image
image
image
Leitfaden
Beteiligungsmanagement
im kommunalen Bereich
Dresden, November 2014

Seite
2
von
50
Vorwort
Die Betätigung der Kommunen außerhalb der eigentlichen Kernverwaltung durch
Beteiligungen an Unternehmen in der Rechtsform des privaten und öffentlichen
Rechts, Kooperationen mit Dritten sowie materielle Privatisierungen sind stetig ge-
wachsen und aus der kommunalen Welt nicht mehr wegzudenken. Die Führung,
Kontrolle und Steuerung der Beteiligungen ist für die Verwaltungen der Städte,
Gemeinden sowie Landkreise und die Mandatsträger eine große Herausforderung.
Die Analyse von Betätigungen der Kommunen in Unternehmen in einer Rechts-
form des privaten Rechts durch die überörtliche Kommunalprüfung (SRH und
Staatliche Rechnungsprüfungsämter Löbau, Wurzen und Zwickau) zeigte wieder-
holt Unsicherheiten bezüglich der Aufgaben und Funktion des Beteiligungsmana-
gements auf.
Vor diesem Hintergrund wurde eine Arbeitsgruppe mit Vertretern des SMI, des
SSG, des SLKT, des SRH, der VKU-Landesgruppe Sachsen und einigen kommu-
nalen Praktikern gebildet.
In dieser Arbeitsgruppe wurden die Prüfergebnisse der überörtlichen Kommunal-
prüfung ausgewertet und die wesentlichen Probleme des Beteiligungsmanage-
ments im kommunalen Bereich erörtert und aufgearbeitet. Auf dieser Grundlage
und unter Hinzuziehung bereits vorliegender Dokumente wurde der vorliegende
Leitfaden zum Beteiligungsmanagement entwickelt.
Mit dem Leitfaden soll der Aufbau eines qualifizierten Beteiligungsmanagements
im kommunalen Bereich in Sachsen unterstützt werden. Er soll Orientierung, In-
formation und eine praxisorientierte Hilfestellung für die Arbeit in den Kommunal-
verwaltungen bieten. Der Leitfaden verfolgt im Wesentlichen den Zweck, entspre-
chende Standards für die Verwaltung der Beteiligungen zu definieren und Festle-
gungen anzuregen, um
x
den Informationsfluss zwischen den Beteiligungen, der Beteiligungsverwal-
tung, der Kommune und ihren Organen zu gewährleisten,
x
die Zusammenarbeit zwischen dem mit Kommunalvertretern besetzten Auf-
sichtsrat, der Gesellschafterversammlung, der Geschäftsführung sowie der
Beteiligungsverwaltung zu unterstützen und
x
die Einflussnahme der Kommune auf ihre Beteiligungen nachhaltig sicherzu-
stellen.

image
Seite
3
von
50
Den Beteiligten in der AG Beteiligungsmanagement und -controlling, die durch ihre
engagierte Mitarbeit in der Arbeitsgruppe einen wesentlichen Beitrag zur Entste-
hung dieses Leitfadens geleistet haben, danken wir.
Der Inhalt des Leitfadens ist mit äußerster Sorgfalt recherchiert und erarbeitet wor-
den. Für die Richtigkeit des Inhalts kann keine Gewähr übernommen werden.

Seite
4
von
50
Inhaltsverzeichnis
Abkürzungsverzeichnis
.............................................................................................................................
7
Literaturverzeichnis
..................................................................................................................................
8
Anlagenverzeichnis
...................................................................................................................................
9
I.
Allgemeines
...............................................................................................................................
10
1.
Die
kommunalwirtschaftliche
Betätigung
der
Kommunen
.................................................................
10
2.
Der
Begriff
der
Beteiligung
.................................................................................................................
11
3.
Das
Beteiligungsportfolio
....................................................................................................................
11
4.
Gesamtabschluss
................................................................................................................................
12
5.
Empfehlungen
für
die
kommunale
Praxis
...........................................................................................
13
II.
Das
Beteiligungsmanagement
....................................................................................................
14
1.
Der
Begriff
des
Beteiligungsmanagements
.........................................................................................
14
2.
Die
Aufgaben
des
Beteiligungsmanagements
....................................................................................
14
3.
Empfehlungen
für
die
kommunale
Praxis
...........................................................................................
15
III.
Die
Beteiligungsverwaltung
.......................................................................................................
16
1.
Der
Begriff
der
Beteiligungsverwaltung
..............................................................................................
16
2.
Die
Aufgaben
der
Beteiligungsverwaltung
.........................................................................................
17
3.
Die
Optionen
für
die
organisatorische
Zuordnung
der
Beteiligungsverwaltung
.................................
19
a.
Ankoppelung
an
die
Verwaltungsspitze
.......................................................................................
19
b.
Angliederung
beim
Finanzdezernat
..............................................................................................
19
c.
Auslagerung
von
Aufgaben
an
einen
Externen
............................................................................
19
d.
Dezentrale
Angliederung
der
Beteiligungsverwaltung
in
den
Fachreferaten
.............................
20
e.
Prüfungserfahrungen
des
SRH
......................................................................................................
20
4.
Empfehlungen
für
die
kommunale
Praxis
...........................................................................................
21
IV.
Das
Beteiligungscontrolling
........................................................................................................
23
1.
Der
Begriff
des
Beteiligungscontrollings
.............................................................................................
23
2.
Die
Aufgaben
des
Beteiligungscontrollings
.........................................................................................
23
a.
Das
strategische
Beteiligungscontrolling
......................................................................................
24

Seite
5
von
50
b.
Das
operative
Beteiligungscontrolling
..........................................................................................
24
c.
Die
inhaltlichen
Anforderungen
....................................................................................................
25
d.
Kennzahlenanalyse
mit
der
Beteiligungsanalyse
kommunaler
Unternehmen
(BAKU)
..............
26
3.
Empfehlungen
für
die
kommunale
Praxis
...........................................................................................
28
V.
Die
Mandatsbetreuung
..............................................................................................................
29
1.
Allgemeines
.........................................................................................................................................
29
2.
Die
Aufgaben
der
Mandatsbetreuung
................................................................................................
29
3.
Die
Kommune
als
Gesellschafterin
......................................................................................................
30
a.
Pflichten
der
GmbH
gegenüber
der
Kommune
............................................................................
30
b.
Vergaberechtliche
Anforderungen
...............................................................................................
31
4.
Die
Geschäftsführung
der
GmbH
........................................................................................................
31
a.
Pflichten
.........................................................................................................................................
31
b.
Offenlegung
von
Gehältern
der
Mitglieder
der
Geschäftsführung
..............................................
32
c.
Prüfungserfahrungen
des
SRH
......................................................................................................
33
aa.
Haftungsmaßstab
.....................................................................................................................
33
bb.
Befreiung
vom
Verbot
des
Selbstkontrahierens
......................................................................
33
cc.
Befristung
der
Anstellungsverträge
.........................................................................................
34
dd.
Vergütung
der
Geschäftsführung
.............................................................................................
34
ee.
Altersvorsorge
der
Geschäftsführung
......................................................................................
34
5.
Die
Tätigkeit
im
Aufsichtsrat
einer
GmbH
...........................................................................................
35
a.
Die
geborene
und
gekorene
Mitgliedschaft
im
Aufsichtsrat
.......................................................
36
b.
Die
Qualifikation
eines
Aufsichtsratsmitglieds
............................................................................
37
c.
Die
Pflichten
eines
Aufsichtsratsmitglieds
...................................................................................
38
d.
Die
Rechte
eines
Aufsichtsratsmitglieds
.......................................................................................
39
e.
Die
Haftung
eines
Aufsichtsratsmitglieds
.....................................................................................
39
6.
Die
Zuordnung
der
Tätigkeiten
kommunaler
Wahlbeamter
nach
den
Vorschriften
des
Nebentätigkeitsrechts
in
Sachsen
......................................................................................................
40
7.
Empfehlungen
für
die
kommunale
Praxis
...........................................................................................
40
VI.
Das
Personalmanagement
.........................................................................................................
42
1.
Allgemeines
.........................................................................................................................................
42
2.
Die
Aufgaben
des
Personalmanagements
..........................................................................................
42
3.
Die
Anforderungen
an
die
Auswahl
von
Mitgliedern
der
Geschäftsführung
......................................
42
4.
Die
Kriterien
zur
Erarbeitung
von
Musterverträgen
für
Mitglieder
der
Geschäftsführung
.................
42
5.
Empfehlungen
für
die
kommunale
Praxis
...........................................................................................
43

Seite
6
von
50
VII.
Der
Beteiligungsbericht
.............................................................................................................
44
1.
Allgemeines
.........................................................................................................................................
44
2.
Der
Inhalt
des
Beteiligungsberichts
....................................................................................................
44
a.
Die
Beteiligungsübersicht
.............................................................................................................
44
b.
Die
Finanzbeziehungen
.................................................................................................................
44
c.
Der
Lagebericht
.............................................................................................................................
45
d.
Sonstige
Angaben
..........................................................................................................................
45
e.
Muster
der
kommunalen
Landesverbände
..................................................................................
45
3.
Die
Zuständigkeiten
für
die
Erstellung
des
Beteiligungsberichts
........................................................
46
a.
Grundfall:
Zuständigkeit
des
Bürgermeisters
...............................................................................
46
b.
Sonderfall:
Zuständigkeit
bei
Verwaltungsgemeinschaften
........................................................
46
4.
Empfehlungen
für
die
kommunale
Praxis
...........................................................................................
46
VIII.
Die
Prüfungen
in
Bezug
auf
Unternehmen
in
Privatrechtsform
...................................................
48
1.
Jahresabschlussprüfungen
..................................................................................................................
48
2.
Örtliche
und
überörtliche
Prüfungen
..................................................................................................
48
3.
Prüfungserfahrungen
des
SRH
............................................................................................................
49

Seite
7
von
50
Abkürzungsverzeichnis
AG
Aktiengesellschaft
AktG
Aktiengesetz
BAKU
Beteiligungsanalyse kommunale Unternehmen
BGB
Bürgerliches Gesetzbuch
BVerwG
Bundesverwaltungsgericht
GG
Grundgesetz
GmbH
Gesellschaft mit beschränkter Haftung
GWB
Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen
HGB
Handelsgesetzbuch
HGrG
Gesetz über die Grundsätze des Haushaltsrechts des Bundes und der Länder
KG
Kommanditgesellschaft
KomDAEVO
Verordnung des SMI über Dienstaufwandsentschädigungen für kommunale Wahlbeamte
KomPrüfVO
Kommunalprüfungsverordnung
OHG
Offene Handelsgesellschaft
OVG
Oberverwaltungsgericht
SächsBG
Sächsisches Beamtengesetz
SächsGemO
Gemeindeordnung für den Freistaat Sachsen
SächsKomHVO-Doppik
Sächsische Kommunalprüfungsverordnung-Doppik
SächsKomZG
Sächsisches Gesetz über kommunale Zusammenarbeit
SächsLKrO
Landkreisordnung für den Freistaat Sachsen
SächsNTVO
Sächsische Nebentätigkeitsverordnung
SächsVerf
Sächsische Verfassung
SächsVergabeG
Gesetz über die Vergabe öffentlicher Aufträge im Freistaat Sachsen
SäHO
Sächsische Haushaltsordnung
SLK
Sachsenlandkurier
SLKT
Sächsischer Landkreistag
SMI
Sächsisches Staatsministerium des Innern
SRH
Sächsischer Rechnungshof
SSG
Sächsischer Städte- und Gemeindetag
TEW
Tausend Einwohner
VG
Verwaltungsgericht
VGH
Verwaltungsgerichtshof
VKU
Verband kommunaler Unternehmen
VwV KomHWi-Doppik
Verwaltungsvorschrift des SMI Kommunale Haushaltswirtschaft-Doppik
VZÄ
Vollzeitäquivalent

Seite
8
von
50
Literaturverzeichnis
Binus
,
Karl-Heinz
, Aktuelles Thema: Kommunale Unternehmen – Anforderungen
an Steuerung und Kontrolle, in: SLK 12/00, 598-605
Cronauge, Ulrich/ Westermann, Georg
, Kommunale Unternehmen, Eigenbetriebe,
Kapitalgesellschaften, Zweckverbände, 5. Auflage, Berlin 2006
Deutscher Städtetag
, Strategien guter Unternehmensführung – Hinweise für die
Steuerung und Kontrolle städtischer Beteiligungen, Köln 2009
Hoppe, Werner/ Uechtritz, Michael/ Reck, Hans-Joachim
, Handbuch Kommunale
Unternehmen, 3. Auflage, Köln 2012
Kommunale Prüfung und Beratung Baden-Württemberg
, Hinweise zur Steuerung
und Überwachung kommunaler Beteiligungsunternehmen in Privatrechtsform,
GPA-Mitteilung Nr. 5/2009
Menke, Ulrich/ Arens, Helmut
, Gemeindeordnung für den Freistaat Sachsen,
Kommentar, 4. Auflage, Dresden 2004
Otto, Raimund
, Beteiligungsmanagement in Kommunen, Ausgabe für den Deut-
schen Sparkassen- und Giroverband, Stuttgart 2002
Quecke, Albrecht/ Schmid, Hansdieter
, Gemeindeordnung für den Freistaat Sach-
sen, Kommentar, Berlin 2014
Roth, Günther/ Altmeppen, Holger
, Gesetz betreffend die Gesellschaften mit be-
schränkter Haftung, 6. Auflage, München 2009
Sächsischer Rechnungshof
:
x
Beratende Äußerung „Verwaltungsmodernisierung in sächsischen Kommu-
nen“, 24.02.2003
x
Beratende Äußerung „Organisationsmodell für Gemeinden mit 5.000 bis
10.000 Einwohnern“, Oktober 2005
x
Beratende Äußerung „Organisationsmodell für Städte und Gemeinden mit
10.000 bis unter 20.000 Einwohnern“, Juli 2008
Sächsisches Staatsministerium des Innern
:
Leitfaden Qualifikation, Rechte und Pflichten der Aufsichtsratsmitglieder in kom-
munalen Unternehmen, SächsABl. Nr. 35/2003, 809-815
Schwarting, Gunnar
, Beteiligungs-Controlling in der Kommunalverwaltung, Steue-
rungsrelevante Vorschriften in den Gemeindeordnungen von Brandenburg und
Rheinland-Pfalz, in: Finanzwirtschaft 2000, 65-71
Schwarting, Gunnar
, Beteiligungsmanagement und -controlling in der Kommunal-
verwaltung – Einige wenig beachtete Aspekte, Beitrag BfuP 2004
Sponer, Wolf-Uwe/ Jacob, André
, Gemeindeordnung für den Freistaat Sachsen,
Wiesbaden 2007

Seite
9
von
50
Anlagenverzeichnis
Anlage 1:
VwV Kommunale Haushaltswirtschaft-Doppik (VwV KomHWi-Doppik)
Anlage 2:
Muster eines Gesellschaftsvertrages
Anlage 3:
Leitfaden des SMI: Qualifikation, Rechte und Pflichten der Aufsichts-
ratsmitglieder in kommunalen Unternehmen
Anlage 4:
Muster der kommunalen Landesverbände zur Gestaltung von Beteili-
gungsberichten nach § 99 SächsGemO

Seite
10
von
50
I.
Allgemeines
1.
Die kommunalwirtschaftliche Betätigung der Kommunen
Die kommunalwirtschaftliche Betätigung wird durch das verfassungsrechtlich ga-
rantierte Selbstverwaltungsrecht gemäß Art. 28 Abs. 2 GG, Art. 82 SächsVerf ge-
währleistet. Sie ist aber selbst nicht unbeschränkt, sondern unterliegt den Schran-
ken des Kommunalrechts.
1
Die wirtschaftliche Betätigung ist für die Aufgabenerfül-
lung der Kommunen unerlässlich. Die Versorgung der Einwohner mit Wasser,
Energie und anderen Gütern des täglichen Bedarfs zählt zum Kernbereich des
kommunalen Selbstverwaltungsrechts und ist der Grundpfeiler der kommunalen
Daseinsvorsorge. Die Kommunen haben im Rahmen ihrer Organisationshoheit
grundsätzlich die Wahlfreiheit, ob sie ihre Aufgaben in der Rechtsform des öffentli-
chen oder des privaten Rechts wahrnehmen.
Die privatwirtschaftliche Betätigung einer Kommune kann dadurch erfolgen, dass
sie eine Eigengesellschaft unterhält oder sich durch eine Beteiligung an einem Un-
ternehmen privatwirtschaftlich engagiert. Die Aufgabenwahrnehmung fällt in der
Regel in den Bereich der sog. freiwilligen Aufgaben der Kommune; es können je-
doch auch Pflichtaufgaben wie z. B. die Abwasserentsorgung oder die Abfallent-
sorgung durch kommunale Unternehmen erbracht werden. Im Rahmen politischer
Willensbildungsprozesse innerhalb einer Kommune wird diese Grundsatzentschei-
dung durch die Gemeinderäte getroffen. Auch die Einwohner werden durch die
Teilnahme an Bürgerbegehren oder Bürgerentscheiden immer wieder mit der Fra-
ge konfrontiert, in welcher Art und Weise öffentliche Dienstleistungen angeboten
werden und können damit Einfluss auf die Form der Leistungserbringung nehmen.
Die Betätigung einer Kommune außerhalb ihrer öffentlichen Verwaltung stellt so-
wohl die Verwaltungsspitze als auch die ehrenamtlichen Mandatsträger vor beson-
dere Herausforderungen, da sich die Kommune in diesen Fällen in einer Doppel-
funktion befindet: sie ist Aufgabenträgerin und Unternehmerin zugleich. Neben den
öffentlich-rechtlichen Vorschriften sind auch die maßgeblichen Statuten des Wirt-
schafts- und Gesellschaftsrechts zu beachten.
Gemäß § 96 Abs. 1 SächsGemO darf die Kommune zur Erfüllung ihrer Aufgaben
ein Unternehmen in einer Rechtsform des privaten Rechts nur errichten, überneh-
men, unterhalten, wesentlich verändern oder sich daran unmittelbar oder mittelbar
beteiligen, wenn
1.
durch die Ausgestaltung des Gesellschaftsvertrages oder der Satzung die
Erfüllung der Aufgaben der Kommune sichergestellt ist,
2.
die Kommune einen angemessenen Einfluss, insbesondere im Aufsichtsrat
oder in einem entsprechenden Überwachungsorgan des Unternehmens er-
hält und
3.
die Haftung der Kommune auf einen ihrer Leistungsfähigkeit angemessenen
Betrag begrenzt wird.
Weiterhin ist für Rechtsgeschäfte dieser Art die Genehmigung der Rechtsauf-
sichtsbehörde erforderlich.
2
1
Vgl. §§ 94a ff. SächsGemO.
2
Vgl. § 102 Abs. 1 SächsGemO.

