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Rechnungshöfe des Bundes und
der Länder
Leitsätze
für die
Personalbedarfsermittlung
3. Dezember 2018

1
Vorbemerkungen
Die öffentliche Verwaltung ist zum wirtschaftlichen und sparsamen Handeln verpflichtet. Da-
her ist regelmäßig zu prüfen, ob die vorgegebenen Aufgaben einer Organisationseinheit auf-
grund einer sachgerechten Personalplanung und mit einem zweckmäßigen Personaleinsatz wahrge-
nommen werden. Nach den Prüfungserkenntnissen der Rechnungshöfe des Bundes und der Län-
der werden nur in wenigen Verwaltungen Personalbedarfsermittlungen durchgeführt.
Diese Handreichung ergänzt die Grundsätze der Rechnungshöfe des Bundes und der Länder für
die Verwaltungsorganisation
1
um den Bereich der Personalbedarfsermittlung. In knapper Form
wird dargelegt, was die Rechnungshöfe unter einem sach- und methodengerecht ermittelten Per-
sonalbedarf verstehen. Die folgenden Empfehlungen stellen Maßstäbe der Rechnungshöfe für
Untersuchungen des Personalbedarfs dar.
Zum besseren Verständnis sind wesentliche Begriffe im beigefügten Glossar erläutert. Weitere
Erläuterungen zu organisatorischen und methodischen Fragestellungen enthält das vom Bun-
desministerium des Innern herausgegebene Handbuch für Organisationsuntersuchungen und Per-
sonalbedarfsermittlung
2
(Organisationshandbuch). Das Organisationshandbuch ist auch für Lan-
des- und Kommunalverwaltungen ein geeignetes Arbeitsmittel.
1
Rechnungshöfe des Bundes und der Länder (Hrsg.), Grundsätze der Rechnungshöfe des Bundes und der Länder
für die Verwaltungsorganisation, Stand 5. Dezember 2016.
2
www.orghandbuch.de,
Stand Februar 2018.

2
Inhalt
1. Grundlagen ................................................................................................................................. 3
2. Vorgehensweise ........................................................................................................................... 3
3. Methoden und Techniken .......................................................................................................... 5
4. Berechnungen ............................................................................................................................. 6
Anhang: Glossar

3
1.
Grundlagen
1.1
Die
Grundsätze der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit
sind im § 6 Absatz 1 Gesetz
über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder (Haushaltsgrundsät-
zegesetz)
3
verankert. Sie finden sich in den Haushaltsordnungen des Bundes und der Län-
der wieder. Bei jeglichem Verwaltungshandeln ist die günstigste Relation zwischen dem
verfolgten Zweck und den eingesetzten Ressourcen anzustreben.
4
Daraus leitet sich ab,
dass das erforderliche Personal für eine vorgegebene Aufgabe ermittelt werden muss.
1.2
Das Thema Personalbedarfsermittlung wird in den Regelungen, die zu den Haushaltsord-
nungen des Bundes und einzelner Länder erlassen wurden, teilweise konkretisiert. So dür-
fen im Bund Planstellen nur ausgebracht werden, soweit sie unter Anwendung
angemes-
sener Methoden der Personalbedarfsermittlung
sachgerecht und nachvollziehbar be-
gründet sind. Die sachgerechte Begründung der im Haushaltsplan genehmigten Planstel-
len ist bei gegebenem Anlass, im Übrigen regelmäßig zu überprüfen.
5
Die Forderung nach
einem
zweckmäßigen Personaleinsatz
ist in den Verwaltungsvorschriften zu den Haus-
haltsordnungen der Länder Bayern, Hessen und Sachsen zu finden.
6
1.3
Die Prüfungen der Rechnungshöfe erstrecken sich unter anderem darauf, ob die Aufgabe
mit
geringerem Personal- und Sachaufwand
oder auf andere Weise wirksamer erfüllt
werden kann.
7
Hierfür sollte eine sachgerechte Personalbedarfsermittlung Voraussetzung
sein.
2.
Vorgehensweise
2.1
In den Grundsätzen der Rechnungshöfe des Bundes und der Länder für die Verwaltungs-
organisation werden die Aufgaben der Organisationsarbeit beschrieben. Hierzu zählen un-
ter anderem die Verbesserung und kontinuierliche Weiterentwicklung von Strukturen und
Prozessen (Aufbau- und Ablauforganisation) sowie die Durchführung von Organisati-
onsuntersuchungen (Aufgabenkritik, Geschäftsprozessanalyse/-optimierung und Perso-
3
Haushaltsgrundsätzegesetz vom 19. August 1969 (BGBl. I S. 1273), zuletzt geändert durch Artikel 10 des Gesetzes
vom 14. August 2017 (BGBl. I S. 3122).
4
Vgl. z. B. VV Nr. 1 zu § 7 Bundeshaushaltsordnung.
5
Nr. 4.4.1 Allgemeine Verwaltungsvorschriften zur Bundeshaushaltsordnung (VV-BHO) zu § 17 BHO vom 14. März
2001 (GMBl 2001 Nr. 16/17/18, S. 307) in der Fassung des BMF-Rundschreibens vom 25. April 2018 - II A 3 - H
1012-6/17/10001 :003, DOK 2018/0323564 (GMBl 2018 Nr. 29, S. 568).
6
Z. B. VV Nr. 5 zu Art. 7 BayHO, Bekanntmachung des Bayerischen Staatsministeriums der Finanzen vom 5. Juli
1973, Az. 11 – H 1008/1 – 34 646 (FMBl. S 257), zuletzt geändert durch Bekanntmachung vom 2. Januar 2017
(FMBl. S. 38).
7
Vgl. § 90 der Haushaltsordnungen des Bundes und der Länder (in Bayern Artikel 90 BayHO, in Hamburg § 83 LHO).

