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Meißner Hochschulschriften
Heft 1

Meißner Hochschulschriften
Heft 1

4 |
Umsatzbesteuerung der Kommunen - Rechtliche Rahmenbedingungen
in der EU und im nationalen Recht sowie aktuelle Entwicklungen in der
Rechtsprechung ...................................................................................................................... 8
Dr. Pierré Frotscher
1 Einleitung ........................................................................................................................................8
2
Nationale Rechtslage ohne Berücksichtigung der unionsrechtlichen
Vorgaben ..........................................................................................................................................9
2.1
Vorliegen einer Einrichtung .................................................................................................. 10
2.2
Nachhaltige wirtschaftliche Tätigkeit zur Erzielung von Einnahmen
außerhalb der Land- und Forstwirtschaft .......................................................................10
2.3
Wirtschaftliches Herausheben aus Gesamtbetätigung ..............................................11
2.4
Keine Vermögensverwaltung .................................................................................................11
2.5
Keine hoheitliche Tätigkeit .....................................................................................................11
2.6 Ergebnis .........................................................................................................................................13
3
Unionsrechtliche Vorgaben entsprechend der Auslegung des EuGH ..................13
4
Gegenüberstellung der nationalen Rechtslage und der unionsrechtlichen
Vorgaben .......................................................................................................................................16
5
Verhältnis des nationalen Umsatzsteuerrechts zum Unionsrecht ........................17
6
Rechtsprechung des BFH in diesem Kontext .................................................................19
6.1
BFH-Urteil vom 15.4.2010 zur Unternehmereigenschaft einer
Hochschule bei Nutzungsüberlassungen ........................................................................19
6.2
BFH-Urteil vom 17.3.2010 zur Unternehmereigenschaft einer Gemeinde
bzgl. Fahrzeug mit Werbeaufdrucken ...............................................................................20
6.3
BFH-Urteil vom 3.3.2011 zur unternehmerischen Tätigkeit einer
Gemeinde bei Überlassung von Standplätzen auf einem Wochenmarkt ...........21
6.4
BFH-Urteil vom 10.11.2011 zur unternehmerischen Tätigkeit einer
Gemeinde beim Betrieb einer Sport- und Freizeithalle .............................................21
6.5
BFH-Urteil vom 1.12.2011 zur Umsatzsteuerpflicht bei der Überlassung
von PKW-Tiefgaragenstellplätzen durch eine Gemeinde .........................................23
7
Auffassung der Finanzverwaltung .....................................................................................24
8
Bewertung und Ausblick ........................................................................................................25
9 Literatur .........................................................................................................................................27
Inhalt

| 5
Kommunaler Haushaltsausgleich der sächsischen Kommunen
oder
Was will uns die doppische Haushalts satzung sagen? ...........................................29
Prof. Dr. Isabelle Jänchen
1 Einleitung .....................................................................................................................................29
2
Die doppische Haushaltssatzung der sächsischen Kommunen .............................30
2.1 Ergebnishaushalt .......................................................................................................................30
2.2 Finanzhaushalt ...........................................................................................................................31
2.3
Zusammenhang aus Ergebnis- und Finanzhaushalt .................................................. 31
2.3.1
Veranschlagtes Ergebnis ......................................................................................................... 31
2.3.2
Abschreibung und Investition ..............................................................................................32
2.4
Transparenz in der doppischen Haushaltssatzung ......................................................33
3
Regelungen für den Haushaltsausgleich .........................................................................34
3.1
„Strenger Haushaltsausgleich“ ............................................................................................34
3.2
Stufenregelung im Haushaltsausgleich ...........................................................................35
3.3
Übergangsregelungen bis 2016 ..........................................................................................35
4
Empirische Überprüfung der gesetzlichen Regelungen ............................................37
4.1
Ziel der Untersuchung ............................................................................................................37
4.2
Vorgehensweise bei der empirischen Untersuchung .................................................37
4.3
Ergebnisse der empirischen Untersuchung ....................................................................38
4.3.1 Haushaltsausgleich ..................................................................................................................38
4.3.2 Ergebnisanteil .............................................................................................................................39
4.3.3 Finanzhaushalt ...........................................................................................................................40
4.3.4
Inanspruchnahme der Übergangsregelung ....................................................................42
5
Schlussfolgerungen und Handlungsempfehlungen ...................................................43
6 Literatur .........................................................................................................................................45