Seite
11
von
50
2.
Der Begriff der Beteiligung
Ausgangspunkt für die Definition des Begriffs der Beteiligung ist der Begriff des
kommunalen Unternehmens.
Ein kommunales Unternehmen lässt sich als eine aus der unmittelbaren Kommu-
nalverwaltung ausgegliederte und verselbstständigte Verwaltungseinheit von ge-
wisser organisatorischer Festigkeit und Dauer zur Erfüllung einzelner öffentlicher
Aufgaben und Zwecke definieren.
3
Kennzeichnend ist darüber hinaus auch, dass
diese Einrichtung in der Regel auch von einem Privaten mit der Absicht der Ge-
winnerzielung betrieben werden kann. Die Beteiligung an rechtlich selbstständigen
Unternehmen hat im Rahmen der Regelungen der §§ 94a ff. SächsGemO – insbe-
sondere unter Beachtung des öffentlichen Zwecks – zu erfolgen.
Nach §§ 94a ff. SächsGemO dürfen die Kommunen zur Erfüllung ihrer Aufgaben
Unternehmen errichten, übernehmen, unterhalten, wesentlich verändern oder sich
daran unmittelbar oder mittelbar beteiligen.
Kommunale Unternehmen im Sinne dieses Leitfadens sind Unternehmen in Privat-
rechtsform und Eigenbetriebe. Abweichend von § 95 SächsGemO sind Unterneh-
men im Sinne dieses Leitfadens nicht sogenannte Regiebetriebe. Unternehmen im
Sinne dieses Leitfadens sind zudem abweichend von § 95 SächsGemO auch An-
teile bzw. Mitgliedschaften der Kommunen an bzw. in öffentlich-rechtlichen Körper-
schaften, wie Kommunalverbände, sowie Vereinen und Stiftungen. Das betrifft ins-
besondere auch Anteile an öffentlich-rechtlichen Kreditinstituten (Sparkassen) und
Mitgliedschaften in Zweckverbänden. Kommunale Unternehmen im Sinne dieses
Leitfadens werden vereinfachend als Beteiligungen bezeichnet.
3.
Das Beteiligungsportfolio
Die Kommune kann sich an Unternehmen und Einrichtungen des privaten Rechts
allein (Eigengesellschaft) oder als Anteilseigner (Beteiligungsgesellschaft) beteili-
gen. Sowohl mittelbare als auch unmittelbare Beteiligungen werden hiervon er-
fasst.
Schwieriger ist die Fragestellung zu beantworten, ob alle ausgelagerten Aktivitäten
der Kommune unabhängig von der Rechtsform zu ihrem Beteiligungsportfolio zäh-
len.
In das Beteiligungsportfolio einer Kommune fallen nach der gesetzlichen Definition
des Beteiligungsbegriffs nur die Beteiligungen der Kommune an Unternehmen in
Privatrechtsform. Die Mehrzahl der kommunalen Eigen- oder Beteiligungsgesell-
schaften hat die Rechtsform einer GmbH.
4
Vor diesem Hintergrund wird in diesem
Leitfaden die Mandatsbetreuung und das Personalmanagement am Beispiel der
GmbH erläutert.
5
Das Beteiligungsportfolio erstreckt sich darüber hinaus auch auf Zweckverbände
und Eigenbetriebe der Kommunen. Zudem werden auch rechtsfähige Vereine und
Stiftungen erfasst, sofern sie unternehmerisch tätig sind. Dieser Begriff soll im Fol-
genden im Leitfaden verwendet werden und erstreckt sich ausdrücklich auf das
3
Cronauge/Westermann, Kommunale Unternehmen, Seite 32 f.
4
Im Hinblick auf die in § 96 Abs. 1 Nr. 3 SächsGemO vorgeschriebene Haftungsbegrenzung kommen für eine kommunale
Beteiligung daneben nur noch folgende Unternehmensformen in Betracht: Aktiengesellschaften (beachte aber den Nach-
rang gemäß § 96 Abs. 2 SächsGemO), eingetragene Genossenschaften (mit beschränkter oder ohne Nachschuss-
pflicht) und die KG bzw. GmbH & Co. KG.
5
Vgl. Kapitel V und VI dieses Leitfadens.

Seite
12
von
50
erweiterte Beteiligungsportfolio.
Eine besondere Form der Auslagerung von Aktivitäten einer Kommune stellt der
Zweckverband dar. Der Zweckverband ist als Körperschaft des öffentlichen Rechts
kein öffentlich-rechtliches Unternehmen, sondern eine Form der kommunalen Zu-
sammenarbeit.
Der Zweckverband unterliegt gemäß § 47 Abs. 2 i. V. m. § 5 Abs. 3 SächsKomZG
grundsätzlich den Vorschriften des Haushaltsrechts. Er übt selbst keine Wirt-
schaftstätigkeit aus, kann aber – wie jede andere Kommune auch – Unternehmen
errichten und führen. Da sowohl die Aufgabe als auch die Finanzierung eines
Zweckverbands die Sphäre der Kommune berühren und eine enorme materielle
und finanzielle Bedeutung für die Kommune haben, sollten Zweckverbände eben-
falls unter den Begriff der Beteiligung fallen. Konsequent ist dies auch vor dem Hin-
tergrund, dass der Beteiligungsbericht gemäß § 99 Abs. 2 Satz 3 SächsGemO ei-
ne Darstellung der Tätigkeit von Zweckverbänden, denen eine Kommune ange-
hört, verlangt.
Eine besondere Bedeutung und Rolle nehmen auch die Sparkassen ein. Diese
sind wirtschaftlich tätig, werden aber als Beteiligung „sui generis“ behandelt. Sie
sind häufig in die Finanzierung kultureller, sportlicher und sozialer Aufgaben der
Kommunen eingebunden und arbeiten mit diesen eng zusammen.
6
4.
Gesamtabschluss
Zukünftig wird dem kommunalen Gesamtabschluss nach § 88a SächsGemO we-
sentliche Bedeutung im Rahmen des Beteiligungscontrollings, des Beteiligungs-
managements sowie der internen und externen Berichterstattung zukommen. Der
kommunale Gesamtabschluss gibt einen Gesamtüberblick über die Vermögens-,
Ertrags- und Finanzlage der Kommune, einschließlich ihrer Ausgliederungen. Hier-
für wird der Jahresabschluss der Kommune mit den einzelnen Jahresabschlüssen
der ausgegliederten Bereiche zu einem Gesamtabschluss zusammengefasst. Da-
bei werden die zwischen den Beteiligten bestehenden finanziellen Verflechtungen
und Leistungsbeziehungen gegeneinander aufgerechnet. Die Regelungen für die
Konsolidierung sind an das Handelsrecht angelehnt und werden durch Verweise
auf das Handelsgesetzbuch teilweise übernommen. Damit wird den zum Teil kon-
zernähnlichen Strukturen, vor allem in größeren Kommunen, Rechnung getragen.
Befreiungsvorschriften und Erleichterungen sorgen dafür, dass die Pflicht zur
Erstellung des Gesamtabschlusses und der bei der Aufstellung betriebene Auf-
wand – ohne signifikante Informationsverluste – auf ein unter Wesentlichkeitsas-
pekten vertretbares Maß begrenzt bleiben.
Der Gesamtabschluss besteht aus einer Gesamtergebnisrechnung und einer Ge-
samtvermögensrechnung und ist um eine Kapitalflussrechnung sowie einen Kon-
solidierungsbericht zu ergänzen. Bei Aufstellung eines Gesamtabschlusses sind
die Kommunen von der gesetzlichen Pflicht zur Erstellung eines Beteiligungsbe-
richtes entbunden.
6
Schwarting, Beteiligungsmanagement und -controlling in der Kommunalverwaltung, Seite 15.

Seite
13
von
50
Der Gesamtabschluss leistet zukünftig einen ganz wesentlichen Beitrag zur Steige-
rung der Transparenz und soll Mandatsträgern und Verwaltung als Grundlage für
wirtschaftliche und strategische Entscheidungen dienen.
Da eine gesetzliche Verpflichtung zur Aufstellung des Gesamtabschlusses gemäß
§ 131 Abs. 5 SächsGemO erst ab dem Jahr 2016 besteht, wird in diesem Leitfaden
auf nähere Ausführungen zum Gesamtabschluss verzichtet.
5.
Empfehlungen für die kommunale Praxis
Alle ausgelagerten Aktivitäten haben sowohl für die Aufgabenerfüllung als auch
haushaltswirtschaftlich erhebliche Konsequenzen für die jeweilige Kommune. Sie
sind deshalb unabhängig von ihrer Organisationsform vom Beteiligungsbegriff und
damit auch vom Beteiligungsportfolio erfasst. Das gilt für den rechtlich unselbst-
ständigen Eigenbetrieb ebenso, wie für eine Stiftung
7
, einen rechtsfähigen Verein
und einen Zweckverband. Dabei spielt auch die Differenzierung zwischen wirt-
schaftlicher und nicht-wirtschaftlicher Betätigung nach Maßgabe des § 94a Abs. 3
SächsGemO keine Rolle.
8
7
Das gilt für Stiftungen unabhängig von ihrer Rechtsform.
8
Schwarting, a. a. O., Seite 14 f.

Seite
14
von
50
II.
Das Beteiligungsmanagement
1.
Der Begriff des Beteiligungsmanagements
Das Beteiligungsmanagement umfasst die Steuerung der einzelnen Beteiligungen,
der Gesamtheit aller Beteiligungen einer Kommune und die diesbezügliche Interak-
tion der Kommunen mit den unterschiedlichen Gremien. „Beteiligungsmanagement
umfasst somit im weitesten Sinn die Gesamtheit aller Maßnahmen, die eine Kom-
mune in ihrer Rolle als Gesellschafter bzw. Eigentümer zur Führung der Beteili-
gungsunternehmen derselben einsetzt und beschränkt sich keineswegs nur auf die
Tätigkeiten einer Organisationseinheit ‚Beteiligungsverwaltung‘, welche die Verwal-
tung und den Rat in ihrer Gesellschafterrolle unterstützen soll. Auch die Tätigkeit
der Aufsichtsgremien und Gesellschaftervertreter fällt darunter.“
9
2.
Die Aufgaben des Beteiligungsmanagements
Die Aufgaben des Beteiligungsmanagements umfassen die Beteiligungs-
verwaltung, das Beteiligungscontrolling, die Mandatsbetreuung, das Personalma-
nagement und die Erstellung des Beteiligungsberichts.
10
Die Aufgaben des Beteiligungsmanagements lassen sich wie folgt grafisch veran-
schaulichen
11
:
9
Otto, Beteiligungsmanagement in Kommunen, Seite 98.
10
Die einzelnen Aufgaben des Beteiligungsmanagements werden im vorliegenden Leitfaden im Folgenden ausführlich
erörtert.
11
Die Erstellung des Beteiligungsberichtes ist nur für Unternehmen im Sinne des Gemeindewirtschaftsrechts nach §§ 94a
ff. SächsGemO zwingend, bei anderen Unternehmen aber auch zulässig.
Beteiligungsmanagement
Kommunalpolitische Zielset-
zung
Beteiligungs-
controlling
Mandatsbe-
treuung
Personal-
management
Beteiligungs-
bericht
Beteiligungs-
verwaltung

Seite
15
von
50
3.
Empfehlungen für die kommunale Praxis
Der SRH hat folgende interne und externe Faktoren ermittelt, die das Beteili-
gungsmanagement beeinflussen:
12
x
Forderungen der kommunalen Gremien,
x
Aufgabenwahrnehmung durch die Verwaltungsspitze,
x
Ausgestaltung der Regelungen in Gesellschaftsverträgen/Satzungen,
x
Wahrnehmung der Einflussmöglichkeiten der kommunalen Vertreter in den
Organen der Unternehmen in privater Rechtsform,
x
Anzahl, Größe und Bedeutung der vorhandenen kommunalen Unternehmen
und vorgesehene Gründungen weiterer kommunaler Unternehmen,
x
personelle Ressourcen, insbesondere betriebswirtschaftliche Ausbildung der
Mitarbeiter und Verhältnis Geschäftsführung/Vorstand zu kommunalen Gre-
mien bzw. zur Verwaltungsspitze, Fortbildung der Kommunalpolitiker, der
Führungskräfte und Mitarbeiter,
x
externe Beratung und Zusammenarbeit mit Wirtschaftsprüfungsgesell-
schaften,
x
Änderungen des Gemeindewirtschaftsrechts,
x
gesamtwirtschaftliche Lage.
Je nach Größe der Kommunen werden die einzelnen Faktoren mehr oder weniger
entscheidend sein.
12
Vgl. Beratende Äußerung des SRH „Verwaltungsmodernisierung in sächsischen Kommunen“ (2003), Seite 45 ff.

Seite
16
von
50
III.
Die Beteiligungsverwaltung
1.
Der Begriff der Beteiligungsverwaltung
Der Begriff der Beteiligungsverwaltung wird unterschiedlich verwendet. Nach einer
Auslegung im weiteren Sinn wird die Beteiligungsverwaltung als ein umfassender
Begriff des Beteiligungsmanagements verstanden. Nach einer Auslegung im enge-
ren Sinn – die im Folgenden maßgeblich sein soll – bezeichnet er eine bestimmte
Organisationseinheit, die das Beteiligungsmanagement durchführt.
13
In Anlehnung
an den Deutschen Städtetag bezeichnet der Begriff die Abteilung oder Einheit, die
die Verwaltungsleitung und die Entscheidungsträger in ihrer Steuerungsverantwor-
tung unterstützt und eine Überwachung und Unterstützung der Beteiligungen unter
einheitlichen fachlichen, wirtschaftlichen und organisatorischen Gesichtspunkten
sichert.
14
Die Aufgaben- und Finanzverantwortung der Kommune besteht auch nach Grün-
dung einer Beteiligung und der Auslagerung von Aufgaben aus der Kernverwaltung
der Kommune fort. Die Kommune ist nach den allgemeinen Haushaltsgrundsätzen
der SächsGemO zur Steuerung und Überwachung ihrer Beteiligungen verpflich-
tet.
15
Dazu muss die Beteiligungsverwaltung Hilfestellungen geben, ist aber im Ge-
genzug auch auf klare Zielstellungen durch den Gemeinderat für ihre Arbeit ange-
wiesen. Das operative Geschäft obliegt der Geschäftsführung der Beteiligung. Die
Mitarbeiter der Beteiligungsverwaltung haben stets eine Mittlerfunktion wahrzu-
nehmen: sie sind Ansprechpartner für die Kommune und die Beteiligungen. Aus
dieser Konstellation heraus können sich in der Praxis immer wieder Konflikte erge-
ben.
Alle Beschlussgegenstände der Gesellschafterversammlung, die unter die Vorbe-
haltszustimmung des Gemeinderats fallen, sind vor der Beschlussfassung in der
Gesellschafterversammlung dem Gemeinderat zur Entscheidung vorzulegen. Zu
diesen Vorbehaltsangelegenheiten gehören wesentliche Unternehmenserweite-
rungen, Maßnahmen, die den Einfluss der Kommune auf die Beteiligung verrin-
gern, Investitionen zur Erweiterung der Beteiligung und Geschäfte mit erheblichem
wirtschaftlichen Risiko. Folgende Sachverhalte begründen ebenfalls die Pflicht zur
Vorlage an den Gemeinderat:
x
Änderungen des Gesellschaftsvertrags,
x
Änderungen des Unternehmensgegenstands,
x
Änderungen des Stammkapitals,
x
Auflösung der Gesellschaft und
x
Bestellung und Abberufung von Mitgliedern des Aufsichtsrats.
Zudem ist auf die Regelung in § 98 Abs. 1 Satz 5 SächsGemO hinzuweisen. Durch
diese Vorschrift wird klargestellt, dass den Vertretern der Kommune hinsichtlich
der in § 28 Abs. 2 Nr. 16 SächsGemO genannten Angelegenheiten keine eigene
Entscheidungskompetenz zusteht. In diesen Fällen ist vielmehr ein Beschluss des
13
Otto, a. a. O., Seite 105 f.
14
Deutscher Städtetag, Strategien guter Unternehmensführung, Seite 18.
15
Binus, Kommunale Unternehmen – Anforderungen an Steuerung und Kontrolle, in: SLK 12/2000, Seite 598 (599).