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4
nalbedarfsermittlung).
8
Der Personalbedarf ist grundsätzlich auf der
Basis optimierter
Organisationsstrukturen und Prozesse
sach- und methodengerecht zu ermitteln und
regelmäßig zu überprüfen.
2.2
Organisationsuntersuchungen und -anpassungen sind aufwändig und erfordern einen hohen
Ressourceneinsatz. Um auch in nicht optimierten Bereichen den Personalbedarf zeitnah
bestimmen zu können, empfiehlt sich ein
mehrstufiges Verfahren
. Zunächst wird der
Personalbedarf auf Grundlage einer Analyse der bestehenden Aufbau- und Ablauforgani-
sation ermittelt. Dieser Personalbedarf wird dem tatsächlichen Personaleinsatz in dem ge-
prüften Untersuchungsbereich gegenübergestellt. Im Ergebnis können sich bereits hier-
durch Einsparpotenziale oder rechnerische Mehrbedarfe (Stufen 1 bis 3) ergeben. Darauf
aufbauend sollten durch Aufgabenkritik und Geschäftsprozessanalyse/-optimierung An-
satzpunkte für organisatorische Verbesserungen (z. B. Arbeitsabläufe, Sachmittelausstat-
tung und IT- Unterstützung) identifiziert und deren Auswirkungen auf den Personalbedarf
quantifiziert werden (Stufen 4 bis 6). Hierdurch kann ggf. der Personalbedarf weiter redu-
ziert und im Fall eines ermittelten Mehrbedarfs der errechnete Personalaufwuchs mini-
miert werden.
2.3
Wesentlicher Aspekt einer Personalbedarfsermittlung ist es, eine
zeitgerechte Aufga-
benerledigung
mit
angemessener Auslastung
der Beschäftigten zu erreichen. Hierzu
muss für jede Aufgabe der jeweils auf sie entfallende Personaleinsatz
9
ermittelt werden.
Zunächst sind
alle Aufgaben
aufzunehmen und in einem
Aufgabenkatalog
darzustellen.
Eine Untergliederung von Aufgaben in Arbeitsschritte (Tätigkeiten) ist sinnvoll. Eine
Konzentration auf wesentliche Aufgaben kann mit Hilfe einer ABC-Analyse erfolgen.
8
Vgl. Abschnitt 3 bis 6 und 12 sowie Anhang 1 der Grundsätze der Rechnungshöfe des Bundes und der Länder für die
Verwaltungsorganisation.
9
Wie viele Beschäftigte (als Vollzeitäquivalente) stehen in welchem zeitlichen Umfang für die Aufgabe zur Verfügung?