6 |
Kritische Würdigung der drei Ordnungssysteme
Aufgabengliederungsplan, Produktplan und Prozessstruktur ............................46
Dr. Agnes Schausberger
Dr. Anke Wolfert
1 Vorbemerkung ............................................................................................................................46
2
Definition und Einsatzzweck der drei Instrumente bisher
.......................................47
2.1
Aufgabe und Aufgabengliederung .....................................................................................47
2.2
Produkte und Produktplan ....................................................................................................49
2.3
Prozess und Prozessgliederung ...........................................................................................50
3
Praktische Probleme der Abgrenzung ............................................................................... 51
3.1
Historische Entwicklung der drei Ordnungssysteme .................................................. 51
3.2
Zusammenhänge und Widersprüche der drei Ordnungssysteme .........................51
3.3
Beispiele aus der kommunalen Praxis ..............................................................................55
3.3.1 Fachaufgabe Wahlen ...............................................................................................................55
3.3.2 Fachaufgabe Bibliotheken .....................................................................................................55
3.3.3 Fachaufgabe Meldeangelegenheiten ................................................................................56
3.3.4 Querschnittsaufgabe Zentrale Serviceleistungen ........................................................57
3.4 Zwischenfazit ..............................................................................................................................58
4
Ein neuer Ansatz zur Verknüpfung der drei Ordnungssysteme .............................59
4.1 Überblick .......................................................................................................................................59
4.2 Beispiel ..........................................................................................................................................61
4.3 Handlungsempfehlungen ......................................................................................................63
4.4
Der Nutzen des neuen Ansatzes .........................................................................................64
5 Literatur .........................................................................................................................................65

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| 7
Vorwort Meißner Hochschulschriften
Dr. Frank Nolden
Rektor
Foto: Foto Kahle
Sehr geehrte Damen und Herren,
liebe Leserinnen und Leser,
ich freue mich, Ihnen die erste Ausgabe der Meißener Hochschul-
schriften vorlegen zu können. Sie ist das Ergebnis der anwendungs-
orientierten Forschung von haupt-, aber auch nebenamtlichen
Lehrkräften unserer Einrichtung. Forschung an Fachhochschulen zu
leisten, stellt die Professorinnen und Professoren sowie die Dozen-
tinnen und Dozenten in mehrerlei Hinsicht vor Herausforderungen.
Einerseits fehlt in Fachhochschulen ein akademischer Unterbau, der
für Universitäten völlig selbstverständlich ist. Dadurch sind alle Arbei-
ten gewissermaßen „höchstpersönlicher“ Art – und von den wissen-
schaftlichen Hauptleistern zu erbringen. Andererseits besteht ein
erheblicher Arbeits druck durch die Lehrverpflichtung, die ebenfalls
weit über jene der meisten Hochschulen hinausgeht. Die nebenamt-
lichen Dozenten haben zudem ihre normale Arbeit in den Behörden
und Einrichtungen des Freistaates zu verrichten. Insofern gebührt
ihnen Respekt und Dank für die geleistete Arbeit.
Die Fachhochschule der Sächsischen Verwaltung Meißen beabsich-
tigt, jährlich zwei Hochschulschriften herauszubringen. Die Band-
breite der Artikel kann dabei inhaltlich ausgesprochen weitreichend
sein, leistet die Hochschule doch wissenschaftliche Ausbildung und
anwendungsorientierte Forschung in der gesamten Breite der Auf-
gaben der Sozialversicherung, Steuer- und Kommunal verwaltungen
sowie der Rechtspflege, die nicht auf den Richter fokussiert ist.
Ich wünsche Ihnen eine interessante Lektüre,
Ihr Frank Nolden
Meißen im Dezember 2013