Seite
17
von
50
Gemeinderats herbeizuführen, der durch die Vertreter der Kommune in der Gesell-
schafterversammlung umzusetzen ist.
16
2.
Die Aufgaben der Beteiligungsverwaltung
Die Aufgaben der Beteiligungsverwaltung sind vielfältig. Dazu gehören insbeson-
dere:
x
Führen der Stammakte, die insbesondere folgende Dokumente enthalten
muss:
17
Æ
Satzungen und Gesellschaftsverträge, sonstige Verträge,
Æ
Geschäftsordnungen, Geschäftsanweisungen
Æ
Besetzung der Aufsichtsratsgremien,
Æ
Handelsregisterauszüge,
Æ
Wirtschaftspläne,
Æ
Jahresabschlüsse,
Æ
Protokolle und
Æ
Dokumente von Rechtsanwälten, Wirtschaftsprüfern und Steuerbera-
tern.
x
Archivierung von Grundlagendokumenten, wenn möglich in elektronischer
Form, mit dem Ziel, dass diese Dokumente auch in Folgejahren stets abruf-
bar und einsehbar sind:
18
Æ
Gesellschaftsverträge und Anstellungsverträge der Mitglieder der Ge-
schäftsführungen, Gesellschafterbeschlüsse,
Æ
Ratsbeschlüsse,
Æ
Satzungen, Geschäftsordnungen, Geschäftsanweisungen,
Æ
Unternehmensverträge, sonstige wesentliche Verträge,
Æ
Genehmigungen,
Æ
Jahresabschlüsse,
Æ
Handelsregisterauszüge (ggf. Nutzung von elektronischen Auszü-
gen),
Æ
Wirtschaftspläne, Finanzplanungen, Unternehmensplanung, Jahres-
abschlüsse, Lageberichte, Prüfungsberichte der Abschlussprüfer, Be-
schlüsse über die Feststellung des Jahresabschlusses und die Be-
handlung des Jahresergebnisses,
Æ
Vorlagen und Sitzungsunterlagen der Gesellschafterversammlungen
bzw. Aufsichtsratssitzungen und
Æ
Berichte der Geschäftsführung.
16
Vgl. auch die Anwendungshinweise des SMI zur Änderung des kommunalen Wirtschaftsrechts vom 29.09.2003.
17
Otto, a. a. O., Seite 105 f.
18
Dabei sind die Regelungen des Sächsischen Datenschutzgesetzes und des Sächsischen Archivgesetzes zu beachten.

Seite
18
von
50
x
Erfassung der wichtigen laufenden Stammdaten eines Unternehmens:
19
Æ
allg. Unternehmensinformationen (Kontaktdaten der Ansprechpartner,
Unternehmensanteile, Gesellschaftsverträge),
Æ
Informationen über die Gremien (beispielsweise Beschlüsse oder
Protokolle),
Æ
Organigramm des Unternehmens,
Æ
Stammdaten zur Wirtschaftsplanung, zum unterjährigen Beteiligungs-
controlling, den Jahresabschlüssen und Wirtschaftsprüfungsgesell-
schaften,
Æ
Zweigstellenübersicht,
Æ
Darstellung von Mutter-/Tochterbeziehungen,
Æ
Anteilsübersicht pro Unternehmen und
Æ
Darstellung der Registereinträge (Handelsregister, Vereinsregister
u. ä.)
x
Zentrale Datenverwaltung mit dem Ziel, jederzeit aktuelle Informationen ab-
fragen zu können und Aufbau von Datenbanken mit Informationen zu allen
Unternehmen (Mitarbeiter, Projekte, Tochterunternehmen, Dokumente).
x
Wahrnehmung von Steuerungs- und Überwachungsaufgaben hinsichtlich
der Einhaltung von:
Æ
gesellschaftsrechtlichen,
Æ
EU-beihilferechtlichen und
Æ
gemeindewirtschaftsrechtlichen Vorschriften.
x
Sicherstellung der fristgerechten Vorlage für den kommunalen Jahres- und
Gesamtabschluss und der Wirtschaftspläne.
x
Vorbereitung und Nacharbeit von Gremienbeschlüssen.
x
Wahrung von Gesellschafterrechten, auch bei Minderheitsbeteiligungen.
x
Überprüfung von Gesellschaftsverträgen und Erstellung von Mustergesell-
schaftsverträgen.
x
Sicherung der Prüfrechte der Kommune, Stellungnahmen zu örtlichen und
überörtlichen Prüfungen.
x
Dokumentation von Entscheidungen und Projekten.
x
Unterstützung bei der Errichtung, Übernahme, Unterhaltung, wesentlichen
Erweiterung oder unmittelbaren oder mittelbaren Beteiligung von Unterneh-
men in Privatrechtsform gemäß § 96 Abs. 1 SächsGemO.
Die Zusammenstellung der Aufgaben der Beteiligungsverwaltung zeigt, dass diese
aufgrund ihrer Vielfältigkeit ausreichend personelle Ressourcen erfordern.
19
Otto, a. a. O., Seite 107. Dabei sollte darauf geachtet werden, dass die Dokumente rechtssicheren Quellen entstammen.

Seite
19
von
50
3.
Die Optionen für die organisatorische Zuordnung der Beteiligungsver-
waltung
Die organisatorische Eingliederung der Beteiligungsverwaltung in den Kernverwal-
tungen ist aufgrund der im kommunalen Selbstverwaltungsrecht wurzelnden Orga-
nisations- und Personalhoheit in den einzelnen Kommunen sehr unterschiedlich
ausgestaltet. Entscheidend ist, dass der Beteiligungsverwalter seine Aufgaben ko-
ordinierend wahrnehmen kann. Die Beteiligungsverwaltung wird sich für ihre koor-
dinierende Tätigkeit der Zuarbeit durch die einzelnen Fachbereiche bedienen. Jede
Kommune kann deshalb grundsätzlich selbst entscheiden, wo sie die Beteiligungs-
verwaltung in ihrer Verwaltung organisatorisch angliedert. Die Organisationsent-
scheidung sollte allerdings folgende Parameter berücksichtigen:
x
Anzahl, Größe und Bedeutung der vorhandenen kommunalen Unterneh-
men,
x
Höhe des Beteiligungsverhältnisses,
x
personelle Ressourcen und
x
Größe und Organisationsstruktur der Kommune.
Es gibt verschiedene Möglichkeiten der organisatorischen Zuordnung der Beteili-
gungsverwaltung. Sie kann als Stabsstelle an die höchste Leitungsebene (Bürger-
meister) oder an eine niedrigere Leitungsebene (Beigeordneter) angebunden wer-
den. Möglich ist aber auch die Angliederung an das jeweils zuständige Fachreferat,
die Zuordnung zu einer privaten Gesellschaft oder Holding bzw. die Zuordnung
zum Fachgebiet Wirtschaftsförderung.
a.
Ankoppelung an die Verwaltungsspitze
Die Arbeit der Beteiligungsverwaltung hängt ganz erheblich von der Unterstützung
und dem politischen Willen der kommunalen Führungsebene ab. Um eine größt-
mögliche Unterstützung der Führungsebene zu erhalten, bietet es sich an, die Be-
teiligungsverwaltung und die Verwaltungsspitze eng aneinander zu binden. Der
Vorteil einer Angliederung bei der Verwaltungsspitze liegt darin, dass dadurch die
Steuerung gebündelt wird. Zudem kann dadurch die Einbindung der Beteiligungs-
politik in das Zielsystem der Kommune gut gelingen und am ehesten in ein strate-
gisches Management der Kommunen in ihrer Gesamtheit eingebunden werden.
b.
Angliederung beim Finanzdezernat
In der Praxis ist auch eine Angliederung der Beteiligungsverwaltung beim Finanz-
dezernat weit verbreitet. Bei einer Angliederung im Finanzdezernat ist zu berück-
sichtigen, dass dort die finanziellen Erwägungen, die mit einer Beteiligung ange-
strebt werden, in besonderer Weise beachtet werden.
c.
Auslagerung von Aufgaben an einen Externen
Eine Auslagerung von Aufgaben der Beteiligungsverwaltung an einen Externen
kommt vor allem in größeren Kommunen in Betracht. Die Entscheidung zur Ausla-
gerung von Aufgaben der Beteiligungsverwaltung ist nur dann sinnvoll, wenn eine
Kommune eine größere Anzahl von Beteiligungen hat.
20
20
Schwarting, a. a. O., Seite 10 ff.

Seite
20
von
50
Zu beachten ist, dass auch in diesem Fall nicht auslagerbare Teile der kommuna-
len Verantwortung bei der Kommune verbleiben und dort organisatorisch/personell
abgebildet werden sollten. Aufgabenverantwortung, Steuerung und Kontrolle müs-
sen bei der Kommune verbleiben. Daher kann dieses Modell zwar ein effektives
und effizientes Beteiligungsmanagement ermöglichen, im ungünstigsten Fall aber
auch zum Aufbau von Doppelstrukturen führen.
d.
Dezentrale Angliederung der Beteiligungsverwaltung in den Fachrefe-
raten
Die Organisationsentscheidung der Kommune könnte auch dahingehend getroffen
werden, dass die Beteiligungsverwaltung dezentral bei den bestimmten Fachrefe-
raten angegliedert wird. Bei einer dezentralen Organisation werden die einzelnen
Beteiligungen von denjenigen Dezernaten betreut, denen sie gemäß ihrem öffentli-
chen Zweck fachlich zugeordnet sind. Dieses Modell bietet den Vorteil, dass eine
enge Verbindung zu fachlichen Aspekten ermöglicht wird, erschwert jedoch fach-
übergreifende Lösungen.
21
Für Fragen des einheitlichen Auftretens gegenüber den
Beteiligungen und für beteiligungsübergreifende Problemstellungen ist eine Koor-
dinierungsstelle für das gesamtstädtische Beteiligungsmanagement unumgäng-
lich.
22
e.
Prüfungserfahrungen des SRH
Folgende Empfehlungen des SRH aufgrund von Prüfungserfahrungen wurden bis-
her veröffentlicht:
Die Organisation der Aufgaben der Beteiligungsverwaltung fällt in den Bereich der
kommunalen Selbstverwaltung. Die Ausgestaltung und Stellenplanung sollte in
Abhängigkeit von der Anzahl und der Größe der kommunalen Beteiligungen und
weiteren Formen der vom Beteiligungsmanagement zu steuernden kommunalen
Aufgabenerfüllung sowie von der Höhe der Beteiligungsverhältnisse erfolgen. Für
Kommunen, deren Beteiligungsstruktur die Einrichtung einer separaten Stelle nicht
rechtfertigt, hat der SRH empfohlen, die Aufgaben in einem Amtsbereich zu zentra-
lisieren.
23
Für Kommunen mit 5.000 bis 10.000 Einwohnern ergab die Untersuchung der an-
fallenden Aufgaben der Beteiligungsverwaltung durch den SRH, dass der Aufga-
benumfang in dieser Größenklasse die Einrichtung einer separaten Stelle nicht
erforderlich machte. Die Aufgabe sollte nach der Empfehlung einem Mitarbeiter im
Bereich Finanzen zugeordnet werden.
24
Für die Größenklasse der Kommunen von 10.000 bis 20.000 Einwohnern ermittelte
der SRH für die zugrunde gelegte Modellkommune (vier unmittelbare und vier mit-
telbare Beteiligungen, Mitgliedschaft in drei Zweckverbänden, ein Eigenbetrieb) bei
unterstellter Zuordnung zum Fachbereich Finanzen, dass 52,1 % des Aufga-
benumfangs für die entsprechende Stelle des Sachbearbeiters Haushalt und Betei-
ligungen (1,0 VZÄ) für Aufgaben der Beteiligungsverwaltung anfielen.
25
21
Schwarting (a. a. O., Seite 13 f.) plädiert deshalb für eine Kombination zentraler und dezentraler Elemente.
22
Deutscher Städtetag, a. a. O., Seite 9.
23
Vgl. Beratende Äußerung des SRH „Verwaltungsmodernisierung in sächsischen Kommunen“ (2003), Seite 49.
24
Vgl. Beratende Äußerung des SRH „Organisationsmodell für Gemeinden von 5 bis 10 TEW“ (2005), Seite 75.
25
Vgl. Beratende Äußerung des SRH „Organisationsmodell für Städte und Gemeinden von 10 bis unter 20 TEW“ (2008),
Seite 38, 53, 58.

Seite
21
von
50
Interessenkollisionen bei der Wahrnehmung der Aufgaben waren festzustellen, da
vereinzelt Bürgermeister sowohl Gesellschafterfunktionen als auch Aufgaben des
Beteiligungsmanagements wahrnahmen oder der mit diesen Aufgaben betraute
Kämmerer zugleich Geschäftsführer einer Eigengesellschaft war.
26
Die weitgehende Auslagerung des Beteiligungsmanagements auf eine Holdingge-
sellschaft bewährte sich in einem geprüften Fall nicht. Wesentliche Aufgaben des
Beteiligungsmanagements, u. a. die strategischen Unternehmensplanungen, die
Richtlinien zur Tätigkeit und Zieldefinition der Beteiligungen der Kommune sowie
die Steuerung und Kontrolle der Umsetzung der einzelnen Vorgaben waren dort
einer Holdinggesellschaft übertragen worden. Aufgrund der gesellschaftsrechtli-
chen Konstruktion unterlag der alleinige Geschäftsführer der Holding und aller
Tochtergesellschaften unvermeidbaren lnteressenkollisionen.
27
Die Kommunen sollten, unabhängig von der organisatorischen Ausgestaltung des
Beteiligungsmanagements, Interessenkonflikte oder die Befangenheit begründen-
de Verhältnisse ausschließen.
Werden die Aufgaben der Beteiligungsverwaltung und des Beteiligungscontrollings
auf eine Tochtergesellschaft übertragen, sind neben der nachzuweisenden Wirt-
schaftlichkeit auch die erforderlichen vertraglichen Regelungen zur Sicherung der
Aufgabenerfüllung zu treffen. Die Aufgabenverantwortung verbleibt bei der Kom-
mune, die Steuerung und Kontrolle der Beteiligungen selbst wahrzunehmen hat.
28
4.
Empfehlungen für die kommunale Praxis
Zusammenfassend können für die verantwortungsvolle Wahrnehmung der Aufga-
ben der Beteiligungsverwaltung in einer Kommunalverwaltung folgende Empfeh-
lungen für die kommunale Praxis gegeben werden:
x
Die Kommune bedient sich zur Wahrnehmung von Aufgaben ihres Wirkungs-
kreises Beteiligungen, die klare Zielvorgaben für ihre Aufgabenerledigung be-
nötigen. Der Gemeinderat ist zur Steuerung und Kontrolle seiner Beteiligun-
gen verpflichtet. Das operative Geschäft obliegt der Geschäftsführung.
x
Die Beteiligungsverwaltung bedarf durch Organisationsanweisungen, Dienst-
anweisungen etc. einer klaren personellen und stellenplanmäßigen Zuord-
nung in der Kommunalverwaltung. Die organisatorische Entscheidung, wo die
Beteiligungsverwaltung angesiedelt wird, ist zuvor genau abzuwägen und ob-
liegt der Kommune selbst.
x
Für die Beteiligungsverwaltung ist Personal mit ausreichendem betriebswirt-
schaftlichem und rechtlichem Know-how bereit zu stellen. Die Mitarbeiter der
Beteiligungsverwaltung sind regelmäßig fort- und weiterzubilden.
x
Die Beteiligungsverwaltung ist in gesamtstrategische Planungen der Kommu-
ne einzubeziehen. Wichtige Informationen sind von der Verwaltungsspitze an
die Beteiligungsverwaltung weiterzugeben. Verantwortlichkeiten, Aufgaben
und Termine der Beteiligungsverwaltung sind verwaltungsintern genau festzu-
legen.
x
Die unmittelbaren und mittelbaren Beteiligungsunternehmen haben der Betei-
26
Vgl. SRH, Jahresbericht 2010, Beitrag 31, Seite 258.
27
Vgl. SRH, Jahresbericht 2011, Bd. II, Beitrag 12, Seite 123.
28
Vgl. Beratende Äußerung des SRH „Verwaltungsmodernisierung in sächsischen Kommunen“ (2003), Seite 50.

Seite
22
von
50
ligungsverwaltung fortlaufend alle relevanten Unterlagen unaufgefordert, zeit-
nah und regelmäßig zur Verfügung zu stellen.
x
Die Beteiligungsverwaltung informiert die Verwaltungsspitze fortlaufend über
die aktuellen Entwicklungen in den Beteiligungen.

Seite
23
von
50
IV.
Das Beteiligungscontrolling
1.
Der Begriff des Beteiligungscontrollings
Das Beteiligungscontrolling ist ein Instrumentarium, um den kommunalen Ent-
scheidungsträgern rechtzeitig alle entscheidungsvorbereitenden und -relevanten
Informationen für Unternehmensentscheidungen zur Verfügung zu stellen. Es
übernimmt Funktionen als Frühwarnsystem sowie Entscheidungs- und Führungs-
unterstützung.
29
Als Grundlage für das Beteiligungscontrolling, mit dem ein vollständiger Überblick
über eine Beteiligung ermöglicht werden soll, sind die Erfolgsrechnung, die Bilanz,
die Leistungsdaten, die Finanzrechnung (auch Liquiditätsrechnung), die Investiti-
onsrechnung und die Personaldaten heranzuziehen.
30
Das Beteiligungscontrolling kann dabei auf folgenden Reporting-Instrumenten auf-
bauen:
x
Wirtschaftsplananalysen, die Informationen zur Geschäftspolitik der kom-
menden Jahre geben; Informationsgewinnung über Investitionsentwicklung,
Geschäftsstrategien oder mögliche Finanzierungsprobleme,
x
unterjährige Berichterstattung in Form von Plan-/Ist-Analysen, die einen
Überblick über die Gewinnentwicklung und die Einhaltung der Wirtschaftspla-
nung geben und
x
Jahresabschlussanalysen, die Rückschlüsse auf Ertragskraft, Vermögensla-
ge, die Solidität der Finanzierung und Liquiditätssituation erlauben.
Diese Instrumente sind je nach Größe der Kommune einzusetzen, besonders ent-
scheidend sind die Wirtschaftsplananalyse und die Jahresabschlussanalyse.
Der Aufwand für das Beteiligungscontrolling sollte in einem wirtschaftlich vernünfti-
gen Verhältnis zur Bedeutung der Beteiligung für die öffentlichen Ziele der Kom-
mune und auch zu den Risiken für den kommunalen Haushalt stehen. Es sollte
flexibel gestaltet und an den aktuellen Bedürfnisse und Präferenzen der Kommu-
nen ausgerichtet sein.
2.
Die Aufgaben des Beteiligungscontrollings
Durch das Beteiligungscontrolling soll erreicht werden, dass die Beteiligungen die
von der Kommune mit der Beteiligung verbundenen Fach- und Finanzziele umset-
zen und die Prozesse steuern. Der Kommune kommt dabei eine Doppelfunktion
zu: sie ist einerseits als Eigentümerin der Beteiligungen an einer wirtschaftlichen
Unternehmensführung und andererseits an einer wirkungsvollen Umsetzung öf-
fentlicher Aufgaben im Interesse der Kommune und ihrer Einwohner interessiert.
Die Steuerung setzt die Festlegung übergeordneter Politik- und Eigentümerziele
voraus. Diese erfordern wiederum einen Diskussionsprozess, auf deren Ergebnis-
se sich die Verwaltungsspitze, der Gemeinderat und auch die Unternehmenslei-
tungen vorab verständigen müssen. Aber auch die Beteiligungen selbst müssen
klare unternehmensspezifische Umsetzungen der Zielvorgaben formulieren.
31
29
Vgl. auch Otto, a. a. O., Seite 116 und Deutscher Städtetag, a. a. O., Seite 18 f.
30
Vgl. auch Otto, a. a. O., Seite 116 ff.
31
Die Unternehmensplanung muss mit den Eigentümerzielen in Einklang stehen.