5
3.
Methoden und Techniken
3.1
Für die Personalbedarfsermittlung eignen sich unterschiedliche Methoden.
10
Wesentlich
für die
Methodenwahl
sind Umfang, Art und Anzahl der betrachteten Aufgaben, An-
spruch an die Genauigkeit der Ergebnisse, beabsichtigte Dauer der Untersuchung sowie
die hierfür zur Verfügung stehenden sächlichen und personellen Ressourcen. Bewährte
Verfahren sind die
analytische Berechnung
und das
analytische Schätzen
. Bei quantifi-
zierbaren Aufgaben (wiederholt anfallende Aufgaben, die sich hinsichtlich der Bearbei-
tungszeiten und Mengen objektiv messen lassen) bieten sich analytische Berechnungen
an. Für dispositiv-kreative Aufgaben (geistig-schöpferische und planende Bereiche) eig-
nen sich analytische Schätzverfahren.
3.2
Datenerhebungen sind zur Ermittlung von
Arbeitsmengen
(Fallzahlen unter Berücksichti-
gung der relativen Häufigkeit) und
mittleren Bearbeitungszeiten
(Grund- und Verteilzei-
ten) erforderlich und sollten in einem
repräsentativen Zeitraum
11
, ggf. in Form einer
repräsentativen Stichprobe
, durchgeführt werden. Daten aus der
Kosten- und Leis-
tungsrechnung
können lediglich
Anhaltspunkte
liefern, in welcher Größenordnung sich
die zu ermittelnden mittleren Bearbeitungszeiten bewegen. Eine Kosten- und Leistungs-
rechnung verteilt die gebuchten Zeiten auf die Produkte, zeigt jedoch nicht auf, ob diese
für die Leistungserbringung erforderlich waren.
3.3
Erhebungstechniken der analytischen
Berechnung
sind unter anderem die Selbsteinschät-
zung, Selbstaufschreibung, die Zeitaufnahme und die Aktenanalyse. Diese Techniken bie-
ten die Möglichkeit, hinreichend genaue Daten in ausreichender Güte erheben zu können.
Sinnvoll ist die Kombination von mehreren Erhebungstechniken (sog. Methodenmix).
Beim
analytischen Schätzen
verbessert sich die Datenqualität mit dem Detaillierungs-
grad des Aufgabenkatalogs (mit Tätigkeiten); die Schätzungen sind durch die mit der je-
weiligen Aufgabe befassten Beschäftigten vorzunehmen. Grundsätzlich sollten die Erhe-
bungstechniken favorisiert werden, die für die zu untersuchenden Aufgaben valide Daten
erwarten lassen.
3.4
Die Ermittlung des Personalbedarfs kann durch
Benchmarking
erfolgen. Der Vergleich
geeigneter Kennzahlen (z. B. Fälle pro Jahr und Vollzeitkraft) ermöglicht Unterschiede im
Personaleinsatz für die jeweilige Aufgabenerledigung aufzuzeigen. Bei einer Orientierung
10
Ausführliche Erläuterungen zum Themenkomplex finden sich im Organisationshandbuch (Abschnitte 5 und 6).
11
Der Zeitraum sollte in der Praxis den normalen Arbeitszyklus abdecken, so dass (jahreszeitliche) Belastungsspitzen und
Urlaubszeiten berücksichtigt werden.

6
am Besten können mögliche Einspar- und Optimierungspotenziale identifiziert werden
(Personaleinsatz, Aufbau- und/oder Ablauforganisation).
4.
Berechnungen
4.1
Für die Personalbedarfsermittlung ist neben den ermittelten Arbeitsmengen und den mitt-
leren Bearbeitungszeiten die
Arbeitszeit einer Normalarbeitskraft
in Jahresarbeitsminu-
ten (Normalarbeitszeit)
12
eine maßgebliche Berechnungsgröße. Sie berechnet sich durch
Multiplikation der täglichen Arbeitszeit eines Vollzeitbeschäftigten (in Minuten) mit der
Anzahl der Nettoarbeitstage eines Jahres.
13
4.2
Der
Personalbedarf
in Vollzeitäquivalenten errechnet sich dadurch, dass der jährliche
Arbeitszeitbedarf für eine Aufgabe durch die Arbeitszeit einer Normalarbeitskraft divi-
diert wird. Der jährliche Arbeitszeitbedarf ist das Ergebnis der Multiplikation von Jahres-
arbeitsmenge und mittlerer Bearbeitungszeit in Minuten:
Personalbedarf =
Jahresarbeitsmenge * mittlere Bearbeitungszeit
(
in Minuten
)
Arbeitszeit einer Normalarbeitskraft
(
in Jahresarbeitsminuten
)
12
Die Finanzministerien, Oberfinanzdirektionen oder bezügeberechnenden Stellen einiger Länder veröffentlichen
regelmäßig aktualisierte Jahresarbeitszeiten. Diese basieren in der Regel auf landesspezifisch ermittelten Durchschnitts-
werten und können daher bei der Personalbedarfsermittlung zugrunde gelegt werden. Die Verwendung spezifisch ermit-
telter Jahresarbeitsminuten für einzelne Verwaltungszweige ist möglich.
13
Vgl. Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (Hrsg.), KGSt-Normalarbeitszeit (2015) (15/2015).

