1. SÄCHSISCH-THÜRINGISCHE BODENSCHUTZTAGE
am 23. und 24. Juni 2005 in Gera
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Von der Siedlungsexpansion zur Flächenkreislaufwirtschaft
– Trends, Strategien und Initiativen auf Bundesebene
Dr. Fabian Dosch
Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung, Deichmannsaue 31-37, 53179 Bonn
Fabian.Dosch@bbr.bund.de
Zusammenfassung
Die Flächeninanspruchnahme sinkt, im Wirtschaftsbau besonders stark. Die Bautätigkeit lahmt,
die Immobilienmärkte befinden sich in einer ausgeprägten Talsohle. Wie empirisch im Beitrag
dargelegt wird, bleibt eine neue Phase starker Siedlungsflächenerweiterung nicht nur in Ost-
deutschland unwahrscheinlich. So führt der demographische und wirtschaftsstrukturelle Wandel
zu einer verstärkten Nachfrage nach zentralen Standorten. Das dazu erforderliche Angebot
speist sich im Wesentlichen aus der Mobilisierung von Planungsreserven, Leerstandsnutzung,
Baulückenschließung, Nachverdichtung und dem Recycling brachliegender Flächen. Ein derzeit
in Modellvorhaben zu erprobender Ansatz sind Strategien einer Flächenkreislaufwirtschaft, Teil
von Forschungsaktivitäten und Initiativen auf Bundesebene zur Reduzierung der Flächeninan-
spruchnahme und Bestandserneuerung.
1. Aktuelle Trends der Siedlungsflächen- und Immobilienmarktentwicklung
Flächeninanspruchnahme bundesweit rückläufig
Die Ausdehnung der Siedlungsflächen war in der 2. Hälfte des 20. Jahrhunderts im Bundesge-
biet (
West
) ein persistentes Phänomen (D
OSCH 2002, SCHULTZ und DOSCH et al. 2005). Die Flä-
cheninanspruchnahme erreichte im alten Bundesgebiet mit jeweils über 110 ha / Tag bereits
Ende der 1960er-Jahre und nach zwischenzeitlich niedrigeren Werten Anfang der 1980er-Jahre
ihre Höhepunkte. Sie lag damit weit über den Vergleichswerten von 89 ha / Tag der späten
1990er-Jahre.

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In
Ostdeutschland
expandierte die Siedlungsfläche erst nach der Einheit Deutschlands. Eine
wesentliche Ursache lag in der die Suburbanisierung fördernden Subventionspolitik (u.a. „Son-
der-AFA-Ost“). Weil die neuen Länder einen gegenüber dem alten Bundesgebiet weit überpro-
portionalen Zuwachs hatten, wurden bundesweit die höchsten Zuwachsraten der Siedlungs- und
Verkehrsfläche erst Ende der 1990er Jahre gemessen. Bundesweit dehnte sich die Siedlungs- -
und Verkehrsfläche (SuV) zwischen 1992 und 2003 um 4.785 km
2
oder 11,9 % aus. Sie beträgt
Anfang 2004 über 45.090 km² oder im Durchschnitt 12,5 % des Bundesgebiets.
Doch seit den Höchstwerten von 131 ha / Tag Ende der 1990er Jahre sank die Flächeninan-
spruchnahme bundesweit seit 2001 zum dritten Mal in Folge auf zuletzt 93 ha / Tag (2003). Ins-
besondere die Gebäude- und Freiflächenzunahme, zu mehr als der Hälfte am SuV-Zuwachs
beteiligt, ist stark rückläufig und hat sich innerhalb weniger Jahre nahezu halbiert.
Grund ist nicht nur die nachlassende Bautätigkeit für Wohnen, sondern auch die erheblich zu-
rückgegangene Ausweisung neuer Gewerbe- und Industriegebiete sowie von Flächen für Han-
del- und Lagerstätten, die in den 1990er Jahren noch enorme Zuwachsraten verzeichneten (U-
BA 2003).
Abbildung 1 Tägliche Zunahme der Siedlungs- und Verkehrsfläche 1996-2003

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Der starke Rückgang der Flächeninanspruchnahme wird auch für Sachsen und Thüringen deut-
lich. Die relativen jährlichen Zunahmen der Gebäude- und Freiflächen sanken inzwischen deut-
lich unter den Vergleichswert für das Bundesgebiet (West).
Quelle: Laufende Raumbeobachtung des BBR 2005
Abbildung 2 Zunahme der Gebäude- und Freiflächen in Sachsen und Thüringen 1996-
2003 im Bundesvergleich
Große Gewerbeflächenreserven insbesondere im Nordosten Deutschlands
Eine sinkende Neuinanspruchnahme geht nicht mit einem Abbau von Bestandsüberhängen ein-
her. Bekanntermaßen entstand insbesondere in Ostdeutschland durch den Neubau großer Ein-
kaufs- und Produktionszentren am Stadtrand und rückläufige Flächennachfrage Mitte der
1990er Jahre ein großes Überangebot auf den meisten regionalen Gewerbebaulandmärkten. So
übersteigt die Pro-Kopf-Ausstattung an Industrie- und Gewerbefläche in den dünn besiedelten
Bundesländern Mecklenburg-Vorpommern und Brandenburg mit 120 bis 140m²/Ew. die Ver-
gleichswerte aus Sachsen (30m²/Ew.) sowie der westdeutschen Bundesländer (26-50 m²/Ew.)
um das Drei- bis Vierfache (G
LASER et al. 2005).