Seite
24
von
50
a.
Das strategische Beteiligungscontrolling
Das strategische Beteiligungscontrolling gibt dem operativen Beteiligungscontrol-
ling einen Gestaltungsspielraum vor und wird wiederum durch dessen Ergebnisse
fortgeschrieben. Dabei ist die Umsetzung der kommunalpolitischen Zielsetzungen
maßgeblich. Es ist von entscheidender Bedeutung, die Erfolgsfaktoren einer Betei-
ligung für die mittlere Zukunft zu identifizieren und diese mit den Zielen der Kom-
mune abzugleichen. In der Praxis entsteht häufig das Problem, dass die kommu-
nalen Beteiligungen bzw. das ihnen zugeordnete Management eigene Strategien
zur Unternehmensentwicklung aufstellt, die sich von den kommunalen Zielen zum
Teil unterscheiden können.
Entscheidend für das strategische Beteiligungscontrolling ist jedoch, dass die
Grundausrichtung einer Beteiligung mit deren Eigentümern abgestimmt ist. Die
Festlegung der Eckwerte einer Strategie und der konkreten Zielvorgaben ist
grundsätzlich das zentrale Vorrecht eines Eigentümers bzw. maßgeblich beteilig-
ten Anteilseigners.
Durch das strategische Beteiligungscontrolling wird die Anbindung der Beteiligun-
gen an die kommunale Willensbildung gesichert. Die Strategien können auf unter-
schiedlichen Ebenen betrachtet werden:
x
Kommune als Ganzes oder Geschäftsfeld innerhalb einer Kommune (bei-
spielsweise Kulturbereich, Entsorgungsbereich) oder
x
Beteiligungen als Ganzes oder Sparte einer Beteiligung.
Im Idealfall werden auf allen Ebenen entsprechende Strategien entwickelt.
b.
Das operative Beteiligungscontrolling
Ausgehend von den vereinbarten Zielen besteht das operative Beteiligungscontrol-
ling aus unterschiedlichen Teilbereichen:
x
Finanzcontrolling: Steuerung zentraler betriebswirtschaftlicher Größen (Er-
folg, Vermögen, Finanzierung, Liquidität, Investitions- und Personalplanung);
hierfür können den Beteiligungen Planerstellungen auferlegt werden. Dazu
kommt eine jährliche Wirtschaftsplanung, d. h. von der Geschäftsführung
bzw. Betriebsleitung ist ein Wirtschaftsplan (Erfolgsplan, Finanzplan, Investi-
tionsplan und Stellenplan) zu erstellen.
32
x
Leistungscontrolling: Überprüfung der formulierten Leistungserwartungen an
die Beteiligung, Formulierung klar definierter, neuer und operationalisierbarer
Zielvorgaben.
x
Risikocontrolling: Risikoberichterstattung und Risikomanagement gehören zu
den originären Aufgaben der Geschäftsführung bzw. Betriebsleitung einer Be-
teiligung. Aufgabe des Beteiligungscontrollings ist die kritische Auswertung
der Risikoberichte bzw. dafür Sorge zu tragen, dass eine solche Risikobe-
richterstattung in einer der Beteiligung angemessenen Form eingerichtet und
betrieben wird. Für größere Kommunen ist die Handhabung eines Risiko-
handbuchs optional anzudenken.
x
Investitionscontrolling: Mit diesem wird die Rentabilität, Wirtschaftlichkeit und
Amortisation großer Investitionsvorhaben erfasst.
32
Diese sind in Übereinstimmung mit dem Handels- und Gesellschaftsrecht zu erstellen.

Seite
25
von
50
Durch diese ineinander verzahnten Systeme werden die Verhältnisse zwischen
Kommune und Beteiligung transparenter. Sie fließen alle in die Quartalsberichter-
stattung ein und finden sich in der Wirtschaftsplananalyse wieder. Durch die Ana-
lyse wird eine konkrete und zielgenaue Steuerung erst ermöglicht.
33
Das Beteiligungscontrolling ist vom betriebsinternen Controlling
34
abzugrenzen.
c.
Die inhaltlichen Anforderungen
Die inhaltlichen Anforderungen an ein ökonomisch steuerndes Beteiligungscontrol-
ling der Kommunen lassen sich wie folgt zusammenfassen:
x
Zieldialog, Abstimmung mit kommunalem Leitbild und Eigentümerzielen,
x
Planungsgespräch vor Wirtschaftsplan und Unternehmensplanung,
x
Zielvereinbarungen/Leistungsabsprachen und Vorschläge für nächste Pla-
nungsperiode,
x
Überprüfung Zielerreichung,
x
Reaktion auf Zielabweichungen,
x
Kompatibilität Beteiligungspolitik mit anderen Zielsystemen der Kommune,
x
Kompatibilität Wirtschaftsplan Beteiligung mit Haushaltsplan Kommune,
x
Koordination Risikomanagement,
x
Portfolioanalyse und Unternehmensbewertung,
x
Mitwirkung bei großen Investitionsvorhaben, Sonderfinanzierungen,
x
steuerliche Aspekte,
x
Subsidiaritätsprüfung,
x
Unterstützung der Realisierung von Gründung bzw. Liquidation,
x
Prüfung von Synergien zwischen Beteiligungen,
x
Hinwirken auf einheitliche Standards in allen Beteiligungen,
x
Koordination der vertraglichen Beziehungen zwischen Kommune und Beteili-
gungen,
x
Überwachung der Zahlungsströme Beteiligungen-Kommune,
x
Bürgschaften für Unternehmenskredite,
x
„Benchmarking" mit anderen Unternehmen der Branche und
x
laufende Beobachtung der relevanten Märkte.
35
33
Deutscher Städtetag, a. a. O., Seite 19.
34
Unter betriebsinternem Controlling ist die Steuerung des Unternehmens durch die Geschäftsführung zu verstehen.
35
Schwarting, a. a. O., Seite 5 f.

Seite
26
von
50
d.
Kennzahlenanalyse mit der Beteiligungsanalyse kommunaler Unter-
nehmen (BAKU)
Die BAKU ist ein Kennzahlensystem. Ihr Ziel ist die Unterstützung des kommuna-
len Beteiligungsmanagements innerhalb der Jahresabschlussanalyse. Der Beteili-
gungsbegriff entspricht dem erweiterten Beteiligungsportfolio im Sinne von Sei-
te 12 f. dieses Leitfadens. Die BAKU steht nicht in Konkurrenz zu den vorhande-
nen Instrumenten der Beteiligungssteuerung und des Beteiligungscontrollings
durch die Kommunen, sondern ergänzt diese, indem sie einen standardisierten
und einheitlichen Vergleich kommunaler Unternehmen sowie Trendbeobachtungen
ganzer Branchen bietet. Die BAKU ermöglicht die Einordnung einzelner kommuna-
ler Unternehmen einer Branche im Verhältnis zu anderen Branchenunternehmen
(Standortbestimmung) und kann als Grundlage für eine eingehendere Analyse die-
nen.
Die BAKU vergleicht kommunale Unternehmen im Freistaat Sachsen je Branche.
Der Vergleich gliedert sich in drei Teilbereiche. Der Teil Betriebswirtschaft umfasst
anerkannte finanz- und erfolgswirtschaftliche Kennzahlen. Der Teil Kommunalwirt-
schaft umfasst Verflechtungen zwischen Unternehmen und kommunalem Haus-
halt, die Abhängigkeit von Zuweisungen, aber auch die Quersubventionierung von
Unternehmensverbünden. Der Teil Branchenspezifik umfasst branchenbezogene
Kennzahlen.
Die BAKU
x
bietet einen standardisierten und einheitlichen Vergleich kommunaler Unter-
nehmen,
x
bietet Trendbeobachtungen ganzer Branchen,
x
geht über die Dokumentation der Kennzahlen im Beteiligungsbericht hinaus,
x
bietet einen Rahmen für den kommunalen Gesamtabschluss und
x
bewertet die Kennzahlen. Die Bedeutung der Kennzahlen wird durch eine
Klassifizierung in „hoch“, „mittel“, „niedrig“ und „ohne“ gewichtet. Eine Über-
schreitung von Grenzwerten führt zu Maluspunkten.
Die BAKU erfordert grundsätzlich keinen Erfassungsaufwand für die Kommunen.
Die Grundlage des Kennzahlensystems sind die Jahresabschlüsse aus der „Statis-
tik der Jahresabschlüsse der öffentlichen Fonds, Einrichtungen und Unternehmen“
des Statistischen Landesamtes des Freistaates Sachsen, die jährlich für alle öf-
fentlich bestimmten Fonds, Einrichtungen, Betriebe und Unternehmen mit einer
unmittelbaren oder mittelbaren Beteiligung der öffentlichen Hand von mehr als 50
Prozent am Nennkapital oder Stimmrecht erfasst werden. Die Bereitstellung der
Analyse erfolgt automatisch. Ihre Nutzung ist freiwillig.
Die Landesdirektion Sachsen, die kommunale Seite und je nach Branche betroffe-
ne Fachministerien wirken an der Entwicklung der BAKU mit. Die Branchen kom-
munale Krankenhäuser und kommunale Bäder sind abgeschlossen. Weitere Bran-
chen werden erarbeitet.
BAKU wird per Internet mit einem spezifischen Zugang verfügbar gemacht. Die
betroffene Kommune sieht ihre Unternehmen namentlich, die übrigen anonymi-
siert.

image
Seite
27
von
50

Seite
28
von
50
3.
Empfehlungen für die kommunale Praxis
Für die kommunale Praxis lassen sich folgende Empfehlungen zum Beteiligungs-
controlling geben:
x
Der Hauptzweck zur Einführung eines Beteiligungscontrollings besteht in ei-
ner von den betroffenen Beteiligungen unabhängigen, spezifisch den Interes-
sen der Kommune verpflichtenden Aufbereitung der von den Beteiligungen
erarbeiteten Planungen und Berichte.
36
x
Für die kommunalen Unternehmen ist es von entscheidender Bedeutung,
dass sie sich bei ihrem Handeln an den wesentlichen kommunalpolitischen
Zielvorstellungen bzw. den Eigentümerzielen orientieren können.
37
x
Ausgehend davon besteht die Herausforderung darin, dass die Beteiligungs-
verwaltung und das Management der Beteiligung gemeinsam strategisch ihre
Aufgabenfelder überprüfen.
38
x
Beim Aufbau eines Beteiligungscontrollings sollte eine gezielte Analyse der
Prüfberichte der Beteiligungen (Untersuchung der Jahresabschlüsse, Ver-
gleich mit den Vorjahren, Vergleich mit vergleichbaren Daten anderer Unter-
nehmen [Benchmarking]), eine Prüfung der Wirtschaftspläne und eine Aufbe-
reitung der unterjährigen Berichte erfolgen.
39
x
Im Rahmen des operativen Beteiligungscontrollings sollen die Verhältnisse
zwischen Kommune und Beteiligungen offen gelegt werden und damit ein
sog. Frühwarnsystem installiert und eine Entscheidungs- und Führungsunter-
stützung für die kommunalen Mandatsträger gegeben werden.
x
Das strategische Beteiligungscontrolling baut auf dem operativen Beteili-
gungscontrolling auf. Nur ein funktionierendes operatives Beteiligungscontrol-
ling gewährleistet ein effektives strategisches Beteiligungscontrolling.
36
Otto, a. a. O., Seite 172 f.
37
Otto, a. a. O., Seite 138.
38
Otto, a. a. O., Seite 139 f.
39
Vgl. auch § 53 HGrG.

Seite
29
von
50
V.
Die Mandatsbetreuung
In diesem Kapitel wird die Mandatsbetreuung am Beispiel der GmbH erläutert, da
die GmbH die häufigste Rechtsform für kommunale Beteiligungen darstellt. Die
Ausführungen sind unter Beachtung der jeweils einschlägigen Bestimmungen auch
auf andere Beteiligungsformen übertragbar.
1.
Allgemeines
Ein weiteres wichtiges Betätigungsfeld der Beteiligungsverwaltung ist die Zusam-
menarbeit mit den Gemeinderatsmitgliedern. Dabei kann es in der Praxis immer
wieder Konflikte geben, da sich die kommunalpolitische und die unternehmenspoli-
tische Sichtweise oft unterscheiden. So wird den Beteiligungen beispielsweise da-
ran gelegen sein, Überschüsse zu thesaurieren, um das Eigenkapital zu stärken.
Die Kommune wird demgegenüber Ausschüttungen zugunsten des eigenen Haus-
halts erwarten.
40
Oder die Beteiligung hält Tariferhöhungen für erforderlich, um die
Wirtschaftlichkeit der Beteiligung zu sichern, während die Kommune aus sozialpoli-
tischen Erwägungen heraus die Erhöhungen nicht oder zumindest nicht vollständig
mittragen möchte.
41
2.
Die Aufgaben der Mandatsbetreuung
Mit der Mandatsbetreuung sollen die in die Gremien entsandten Mitglieder fachlich
beraten und unterstützt werden. Die Mandatsbetreuung dient in erster Linie einer
fachlich fundierten Aufarbeitung der Vorlagen sowie der zeitlichen Entlastung der
Mandatsträger.
Zur Entlastung der Mandatsträger werden von den Mitarbeitern der Beteiligungs-
verwaltung die Gremienvorlagen im Vorfeld gesichtet und ausgewertet, in Form
von Stellungnahmen verdichtet und mit Empfehlungen zur Entscheidungsfindung
versehen. Die Beschlussempfehlungen sind unter der Berücksichtigung von Kom-
munalinteressen bei gleichzeitiger Beachtung des Spannungsfeldes zwischen
Kommunalinteressen und Aufgabenwahrnehmung der Mandatsträger zu fertigen.
Hierbei ist zwischen Aufsichtsrat und Gesellschafterversammlung zu unterschei-
den. Die Mandatsträger dürfen nur in der Gesellschafterversammlung uneinge-
schränkt die Kommunalinteressen vertreten. Im Aufsichtsrat sollten sie zwar die
Kommunalinteressen beachten, nach den gesellschaftsrechtlichen Vorgaben sind
sie aber vorrangig den Gesellschaftsinteressen verpflichtet. Besonders bedeutsam
ist die Bewertung von Einzelgutachten und Prüfberichten zu Jahresabschlüssen.
Eine weitere wichtige Aufgabe der Mandatsbetreuung ist die regelmäßige Durch-
führung von Fortbildungsmaßnahmen für die Mandatsträger zur Schulung in recht-
lichen, betriebswirtschaftlichen und branchenspezifischen Fragestellungen. Gene-
rell ist es sinnvoll und zudem gemäß § 98 Abs. 5 SächsGemO erforderlich, den
Mandatsträgern Gelegenheit zu geben, regelmäßig an Fortbildungsmaßnahmen
teilzunehmen, die der Wahrnehmung ihrer Aufgaben dienlich sind.
40
Gemäß § 94a Abs. 4 SächsGemO sind wirtschaftliche Unternehmen der Gemeinde so zu führen, dass der öffentliche
Zweck erfüllt wird; sie sollen einen Ertrag für den Haushalt der Gemeinde abwerfen, soweit dadurch die Erfüllung des öf-
fentlichen Zwecks nicht beeinträchtigt wird.
41
Schwarting, Beteiligungscontrolling, Finanzwirtschaft 2000, Seite 65 ff.

Seite
30
von
50
3.
Die Kommune als Gesellschafterin
Die Kommune ist Gesellschafterin und somit Eigentümerin ihrer Beteiligungen.
Grundsätzliche Befugnisse der Gesellschafter sind die Weisungsbefugnis gegen-
über der Geschäftsführung nach § 37 Abs. 1 GmbHG und die Bestimmung von
Maßregeln zur Prüfung und Überwachung der Geschäftsführung nach § 46 Nr. 6
GmbHG. Hierzu sollten im Gesellschaftsvertrag verbindliche Regelungen getroffen
werden, wobei vereinzelt die Aufgaben auch auf den Aufsichtsrat delegiert werden
können
42
.
Gemäß § 98 Abs. 1 Satz 1 SächsGemO wird die Kommune in der Gesellschafter-
versammlung oder dem entsprechenden Organ einer Beteiligung durch den Bür-
germeister vertreten. Kann die Kommune weitere Vertreter entsenden, so werden
diese vom Gemeinderat widerruflich bestellt. Damit wird die Vertretung der Kom-
mune in dem Organ geregelt, das allgemein als Eigentümerversammlung bezeich-
net werden kann. Dies sind die Gesellschafterversammlung bei einer GmbH, die
Hauptversammlung bei einer AG und die Generalversammlung bei einer Genos-
senschaft.
43
Gemäß § 98 Abs. 1 Satz 7 SächsGemO haben die Vertreter der
Kommune den Gemeinderat oder einen beschließenden Ausschuss über alle An-
gelegenheiten der Beteiligung von besonderer Bedeutung frühzeitig zu unterrich-
ten.
Der Bürgermeister hat vor seiner Stimmabgabe in der Gesellschafterversammlung
die Zustimmung des Gemeinderats einzuholen, sofern die zur Entscheidung ste-
henden Angelegenheiten unter dem Vorbehalt der Einholung einer vorherigen
Gemeinderatsentscheidung nach § 98 Abs. 1 Satz 5 SächsGemO stehen.
44
Der Gemeinderat gibt den Beteiligungen entsprechend dem Unternehmensgegen-
stand strategische Ziele vor (Eigentümerziele). Über den Stand der Zielerfüllung ist
dem Gemeinderat regelmäßig zu berichten.
a.
Pflichten der GmbH gegenüber der Kommune
Die Pflichten der GmbH gegenüber der Kommune lassen sich wie folgt zusammen-
fassen:
x
zeitnahe Informationspflichten, dazu zählen eine regelmäßige Berichterstat-
tung (Quartalsberichte, Wirtschaftspläne, Liquiditätsplanung und mittelfristige
Unternehmensplanung, Jahresabschluss und Prüfberichte),
x
eine anlassbedingte Berichterstattung (Bedarfsberichte etwa bei Eröffnung
neuer Geschäftsfelder, Eingehen neuer Beteiligungen, bei besonderen Ge-
schäftsvorfällen oder Vorgängen, die das Statut und die Organe der Gesell-
schaft betreffen
45
) und
x
Abstimmungspflichten hinsichtlich der gegebenen Informationen, zum Beteili-
gungscontrolling bei mittelbaren Beteiligungen und zur Einhaltung gemeinde-
wirtschaftsrechtlicher Regelungen in mittelbaren Beteiligungen.
46
Diese Pflichten entstehen jedoch nicht automatisch, sondern müssen gesell-
schaftsrechtlich begründet werden (primär durch die Festlegung im Gesellschafts-
vertrag/in der Satzung, ggf. auch durch Gesellschafterbeschluss).
42
Vgl. den Mustergesellschaftsvertrag in Anlage 2 des Leitfadens.
43
Menke/Arens, Sächsische Gemeindeordnung, Kommentar, § 98 Rdnr. 2.
44
Menke/Arens, a. a. O., § 53 Rdnr. 2.
45
Dazu zählt auch die Erfüllung der Eigentümerziele.
46
Vgl. auch Deutscher Städtetag, a. a. O., Seite 21 ff.