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8 |
1
Einleitung
Die Umsatzbesteuerung der Kommunen und anderer Körperschaften
des öffentlichen Rechts ist seit Jahrzehnten umstritten und wirft im-
mer wieder Zweifelsfragen auf. Dies ist zum einen darauf zurückzu-
führen, dass deren Tätigkeiten häufig nicht ohne weiteres eindeutig
zwischen hoheitlichem und wirtschaftlichem Bereich abzugrenzen
sind, zumal diese häufig ineinandergreifen. Zum anderen wird die
umsatzsteuerliche Würdigung dadurch erschwert, dass nationales
Recht und europäische Vorgaben nicht aufeinander angepasst sind,
von verschiedenen Ansätzen ausgehen und unterschiedliche Prämis-
sen zu Grunde legen. Selbst der Bundesrechnungshof (BRH) kritisierte
bereits 2004 die unzureichende Umsetzung der unionsrechtlichen
Vorgaben und empfahl eine entsprechende Anpassung der nationa-
len Regelungen
1
. Von der Politik wurde die Problematik zwar eben-
falls erkannt
2
, aber bisher nicht in Angriff genommen.
In jüngerer Zeit hat der Bundesfinanzhof
3
(BFH) mehrere maßgebliche
Entscheidungen zur umsatzsteuerlichen Behandlung der öffentlichen
Hand gefällt – wobei zwei Entscheidungen auch sächsische Fälle zu
1
BRH, Bericht gemäß § 99 BHO vom 2.11.2004, abrufbar unter:
http://www.
bundesrechnungshof.de/de/veroeffentlichungen/sonderberichte.
2
So enthält der Koalitionsvertrag zwischen CDU, CSU und FDP vom 26.10.
2009 durchaus das Ziel, Wettbewerbsgleichheit zwischen kommunalen
und privaten Anbietern, insbesondere bei der Umsatzsteuer zu schaffen,
vgl.
http://www.cdu.de/sites/default/files/media/dokumente/091026-koa-
litionsvertrag-cducsu-fdp.pdf, dort S. 14.
3
Vgl. BFH v. 03.03.2011, Az.: V R 23/10, BStBl. II 2012, S. 74; BFH v. 15.4.2010,
Az.: V R 10/09, UR 2010, S. 646; BFH v. 17.3.2010, Az.: XI R 17/08, UR 2010,
S. 943; BFH v. 10.11.2011, Az.: V R 41/10, DStR 2012, S. 348 und v. 1.12.2011,
Az.: V R 1/11, DStR 2012, S. 352.
Umsatzbesteuerung der Kommunen -
Rechtliche Rahmenbedingungen in
der EU und im nationalen Recht
sowie aktuelle Entwicklungen in der
Rechtsprechung
Dr. Pierré Frotscher
Dozent für
Umsatzsteuer
und Privatrecht

| 9
Grunde lagen
4
–, die insofern klare Aussagen treffen und die scheinbar unendliche Ge-
schichte der Umsatzbesteuerung der öffentlichen Hand einem vorläufigen Abschluss
zuführen. Im Ergebnis setzte sich dabei – um es vorwegzunehmen und nicht überra-
schend – eine den unionsrechtlichen Vorgaben konforme Lösung durch. Im Folgen-
den soll zunächst die nationale Rechtslage ohne Berücksichtigung des Unionsrechts
dargestellt und dann den unionsrechtlichen Vorgaben gegenüber gestellt werden. Vor
diesem Hintergrund soll dann weiter die Rechtsprechung des BFH konkret erörtert und
die Thematik schließlich einer Bewertung zugeführt werden.
2
Nationale Rechtslage ohne Berücksichtigung
der unionsrechtlichen Vorgaben
Anknüpfungspunkt des Umsatzsteuerrechts ist der Unternehmer. Nur wer Unterneh-
mer ist, kann steuerbare Umsätze tätigen, Steuerschuldner werden und den Vorsteu-
erabzug geltend machen
5
. Unternehmer ist dabei gem. § 2 Abs. 1 S. 1 und 3 UStG jeder,
der eine nachhaltige Tätigkeit zur Erzielung von Einnahmen selbständig ausübt
6
.
Für juristische Personen des öffentlichen Rechts
7
schränkt § 2 Abs. 3 S. 1 UStG dies
insofern ein, als diese nur im Rahmen ihrer Betriebe gewerblicher Art und ihrer land-
und forstwirtschaftlichen Betriebe Unternehmer sind
8
.
Hinsichtlich des Vorliegens eines Betriebs gewerblicher Art verweist das UStG auf die
Ausführungen in § 4 KStG.
9
Dieser gibt für das Vorliegen eines Betriebs gewerblicher
Art in seinem Abs. 1 S. 1 folgende Tatbestandsmerkmale an:
Vorliegen einer Einrichtung,
die einer nachhaltigen wirtschaftlichen Tätigkeit zur Erzielung von Einnahmen au-
ßerhalb der Land- und Forstwirtschaft dient und
sich innerhalb der Gesamtbetätigung der juristischen Person heraushebt.
4
Der Entscheidung des BFH v. 03.03.2011, Az.: V R 23/10, BStBl. II 2012, S. 74 lag die Entschei-
dung des Sächsischen FG v. 2.6.2010, Az.: 6 K 519/06, DStRE 2011, S. 448 und der Entscheidung
des BFH v.10.11.2011, Az.: V R 41/10, DStR 2012, S. 348 lag die Entscheidung des Sächsischen FG
v. 15.7.2009, Az.: 5 K 1593/04, ZKF 2011, S. 119 zu Grunde, das nach Zurückverweisung des BFH
zwischenzeitlich auch in der Sache mit Urteil v. 07.03.2013, Az.: 6 K 221/12, ZKF 2013, 187 ent-
schieden hat.
5
Ausnahmen bestehen beim innergemeinschaftlichen Erwerb neuer Fahrzeuge, wo § 1b UStG auf
den Erwerber abstellt oder bei Fahrzeuglieferungen im Sinne des § 2a UStG.
6
Vgl. hierzu allgemein
Lippross
, Umsatzsteuer, S. 384 ff. sowie im Hinblick auf die Unternehmer-
eigenschaft interkommunaler Kooperationen
Englisch
, UR 2013, S. 570 f.
7
Dies sind vor allem die Gebietskörperschaften, d. h. Bund, Länder, Gemeinden, Gebietskörper-
schaften – vgl. hierzu auch R 6 Abs. 1 KStR.
8
Darüber hinaus sind auch bestimmte in § 2 Abs. 3 S. 2 UStG aufgeführte Sondertätigkeiten zwin-
gend dem unternehmerischen Bereich zugeordnet worden.
9
Dies ist schon unglücklich, da Körperschaftsteuer und Umsatzsteuer nicht das gleiche Besteue-
rungsziel verfolgen – vgl.
Jakob
, Umsatzsteuer, Rdn. 156.