Anhang: Glossar
ABC-Analyse
Mit Hilfe der ABC-Analyse können Aufgabenschwer-
punkte erkannt werden. Auf Grundlage eines Aufga-
benkatalogs und der festgestellten aufgabenbezogenen
Arbeitszeitanteile für den Personaleinsatz im IST wer-
den die Aufgaben den Kategorien A (sehr wichtig),
B (wichtig) oder C (weniger wichtig) zugeordnet.
Maßstab ist jeweils die Arbeitskapazität, die durch die
jeweilige Aufgabe gebunden wird.
Analytische Berechnung
Bei der analytischen Berechnung wird der Personal-
bedarf auf der Basis von aktuellen IST-Daten ermit-
telt, die mittels quantitativer Erhebungstechniken er-
hoben worden sind. Erforderlich sind Datenerhebun-
gen zur Ermittlung von Arbeitsmengen und Bearbei-
tungszeiten in einem repräsentativen Zeitraum.
Analytisches Schätzen
Beim analytischen Schätzen wird der Personalbedarf
auf der Basis von vergangenheitsbezogenen Daten, die
aus den Erfahrungswerten der ausführenden Dienst-
kräfte resultieren, und plausibilisierten Prognosedaten
ermittelt. Die Ermittlung des Personalbedarfs erfolgt
analog zur analytischen Berechnung auf der Basis der
analytisch geschätzten Arbeitsmengen und Bearbei-
tungszeiten.
Benchmarking
In seiner betriebswirtschaftlichen Bedeutung bezeich-
net der Begriff einen systematischen und kontinuierli-
chen Prozess des Vergleichens von Produkten, Dienst-
leistungen und Prozessen. Ziel dabei ist, durch „Ler-
nen vom Besten“ die eigene Leistungsfähigkeit zu
verbessern.
Grundzeit
Die Grundzeit ist die zur unmittelbaren Erledigung der
Aufgabe erforderliche Arbeitszeit. Sie wird aus den er-
hobenen Zeitwerten entweder als arithmetisches Mittel
oder als Median gebildet.
Mittlere Bearbeitungszeit
Die mittlere Bearbeitungszeit gibt den durchschnittli-
chen Zeitaufwand an, der für die einmalige Erledigung
einer Aufgabe erforderlich ist. Sie setzt sich aus der
Grundzeit und den Verteilzeiten zusammen.
Relative Häufigkeit
Arbeitsmengen werden über Fallzahlen ermittelt. Die
Fallzahl besagt, wie häufig eine Aufgabe in einem de-
finierten Zeitraum angefallen ist. Wenn einzelne Ar-
beitsschritte nicht mit der gleichen Häufigkeit anfallen
wie die Gesamtaufgabe, ist die relative Häufigkeit
(Vorkommenshäufigkeit) einzelner Arbeitsschritte in
Relation zur Teil- oder Hauptaufgabe zu beachten.

Stichprobe
Bei einer Stichprobe wird nur eine Teilmenge der jähr-
lichen zu erledigenden Aufgaben betrachtet oder nur
ein Teil der Dienstkräfte in die Erhebung einbezogen.
Es sollte angestrebt werden, dass die Stichprobe keine
systematischen Abweichungen von der Grundgesamt-
heit (Menge aller zu erledigenden Aufgaben oder aller
Dienstkräfte des Bereichs) enthält.
Verteilzeiten
Verteilzeiten sind alle Zeiten, die nicht unmittelbar zur
Erfüllung der konkreten Aufgaben aufgewendet wer-
den. Man unterscheidet dabei zwischen sachlichen und
persönlichen Verteilzeiten. Werden diese nicht geson-
dert ermittelt, sind sie durch einen Aufschlag zu be-
rücksichtigen (pauschaler Verteilzeitzuschlag von
12 % bis 15 %).
Vollzeitäquivalent
Das Vollzeitäquivalent (VZÄ) ist eine Maßeinheit für
eine fiktive Anzahl von Vollzeitbeschäftigten. Die An-
zahl wird ermittelt, indem Teilzeit- in Vollzeitarbeits-
verhältnisse umgerechnet werden.