Seite
31
von
50
b.
Vergaberechtliche Anforderungen
Gemäß § 2 Abs. 3 SächsVergabeG
47
wirken die kommunalen Auftraggeber in
Ausübung ihrer Gesellschafterrechte in Unternehmen, an denen sie beteiligt sind,
darauf hin, dass die Bestimmungen des Sächsischen Vergabegesetzes beachtet
werden.
48
Gemäß § 2 Abs. 4 SächsVergabeG entfällt diese Verpflichtung für Un-
ternehmen im Sinne des § 98 Nr. 4 und 5 GWB sowie Unternehmen, die mit Ge-
winnerzielungsabsicht tätig sind, im Wettbewerb mit anderen Unternehmen stehen
und ihre Aufwendungen ohne Zuwendungen der öffentlichen Hand decken.
4.
Die Geschäftsführung der GmbH
Die Geschäftsführung der GmbH kann aus einer oder mehreren Personen beste-
hen. Sie wird in der Regel durch die Gesellschafterversammlung bestellt und abbe-
rufen (§ 46 Nr. 5 GmbHG). Bei mehreren Personen ist in der Geschäftsanweisung
insbesondere die Geschäftsverteilung, die Zusammenarbeit und die Vertretung zu
regeln. Die Geschäftsanweisung wird von der Gesellschafterversammlung erlas-
sen (§ 46 Nr. 6 GmbHG), durch Gesellschaftsvertrag kann diese Zuständigkeit auf
den Aufsichtsrat verlagert werden (§ 45 Abs. 2 GmbHG).
Die Geschäftsführung führt die Geschäfte der Gesellschaft nach Maßgabe der Ge-
setze, des Gesellschaftsvertrages und der Weisungen der Gesellschafterversamm-
lung. Sie hat die Sorgfalt eines ordentlichen Geschäftsmannes anzuwenden (§ 43
Abs. 1 GmbHG). Die Mitglieder der Geschäftsführung vertreten die Gesellschaft
entweder jeweils allein, gemeinschaftlich oder zusammen mit einem Prokuristen
gerichtlich und/oder außergerichtlich.
Eine Bestellung zum Mitglied der Geschäftsführung sollte in der Regel für fünf Jah-
re erfolgen. Die Altersgrenze für Geschäftsführungsmitglieder sollte sich am ge-
setzlichen Renteneintrittsalter orientieren.
a.
Pflichten
Die Mitglieder der Geschäftsführung sind während ihrer Tätigkeit für Beteiligungen
deren Unternehmensinteressen verpflichtet. Sie dürfen keine persönlichen Interes-
sen verfolgen; aus diesem Grunde ist auch von Insichgeschäften und der Möglich-
keit des Selbstkontrahierens (§ 181 BGB) grundsätzlich abzusehen. Insichgeschäf-
te sollten nur in Ausnahmefällen vom Aufsichtsrat bzw. der Gesellschafterver-
sammlung genehmigt werden
.
Die Geschäftsführung hat ein internes Kontrollsystem zu installieren, nach dem vor
allem bei wichtigen Vorgängen mindestens zwei Personen beteiligt sind (Vier-
Augen-Prinzip) insbesondere bei der Tätigkeit im eigenen Geschäftsbereich, im
Bereich der Gesellschaftskasse und der Buchführung (Funktionstrennung).
Die Unternehmensplanung, insbesondere die Wirtschafts- und Finanzplanung hat
unter Berücksichtigung der strategischen Zielvorgaben der Kommune zu erfolgen.
Die Geschäftsführung soll zur Unterrichtung des Aufsichtsrats und der Beteili-
gungsverwaltung ein Berichtswesen einrichten.
47
Die Neufassung des Sächsischen Vergabegesetzes vom 14.02.2013 ist am 14.03.2013 in Kraft getreten. Ziel war die
Fortschreibung der Regelungen zur Vergabe öffentlicher Aufträge im Freistaat Sachsen. Die bisherigen Regelungen des
Sächsischen Vergabegesetzes und der Sächsischen Vergabeverordnung wurden in dem neuen Sächsischen Vergabe-
gesetz zusammengefasst.
48
Es bleibt – wie bisher – bei der Verpflichtung der kommunalen Auftraggeber, in Auswirkung ihrer Gesellschafterrechte
auf die Einhaltung der vergaberechtlichen Bestimmungen in privatrechtlich organisierten Beteiligungen hinzuwirken.
Dadurch soll gewährleistet werden, dass auch die kommunalen Beteiligungen die Bestimmungen des Vergaberechts
beachten.

Seite
32
von
50
Dabei informiert sie vierteljährlich vor allem über die Geschäftsentwicklung im Ver-
gleich zu den Planvorgaben und stellt bei Planabweichungen die Ursachen und
Gründe dar.
Die Geschäftsführung ist für eine ordnungsgemäße Buchführung verantwortlich
(§ 41 GmbHG) und stellt den Jahresabschluss und Lagebericht (§ 264 HGB, § 42a
GmbHG) nach den Vorschriften für große Kapitalgesellschaften im Dritten Buch
des Handelsgesetzbuchs (HGB) auf (§ 96a Abs. 1 Nr. 8 SächsGemO). Dabei sind
die dort genannten gesetzlichen Fristen durch die Gesellschaftsorgane einzuhal-
ten.
Die Geschäftsführung soll den aufgestellten Jahresabschluss rechtzeitig vor der
Behandlung im Aufsichtsrat und der Feststellung durch die Gesellschafterver-
sammlung, vor allem hinsichtlich der Auswirkungen von Besonderheiten und Bilan-
zierungsfragen auf den Kommunalhaushalt, mit den Beteiligungsverwaltungen ab-
stimmen.
Außerdem soll die Geschäftsführung der Beteiligungsverwaltung die für die Erstel-
lung des Beteiligungsberichts notwendigen Daten rechtzeitig zur Verfügung stellen.
b.
Offenlegung von Gehältern der Mitglieder der Geschäftsführung
In der Praxis taucht immer wieder die Fragestellung auf, ob die Öffentlichkeit einen
Anspruch auf Offenlegung der Gehälter von Mitgliedern der Geschäftsführung
kommunaler Beteiligungen hat. Im Mai 2012 hat sich der Bayerische Verwaltungs-
gerichtshof dazu wie folgt geäußert:
49
„Das persönliche Interesse des Geschäftsführers einer GmbH in kommuna-
ler Trägerschaft an der Wahrung der Vertraulichkeit der Höhe seiner Bezüge
tritt dann nicht hinter das Informationsinteresse der Presse zurück, wenn
dieser sein Einverständnis mit einer Veröffentlichung seiner Bezüge nach
den einschlägigen kommunalrechtlichen Bestimmungen nicht erklärt hat.“
Damit hat sich der Bayerische Verwaltungsgerichtshof der Rechtsprechung des
Verwaltungsgerichts Meiningen angeschlossen, das bereits im September 2011
festgestellt hatte, dass es kein Recht der Öffentlichkeit gebe, Einblick in die Bezü-
ge der Mitglieder der Geschäftsführung einer kommunalen oder kommunal be-
herrschten GmbH ohne Zustimmung der Betroffenen zu bekommen.
50
Zur Offenlegung von Gehältern der Mitglieder der Geschäftsführung gibt es in
Sachsen noch keine einschlägige Rechtsprechung. Teilweise wird ein Informati-
onsbedürfnis des einzelnen Gemeinderatsmitglieds ausnahmsweise dann ange-
nommen, wenn sich eine Angelegenheit der Beteiligung nachweisbar auf die
Kommune auswirkt und damit – beispielsweise wegen Wirksamwerden einer ge-
sellschaftsvertraglich vereinbarten Nachschusspflicht – zur Angelegenheit der
Kommune selbst wird. Dieser Bezug setze aber aus Sicht der Kommune entweder
eine Haushaltswirksamkeit des Vorgangs oder eine grundsätzliche – in der Ent-
scheidungshoheit des Gemeinderats liegende – Steuerungs- und Kontrollfrage vo-
raus.
51
Nach dieser Auffassung handelt es sich bei kommunal beherrschten Beteiligungen
nicht um Angelegenheiten der jeweiligen Kommune, einzelne Angelegenheiten der
Beteiligung können sich aber im Ausnahmefall derart auswirken, dass sie auch zu
einer dem Fragerecht zugänglichen Angelegenheit der Kommune werden können.
49
VGH Bayern, Beschluss vom 14.05.2012, Az.: 7 CE 12.370.
50
VG Meiningen, Urteil vom 20.09.2011, Az.: 2 K 140/11
51
Sponer, in: Sponer/Jacob: SächsGemO, Kommentar, § 28 Nr. 5.

Seite
33
von
50
Im Übrigen ist darauf hinzuweisen, dass der dem Gemeinderat nach § 99 Sächs-
GemO vorzulegende Beteiligungsbericht das allgemeine Informationsrecht spezifi-
ziert.
52
Mit dieser Vorschrift hat der Kommunalgesetzgeber den Informationsbedarf
des Gemeinderats über die kommunalen Beteiligungen ausdrücklich definiert und
sichergestellt, dass die Gemeinderäte mit allen notwendigen Informationen ver-
sorgt werden, um ihre Lenkungsfunktion ausüben zu können.
53
In neu abzuschließenden Anstellungsverträgen mit Mitgliedern der Geschäftsfüh-
rung ist es vor dem Hintergrund einer großen Transparenz aber rechtlich zulässig,
eine Regelung zu treffen, dass das Gehalt eines Mitglieds der Geschäftsführung –
ggf. auch im Beteiligungsbericht – veröffentlicht werden kann. Die Veröffentlichung
der Gehälter der Mitglieder der Geschäftsführung ist allerdings freiwillig.
c.
Prüfungserfahrungen des SRH
Aus den Prüfungserfahrungen des SRH
54
lassen sich folgende Anmerkungen und
Vorschläge des SRH zu den Anstellungsverträgen für Mitglieder der Geschäftsfüh-
rung ableiten:
aa.
Haftungsmaßstab
Nach den Prüfungsfeststellungen des SRH ist für Mitglieder der Geschäftsführung
einiger kommunaler Gesellschaften der Haftungsmaßstab im Anstellungsvertrag
reduziert. So ist die Haftung eines Mitglieds der Geschäftsführung gegenüber der
Gesellschaft auf vorsätzliches und grob fahrlässiges Handeln beschränkt.
Dementgegen sollte die geschuldete Sorgfalt dem gesetzlichen Maßstab des § 43
GmbHG entsprechen. Nach § 43 Abs. 1 GmbHG haben die Mitglieder der Ge-
schäftsführung in den Angelegenheiten der Gesellschaft
„die Sorgfalt eines or-
dentlichen Geschäftsmannes“
anzuwenden. Pflichtverletzungen im Sinne von § 43
Abs. 2 GmbHG können sowohl vorsätzlich als auch fahrlässig erfolgen.
Ein Mitglied der Geschäftsführung schuldet die Sorgfalt, die ein ordentlicher Ge-
schäftsmann in verantwortlich leitender Position bei selbstständiger Wahrnehmung
fremder Vermögensinteressen zu beachten hat.
55
Ein durch den Anstellungsver-
trag mit einem Mitglied der Geschäftsführung reduzierter Haftungsmaßstab bleibt
hinter dem gesetzlich bestimmten Pflichtenstandard zurück. Das Risiko des Mit-
glieds der Geschäftsführung, für eigene Sorgfaltspflichtverletzungen in Anspruch
genommen zu werden, vermindert sich dadurch erheblich.
bb.
Befreiung vom Verbot des Selbstkontrahierens
Einige Gesellschaften regelten im Gesellschaftsvertrag oder im Anstellungsvertrag
der Mitglieder der Geschäftsführung eine Befreiung der Mitglieder der Geschäfts-
führung vom Verbot des Selbstkontrahierens und gestatteten ihnen, mit sich im
eigenen Namen oder als Vertreter eines Dritten Rechtsgeschäfte abzuschließen.
Fälle des Selbstkontrahierens bergen die Gefahr von lnteressenkonflikten. Wenn
die Mitglieder der Geschäftsführung als Vertreter der Gesellschaft mit sich selbst
bzw. als Vertreter eines Dritten Geschäfte abschließen, besteht zumindest die
Möglichkeit, dass nicht die Interessen der Gesellschaft im Vordergrund stehen. Um
Vertragsabschlüsse zu vermeiden, die für die Gesellschaft nachteilig sind, sollte
die Geschäftsführung nur bei Vorliegen besonderer Gründe von dem Verbot des
52
Schmid, in: Quecke/Schmid, Sächsische Gemeindeordnung, Kommentar, § 99 Rdnr. 2.
53
Vgl. Begründung zum Gesetzentwurf der Staatsregierung, Landtags-Drucksache 3/6213, Nr. 14 zu § 99.
54
Vgl. SRH, Jahresbericht 2010, Beitrag 31; Jahresbericht 2011, Bd. II, Beitrag 9; Jahresbericht 2012, Bd. II, Beitrag 9.
55
Vgl. Altmeppen, in: Altmeppen/Roth, GmbHG-Kommentar, § 43 Rdnr. 3.

Seite
34
von
50
Selbstkontrahierens befreit werden. Für erforderliche Einzelfälle bleibt die Möglich-
keit, der Geschäftsführung ausnahmsweise eine Befreiung vom Verbot des Selbst-
kontrahierens zu erteilen.
cc.
Befristung der Anstellungsverträge
Vereinzelt stellte der SRH fest, dass Mitglieder der Geschäftsführung unbefristet
angestellt sind. Dementgegen sollten die Gesellschaften mit ihren Geschäftsfüh-
rungen befristete Anstellungsverträge abschließen. Bei unbefristeten Anstellungs-
verträgen ist dann jedenfalls ein Abschlag bei der Grundvergütung aufgrund des
Wegfalls des wirtschaftlichen Risikos vorzunehmen.
dd.
Vergütung der Geschäftsführung
Die Höhe der Grundvergütung der Geschäftsführung sollte in einem angemesse-
nen Verhältnis zu den übrigen Bestandteilen der Vergütung in dem Sinne stehen,
dass diese deutlich den überwiegenden Anteil an der Gesamtvergütung einnimmt.
Die Aufsichtsgremien sollten die Grundvergütung der Geschäftsführung regelmä-
ßig, z. B. alle zwei Jahre, unter Berücksichtigung der wirtschaftlichen Entwicklung
der Beteiligung auf ihre Angemessenheit hin überprüfen. Als ein Maßstab für die
Grundvergütung bieten sich die Bezüge für die (Ober-)Bürgermeister der jeweiligen
Kommune an.
Eine leistungsabhängige Vergütung sollte auf Zielen beruhen, die vor Beginn des
Wirtschaftsjahres unter Mitwirkung des Aufsichtsrats festzulegen sind. Eine Tanti-
eme für die Geschäftsführung soll zu einer wirtschaftlich positiven Entwicklung der
Beteiligung beitragen, indem sie entsprechende Anreize für einen langfristigen Er-
folg der Beteiligung setzt. Der Erfolg der Beteiligung muss sich an geeigneten, ob-
jektiven Parametern messen lassen.
Die Kommune als Gesellschafterin hat deshalb sicherzustellen, dass die Tantie-
mevereinbarung im Anstellungsvertrag der Mitglieder der Geschäftsführung auf
längerfristige Erfolgsaussichten und nachhaltige Gewinne oder in Ausnahmefällen
Ergebnisverbesserung der betreffenden Beteiligung abzielt.
Erfolgsabhängige Vergütungsbestandteile haben mehrere Geschäftsjahre zu be-
rücksichtigen. Über die Erfüllung der Voraussetzungen für die Gewährung leis-
tungsabhängiger Vergütungen und über deren Auszahlung sollte der Aufsichtsrat
beschließen
56
. Soweit leistungsabhängige Vergütungen als Prozentsatz einer Be-
zugsgröße, z. B. der gewöhnlichen Geschäftstätigkeit, gewährt werden, sind die
Berechnungen ordnungsgemäß zu dokumentieren und sollten den Beschlussfas-
sungen beigefügt werden.
ee.
Altersvorsorge der Geschäftsführung
Die Grundvergütung der Geschäftsführung sollte so bemessen sein, dass sie dar-
aus eigenständig eine private Altersversorgung finanzieren können. Zusätzliche
Verträge für die Altersversorgung der Geschäftsführung neben der gesetzlichen
Rente sind nicht erforderlich.
Soweit die Beteiligungen ihren Geschäftsführungen dennoch eine zusätzliche Al-
tersversorgung gewähren, sollten sie zugunsten des Mitgliedes der Geschäftsfüh-
rung bei einem Versicherer mit festen Beträgen eine Anwartschaft für eine Alters-
versorgung begründen. Diese sollten in einem angemessenen Verhältnis zur
Grundvergütung stehen.
56
Falls kein Aufsichtsrat bestellt wurde, ist der Beschluss von der Gesellschafterversammlung zu fassen.