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Abbildung 3 Schrägluftbild: Neue Gewerbeflach-
bauten bei Fürstensee (Havel)
Im ostdeutschen Vergleich sind auch die
Auslastungsgrade der Gewerbeflächen im Nordosten
mit vielfach unter 25 % besonders niedrig. Trotz
höherer Auslastungsgrade gibt es jedoch auch in
Sachsen und Thüringen dauerhafte Gewerbeflächen-
überhänge. Beim Vergleich des erwarteten Flächen-
bedarfs in Relation zu den verfügbaren Flächenreserven
1
zeigen sich in fast allen Städten und
Kreisen vielfache Bedarfsdeckung, oftmals sind Flächenreserven für über 100 Jahre vorhanden
(G
LASER et al. 2005). Gewiss sind dennoch örtlich Engpässe im Angebot nicht ausgeschlossen.
Abbildung 4 Gewerbeflächenpotenziale Ost
Quelle: G
LASER et al. 2005
Bautätigkeit 2004: Starker Rückgang, besonders im
Wirtschaftsbau Ost
Auch für das Jahr 2004 deutet sich ein weiterer
Rückgang der Flächeninanspruchnahme an. Die
Bauinvestitionen
nahmen in 2004 gegenüber 2003 um
weitere 2,5 % ab, in den neuen Ländern mit rund 6 %
sowohl im Wohn- als auch im Wirtschaftsbau deutlich
stärker als im alten Bundesgebiet (ZDB 2005,S.24).
Bundesweit nimmt der Wirtschaftsbau knapp 30 % aller
Bauinvestitionen ein. Als Teil davon sinken auch im
öffentlichen Bau die Bauinvestitionen deutlich. Und für
2005 wird mit einem weiteren Rückgang der
Bauinvestitionen gerechnet, in den neuen Ländern wiederum stärker als in West.
1
1. Ermittlung der durchschnittlichen jährlichen Gewerbeflächennachfrage (10 Jahre) für die Kreise Ost auf Basis einer Gewerbeflä-
chenprognose (nach GIFPRO). 2. Ermittlung des verfügbaren Gewerbeflächenangebots nach Daten der Wirtschaftsförderung
(tendenziell Untererfassung)(vgl. G
LASER et al. 2005) 3. Bilanzierung der theoretischen Reichweite (Jahre) des Angebots in Relati-
on zur Nachfrage.

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Bundesweit sank 2004 die Zahl der Beschäftigten im produzierenden Gewerbe um 1,6 % und im
Bauhauptgewerbe sogar um fast 5 % (ZDB 2005). Auch die Baufertigstellungen
waren bis 2004
besonders im Nichtwohnungsbau (Ost) deutlich rückläufig. Die Baufertigstellungen für Nicht-
wohngebäude sanken 2004 auf knapp 1/3 von 1995. Die tatsächliche Zunahme der Gewerbe-
flächen in Ostdeutschland ist seit 1997, der Modifikation der besonderen Abschreibungsmög-
lichkeiten für Ost-Immobilien mit 50 % „Sonder-AFA“, deutlich zurückgegangen.
Darüber hinaus brachen die Baugenehmigungen
im neuen Bundesgebiet von Januar bis No-
vember 2004 bei neuen Gebäuden (veranschlagte Kosten) um 12 % im Wohnbau und 14 % im
Nichtwohnbau ein (ZDB 2005, S.25). Bei Fabrik- und Werkstattgebäuden sinkt das Volumen
sogar um 27 %. Die Genehmigungen für den Wirtschaftsbau sinken somit seit 1995 Jahr für
Jahr und besonders stark seit 2001 mit Rückgängen von jeweils 10 % zum Vorjahr (ebda.). Das
Genehmigungsvolumen für gewerbliche Bauten verringerte sich binnen 4 Jahren um rund 35 %.
Davon sind Fabrik- und Werkstattgebäude besonders stark betroffen, Büro- und Verwaltungs-
gebäude hingegen weniger.
Die Folge dieser nachlassenden Bautätigkeit sind
keineswegs Marktverengung und wieder steigende Bauland-
preise. Die inflations bereinigten Preise für
Gewerbeimmobilien befinden sich im Osten seit etwa 1996
nahezu im freien Fall.
2
Gerade bei Einzelhandelsimmobilien
werden außerhalb der 1a-Lagen Angebotsüberhänge immer
deutlicher, und besonders in Ostdeutschland hält der Trend
zurück in die City an. Auf den Büromärkten wird ein weiterer
Anstieg schwer vermietbarer Bestandsflächen prognostiziert
(u.a. B
ULWIEN in DIE WELT, 18.02.05).
Abbildung 5 Immobilienwerte Gewerbe und Wohnen
(West, Ost) 1990-2003 inflationsbereinigt
Quelle: n. D
ER SPIEGEL 9/2004 nach BULWIEN AG
2
Zuletzt steigen Investoren vor allem aus dem angelsächsischen Raum in den Immobilienmarkt ein. Doch eine Trendwende ist auch
dadurch nicht absehbar.

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Wohnungsbau rückläufig, Wohnort (Kern-)Städte vermehrt nachgefragt
Auch der Wohnungsneubau in den neuen Ländern ist weiter auf Talfahrt. Im Vergleich zu 1997
wurden in 2003 weniger als ¼ neue Wohnungen errichtet. Damit sinkt auch die Inanspruchnah-
me von Flächen für den Wohnungs(neu)bau. Für die Jahre 2004 und 2005 deuten sich weitere
Rückgänge an. So sank die Zahl der Baugenehmigungen im Bundesgebiet 2004 gegenüber
2003 um mehr als 10 %, darunter bei Ein- und Zweifamilienhäusern um mehr als 13 %. In 2005
werden nochmals sinkende Bauinvestitionen prognostiziert, in Ost stärker als in West (vgl. u.a.
BBR 2005a, S.9).
Räumlich verschiebt sich die
Wohnbautätigkeit zugunsten
zentraler Lagen. Noch Ende der
1990er Jahre wurde in Suburbia
präferiert gebaut, weil dies neu,
kostengünstig und familiengerecht
war. Solche inzwischen konsoli-
dierten Neubaugebiete der späten
1990er Jahre im suburbanen Raum
wurden bereits verdichtet und
manchmal in gemischter Bauweise
errichtet.
Abbildung 6 Neues Wohngebiet westlich von Berlin
Die Wohnbaulandpreise sanken in 2003 gerade in den Kernstädten (Ost) besonders stark, für
2004 wird ein weiterer Rückgang prognostiziert.
3
Damit verlagern sich die Wohnbaulandumsätze
in Ostdeutschland: während in den Kernstädten die Umsätze anzogen, mußten die Umlandkrei-
se drastische Rückgänge verzeichnen (BBR 2005a, S.20). Die intensive Bereitstellung von Bau-
land der letzten Jahre in den Kernstädten (BBR 2005a) hat also eine aussichtsreiche Konkur-
renz zu den Umlandgemeinden bewirkt. „Wer am Stadtrand sitzt, kann jetzt oft zum gleichen
3
„In manchen Krisenregionen Ostdeutschlands werden bei den Zwangsversteigerungen für komplette Häuser nicht mal mehr 1.000
EUR geboten“ (D
ER SPIEGEL 9/2004). Unabhängig davon hat das Institut für Wirtschaftsforschung (Halle) in der jüngsten Bauland-
umfrage (Wirtschaft im Wandel 5/2005) eine gewisse Belebung der Bauaktivitäten im Frühjahr 2005 im ostdeutschen Baugewerbe
ermittelt.