10 |
Betriebe, die überwiegend der Ausübung der öffentlichen Gewalt dienen (Hoheitsbe-
triebe), sind nach § 4 Abs. 5 KStG von den Betrieben gewerblicher Art ausgenommen.
Bestimmte Versorgungsbetriebe und deren Verpachtung werden allerdings hiervon wie-
der ausgenommen und nach § 4 Abs. 3 und 4 KStG zwingend den Betrieben gewerb-
licher Art zuordnet, ohne dass es auf die Einschränkung des § 4 Abs. 5 KStG ankommt.
Nicht erfasst vom körperschaftsteuerlichen Begriff des Betriebs gewerblicher Art ist
schließlich nach h. M. die bloße Vermögensverwaltung
10
. Konkret ist zu den einzelnen
Tatbestandsmerkmalen auszuführen:
2.1 Vorliegen einer Einrichtung
Als Einrichtung wird jede Betätigung der öffentlichen Hand verstanden, die unter ei-
nem einheitlichen Willen auf ein bestimmtes sachliches Ziel gerichtet ist, dadurch in
sich wirtschaftlich zusammenhängt und eine funktionelle Einheit bildet
11
. Eigene Ar-
beitsmittel oder eigenes Personal sind hierfür nicht erforderlich. Es bedarf lediglich ei-
ner gewissen organisatorischen Verselbstständigung. Anhaltspunkte für das Vorliegen
einer Einrichtung sind z. B. eine besondere Geschäftsleitung, eine getrennte Buchfüh-
rung oder ein gesondert geführter Haushalt
12
. Nach Auffassung der Finanzverwaltung
wird bei Jahresumsätzen ab 130.000 EUR eine Einrichtung auch ohne das Vorliegen
organisatorischer Merkmale als gegeben unterstellt
13
.
2.2
Nachhaltige wirtschaftliche Tätigkeit zur Erzielung von
Einnahmen außerhalb der Land- und Forstwirtschaft
Das Erfordernis der nachhaltigen wirtschaftlichen Tätigkeit zur Erzielung von Einnah-
men entspricht den allgemeinen Anforderungen einer unternehmerischen Tätigkeit
nach § 2 Abs. 1 UStG. Hierfür reicht jede auf Wiederholung angelegte Tätigkeit. Ge-
winnerzielungsabsicht und eine Beteiligung am wirtschaftlichen Geschäftsverkehr sind
gem. § 4 Abs. 1 S. 2 KStG nicht erforderlich.
Der Ausschluss der Land- und Forstwirtschaft aus der körperschaftlichen Definition
des Betriebs gewerblicher Art ist durch die explizite Anführung der land- und forst-
wirtschaftlichen Betriebe in § 2 Abs. 3 S. 1 UStG im Ergebnis für die Umsatzbesteue-
rung der juristischen Personen des öffentlichen Rechts ohne Bedeutung.
10
Vgl.
Heger
in Gosch, KStG, § 4 Rdn. 50 ff. m. w. N.;
Hey
in Tipke/Lang, Steuerrecht, § 11 Rz. 30.
11
Vgl.
Lippross
, Umsatzsteuer, S. 438.
12
Vgl.
Lippross
, Umsatzsteuer, S. 438.
13
Vgl. R 6 Abs. 5 KStR; Finanzministerium Hessen, Erlass v. 13.12.2006, Az.: S 7106 A - 096 - II 51,
UR 2007, S. 661.