Seite
35
von
50
5.
Die Tätigkeit im Aufsichtsrat einer GmbH
Der Aufsichtsrat ist bei einer Aktiengesellschaft zwingend vorgeschrieben und stellt
– neben Vorstand und Hauptversammlung – eines der drei Pflichtorgane der AG
dar. Für eine GmbH mit mehr als 500 Arbeitnehmern ist die Bildung eines Auf-
sichtsrats ebenfalls obligatorisch. Bei einer GmbH mit bis zu 500 Arbeitnehmern
schreibt das Gesetz die Bildung eines Aufsichtsrats nicht zwingend vor. Zur Siche-
rung eines angemessenen kommunalen Einflusses sind die Kommunen jedoch
gehalten, Aufsichtsräte einzurichten. Es handelt sich dann um fakultative Aufsichts-
räte.
57
Der Gesellschaftsvertrag kann bei einer GmbH die Funktions- und Aufgabenstel-
lung des Aufsichtsrats anders regeln, als es für die AG zwingend vorgeschrieben
ist. Bei obligatorischen Aufsichtsräten besteht der Aufsichtsrat mindestens aus 3
Mitgliedern; die Satzung kann eine höhere Zahl festlegen, die durch drei teilbar
sein muss.
58
Demgegenüber kann bei fakultativen Aufsichtsräten die Anzahl der
Aufsichtsratsmitglieder im Gesellschaftsvertrag frei bestimmt werden; nur dann,
wenn der Gesellschaftsvertrag hierzu keine Bestimmung trifft, besteht auch beim
fakultativen Aufsichtsrat dieser aus drei Aufsichtsratsmitgliedern. Bei einer im Ge-
sellschaftsvertrag eines fakultativen Aufsichtsrates festgelegten abweichenden
Anzahl der Aufsichtsratsmitglieder besteht das Erfordernis der Teilbarkeit durch
drei nicht. Der Aufsichtsrat hat die Gesamtverantwortung für die Überwachung der
Beteiligung. Aufsichtsratsmandate und die damit einhergehende Verantwortung
sind an die jeweils berufene Person gebunden.
Mit der Einrichtung eines Aufsichtsrats verzichtet die Gesellschafterversammlung
nicht auf eigene Überwachungsmaßnahmen der Geschäftsführung, deshalb sollte
eine genaue Abgrenzung der Kompetenzen erfolgen. Dem Aufsichtsrat ist es ge-
setzlich untersagt, Geschäftsführungstätigkeiten auszuüben. In der Satzung oder
in einer von der Gesellschafterversammlung beschlossenen Geschäftsordnung für
den Aufsichtsrat kann bestimmt sein, dass bestimmte Arten von Geschäften der
Zustimmung des Aufsichtsrats bedürfen. Die Auswahl zustimmungspflichtiger Ge-
schäfte hängt wesentlich von der Größe und vom Gesellschaftszweck ab.
Die Einberufung erfolgt gemäß Satzung oder Geschäftsordnung. Dabei ist die Ta-
gesordnung anzugeben. Unter dem Tagesordnungspunkt „Verschiedenes“ und
„Anträge“ sind Diskussionen möglich, es dürfen jedoch keine verbindlichen Be-
schlussfassungen erfolgen.
Der Aufsichtsrat hat die Geschäftsführung zu überwachen (§ 52 Abs. 1 GmbHG
i. V. m. § 111 Abs. 1 AktG). Die Geschäftsführung hat den Aufsichtsrat regelmäßig
über wichtige Ereignisse in der Gesellschaft im Sinne des § 90 Abs. 1 und 2 AktG,
die für die Beurteilung der Lage und Entwicklung sowie für die Leitung des Unter-
nehmens von wesentlicher Bedeutung sind, zu informieren. Außerdem kann der
Aufsichtsrat in bestimmten Angelegenheiten von der Geschäftsführung eine Be-
richterstattung verlangen (§ 90 Abs. 3 AktG) sowie insbesondere in die Bücher und
Schriften der Gesellschaft Einsicht nehmen und prüfen (§ 111 Abs. 2 AktG).
Der Aufsichtsrat hat den Jahresabschluss, den Lagebericht und den Vorschlag der
Geschäftsführung für die Verwendung des Bilanzgewinns zu prüfen und der Ge-
sellschafterversammlung über das Ergebnis seiner Prüfung schriftlich zu berichten
(§ 171 AktG).
57
Hoppe/Uechtritz/Reck-Hellermann, Handbuch Kommunale Unternehmen, § 7 Rdnr. 118.
58
Vgl. die Regelungen zum obligatorischen Aufsichtsrat (§ 95 AktG).

Seite
36
von
50
Diese Pflichten sollten im Gesellschaftsvertrag ausdrücklich festgelegt werden.
Im Rahmen dieser Überwachungsfunktion hat der Aufsichtsrat auch darauf hinzu-
wirken, dass die von der Geschäftsführung verfolgten operativen Ziele nicht den
strategischen Zielen der Kommune entgegenstehen.
Des Weiteren ist darauf hinzuweisen, dass das Aufsichtsratsmitglied dem Auf-
sichtsrat gegenüber lnteressenkonflikte, insbesondere Befangenheitsgründe im
Sinne von § 20 SächsGemO, offenzulegen hat. Der Aufsichtsrat entscheidet dann
über die Mitwirkung des betroffenen Aufsichtsratsmitglieds; wesentliche und an-
dauernde Interessenkonflikte sollten zur Beendigung des Mandats führen.
Darüber hinaus bedürfen Beratungs- und sonstige Dienstleistungs- und Werkver-
träge eines Aufsichtsratsmitglieds, die von diesem mit der Gesellschaft abge-
schlossen werden, der Zustimmung des Aufsichtsrats (§ 114 Abs. 1 AktG).
a.
Die geborene und gekorene Mitgliedschaft im Aufsichtsrat
Durch die Novellierung des Gemeindewirtschaftsrechts im Jahr 2003 wurde ein
Sachkundeerfordernis eingeführt und § 98 Abs. 2 SächsGemO dahingehend ge-
ändert, dass von der Kommune in den Aufsichtsrat nur Personen bestellt werden
sollen (sog. „gekorene“ Mitgliedschaft im Aufsichtsrat), die über die für diese Auf-
gabe erforderliche betriebswirtschaftliche Erfahrung und Sachkunde verfügen.
Im Gegensatz hierzu hatten viele Kommunen in den Gesellschaftsverträgen ihrer
GmbHs festgeschrieben, dass der Bürgermeister Mitglied oder sogar Vorsitzender
des Aufsichtsrats ist (sog. „geborene“ Mitgliedschaft im Aufsichtsrat). Diese Rege-
lungen beruhten auf der bis zum Jahre 2003 geltenden Fassung des § 98 Abs. 2
SächsGemO, die von den Aufsichtsratsvertretern der Kommunen bis dahin keine
besondere fachliche Qualifikation verlangte.
Das Sächsische Oberverwaltungsgericht hat mit Urteil vom 08.02.2011 zu § 98
Abs. 2 SächsGemO in der Neufassung von 2003 entschieden und Folgendes fest-
gestellt:
59
x
„Bei einer kommunalen Beteiligung an einem Unternehmen in einer Rechts-
form des privaten Rechts mit einem Aufsichtsrat ist durch die Ausgestaltung
des Gesellschaftsvertrages sicherzustellen, dass die für die Kommune tätigen
Aufsichtsratsmitglieder auf der Grundlage eines Stadtratsbeschlusses bestellt
werden.
x
Die Festlegung geborener Mitglieder eines Aufsichtsrats in dem Gesell-
schaftsvertrag ist unzulässig.
x
Die kommunalrechtlichen Anforderungen verstoßen weder gegen die kom-
munale Selbstverwaltungsgarantie noch gegen Bundesrecht.“
Die in den Kommunen teilweise noch bestehenden gesellschaftsvertraglichen Re-
gelungen mit sog. „geborenen“ Mitgliedschaften im Aufsichtsrat verstießen damit
bereits gegen § 98 Abs. 2 SächsGemO in der seit 2003 gültigen Fassung. Mit Wir-
kung zum 1. Januar 2014 wurden die Anforderungen an die Qualifikation von Auf-
sichtsratsmitgliedern durch die Erhebung des Sachkundeerfordernisses von einer
Soll- zu einer Muss-Vorschrift sogar noch verschärft. Nach der neuen Regelung
des § 98 Abs. 2 Satz 4 SächsGemO darf die Kommune nunmehr also nur noch
Personen bestellen, die die für die Aufgabe erforderlichen betriebswirtschaftlichen
Erfahrungen und Sachkunde mitbringen. Aufgrund dieser Qualifizierungsanforde-
59
Leitsatz des Urteils des 4. Senats des Sächsischen OVG vom 08.02.2011, Az.: 4 A 637/10.

Seite
37
von
50
rungen scheidet eine funktionsbezogene Regelung über die Vertretung der Kom-
mune im Aufsichtsrat aus, da die SächsGemO keine Anforderungen an die fachli-
che Qualifikation als Bürgermeister stellt. Die Regelung des § 98 Abs. 2 Satz 4
SächsGemO hat zur Folge, dass der Bürgermeister in den Gesellschaftsverträgen
nicht als „geborenes“ Mitglied des Aufsichtsrats festgelegt werden kann. Zudem
wäre bei einer Festschreibung einer „geborenen“ Mitgliedschaft im Aufsichtsrat im
Gesellschaftsvertrag die vom Gesetz geforderte Widerruflichkeit der Bestellung,
die es dem Gemeinderat ermöglichen soll, jederzeit einen neuen Vertreter seiner
Wahl zu entsenden oder einen bestellten Vertreter abzuberufen, nicht mehr gege-
ben.
Die kommunale Praxis zeigt jedoch, dass sich die Mitgliedschaft des Bürgermeis-
ters im Aufsichtsrat empfiehlt, um eine einheitliche Steuerung der Beteiligungen zu
erreichen. In diesem Sinne sieht die mit Wirkung zum 1. Januar 2014 in Kraft ge-
tretene Regelung des § 98 Abs. 2 Satz 6 SächsGemO vor, dass dann, wenn die
Kommune mehr als ein Mitglied in den Aufsichtsrat entsenden oder der Gesell-
schafterversammlung zur Wahl vorschlagen kann, auch der Bürgermeister (oder
ein von ihm benannter Bediensteter der Verwaltung) vom Gemeinderat zu bestim-
men ist.
Im Übrigen wird auf die ebenfalls mit Wirkung zum 1. Januar 2014 in Kraft getrete-
ne Regelung des § 98 Abs. 2 Satz 5 SächsGemO verwiesen. Zur Vermeidung von
Interessenkonflikten sollen danach von der Kommune keine Personen als Auf-
sichtsratsmitglieder bestimmt werden, die Arbeitnehmer des Unternehmens oder
eines von diesem abhängigen Unternehmens (§ 17 Abs. 1 AktG) sind.
b.
Die Qualifikation eines Aufsichtsratsmitglieds
60
Der Aufsichtsrat hat die Geschäftsführung zu überwachen und zu beraten. Jedes
Mitglied des Aufsichtsrats muss deshalb über Mindestkenntnisse verfügen, um
persönlich und eigenverantwortlich das Amt ausüben zu können. Nach der Recht-
sprechung des Bundesgerichtshofes (BGH) sind dies
„Mindestkenntnisse allge-
meiner, wirtschaftlicher, organisatorischer und rechtlicher Art, die erforderlich sind,
um alle normalerweise anfallenden Geschäftsvorgänge auch ohne fremde Hilfe
verstehen und sachgerecht beurteilen zu können“
.
61
Hierzu zählen insbesondere:
x
die Kenntnisse der gesetzlichen und satzungsmäßigen Aufgaben des Auf-
sichtsrats,
x
die Kenntnisse der Rechte und Pflichten des Aufsichtsratsmitglieds,
x
die Kenntnisse, die dem Aufsichtsrat vorgelegten Berichte zu verstehen, zu
bewerten und daraus Schlussfolgerungen ziehen zu können,
x
die Kenntnisse für die Prüfung des Jahresabschlusses mit Hilfe des Ab-
schlussprüfers,
x
die Kenntnisse zur Beurteilung der Ordnungsmäßigkeit, Wirtschaftlichkeit und
Zweckmäßigkeit und Rechtmäßigkeit von Führungsentscheidungen sowie
60
Die Ausführungen gelten entsprechend für Mitglieder der Gesellschafterversammlung. Gemäß § 98 Abs. 1 Satz 4
SächsGemO müssen der durch den Bürgermeister mit seiner ständigen Vertretung beauftragten Vertreter sowie die
durch den Gemeinderat zu bestellenden weiteren Vertreter der Gemeinden über die für diese Aufgabe erforderliche be-
triebswirtschaftliche Erfahrung und Sachkunde verfügen.
61
BGH, Urteil vom 15.11.1982, Az.: II ZR 27/82, BGHZ 85, Seite 293 (295).

Seite
38
von
50
x
nach Möglichkeit eigene unternehmerische Erfahrungen.
62
Ggf. ist externer Sachverstand beizuziehen. Damit können aber die Mindestkennt-
nisse nicht kompensiert werden. Als hilfreich empfiehlt sich zum gegebenen Zeit-
punkt eine gemeinsame Beratung zum Jahresabschluss und zum Lagebericht mit
dem Wirtschaftsprüfer, der die Jahresabschlussprüfung vorgenommen hat.
Immer wieder steht das Aufsichtsratsmitglied im Widerstreit der Interessen zwi-
schen Kommune und Beteiligung. Bei Konfliktsituationen muss das Aufsichtsrats-
mitglied seiner Treuepflicht gegenüber der Beteiligung nachkommen.
Der Leitfaden des SMI zu Qualifikation, Rechten und Pflichten von Aufsichtsrats-
mitgliedern in kommunalen Unternehmen enthält hierzu folgende Ausführungen:
63
„Zu beachten ist allerdings, dass der Vorrang gesellschaftsrechtlicher Pflich-
ten nur dann zum Tragen kommt, wenn diese Pflichten mit den Weisungen
oder Richtlinien des Gemeinderats kollidieren. Dies kann bei Eigengesell-
schaften und Mehrheitsbeteiligungen der Gemeinden im Grunde nur aus-
nahmsweise der Fall sein, da hier die öffentliche Aufgabenerfüllung im
Rahmen des Gesellschaftsvertrags oder der Satzung abzusichern ist und
damit von vornherein kein Widerspruch zwischen Unternehmens- und kom-
munalem Interesse auftreten dürfte.“
Zudem sollte jedes Aufsichtsratsmitglied ausreichend Zeit zur Ausübung des Auf-
sichtsratsmandats mitbringen und seine Aufgaben gewissenhaft ausüben.
64
c.
Die Pflichten eines Aufsichtsratsmitglieds
Das Aufsichtsmitglied hat seinen Pflichten persönlich nachzukommen (§ 111
Abs. 5 AktG). Aufsichtsratsmitglieder handeln grundsätzlich eigenverantwortlich
und unabhängig. Die Vorgaben des Gesellschaftsrechts beschränken – vor dem
Hintergrund des Vorrangs des Gesellschaftsrechts
65
– die Verpflichtung von Auf-
sichtsratsmitgliedern, Weisungen des Gemeinderats zu folgen. Das gilt uneinge-
schränkt für kommunale Vertreter in einer AG und bei der GmbH mit obligatori-
schem Aufsichtsrat
66
. Zulässig sollen lediglich unverbindliche Empfehlungen der
Kommune als Entsendungsberechtigte sein. Dadurch hat die Kommune die Mög-
lichkeit, auf entsandte Aufsichtsratsmitglieder einzuwirken. Wenn die von der
Kommune entsandten Vertreter den Empfehlungen der Kommune nicht folgen, ist
die abweichende Stimmabgabe dennoch voll gültig. Dem Gemeinderat bleibt dann
nur noch die Möglichkeit, den entsandten Vertreter abzuberufen. Bei einem fakulta-
tiven Aufsichtsrat einer GmbH kann die Kommune dagegen den von ihr entsandten
Mitgliedern Weisungen erteilen, wenn das Weisungsrecht im Gesellschaftsvertrag
geregelt ist.
67
Aufsichtsratsmitglieder sind gesellschaftsrechtlich zur Verschwiegenheit über ver-
trauliche Angaben und Geheimnisse der Beteiligung verpflichtet. Die kommunal-
rechtlich als Zulässigkeitsvoraussetzung vorgeschriebene Einflussnahme der
Kommune auf Beteiligungen gemäß § 98 Abs. 3 SächsGemO steht damit im
62
Vgl. auch Leitfaden des SMI zu Qualifikation, Rechten und Pflichten von Aufsichtsratsmitgliedern kommunaler Unter-
nehmen, Sächsisches Amtsblatt, Nr. 35/2003, Seite 809 (810) in Anlage 3 des Leitfadens.
63
Vgl. Leitfaden des SMI, a. a. O., Seite 809 (811).
64
Für Mitglieder von Verwaltungsräten von Sparkassen hat die Bundesanstalt für Finanzdienstleistungsaufsicht zur Kon-
kretisierung der Vorgaben des „Gesetzes zur Stärkung der Finanzmarkt- und der Versicherungsaufsicht“ unter
www.bafin.de
für Mitglieder von Verwaltungsräten der Sparkassen ein Merkblatt zur Kontrolle von Mitgliedern von Ver-
waltungs- und Aufsichtsorganen gemäß KWG und VAG zur Verfügung gestellt, das die Anforderungen und Qualifikatio-
nen näher konkretisiert.
65
BGH, Urteil vom 29.01.1962, Az.: II ZR 1/61, BGHZ 36, Seite 296 (306).
66
Vgl. DrittelbG (mehr als 500 Arbeitnehmer) und MitbestG (mehr als 2.000 Arbeitnehmer).
67
BVerwG, Urteil vom 31.08.2011, Az.: 8 C 16/10; Leitfaden des SMI, a. a. O., Seite 809 (811).