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Preis in die City ziehen“ (DIE WELT 15.03.05).
4
Die demographische Entwicklung fördert den
Trend zurück in die City.
5
Beim Wohnbauland bestehen somit außerhalb der Agglomerationsräume zunehmend Ange-
botsüberhänge (BBR 2004b). Die bereits seit Ende der 90er Jahre beobachtbare Verlagerung
des Erwerbs von Wohneigentum in die Ballungsräume setzt sich damit im Jahr 2004 auch bun-
desweit fort (BBR 2005a).
6
Freilich werden sich im Wesentlichen als Folge des regionalen An-
gebots an Arbeitsplätzen die Baulandmärkte künftig regional sehr unterschiedlich entwickeln.
Sinkende Siedlungsdichten und abnehmende Auslastung von Infrastruktur
Obwohl deutlich weniger neue Siedlungsflächen bebaut werden, sinken die Siedlungsdichten in
weiten Teilen der neuen Länder weiter, in peripheren Räumen besonders stark (F
UHRICH und
DOSCH 2005). Primäre Ursache ist der anhaltende Bevölkerungsrückgang.
In Sachsen und Thüringen ist diese Entwicklung im Vergleich zu dem Norden der neuen Bun-
desländer (noch?) nicht so dramatisch. So war die Siedlungsstruktur vor der deutschen Einheit
in Ost noch vergleichsweise kompakt. Je Einwohner stieg die Ausstattung an Gebäude- und
Freifläche in Sachsen und Thüringen bis 2004 mit 281 bzw. 291 m²/Ew. auf einen für West-
deutschland vergleichbaren Wert (279 m²).
In Zukunft könnten insbesondere periphere sowie altindustrialisierte Regionen von sinkenden
Siedlungsdichten betroffen sein. Sinkende Siedlungsdichten führen zu einer abnehmenden Aus-
lastung der Ver- und Entsorgungssysteme. Dies bedingt einen technischen Mehraufwand und
Mehrkosten, die auf weniger Menschen verteilt werden. Die Produktion öffentlicher Vorsorgeleis-
tungen bei der Infrastruktur wird bei Schrumpfung teurer als unter verdichteter Entwicklung. Em-
pirische Analysen warnen vor den ökonomischen Risiken einer dispersen Siedlungsentwicklung
unter demographischen Schrumpfungsbedingungen (S
CHILLER UND SIEDENTOP 2005).
7
4
Bevölkerungsgewinne der Kernstädte belegen diesen Trend zurück in die Stadt, obwohl die kaufkraftbereinigten Baulandpreise im
suburbanen Raum Ostdeutschlands oft günstiger als im Westen und Süden sind, und der Anteil der Ein- und Zweifamilienhäuser
an der Wohnbautätigkeit insgesamt in Ost höher als in West ist. Offensichtlich kann die Nachfrage durch ein entsprechendes An-
gebot der Kernstädte gedeckt werden.
5
"Zurück in die Stadt" ist bei vielen angesagt, weil sie den späteren Lebensabschnitt nicht auf der "grünen Wiese", sondern "mitten
im Leben" verbringen wollten.“ (WAMS nach Infratest-Wohneigentumsstudie v. 17.04.05).
6
Der „Eigenheimneubau kehrt in die Städte zurück“ (LBS Research vom 18.04.2005).
7
Eine kompakte Bebauung würde die Belastung der öffentlichen und privaten Haushalte sowie von Betrieben mit technischer Infra-
struktur erheblich senken.
Auch bei der sozialen und kulturellen Versorgungsinfrastruktur ergeben sich Kostenvorteile bei einer
kompakteren Siedlungsentwicklung.

