen
Art. 33 BV
Rechtsstaatliche Garantie; Recht, an jede staatliche Stelle ein Begehren zu richten; kein Anspruch auf Beant-
wortung, aber Pflicht zur Kenntnisnahme seitens der Behörden.
Politische Rechte
Art. 34 BV
Stimmrecht (Teilnahme an Abstimmungen, Wahlen, Lancieren und Unterstützen von Initiativen); Schutz der
freien Willensbildung sowie der unverfälschten Stimmabgabe.
Verbandsbeschwerde-
recht
Art. 55 USG, Art.
12 Abs. 1 NHG
Gesamtschweizerische Umwelt- oder Heimatschutzorganisationen sind bei eigener Betroffenheit oder im öffent-
lichen Interesse gegen Verfügungen der Verwaltung und bestimmten Projekten beschwerdeberechtigt.
Sachplanverfahren
Art. 13 RPG, Art.
14 ff RPV
Informationen und Mitwirkung der Bevölkerung bei der Erfüllung von raumwirksamen Bundesaufgaben (u. a.
Verkehr, Stromleitungen, geologische Tiefenlager).

 
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(2) Verfahren der direkten Demokratie
Verfahren
Erläuterung, Beispiele
Anwendung in der Schweiz
Personalwahlen
Direktwahl der Exekutive
Direktwahl der Judikative
Einleitung eines Abwahlverfahrens
Auf Kantons- und Kommunalebene die Norm, auf Bundesebene nicht.
Für Erstinstanzen auf kantonaler Ebene.
Teilweise auf kantonaler und lokaler Ebene, in der Praxis ohne Bedeutung.
Obligatorisches Refe-
rendum
Volksabstimmung wird unter bestimmten Bedin-
gungen automatisch ausgelöst
Art. 140 BV: u.a. Änderung der Bundesverfassung; Beitritt zu Organisationen
der kollektiven Sicherheit oder supranationalen Gemeinschaften.
Fakultatives Referen-
dum
Volksabstimmung über Parlamentsbeschlüsse
Auf Bundesebene von Stimmbürgern (50.000) oder Kantonen (8) initiiert; Ge-
genstand können Bundesgesetze und völkerrechtliche Verträge sein (Art. 141
BV); auf kantonaler Ebene auch Gemeinde- oder Behördenreferendum.
Finanzreferendum
Ausgaben unterstehen ab einer gewissen Höhe
obligatorisch oder fakultativ dem Referendum
Nur auf kantonaler und kommunaler Ebene, z. T. muss auch über die Höhe des
Steuerfusses obligatorisch abgestimmt werden.
Volksinitiative auf
Totalrevision der Ver-
fassung
Bei Annahme würden Neuwahlen des Parla-
ments stattfinden
Art. 138 BV, bisher dreimal versucht, aber gescheitert (1872, 1874 und 1935).
Volksinitiative auf
Teilrevision der Ver-
fassung
Erlaubt einer Anzahl von Stimmbürgern, Verfas-
sungsänderungen dem Souverän vorzulegen.
Das Parlament kann der Initiative einen Gegen-
vorschlag gegenüberstellen.
Auf Bundesebene (100'000 Unterschriften innerhalb von 18 Monaten): Entweder
als ausformulierter Vorschlag oder als allgemeine Anregung; muss die Einheit
der Form und der Materie wahren und darf keine zwingenden Bestimmungen
des Völkerrechts (ius cogens) verletzen (Art. 139 Abs. 2 BV).
Volksinitiative, allge-
meine
Initiative in der Form einer allgemeinen Anre-
gung, welche die Annahme, Änderung oder Auf-
hebung von Verfassungs- oder Gesetzesbe-
stimmungen verlangt
Sollte auf Bundesebene das Fehlen einer Gesetzesinitiative kompensieren;
2003 eingeführt, aber nie in Kraft getreten; 2009 wieder abgeschafft.
Gesetzesinitiativen
Vorschlag eines Gesetzes (oder dessen Abän-
derung bzw. Aufhebung) in ausgearbeiteter
Form oder als allgemeiner Entwurf.
Fehlt auf Bundesebene; in allen Kantonen verwirklicht, teilweise ergänzt mit
einer Verordnungsinitiative.
Quoren
Mindestbeteiligung für das Zustandekommen
eines Volks- oder Bürgerbegehrens
Gibt es nicht, respektive sie wurden im 19. Jh. abgeschafft.
Zustimmung eines bestimmten Prozentsatzes
von Stimmberechtigten
Indirekt in Form der Anforderung des doppelten Mehrs von Stimmenden und
Kantonen für Verfassungsänderungen.

 
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(3) Weitere Beteiligungsverfahren
Verfahren
Beschreibung
Anwendung, Beispiele
Vernehm-
lassung
Weitgehend formalisiertes Verfahren, das den
interessierten Kreisen die Möglichkeit zur Stel-
lungnahme gibt. Ähnlich wie beim Petitions-
recht besteht zumindest ein Anspruch auf
Kenntnisnahme seitens der Behörde.
Auf Bundesebene ist das Vernehmlassungsverfahren für Verfassungsänderungen,
Bundesgesetze sowie für 'andere Vorhaben von grosser Tragweite' und für wichtige
völkerrechtliche Verträge vorgeschrieben, wobei die Kantone, die politischen Parteien
und andere interessierte Kreise involviert werden (Art. 147 BV). Die Vernehmlassungs-
frist beträgt in der Regel drei Monate. Auch auf kantonaler Ebene gibt es entsprechende
Institutionen.
Technikfolgen-
abschätzung
Technologiefolgen-Abschätzung (TA) ist eine
im Bundesgesetz über die Forschung (For-
schungsgesetz FG) verankerte Aufgabe.
Technologiefolgen-Abschätzung dient dazu,
möglichst frühzeitig die Folgen neuer Techno-
logien zu erkennen.
Seit 20 Jahren durch TA-Swiss: Mit partizipativen Methoden werden Meinungen und
Argumente der Bürgerinnen und Bürger zu kontroversen technologiebezogenen The-
men erfasst. Zum Beispiel: Biotechnologie, Nanotechnologie, Tiefengeothermie, etc.
Mediation
Verhandlungsbasiertes und konsensorientier-
tes Konfliktlösungsverfahren mit freiwilliger
Beteiligung und unter Vorsitz eines neutralen
Mediators, der zwischen den Parteien vermit-
telt.
Flughafenmediation Zürich (2004 gescheitert)
Atomendlager Wellenberg NAGRA (2002 auch gescheitert).
Runde Tische
Informelle aber regelmässige Treffen „off the
record“ von Betroffenen und Beteiligten mit
staatlichen Stellen, um in blockierten Situatio-
nen einen Dialog zu ermöglichen und zu
pragmatischen Lösungen zu kommen.
Beispiele aus Zürich:
Zürcher Drogenpolitik in den 90-er Jahren
Runder Tisch Verkehr Zürich West 2002
Interreligiöser Dialog im Kanton Zürich