Seite
39
von
50
Spannungsfeld zur gesellschaftsrechtlichen Verschwiegenheitspflicht. Deshalb
werden die Informationspflichten der kommunalen Aufsichtsratsmitglieder gemäß
§§ 394, 395 AktG abgesichert. Damit diese Informationsübermittlung an die Kom-
mune funktioniert, hat die Kommune in den Gesellschaftsverträgen festzulegen,
dass diese Bestimmungen auch für Beteiligungen gelten, an denen sie mehrheit-
lich beteiligt ist (vgl. § 96a Abs. 1 Nr. 4 SächsGemO).
Jedes Aufsichtsratsmitglied hat ein Teilnahmerecht und eine Teilnahmepflicht an
den Aufsichtsratssitzungen; es kann einen Bericht über alle Angelegenheiten der
Gesellschaft, über die auch der Aufsichtsrat als Organ einen Bericht verlangen
könnte, vom Vorstand verlangen. Der Bericht ist spätestens dann zu erstatten,
wenn ein weiteres Aufsichtsratsmitglied den Antragsteller unterstützt.
Das Recht, Einsicht in die Dokumente zu verlangen, hat nur der Aufsichtsrat als
Organ und nicht das einzelne Mitglied. Jedes Mitglied hat aber das Recht, rechtzei-
tig von den Beratungsunterlagen Kenntnis zu nehmen. Der Anspruch ist auf die
rechtzeitige Zusendung der Unterlagen gerichtet.
Als weitere Pflichten sollen die Pflicht zur Kenntnisnahme der Beratungsunterla-
gen, Erkundigungspflichten zur Erledigung einzelner Überwachungsaufgaben, die
Pflicht zur Förderung der Arbeit des Aufsichtsrats durch Sachbeiträge und Anre-
gungen und die Pflicht zur Zusammenarbeit mit dem Abschlussprüfer genannt
werden.
68
d.
Die Rechte eines Aufsichtsratsmitglieds
Die Rechte eines Aufsichtsratsmitglieds korrespondieren mit seinen Pflichten. Das
Aufsichtsratsmitglied hat insbesondere eine Reihe von Initiativ- und Mitwirkungs-
rechten. Das Aufsichtsratsmitglied
x
kann vom Vorsitzenden die Einberufung einer Sitzung fordern,
x
kann zusammen mit einem weiteren Mitglied selbst eine Sitzung einberufen,
wenn der Vorsitzende dem Einberufungsverlangen nicht nachkommt; bei der
GmbH kann die Satzung auch ein anderes Quorum dafür vorsehen,
x
kann eine Erweiterung der Tagesordnung verlangen,
x
kann einer Beschlussfassung außerhalb einer Tagesordnung widersprechen,
x
hat Antragsrechte und es kann Erklärungen zu Protokoll geben,
x
kann Informationen von der Geschäftsführung einfordern und
x
hat ein Recht auf Sitzungsteilnahme.
69
Zudem hat das Aufsichtsratsmitglied ein Recht auf Auslagenersatz und ggf. Vergü-
tung (§ 113 AktG, § 52 Abs. 1 GmbHG).
e.
Die Haftung eines Aufsichtsratsmitglieds
Nicht unbedeutend für die Arbeit des einzelnen Aufsichtsratsmitglieds sind Haf-
tungsfragen, mit denen es sich ggf. konfrontiert sieht. Jedes Aufsichtsratsmitglied
hat eine Einzelverantwortung. Als Anspruchsgrundlagen kommen vor allem die
§§ 116, 93 AktG, § 52 Abs. 1 GmbHG für die Innenhaftung und § 823 BGB für die
Außenhaftung in Betracht. Für Schäden, die der Beteiligung durch eine Pflichtver-
letzung entstehen, haftet das Aufsichtsratsmitglied der Beteiligung grundsätzlich
68
Vgl. Leitfaden des SMI, a. a. O., Seite 809 (812 f.).
69
Vgl. Leitfaden des SMI, a. a. O., Seite 809 (813 f.).

Seite
40
von
50
persönlich mit seinem Vermögen.
Eine Inanspruchnahme fordert ein pflichtwidriges und schuldhaftes Verhalten eines
Aufsichtsratsmitglieds, das zu einem Schaden der Beteiligung führt. Maßstab für
schuldhaftes Verhalten ist – in entsprechender Anwendung des § 93 Abs. 1 Satz 1
AktG – die
„Sorgfalt eines ordentlichen und gewissenhaften Überwachers“
.
Die Mitglieder der Gesellschaftsorgane von Kommunen haften nach außen persön-
lich. Für den Fall, dass ein Vertreter der Gemeinde wegen seiner Tätigkeit im Or-
gan eines Unternehmens in Anspruch genommen wird, hat die Gemeinde ihm den
Schaden zu ersetzen (Haftungsfreistellungsanspruch). Dies gilt nicht, wenn er vor-
sätzlich oder grob fahrlässig gehandelt hat. Hat er in diesem Fall jedoch auf Wei-
sung der Gemeinde gehandelt, so ist ihm dennoch sein Schaden zu ersetzen.
Zu den Amtspflichten gehört im Wesentlichen die Überwachung. Der Verweis auf
fehlende Kenntnisse führt jedenfalls nicht zu einer Haftungsfreistellung.
6.
Die Zuordnung der Tätigkeiten kommunaler Wahlbeamter nach den
Vorschriften des Nebentätigkeitsrechts in Sachsen
Das Thema Nebentätigkeiten kommunaler Wahlbeamter ist immer wieder mit Zwei-
feln und Fragestellungen behaftet. Die Zuordnung der Tätigkeit eines kommunalen
Wahlbeamten zum Hauptamt, Ehrenamt oder zu einer Nebentätigkeit hat erhebli-
che rechtliche Konsequenzen.
Durch das Gesetz zur Neuordnung des Dienst-, Besoldungs- und Versorgungs-
rechts im Freistaat Sachsen (Sächsisches Dienstrechtsneuordnungsgesetz) vom
18. Dezember 2013 wurde durch eine Änderung der §§ 101 ff. Sächsisches Beam-
tengesetz auch das Nebentätigkeitsrecht novelliert. Derzeit werden die Verbände
zur Sächsischen Dienstrechtsneuordnungsverordnung angehört. Zu den darin ent-
haltenen Verordnungen gehört auch die Sächsische Nebentätigkeitsverordnung.
Sobald die Sächsische Nebentätigkeitsverordnung verabschiedet ist, werden die
kommunalen Landesverbände die Erarbeitung von Anwendungshinweisen „Neben-
tätigkeiten kommunaler Wahlbeamter“ durch das Sächsische Staatsministerium
des Innern anregen.
70
7.
Empfehlungen für die kommunale Praxis
Die Mandatsbetreuung ist ein wichtiges Aufgabenfeld der Beteiligungsverwaltung,
die die Mandatsträger bei der Wahrnehmung ihrer Aufgaben in den Organen der
Beteiligungen unterstützen soll. Die Beteiligungsverwaltung bezieht dabei ggf.
auch die Fachämter ein und hat dabei die Federführung.
Sie umfasst insbesondere die Bewertung von Vorlagen, die Vorabprüfung von
Gutachten und Prüfberichten und die Durchführung von Mandatsträgerschulungen
unter Einbeziehung von strategischen Überlegungen.
Aufgrund der vielfältigen Veränderungsprozesse in der Kommunalwirtschaft und
der zum Teil sehr komplexen Fragestellungen und weitreichenden unternehmeri-
schen Entscheidungen nimmt der Beratungsbedarf für die Mandatsträger tenden-
ziell zu. Dies betrifft vor allem auch die strategischen Entscheidungen. Damit die
Mandatsträger ihre Funktion als Aufsicht und Ratgeber gegenüber den Geschäfts-
führungen und Betriebsleitungen bei bedeutenden operativen und strategischen
Entscheidungen verantwortungsvoll und qualifiziert wahrnehmen können, ist eine
qualifizierte Unterstützung durch die Beteiligungsverwaltung der Kommune erfor-
70
Die Kommunen werden über das Erscheinen von Anwendungshinweisen zum Nebentätigkeitsrecht umgehend infor-
miert. Derzeit ist jedoch noch nicht absehbar, wann mit dem Erscheinen zu rechnen ist.

Seite
41
von
50
derlich.
71
Diese hat dafür ausreichend geeignetes und geschultes Personal zur
Verfügung zu stellen.
71
Otto, a. a. O., Seite 126.

Seite
42
von
50
VI.
Das Personalmanagement
In diesem Kapitel wird das Personalmanagement am Beispiel der GmbH erläutert,
da die GmbH die häufigste Rechtsform für kommunale Unternehmen darstellt. Die
Ausführungen sind unter Beachtung der jeweils einschlägigen Bestimmungen auch
auf andere Unternehmensformen übertragbar.
1.
Allgemeines
Zur Realisierung einer guten Unternehmenspolitik ist das Personalmanagement
ein bedeutender Einflussfaktor. Insbesondere umfasst das Beteiligungsmanage-
ment auch das Personalmanagement für die Führungskräfte der Beteiligungen.
2.
Die Aufgaben des Personalmanagements
Beim Personalmanagement unterstützt die Beteiligungsverwaltung die zuständigen
Organe der Kommune bei der Besetzung von Führungspositionen, beim Erstellen
und Ausfertigen von Anstellungsverträgen mit den Mitgliedern der Geschäftsfüh-
rung und bei der Vereinbarung und Abwicklung leistungsbezogener Vergütungen.
Dazu gehören insbesondere die Organisation der Auswahlverfahren, die Mitwir-
kung bei der Vertragsgestaltung und die Vorbereitung der Gremienbeschlüsse.
72
3.
Die Anforderungen an die Auswahl von Mitgliedern der Geschäftsfüh-
rung
Entscheidend ist, dass zur Vereinfachung des Auswahlverfahrens bestimmte Re-
gularien zur Besetzung von Positionen festgeschrieben werden.
Die Anforderungen an ein Mitglied der Geschäftsführung hängen entscheidend von
der Art und Größe der Beteiligung ab und lassen sich nicht verallgemeinern. Aller-
dings empfiehlt sich folgende allgemeine Vorgehensweise:
73
x
Information des Bürgermeisters über bestehende Vakanzen,
x
in der Regel sollte eine öffentliche Ausschreibung der vakanten Geschäftsfüh-
rungsposition erfolgen,
x
gegebenenfalls ist bei der Suche nach geeignetem Personal eine Personal-
beratung hinzuzuziehen,
x
die Kriterien für die Personalauswahlentscheidung sind festzulegen und
x
gegebenenfalls sollte eine Findungskommission durch den Aufsichtsrat
74
ein-
gerichtet werden, um eine angemessene Vertretung der verschiedenen
Gruppen des Aufsichtsrats zu gewährleisten. Den Vorsitz sollte der Aufsichts-
ratsvorsitzende übernehmen.
4.
Die Kriterien zur Erarbeitung von Musterverträgen für Mitglieder der
Geschäftsführung
In der Praxis hat es sich bewährt, dass bestimmte Regelungen der Anstellungsver-
träge mit den Mitgliedern der Geschäftsführung vereinheitlicht werden, allerdings
sollte jedes Vertragswerk auch noch individuelle Regelungen ermöglichen.
Folgende grundsätzliche Regelungen sollten in den Anstellungsverträgen mit den
Mitgliedern der Geschäftsführung aufgenommen werden:
72
Deutscher Städtetag, a. a. O., Seite 20.
73
Otto, a. a. O., Seite 129.
74
Falls kein Aufsichtsrat besteht, übernehmen diese Aufgabe die Gesellschafter.

Seite
43
von
50
x
Laufzeit des Vertrages,
x
Gehalt, Form des Entgelts,
x
Urlaubsansprüche,
x
Vereinbarung einer Tantieme: die Kommune als Gesellschafterin sollte darauf
hinwirken, dass die Regelungen der Tantiemen im Anstellungsvertrag mit den
Mitgliedern der Geschäftsführung auf längerfristige Erfolgsaussichten und
nachhaltige Gewinne der Beteiligungen abzielen,
75
x
Entgelthöhe mit den Gehaltselementen des Jahresgrundgehalts, nicht-
monetäre Zusatzleistungen (Dienstwagen, Unfallversicherung, Bereitstellung
eines Diensttelefons) und variables Ziel-Bonus-System als Steuerungs- und
Anreizsystem,
x
Altersversorgung und
x
ggf. nachvertragliches Wettbewerbsverbot (hier sollten Notwendigkeit und die
aus dem nachvertraglichen Wettbewerbsverbot resultierende zusätzliche
Kostenbelastung geprüft werden).
Im Übrigen wird auf die Ausführungen im Kapitel zur Mandatsbetreuung und die
dort dargestellten Prüferfahrungen des SRH verwiesen.
5.
Empfehlungen für die kommunale Praxis
Beim Personalmanagement der Beteiligungsverwaltung ist von entscheidender
Bedeutung, dass
x
die Prozesse der Personalauswahl rechtzeitig gesteuert und strukturiert wer-
den,
x
die Personalauswahlkriterien im Vorhinein feststehen und
x
die Muster von Anstellungsverträgen für Mitglieder der Geschäftsführung in
den jeweiligen Kommunen erarbeitet werden.
75
Hinweis des SRH im Jahresbericht 2010, Beitrag 31, Seite 257.

Seite
44
von
50
VII.
Der Beteiligungsbericht
1.
Allgemeines
Gemäß § 99 Abs. 2 SächsGemO ist dem Gemeinderat bis zum 31. Dezember des
dem Berichtsjahr folgenden Jahres ein Bericht über die Eigenbetriebe und die Un-
ternehmen in einer Rechtsform des privaten Rechts vorzulegen, an denen die
Kommune unmittelbar oder mittelbar beteiligt ist. Dem Bericht sind als Anlage auch
die entsprechenden Angaben für Zweckverbände, deren Mitglied die Kommune ist,
sowie deren Beteiligungsberichte beizufügen. Die Vorschrift soll zu größerer inter-
ner und externer Transparenz bei denjenigen gemeindlichen Aufgaben beitragen,
die durch ausgegliederte, organisatorisch oder finanzwirtschaftlich verselbständigte
Organisationseinheiten erfüllt werden. Durch den Beteiligungsbericht werden die
Gemeinderäte mit ausgewählten wichtigen Informationen versorgt.
76
Der Beteili-
gungsbericht stellt aber wegen seiner vergangenheitsbezogenen Betrachtung kein
hinreichendes operatives Steuerungsinstrument dar.
Gemäß § 88a Abs. 4 SächsGemO kann der Beteiligungsbericht bei Aufstellung
eines Gesamtabschlusses entfallen, soweit ein Gesamtabschluss nach § 88a
SächsGemO aufgestellt wird. Die Kommunen in Sachsen werden voraussichtlich
ab dem Jahr 2016 den Gesamtabschluss aufstellen müssen. Dann wird der Betei-
ligungsbericht an Bedeutung verlieren bzw. eben nicht mehr die Hauptinformati-
onsquelle für die Beteiligungen sein.
Der Beteiligungsbericht ist gemäß § 99 Abs. 4 SächsGemO der Rechtsaufsichts-
behörde zuzuleiten. Die Angaben des Beteiligungsberichts sind nach § 99 Abs. 2
SächsGemO zur Einsichtnahme verfügbar zu halten. Dies ist ortsüblich bekannt zu
geben.
Zur Erstellung des Beteiligungsberichts benötigt die Kommunalverwaltung rechtzei-
tig die hierfür notwendigen Informationen. Vor diesem Hintergrund sollten den
kommunalen Beteiligungen entsprechende Berichtspflichten vorgeschrieben wer-
den. Das kann beispielsweise durch eine Regelung im Gesellschaftsvertrag, in der
Satzung oder durch eine verpflichtende Erklärung der Geschäftsführung erfolgen.
2.
Der Inhalt des Beteiligungsberichts
Im Beteiligungsbericht müssen mindestens enthalten sein:
a.
Die Beteiligungsübersicht
§ 99 Abs. 2 Satz 2 Nr. 1 SächsGemO bestimmt, dass der Beteiligungsbericht eine
Beteiligungsübersicht unter Angabe der Rechtsform, des Unternehmensgegen-
stands, des Unternehmenszwecks und des Stamm- oder Grundkapitals sowie des
prozentualen Anteils der Kommune an diesem enthalten muss. Die Beteiligungs-
übersicht dient dazu, die kapitalmäßige Verflechtung der Beteiligungen zu verdeut-
lichen.
b.
Die Finanzbeziehungen
Gemäß § 99 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 SächsGemO verlangt der Beteiligungsbericht eine
Darstellung der Finanzbeziehungen zwischen der Kommune und den Beteiligun-
gen, insbesondere unter Angabe der Summe aller Gewinnabführungen an den
Gemeindehaushalt, der Summe aller Verlustabdeckungen und sonstigen Zuschüs-
se aus dem Kommunalhaushalt, der Summe aller gewährten sonstigen Vergünsti-
gungen sowie der Summe aller von der Kommune übernommenen Bürgschaften
76
Menke/Arens, a. a. O., § 99 Rdnr. 1.