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Brachflächen: Potenziale für ein proaktives Flächenmanagement
Ein proaktives Flächenmanagement kann Fehlentwicklungen vorbeugen. Dies gilt besonders für
Schrumpfungsregionen. So widersinnig Investitionen in eine langfristig unterausgelastete Sied-
lungsinfrastruktur sind, so notwendig ist das Flächenrecycling, aus dem sich das Flächenpoten-
zial für bestandsorientierte Flächenentwicklung speist. Die Zunahme der Siedlungsflächen und
der Rückgang der Siedlungsdichte würden erkennbar abgeschwächt, wenn die Reserven im
Bestand konsequent abgebaut werden könnten. Die Potenziale sind beträchtlich.
8
Größenordnungen von 70.000 bis 140.000 ha wurden bundesweit hochgerechnet (UBA 2003,
BBR 2004b). Hinzu kommt ein geschätzter Zuwachs von 12 ha / Tag (vgl. P
ENN-BRESSEL 2005
i.d.H.), obwohl die Wiedernutzung von Brachflächen zunimmt. Der Zuwachs des Vorrats ist also
höher als die Entnahme durch Recycling. Nach der BBR-Baulandumfrage
9
reicht die durch Sied-
lungsbrachen bestehende Reserve für gewerbliche Nutzung für drei Jahre (BBR 2004b). Es gibt
insgesamt ausreichend Brachflächen, die mittelfristig bebaut werden könnten. Sie stellen somit
einen Ausgleich für die abnehmende Zahl der Neubauflächen dar, wie sie durch das politische
„Ziel-30-ha – Verminderung der Flächeninanspruchnahme (s.u.) gefordert werden (vgl. B
ERG-
MANN
und DOSCH 2004).
Gewiß kommt das Recycling brachliegender Flächen nur an marktgängigen Standorten voran.
Die Wiedernutzungspotenziale in Ostdeutschland sind sowohl absolut als auch gemeinde- oder
einwohnerbezogen etwa 3-4 mal größer als in Westdeutschland (BBR 2004b). 4/5 der an der
Baulandumfrage 2003 beteiligten Kommunen in Ostdeutschland führten zwischen 1994 und
2003 Recyclingprojekte durch. Allerdings sinkt parallel zu den beobachtenden und zu erwarten-
den Rückgängen bei der Flächeninanspruchnahme außerhalb zentraler Lagen auch der Markt-
druck zur Wiedernutzung von Brachflächen. Die Entwicklung von Grenzstandorten benötigt da-
her dauerhafte Förderung. Dabei wird die bauliche Wiedernutzung wegen der fehlenden Nach-
frage eher Ausnahme denn Regel. 2003 befanden sich nur noch 40 % der nur für gewerbliche
Nachnutzung vorgesehenen Brachen in bauleitplanerischer Bearbeitung, gegenüber früheren
8
Brachflächen sind eine Flußgröße, die durch Zugänge (brachfallende Bauflächen u.a.) und Abgänge (bauliche Wiedernutzung,
Renaturierung), und nicht zuletzt durch die Dauer und das Ausmaß der Nicht-Nutzung oder bauleitplanerischer Verfügbarkeit vari-
iert. Somit gibt es eine Bandbreite zu den Bestandsangaben (UBA 2003, BBR 2004b).
9
Die mit DST und DStGB abgestimmte BBR-Baulandumfrage mit den Teilen Wohn- und Gewerbebauland zielt auf die Erfassung
der Situation auf den Baulandmärkten. Sie wurde periodisch, zuletzt 2003 durchgeführt. Zuletzt waren mehr als 500 meist große
Städte und Gemeinden beteiligt, die mehr als 40 % der Bevölkerung des Bundesgebietes repräsentieren.

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Baulandumfragen eine abnehmende Tendenz. „Liegenlassen“ ist mangels Alternativen oft die
Devise. Der Rückbau
10
geht nur schleppend voran.
Abbildung 7 Randstädtische Brachflächen in Ostdeutschland
Hinzu kommt, dass fast 90 % aller Brachflächen (Ost) sich außerhalb zentraler Lagen am Stadt-
rand und in Streulagen befinden. Besonders für diese Brachflächen am Stadtrand werden künf-
tige Nutzungsoptionen nur noch in Zwischennutzungen (BBR 2004a) oder dauerhafter Renatu-
rierung liegen. Zahlreiche Erfahrungen und gute Beispiele wurden im Rahmen eines Aufbau
Ost-Projektes „Flächenrecycling in suburbanen Räumen – Fallstudien“) erarbeitet und dokumen-
tiert (R
UFF und WITTEMANN 2005).
11
10
Mit dem Stadtumbau folgt der Rückbau: „Mit milliardenschweren Zuschüssen soll in den neuen Bundesländern vom Markt ge-
nommen werden, was noch vor wenigen Jahren mit Hilfe von Finanzspritzen und Steueranreizen saniert wurde.“ (D
ER SPIEGEL
9/2004)
11
Vgl. Projektdokumentation unter
www.bbr.bund.de
(www.bbr.bund.de/aufbau-ost/standortentwicklung/08_projekt.html)

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2. Flächeninanspruchnahme durch demographischen und wirtschaftsstrukturellen Wan-
del
Demographischer Wandel verstärkt Nachfrage nach Stadt und „Speckgürtel“
Der demographische Wandel führt zu erheblichen Veränderungen bei Bevölkerung und Arbeits-
plätzen, Kaufkraft und Realsteueraufkommen und beeinflusst damit Siedlungsdichte und Flä-
chenbedarfe (B
ÜRKNER et al. 2004, BBR 2005). Zugleich werden Urbanität, gesellschaftlicher
Zusammenhalt, wirtschaftliche Leistungskraft und kulturelle Substanz der Städte vor schwierige
Herausforderungen gestellt. Unter den Bedingungen einer abnehmenden und alternden Bevöl-
kerung sind neue Konzepte erforderlich, um die Städte als Standort für Arbeit und Wirtschaft zu
sichern und die Lebensverhältnisse für die Bewohner kinderfreundlicher und altersgerechter zu
entwickeln. Die Konzentration der Siedlungsentwicklung und die Verminderung der Flächenin-
anspruchnahme hat gerade auch unter den geänderten demographischen und wirtschaftlichen
Rahmenbedingungen eine hohe Priorität.
Die sinkende Flächeninanspruchnahme weist in die gewünschte Richtung. Aus den empirischen
Befunden deutet vieles darauf hin, dass der gegenwärtige Rückgang der Flächeninanspruch-
nahme zumindest mittelfristig von Dauer sein könnte.
12
Die Flächeninanspruchnahme konzent-
riert sich dabei auf die Speckgürtel und Zentren, während sie in ländlichen Räumen abnimmt
(vgl. u.a. B
EYERLE et al. 2005).
13
Voraussetzung für dauerhaft sinkende Zuwächse ist allerdings,
dass der steigenden Nachfrage nach Stadt und Zentralität auch ein adäquates Angebot gegen-
übergestellt wird. Voraussetzung ist auch, dass die Bevölkerung langfristig abnimmt,
14
die Haus-
haltsgrößen nicht weiter deutlich absinken, und die Wohnungsgrößen nur moderat steigen.
12
Gewiss sprechen auch zahlreiche Argumente gegen diese These: überbordende Metropolregionen mit unzureichenden Bauland-
angeboten, ein zunehmendes Baulandpreisgefälle zwischen teureren Städten und preiswerterem Umland, ein günstiges Woh-
nungsangebot für immer kleinere Haushalte nur im Umland, eine Amerikanisierung der Siedlungsentwicklung durch soziale Polari-
sierung, die Zyklizität der Immobilienmarktentwicklung, eine Liberalisierung bauplanungsrechtlicher Restriktionen, eine Renais-
sance des Dörflichen, rurale Zweitwohnsitze einer alternden Gesellschaft, die Forderung nach Zugang zu sozialgerechtem Eigen-
tumserwerb – oft nur im weiteren Umland der Städte realisierbar. Dieses würde u.a. aber voraussetzen, dass flächenintensive Ar-
beitsplätze in großem Umfang außerhalb der Städte entstünden, die Kosten dezentralen Wohnens bezahlbar bleiben, und etwa
Leistungen wie die Betreuung einer alternden Gesellschaft auch außerhalb gewisser Mindestdichten möglich wird. Summa sum-
marum bleiben neuerliche Höchststände der Flächeninanspruchnahme unwahrscheinlich.
13
BEYERLE et al. 2005 sprechen von den Megatrends „Bevölkerungsverdichtung und Suburbanisierung“. „... besteht unter dem
Aspekt der Veränderung von Bevölkerungszahlen ein klarer Trend zur Konzentration in großen Agglomerationsräumen. Auf der
anderen Seite wachsen die Großstädte in ihr Umland hinein. (...) Das Ergebnis ist ein starker Trend zur Vorstadtbildung oder Sub-
urbanisierung...“ (vgl. ebda.). Ungeachtet dessen ist aus vermeintlichen Speckgürteln in vielen Agglomerationen Ostdeutschlands
durch Abwanderung ein „Magergürtel“ geworden.
14
Nicht unumstritten ist allerdings, ob tatsächlich langfristig bundesweit ein Bevölkerungsrückgang eintreten wird (vgl. BBR 2005,
aber auch gegenteilige Einschätzung von Interessensverbänden wie dem LBS Infodienst 2005).

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Wirtschaftsstrukturelle Veränderungen und Flächeneffizienz
Die wirtschaftsstrukturelle Entwicklung hat ebenfalls maßgeblichen Einfluss auf die Flächenent-
wicklung; ist jedoch weit schwieriger vorhersehbar . Die Bevölkerung wird insbesondere mit den
Arbeitsplätzen wandern, inter- und innerregionales Siedlungswachstum oder Schrumpfung sind
die Folge. Zusätzlich bewirkt der Trend von der Industrie- zur Wissensgesellschaft auch erhebli-
che Veränderungen der arbeitsplatzspezifischen Flächennachfrage sowie ihrer räumlichen Ver-
teilung. Weniger Produktion, mehr bürogebundene Dienstleistungen – das könnte, jenseits aller
räumlichen Facetten, die gewerbliche Flächennachfrage insgesamt bremsen.
15
Der Trend zu
einer effizienteren Nutzung vorhandener Flächen, wie im Gebäudemanagement bereits Stan-
dard, wäre möglich. Mit der langfristigen Schrumpfung wird auch eine weitere Rezentralisierung
von Einzelhandelseinrichtungen festzustellen sein, wie sie sich schon seit einigen Jahren an-
deutet. Einzelhandelsbrachen, besonders in Suburbia und in Streulagen, werden zunehmen.
Für die Flächenüberhänge sind neue Management-, Kooperations- und Vermarktungsstrategien
erforderlich. Schon heute gilt es, die Altlasten von morgen durch Umplanung, Einstellung bzw.
Reduzierung zu vermeiden. Insbesondere in schrumpfenden Regionen ist die Förderung der
Erschließung neuer Bauflächen mit Mitteln der öffentlichen Hand nicht tragfähig. Die Berücksich-
tigung volkswirtschaftlicher Kosten und Einspareffekte liefert deshalb auch gute Begründungen
für eine bestandsorientierte Siedlungsentwicklung. Nahe liegend ist, dass die Kommunen sich
deutlich mehr als heute mit ihren Flächenreserven und deren Verfügbarkeit auseinandersetzen
müssen. Die Wiedernutzung und den Umbau bestehender und brachliegender Flächenpotenzia-
le zu fördern sind wesentliche Aufgaben einer kommunalen Flächenhaushaltspolitik. Die Not-
wendigkeit, in Kreisläufen zu denken, wird in den Kommunen zunehmen (müssen).
15
Daneben dürfte die EU-Osterweiterung zu einer verstärkten Abwanderung von Betrieben aus Deutschland in Billiglohnländer
führen. Eine Belebung der Gewerbeflächenmärkte, abgesehen von wenigen lokalen und regionalen Ausnahmen, ist deshalb auch
auf längere Sicht eher unwahrscheinlich. Zumindest in strukturschwachen Räumen werden nicht wenige der heute geplanten und
realisierten Wohn- und Gewerbegebiete in naher Zukunft als bauliche Altlasten leer stehen (D
OSCH et al. 2005).

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3. Aktivitäten auf Bundesebene
Schon seit langem wird ein haushälterischer, d.h. sparsamer und schonender Umgang mit Bo-
den und Fläche gefordert (u.a. ARL 1987). Neue Dynamik hat diese Forderung durch die
„Nachhaltigkeitsstrategie für Deutschland“ (B
UNDESREGIERUNG 2002) erfahren. Langfristziel ist
die drastische Begrenzung neuer Siedlungs- und Verkehrsfläche von 129 ha / Tag (Beginn 1997
- Ende 2000) auf 30 ha / Tag bis zum Jahr 2020 sowie Innen- zu Außenentwicklung im Verhält-
nis 3:1. Es besteht ein breiter politischer Konsens über das Ziel, die zusätzliche Flächeninan-
spruchnahme für Verkehrs- und Siedlungszwecke zu verringern.
Potenziale zur Erreichung dieser Ziele werden insbesondere in der stärkeren Nutzung des Be-
standes gesehen. Die vorhandenen und zukünftigen Brachflächen bieten Chancen, die Neu-
ausweisung „auf der grünen Wiese“ zu begrenzen. Vor allem im Bereich der Gewerbe- und In-
dustrieflächen werden entsprechende Reserven gesehen. Sie bilden einen Baustein für eine
neue flächenpolitische Handlungsstrategie, die sich am Kreislaufgedanken orientiert.
Schwerpunktaufgabe Verminderung der Flächeninanspruchnahme
Zum Katalog möglicher instrumenteller Ansätze zur Verminderung der Flächeninanspruchnahme
zählen neben ordnungsrechtlichen auch marktwirtschaftliche, institutionelle oder etwa akteurs-
bezogene Instrumente. Die theoretische Diskussion, wenngleich keineswegs abgeschlossen, ist
umfangreich dokumentiert worden (vgl. u.a. B
IZER und LANG 2000, UBA 2003, GWS 2004, BBR
2005d, S
CHULTZ et al. 2005b, vgl. auch PENN-BRESSEL 2005 i.d.H.) und wird hier nicht weiter
aufgegriffen.
Die Aktivitäten des Bundes sind natürlich an Maßnahmen in Bundeszuständigkeit orientiert. Sie
konzentrieren sich auf Gesetzesnovellen, Förderprogramme, Bundesfinanzhilfen, Forschungs-
programme, Modellprojekte, Berichte (vgl. B
UNDESREGIERUNG 2004, sowie BBR 2005). Zur
Verminderung der Flächeninanspruchnahme wurden im Fortschrittsbericht 2004 der nationalen
Nachhaltigkeitsstrategie erste wichtige Schritte dokumentiert: die Novelle des Baugesetzbuchs,
die Reduzierung von Eigenheimzulage und Entfernungspauschale, die Bedeutung von Förder-
programmen sowie Optionen insbesondere für die Nutzung ökonomischer Instrumente.
Der Schlüssel für eine nachhaltige Reduzierung der zusätzlichen Flächeninanspruchnahme liegt
in der Stärkung der Entwicklung in den Städten und Gemeinden, etwa durch die Städtebauför-
derung. Zur erforderlichen Erneuerung der Wohnungsbestände leistet das CO
2
-