Seite
45
von
50
und sonstigen Gewährleistungen. Mit dieser Übersicht wird ein Überblick über die
finanziellen Verflechtungen zwischen der Kommune und ihren Beteiligungen gege-
ben.
c.
Der Lagebericht
§ 99 Abs. 2 Satz 2 Nr. 3 SächsGemO fordert die Erstellung eines Lageberichts, der
den Geschäftsverlauf und die Lage aller Beteiligungen so darstellt, dass ein den
tatsächlichen Verhältnissen entsprechendes Gesamtbild vermittelt wird. Der Lage-
bericht soll insbesondere auf Unternehmensvorgänge von besonderer Bedeutung,
die während des letzten Geschäftsjahres eingetreten sind, und auf die voraussicht-
liche Entwicklung der Beteiligungen im kommenden Geschäftsjahr eingehen.
d.
Sonstige Angaben
Als Anlage zum Beteiligungsbericht sind als Anlage die gemäß § 99 Abs. 2 Satz 2
SächsGemO entsprechenden Angaben für die Zweckverbände, deren Mitglied die
Gemeinde ist, sowie deren Beteiligungsberichte beizufügen.
Darüber hinaus soll der Bericht für jede Beteiligung in einer Rechtsform des priva-
ten Rechts, an dem die Kommune unmittelbar oder mittelbar mit mindestens 25 %
beteiligt ist, insbesondere Folgendes ausweisen (§ 99 Abs. 3 SächsGemO):
x
die Organe der Beteiligung, die Zusammensetzung der Organe unter nament-
licher Nennung von Geschäftsführung, Vorstands- und Aufsichtsratsmitglie-
dern, die Anzahl der Mitarbeiter sowie den Namen des bestellten Abschluss-
prüfers und, soweit möglich, die Namen und Beteiligungsanteile der anderen
Anteilseigner,
x
die wichtigsten Leistungs- und Bilanzkennzahlen für das Berichtsjahr und die
beiden dem Berichtsjahr vorangegangenen Jahre (für das Berichtsjahr sind
die Planwerte den aktuellen Ist-Werten gegenüberzustellen); die Kennzahlen
sollen eine Beurteilung der Vermögenssituation, der Kapitalstruktur, der Li-
quidität, der Rentabilität und des Geschäftserfolgs der Beteiligung zulassen,
x
wesentliche Sachverhalte aus dem Lagebericht der Geschäftsführung zum
Berichtsjahr und dem darauffolgenden Geschäftsjahr einschließlich einer Be-
wertung der Kennzahlen.
e.
Muster der kommunalen Landesverbände
Der SSG hat in Zusammenarbeit mit dem SLKT ein Muster für einen Beteiligungs-
bericht gemäß § 99 SächsGemO erstellt. Das Muster wurde mit dem SMI abge-
stimmt und enthält die nach § 99 SächsGemO vorgeschriebenen Bestandteile. Das
Muster ist als Anlage 4 diesem Leitfaden beigefügt.
Das Muster ist jedoch nicht verbindlich, sondern nur ein Vorschlag. Kommunen,
die bereits einen Beteiligungsbericht erstellt haben, der den Vorgaben des § 99
SächsGemO genügt, brauchen ihren Beteiligungsbericht daher nicht an das Mus-
ter anpassen.
Das Muster des Beteiligungsberichts ist auf die Angaben beschränkt, die nach den
Vorgaben des § 99 SächsGemO verpflichtend sind. Soweit aus Zweckmäßigkeits-
gründen weitere Inhalte im Muster vorgeschlagen werden (insb. die Übersichten),
ist dies durch Kursivdruck im Inhaltsverzeichnis des Beteiligungsberichts deutlich
gemacht.

Seite
46
von
50
3.
Die Zuständigkeiten für die Erstellung des Beteiligungsberichts
a.
Grundfall: Zuständigkeit des Bürgermeisters
Die Erstellung des Beteiligungsberichts fällt in den Zuständigkeitsbereich des Bür-
germeisters. Dieser bestimmt die interne Zuständigkeit in der Kommunalverwal-
tung im Rahmen seines Organisationsermessens. Gibt es vor Ort eine Beteili-
gungsverwaltung, wird diese regelmäßig die Erstellung des Beteiligungsberichts
übernehmen, andernfalls sind geeignete Mitarbeiter mit dieser Aufgabe zu betrau-
en.
77
b.
Sonderfall: Zuständigkeit bei Verwaltungsgemeinschaften
In der Praxis stellt sich zudem immer wieder die Frage, wer innerhalb einer Verwal-
tungsgemeinschaft für das Erstellen des Beteiligungsberichts für die beteiligten
Gemeinden nach § 99 SächsGemO und die damit im Zusammenhang stehenden
statistischen Pflichten zuständig ist.
Das Aufstellen und Vorlegen eines Beteiligungsberichts nach § 99 SächsGemO
stellt ein Geschäft der laufenden Verwaltung im Sinne des § 8 Abs. 1 Nr. 2 Sächs-
KomZG dar. Die in § 99 SächsGemO geregelte Aufgabe ist daher durch den Ver-
waltungsverband oder die erfüllende Gemeinde der Verwaltungsgemeinschaft
wahrzunehmen.
Unter den Geschäften der laufenden Verwaltung werden solche Angelegenheiten
des weisungsfreien Wirkungskreises verstanden, die mehr oder weniger regelmä-
ßig wiederkehren und nach Größe, Umfang der Verwaltungstätigkeit und Finanz-
kraft der Gemeinde von sachlich weniger erheblicher Bedeutung sind.
78
Beteiligungsberichte sind jährlich zu erstellen und damit ein regelmäßig wiederkeh-
rendes Geschäft. Zwar sind die gemeindewirtschaftsrechtlichen Pflichten für die
Gemeinde bedeutsam, für sich genommen stellt der Beteiligungsbericht innerhalb
des Beteiligungsmanagements jedoch eine Teilaufgabe dar, die hinter derart
grundsätzlichen Entscheidungen, wie z. B. zur Errichtung oder Übernahme eines
wirtschaftlichen Unternehmens, zurücksteht.
Für die Zuordnung zu den Geschäften der laufenden Verwaltung spricht ferner,
dass grundsätzlich der Bürgermeister für die Erstellung des Beteiligungsberichts
zuständig ist. Im Bereich der allgemeinen weisungsfreien Pflichtaufgaben, die nicht
zu den Erfüllungs- bzw. Erledigungsaufgaben i. S. d. §§ 7, 8 SächsKomZG zählen,
ist grundsätzlich eine Zuständigkeit des Gemeinderats gegeben.
4.
Empfehlungen für die kommunale Praxis
Der Beteiligungsbericht ist jährlich durch die Kommune zu erstellen. Der Min-
destinhalt ist in § 99 Abs. 2 SächsGemO geregelt. Eine freiwillige Ergänzung der
Inhalte ist möglich.
Die Kommune sollte durch eine Regelung gegenüber allen vom Beteiligungsbericht
erfassten Beteiligungen eine verbindliche Regelung treffen, die die rechtzeitige
Übermittlung der für den Beteiligungsbericht erforderlichen Daten erfasst.
Hinsichtlich der Darstellung und des Aufbaus des Beteiligungsberichts wird auf das
Muster der kommunalen Landesverbände zur Gestaltung eines Beteiligungsbe-
richts verwiesen, das für die Kommunen aber nicht verbindlich ist. Größere Kom-
77
Vgl. auch Schmid, in: Quecke/Schmid, a. a. O., § 99 Rdnr. 8.
78
Vinke, in: Quecke/Schmid, a. a. O., § 53 Rdnr. 28.

Seite
47
von
50
munen sollten eine Veröffentlichung des Beteiligungsberichts im Internet prüfen.
79
Bei der Erstellung des Beteiligungsberichts ist zu beachten, dass dafür ein gewis-
ser zeitlicher Vorlauf erforderlich ist, da die Erstellung umfangreiche Abstim-
mungsarbeiten mit den Beteiligungen erfordert. Die wesentlichen Schritte dabei
sind:
x
Datenbeschaffung,
x
Erstellen allgemeiner Inhalte,
x
Übernahme der Daten und Erstellen der Berichtsinhalte,
x
Abstimmung und Korrekturlauf,
x
Zusammenführung und Layout des Berichts,
x
Endkorrektur und
x
Druck und Verteilung.
Je nach Umfang des Beteiligungsberichts kann dessen Erstellung fünf bis sechs
Monate in Anspruch nehmen.
80
Da für die Erstellung des Beteiligungsberichts die bestätigten Jahresabschlüsse
zugrunde gelegt werden sollten, die ihrerseits im zweiten bis dritten Quartal des
Folgejahres vorliegen, ist i. d. R. davon auszugehen, dass der Beteiligungsbericht
dem Gemeinderat im vierten Quartal vorgelegt werden kann. Bereits dieser zeitli-
che Ablauf zeigt, dass der Beteiligungsbericht eine wichtige Informationsquelle,
aber kein operatives Steuerungsinstrument ist.
79
Bei einer Veröffentlichung im Internet ist der Datenschutz zu beachten.
80
Otto, a. a. O., Seite 115 f.

Seite
48
von
50
VIII.
Die Prüfungen in Bezug auf Unternehmen in Privatrechtsform
Wenn der Kommune allein oder mit anderen kommunalen Trägern der Selbstver-
waltung, die der Aufsicht des Freistaates Sachsen unterstehen, eine zur Änderung
des Gesellschaftsvertrages berechtigende Mehrheit der Anteile an einem Unter-
nehmen in der Rechtsform des privaten Rechts zusteht, sind im Gesellschaftsver-
trag die Vorgaben des § 96a SächsGemO zu beachten. Für andere Beteiligungs-
formen sind jeweils die einschlägigen Bestimmungen zu beachten.
1.
Jahresabschlussprüfungen
Für Unternehmen in der Rechtsform des privaten Rechts, an denen eine Kommu-
ne beteiligt ist, gelten hinsichtlich der Prüfung grundsätzlich die gleichen Grundsät-
ze wie für private Unternehmen. Im Gesellschaftsvertrag oder in der Satzung ist
nach § 96a Abs. 1 Nr. 8 und 9 SächsGemO
81
festzulegen, dass Jahresabschluss
und Lagebericht nach den Vorschriften des HGB für große Kapitalgesellschaften
geprüft werden und dass der Prüfungsbericht des Abschlussprüfers der Kommune
und der Rechtsaufsichtsbehörde unverzüglich zu übersenden sind.
Nach den §§ 316 ff. HGB hat eine Prüfung des Jahresabschlusses und des Lage-
berichts durch einen Wirtschaftsprüfer oder eine Wirtschaftsprüfungsgesellschaft
zu erfolgen. Der Jahresabschluss ist nach § 317 Abs. 1 HGB unter Einbeziehung
der Buchführung auf die Beachtung der gesetzlichen Vorschriften und sie ergän-
zender Bestimmungen des Gesellschaftsvertrages oder der Satzung zu prüfen.
§ 317 Abs. 2 HGB verlangt die Prüfung des Lageberichts daraufhin, ob er im Ein-
klang mit dem Jahresabschluss sowie den bei der Prüfung gewonnenen Erkennt-
nissen des Abschlussprüfers steht, ob der Lagebericht insgesamt eine zutreffende
Vorstellung von der Lage des Unternehmens erweckt sowie ob die Risiken und
Chancen der künftigen Entwicklung zutreffend dargestellt sind.
Nach § 96a Abs. 1 Nr. 12 SächsGemO
82
ist im Gesellschaftsvertrag oder in der
Satzung die Durchführung der Abschlussprüfung im Umfang des § 54 HGrG fest-
zulegen. Dabei wird im Rahmen der Abschlussprüfung auch die Ordnungsmäßig-
keit der Geschäftsführung untersucht. Die Beauftragung des Abschlussprüfers wird
erweitert um die Darstellung der Entwicklung der Vermögens- und Ertragslage so-
wie der Liquidität und Rentabilität der Beteiligung, verlustbringender Geschäfte und
der Ursachen der für die Vermögens- und Ertragslage bedeutenden Verluste sowie
der Ursachen eines in der Gewinn-und-Verlust-Rechnung ausgewiesenen Jahres-
fehlbetrages.
2.
Örtliche und überörtliche Prüfungen
§ 96a Abs. 1 Nr. 11 SächsGemO
83
bestimmt, dass den örtlichen und überörtlichen
Prüfungsbehörden im Gesellschaftsvertrag oder in der Satzung das Recht einzu-
räumen ist, die Haushalts- und Wirtschaftsführung des Unternehmens in der
Rechtsform des privaten Rechts, an dem eine Kommune beteiligt ist, zu prüfen.
Dadurch wird eine umfassende Kontrolle des Beteiligungsbesitzes sichergestellt.
Die örtliche Prüfung der Betätigung der Kommune in Unternehmen, an denen sie
beteiligt ist (§ 106 Abs. 2 Satz 1 Nr. 5 SächsGemO) und die Haushalts- und Wirt-
schaftsführung kommunaler Unternehmen in privater Rechtsform (Festlegung im
Gesellschaftsvertrag oder in der Satzung nach § 96a Abs. 1 Nr. 11 SächsGemO
84
,
81
Unter Beachtung von § 96a Abs. 1 Nr. 13 und Abs. 2 SächsGemO.
82
Unter Beachtung von § 96a Abs. 1 Nr. 13 und Abs. 2 SächsGemO.
83
Unter Beachtung der Bestimmungen nach § 96a Abs. 1 Nr. 13 und Abs. 2 SächsGemO.
84
Unter Beachtung der Bestimmungen nach § 96a Abs. 1 Nr. 13 und Abs. 2 SächsGemO.

Seite
49
von
50
§ 106 Abs. 2 Satz 1 Nr. 7 SächsGemO) stellen fakultative Aufgaben der örtlichen
Prüfung dar.
Sofern keine vollständige Prüfung erforderlich ist, soll die örtliche Prüfung die Betä-
tigungsprüfung und die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung der Unter-
nehmen in der Rechtsform des privaten Rechts, an denen eine Kommune beteiligt
ist, mindestens in Stichproben wahrnehmen. Bei der Prüfung können Schwerpunk-
te gebildet werden. Ihre Auswahl soll so getroffen werden, dass jedes Prüfungsge-
biet nach Schwierigkeit und wirtschaftlicher Bedeutung in angemessenen Zeitab-
ständen eingehend geprüft wird (§ 17 Abs. 2 i. V. m. § 5 KomPrüfVO). Bei Kom-
munen, deren Haushaltswirtschaft sich bereits nach den Bestimmungen des Arti-
kel 1 des Gesetzes über das neue kommunale Haushalts- und Rechnungswesen
vom 7. November 2007 (SächsGVBI. S. 478) richtet, ist bei der Betätigungsprüfung
und Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung der Unternehmen in der
Rechtsform des privaten Rechts, an denen eine Kommune beteiligt ist, neben der
Stichprobenauswahl der risikoorientierte Prüfansatz anzuwenden (§ 19 Abs. 2
i. V. m. § 6 Abs. 3 SächsKomPrüfVO-Doppik).
Bedient sich die Kommune nach § 103 Abs. 1 SächsGemO eines anderen kom-
munalen Rechnungsprüfungsamtes bzw. Rechnungsprüfers oder eines Wirt-
schaftsprüfers bzw. einer Wirtschaftsprüfungsgesellschaft, bedingt dies sowohl
eine Beauftragung für die Betätigungsprüfung als auch zur Prüfung der Haushalts-
und Wirtschaftsführung der Unternehmen in der Rechtsform des privaten Rechts,
an denen eine Kommune beteiligt ist, durch die Kommune.
Die Betätigungsprüfung untersucht u. a. das Handeln der Kommune als Eigentü-
merin bzw. Gesellschafterin sowie die Wahrnehmung der Interessen der Kommune
durch ihre Vertreter in den Organen der Beteiligungen. Die Betätigung der Kom-
mune wird hinsichtlich der Erfüllung der Überwachungs- und Steuerungsaufgaben
auf Grundlage der Zielvorgaben geprüft.
85
Die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung von Unternehmen in der
Rechtsform des privaten Rechts, an denen eine Kommune beteiligt ist, erfolgt auf
Grundlage der Unterlagen des Unternehmens umfassend oder zu Schwerpunkten,
wie z. B. Wirtschaftlichkeit der Unternehmensführung, Geschäftsführung, Personal,
Vergaberecht oder Vertragsmanagement.
Die überörtliche Betätigungsprüfung durch den SRH erstreckt sich nach §§ 108,
109 Abs. 1 SächsGemO auf die Einhaltung der gesetzlichen Vorschriften bei der
Betätigung der Kommune in Unternehmen, an denen sie unmittelbar oder mittelbar
beteiligt ist.
Die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung kommunaler Beteiligungen in
privater Rechtsform erfolgt nach Ermessen des SRH.
3.
Prüfungserfahrungen des SRH
Der SRH stellte fest, dass die fakultative Aufgabe Betätigungsprüfung oft nicht in
Angriff genommen wurde. So erfolgte z. B. im Jahr 2011 in weniger als der Hälfte
der Kommunen mit über 20.000 Einwohnern eine Betätigungsprüfung durch die
örtliche Rechnungsprüfung.
86
Die Rechte zur örtlichen Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung kommuna-
85
Vgl. Schmid, in: Quecke/Schmid, a. a. O., § 106 Rdnr. 75 ff.
86
Eine Betätigungsprüfung durch die örtliche Rechnungsprüfung erfolgte 2009 bei 27,7 % der Gemeinden unter 20 TEW
sowie bei 44,4 % der Gemeinden über 20 TEW und 2011 bei 67 % der Kreisfreien Städte. Vgl. SRH, Jahresbericht 2010,
Beitrag 27, Seite 230 und Jahresbericht 2012, Bd. II, Beitrag 4, Seite 72.

Seite
50
von
50
ler Unternehmen wurden durch die vom SRH überörtlich geprüften Kommunen
überwiegend nicht wahrgenommen.
87
Die örtliche Prüfungseinrichtung kann und soll die fakultativen Aufgaben der Betä-
tigungsprüfung und der Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung der kom-
munalen Unternehmen nach § 17 KomPrüfVO, § 19 SächsKomPrüfVO-Doppik
auch ohne besonderen Auftrag des Gemeinderats ausführen.
87
Rund 55 % der Kommunen nahmen 2012 die eingeräumten Prüfungsbefugnisse nicht wahr. Die Angaben beinhalten
auch die Landkreise. Vgl. SRH, Jahresbericht 2012, Bd. II, Beitrag 4, Seite 73.