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Gebäudesanierungsprogramm der KfW einen zentralen Beitrag. Die Bundesfinanzhilfen für die
Programmbereiche Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen, Stadtumbau Ost und West, So-
ziale Stadt und Städtebaulicher Denkmalschutz (in den neuen Ländern) betragen im Jahr 2005
rd. 522 Mio. €. Das Programm Stadtumbau Ost steigert die Attraktivität der neuen Länder als
Wohn- und Wirtschaftsstandorte, unterstützt die Schaffung und Erhaltung von Arbeitsplätzen
und erhöht die Bindung der Bewohner an ihre Stadt.
16
Die Diskussion um die Abschaffung der
Eigenheimzulage ist weiter vorangeschritten.
17
Der gesellschaftliche Dialog ist auch durch die
Aktivitäten des Rates für Nachhaltige Entwicklung intensiviert worden (RNE 2004). Die Bundes-
regierung wird diesen Dialog mit einer Reihe eigener Veranstaltungen fortführen, etwa mit einem
geplanten Workshop zum Flächenrecycling in Stadtumbau-Regionen. Darüber hinaus werden
die Arbeiten an der Entwicklung bzw. Neuausrichtung von konkreten Instrumenten, wie z.B. der
Grundsteuer, fortgesetzt. Weitere Schwerpunkte sind die Förderung urbaner, familien- und
altengerechter innerstädtischer Wohnformen und deren Infrastruktur, eine wirtschaftliche Infra-
strukturauslastung sowie das Brachflächenrecycling. Und schließlich wird die Notwendigkeit
einer effizienten Regionalplanung für das Flächenmanagement bekräftigt.
Es ist aber mehr als fraglich, ob die intensiv diskutierte Einführung neuer Instrumente wie men-
genbegrenzender Zertifikate realisierbar sein könnte, geschweige denn tatsächlich auch not-
wendig ist. Vielmehr kann eine planungsimmanente Verbesserung wie z.B. Mengenbegrenzun-
gen in Raumordnungsplänen effektive Obergrenzen der Siedlungsflächenentwicklung fest-
schreiben (zur umfangreichen Dokumentation dieses Diskurses vgl. BBR 2005b).
18
Forschungsaktivitäten auf Bundesebene
a) Laufende Forschungsaktivitäten auf Bundesebene
Eine aktuelle Bestandsaufnahme zu den Forschungsaktivitäten der verschiedenen Bundesres-
sorts zeigt, dass der Flächenhaushaltspolitik mehrere Programmschwerpunkte verschiedener
Ressorts (u.a. UFOPLAN, KORA, Aufbau Ost, Modellvorhaben der Raumordnung – Schwer-
punkt Nachhaltige Siedlungsentwicklung, Experimenteller Wohnungs- und Städtebau, Ressort-
16
Für den Zeitraum 2002 bis 2009 stehen insgesamt rd. 2,5 Mrd. € zur Verfügung (Bund, Länder und Gemeinden), von denen allein
die Bundesregierung rd. 1,02 Mrd. € bereitstellt.
17
„Realistischerweise sollte man daher davon auszugehen, dass die Eigenheimzulage in den nächsten Jahren durch ein anderes
Instrument mit quantitativ geringerer finanzpolitischer Bedeutung und stärkerer Fokussierung auf den Bestand ersetzt wird. Damit
würde die Politik freilich nichts anderes tun, als einen ohnehin bestehenden Trend nachzuvollziehen.“ Quelle: B
EYERLE et al. 2005

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am 23. und 24. Juni 2005 in Gera
98
forschung) gewidmet sind, aus denen zahlreiche Projekte initiiert wurden. Die Bandbreite der
thematischen Schwerpunkte ergibt sich aus den unterschiedlichen Zugängen der Bundesres-
sorts: dazu zählen u.a. das Flächenmanagement, das Flächenrecycling auch auf transnationaler
Ebene (u.a. CABERNET, RESCUE), naturschutzpolitische Instrumente, Bewertungsmodelle,
best-practice Lösungen, Rechtsgutachten, Klassifikationssysteme, Öffentlichkeitskampagnen,
Modellvorhaben zum regionalen Flächenmanagement, Umfrageforschung, Instrumentenanaly-
sen und mobilitätsbezogene Optimierungskonzepte für Siedlungsstrukturen.
b) BMBF- Refina
Zur erforderlichen Verstärkung der wissenschaftlichen Arbeiten hat die Bundesregierung im
Rahmen ihres 2004 beschlossenen Förderprogramms „Forschung für die nachhaltige Entwick-
lung“ eine spezifische Fördermaßnahme „Reduzierung der Flächeninanspruchnahme“ (REFINA)
im Umfang von 20 Mio. € für den Zeitraum 2005–2008 auf den Weg gebracht. Die Arbeiten bei
REFINA sind mit der Ressortforschung unterschiedlicher Ministerien vernetzt. Sie zielen u. a.
auf Wiedernutzbarmachung von Brachflächen, die Verbesserung des Flächenmonitorings, die
Weiterentwicklung konkreter Bewertungsinstrumente sowie die Erprobung modellhafter Maß-
nahmen in ausgewählten Regionen ab. Erste Projekte starten in 2005.
c) Forschungsaktivitäten des BBR allgemein
19
und speziell in den neuen Bundesländern
Im Modellvorhaben der Raumordnung – Schwerpunkt „Nachhaltige Siedlungsentwicklung“ wer-
den derzeit 7 Projekte durchgeführt. In der Allgemeinen Ressortforschung werden etwa Aktivie-
rungsstrategien für Brachflächen untersucht. Weiterhin wird ein differenziertes Indikatorensys-
tem zur Erfassung der quantitativen Aspekte der Flächeninanspruchnahme erarbeitet. Damit soll
ein dauerhaft repräsentatives, möglichst kostenneutral und aussagekräftiges Flächenmonitoring
möglich sein. Die Modellvorhaben des Aufbau Ost suchen in regional spezifischen Projekten
u.a. Lösungen zum Flächenmanagement und Flächenrecycling. Jüngstes Ergebnis sind drei
Einzelgutachten zum „Flächenrecycling in suburbanen Räumen“ (best practice, Finanzierungs-
möglichkeiten, Handlungshilfen).
20
Weiterhin werden auf transnationaler Ebene etwa im For-
18
Es bestehen darüber hinaus berechtigte Zweifel, wie sich scharfe Mengenbegrenzungen sozialverträglich ausgestalten lassen.
19
Details unter
www.bbr.bund.de/ressortforschung/ressortforschung.htm
20
vgl.
www.bbr.bund.de/aufbau-ost/standortentwicklung/standort_index.html

image
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am 23. und 24. Juni 2005 in Gera
99
schungsverbund ESPON oder im Zusammenhang mit INTERREG III B Projekte zum Flächen-
management durchgeführt.
21
d) Fläche im Kreis
Zur Erprobung möglicher Wege zur Flächenkreislaufwirtschaft wurde das Forschungsfeld „Flä-
che im Kreis – Kreislaufwirtschaft in der städtischen/ stadtregionalen Flächennutzung“ initiiert
(BBR 2004c, BBR 2005c, D
OSCH et al. 2005). Bei „Fläche im Kreis“ werden umsetzungsorien-
tierte Erkenntnisse zur Erreichung einer städtischen bzw. stadtregionalen Flächenkreislaufwirt-
schaft erarbeitet. „Kreislaufwirtschaft in der Flächennutzung“ steht allgemein für eine Flächenpo-
litik für die (Stadt)Region, die vorrangig und systematisch die Ausschöpfung von Potenzialen der
Bestandsentwicklung und der Wiedernutzung von Brachflächen verfolgt.
22
Idealtypisch wäre
diese Vision erfüllt, wenn für neue Siedlungstätigkeiten nur bereits genutzte Flächen verwendet
werden würde. Der Kreis-
laufgedanke greift die Vorstel-
lung eines Nutzungszyklus
von der Baulandbereitstellung,
Bebauung, Nutzung, des
Brachfallens und der Wieder-
nutzung auf. Dies gilt ebenso
für die einzelne Fläche wie für
die Siedlungsflächen einer
gesamten Stadtregion.
Abbildung 8
Skizze zum
Flächenkreislauf
Quelle: Difu/BBR 2005
21
Z.B. TUSEC-IP – eine Bodenbewertung in Planungsverfahren, bei dem unter Leitung der Stadt München mit Partnern aus 5
Ländern Bodenschutz in Planungsverfahren besser implementiert werden soll. Vgl.
www.tusec-ip.org
22
Zu den Strategieelementen einer Flächenkreislaufwirtschaft zählt u.a. die systematische Erfassung der Flächenpotenziale und
deren Abgleich der Potenziale mit der aktuellen und zu erwartenden Nachfrage, die Steuerung der Ausweisung und Inanspruch-
nahme durch die stadtregionalen Akteure, die Schaffung der notwendigen Rahmenbedingungen – etwa instrumenteller Art – durch
Länder und den Bund, vertikale und horizontale Kooperation in den Kommunen, zwischen den Kommunen und innerhalb zu defi-
nierender Stadtregionen, ein finanzieller Lasten- und Nutzenausgleich innerhalb der Stadtregion und die Einbeziehung der privaten
Akteure.

1. SÄCHSISCH-THÜRINGISCHE BODENSCHUTZTAGE
am 23. und 24. Juni 2005 in Gera
100
Der Ansatz schließt eine unter bestimmten Bedingungen erforderliche Inanspruchnahme neuer
Flächen nicht aus. Zu erwartende Effekte einer Flächenkreislaufwirtschaft sind u.a. eine erhöhte
Effizienz der Flächennutzung, eine Stabilisierung der Siedlungsdichten im stadtregionalen Kon-
text und die Verhinderung von Fehlinvestitionen in überdimensionierte Siedlungsinfrastrukturen,
indem Zuwächse auf bestehende Siedlungsflächen und Infrastrukturen gelenkt werden.
Die Arbeiten zu Fläche im Kreis stehen noch am Anfang. Die Planspiele haben gerade begon-
nen.
23
2. Literatur
ARL – Akademie für Raumforschung und Landesplanung (1987): Flächenhaushaltspolitik, Han-
nover.
BBR (2004a): Zwischennutzung und neue Freiflächen, Bonn.
BBR (2004b): Bauland- und Immobilienmärkte, Ausgabe 2004, Bonn.
BBR (2004c): ExWoSt- Informationen Nr.25/1, Fläche im Kreis, Bonn.
BBR (2005): Städtebaulicher Bericht Nachhaltige Stadtentwicklung. Ausgabe 2004, Bonn
BBR (2005a): Struktur und Entwicklung der Märkte für Bauland und bebaute Grundstücke. Aus-
gabe 2005. Unveröffentlichter Bericht des BBR an das BMVBW, Bonn.
BBR (2005b): Mengensteuerung der Siedlungsflächenentwicklung durch Plan und Zertifikat
Informationen zur Raumentwicklung, Heft 4/5.2005, Bonn.
BBR (2005c): Fläche im Kreis – Vor dem Start der Planspiele. ExWoSt-Informationen 25/2,
Bonn.
BBR
(2005d): Instrumenten- und Akteursanalyse zur Flächenkreislaufwirtschaft. Unveröffentlich-
te Expertise im Rahmen des ExWoSt-Projektes „Fläche im Kreis“ von Difu Berlin/sofia Darm-
stadt im Auftrag des BBR.
B
ERGMANN, E.; DOSCH, F. (2004): Von Siedlungsexpansion zum Flächenkreislauf. Trendwende
zu einem haushälterischen Umgang bei der Flächeninanspruchnahme? PlanerIN 01-2004, S.5-
8. Berlin.
B
EYERLE, T., MILLEKER, D.F., PARTISCH, C. 2005: Wohnimmobilienmarkt im Umbruch: eine
Trendanalyse bis 2010 Economic Research Allianz Group, Dresdner Bank. Working Paper Nr.:
44, 3. Juni 2005, Frankfurt
B
IZER, K. UND J. LANG. Ansätze für ökonomische Anreize zum sparsamen und schonenden Um-
gang mit Bodenflächen. In: Umweltbundesamt Texte 00-21, Berlin 2000
23
Das Modellvorhaben bedient sich dabei der Planspiele (BBR 2005c). In ihnen kann simuliert werden, wie und unter welchen
Rahmenbedingungen Flächenkreislaufwirtschaft zu einer tragfähigen Strategie für Stadtregionen wird und mit welchen Maßnah-
menbündeln die Stadtregionen dieses Ziel erreichen können.

1. SÄCHSISCH-THÜRINGISCHE BODENSCHUTZTAGE
am 23. und 24. Juni 2005 in Gera
101
BÜRKNER, H-J.; BERGER, O.; LUCHMANN, C.; TENZ, E. (2004): Der demographische Wandel und
seine Konsequenzen für Wohnungsnachfrage, Städtebau und Flächennutzung. IRS-Working
Paper, Erkner.
B
UNDESREGIERUNG (2002): Perspektive für Deutschland. Unsere Strategie für eine nachhaltige
Entwicklung, Berlin.
B
UNDESREGIERUNG (2004): Bericht der Bundesregierung über die Perspektiven für Deutschland
– Nationale Strategie für eine nachhaltige Entwicklung. Fortschrittsbericht 2004. Unterrichtung
durch die Bundesregierung. BT-Drucksache 15/4100 vom 02.11.2004.
D
OSCH, FABIAN (2002): „Räumliche Facetten und Trends des Flächenverbrauchs”. In: Bach-
mann, G., D. Rosenkranz, G. Einsele, H.M. Harreß (Hrsg.): Bodenschutz. Ergänzbares Hand-
buch der Maßnahmen und Empfehlungen für Schutz, Pflege und Sanierung von Böden, Land-
schaft und Grundwasser. Erich Schmidt Verlag, Berlin. 35. Ergänzungslieferung I/02. 37 S
D
OSCH, F., BERGMANN, E., JAKUBOWSKI, P. 2005: Flächenkreislaufwirtschaft als Vision einer
nachhaltigen Flächennutzung. UmweltWirtschaftsForum, 13. Jg., H. 2, Juni 2005, S.4-11.
F
UHRICH, M. UND DOSCH, F. (2005): Veränderte Rahmenbedingungen und ihre Konsequenzen
für die Bodenpolitik In: Bodenpolitik in schrumpfenden Städten, vhw 2/05, Berlin.
G
LASER, J., BONNY, H-W., KRAUSE, K.-U., BUNDE, J. (2005): Wettbewerbsfähigkeit des regionalen
Gewerbeflächenpotenzials in Ostdeutschland. Unveröff. Bericht im Auftrag des BBR 2005.
GWS
– Gesellschaft für Wirtschaftliche Strukturforschung (2004): Abschätzung der Auswirkun-
gen alternativer Bündel ökonomischer Anreizinstrumente zur Reduzierung der Flächeninan-
spruchnahme – Ziele, Maßnahmen, Wirkungen. (Unveröff.) Gutachten im Auftrag des Büros für
Technikfolgenabschätzung beim Deutschen Bundestag, Osnabrück
P
ENN-BRESSEL, G. (2005): Verminderung der Flächeninanspruchnahme – Strategien und Maß-
nahmen. Manuskript für Sächsisch-Thüringische Bodenschutztage 23/24.06.05 in Gera, i.d.H.
RNE = Rat für nachhaltige Entwicklung (2004): Mehr Wert für die Fläche. Berlin.
R
UFF, A. und WITTEMANN C. (2005): Flächenrecycling in suburbanen Räumen – Expertise Fall-
studien. FH Nordhausen und Univ. Weimar (Bearb.) im Auftrag des BBR, Nordhausen/Weimar.
www.bbr.bund.de/aufbau-ost/standortentwicklung/standort_index.html
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S
CHILLER, G. UND S. SIEDENTOP (2005): Infrastrukturfolgekosten der Siedlungsentwicklung unter
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S
CHULTZ, B. UND DOSCH, F. (2005): Trends der Siedlungsflächenentwicklung und ihre Steuerung
in der Schweiz und Deutschland. DISP 05/2005, S. 5-15.
S
CHULTZ, B. und DOSCH, F. 2005b: Urban sprawl – Strategien und Instrumente einer nachhalti-
gen Flächenhaushaltspolitik. Themenheft DISP 160, Netzwerk Stadt und Landschaft NSL, Eid-
genössische Technische Hochschule ETH (Hrsg.), Zürich/Schweiz 2005
UBA = Umweltbundesamt (2003): Reduzierung der Flächeninanspruchnahme durch Siedlung
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ZDB = Zentralverband des deutschen Baugewerbes (2005): Analyse & Prognose. Bauwirtschaft-
licher Bericht 2004/2005. Berlin.