| 11
2.3 Wirtschaftliches Herausheben aus Gesamtbetätigung
Nach Auffassung der Verwaltung in R 6 Abs. 5 KStR ist grundsätzlich erst ab nachhal-
tigen Jahresumsätzen über 30.678 EUR – die Finanzverwaltung stellt gewöhnlich auf
den Durchschnitt der letzten drei Jahre ab – ein wichtiger Anhaltspunkt für eine wirt-
schaftlich herausgehobene Betätigung gegeben. Auf das Verhältnis der Einnahmen
zu den Gesamteinnahmen der juristischen Person des öffentlichen Rechts kommt es
nicht an. Daraus folgt im Umkehrschluss, dass bei Nichterreichen dieser Umsatzgrenze
grundsätzlich kein Betrieb gewerblicher Art vorliegt.
2.4
Keine Vermögensverwaltung
Nach § 4 Abs. 4 KStG gilt als Betrieb gewerblicher Art auch dessen Verpachtung. Dar-
aus lässt sich ableiten, dass die Vermietung und Verpachtung von Verwaltungsvermö-
gen keinen Betrieb gewerblicher Art begründet, wenn dieses Verwaltungsvermögen
selbst keinen Betrieb gewerblicher Art darstellt. Die reine Vermögensverwaltung, ins-
besondere die Vermietung und Verpachtung von Grundstücken, begründet demnach
keinen Betrieb gewerblicher Art und gehört demnach zum nichtunternehmerischen
Bereich der juristischen Person des öffentlichen Rechts
14
.
2.5
Keine hoheitliche Tätigkeit
Zur Bestimmung, ob eine hoheitliche Tätigkeit vorliegt, ist Ansatzpunkt, ob die juristi-
sche Person des öffentlichen Rechts mit ihrer Einrichtung Aufgaben erfüllt, die ihr als
Träger öffentlicher Gewalt eigentümlich und vorbehalten sind
15
. Kennzeichnend hierfür
ist die Erfüllung spezifisch öffentlich-rechtlicher Aufgaben, die aus der Staatsgewalt
abgeleitet sind, staatlichen Zwecken dienen und zu deren Annahme der Leistungsemp-
fänger aufgrund gesetzlicher oder behördlicher Anordnung verpflichtet ist
16
. Insofern
indiziert vor allem die Zuweisung einer Aufgabe durch Gesetz, Verordnung oder Ge-
wohnheitsrecht auf die juristische Person des öffentlichen Rechts oder ein besonderer
rechtlicher Annahmezwang die Ausübung der öffentlichen Gewalt
17
.
Typische Hoheitsbetriebe sind Einrichtungen der staatlichen Eingriffsverwaltung, wie
z. B. die Gerichtsbarkeit, die Strafvollstreckung, Landesverteidigung, Steuerverwaltung,
Polizei und Gefahrenabwehr durch Ordnungsbehörden und Feuerwehr
18
. Nach der alten
14
Vgl.
Lippross
, Umsatzsteuer 2012, S. 440; OFD Chemnitz v. 1.2.2005, DStR 2005, S. 333.
15
Vgl. BFH v. 30.6.1988, Az.: V R 79/84, BStBl. II 1988, S. 910; s. a. H 9 KStR; BMF-Schreiben v. 11.12.
2009, Az.: IV B 7 –S2706/07/10006, BStBl. I, S. 1597.
16
Vgl.
Seer/Klemke
, BB 2010, S. 2015, 2016.
17
Vgl. auch
Droege
, LKRZ 2013, S. 97 f.
18
Vgl.
Lippross
, Umsatzsteuer 2012, S. 438.

12 |
Rechtsprechung des BFH
19
und noch Auffassung und Praxis der Finanzverwaltung
20
sind auch sog. Beistandsleistungen, d. h. Hilfeleistungen einer juristischen Person des
öffentlichen Rechts an eine andere hoheitlich, wenn sie dem Charakter nach hoheit-
lich waren
21
. Beistandsleistungen einer juristischen Person des öffentlichen Rechts bei
der Erfüllung von hoheitlichen Tätigkeiten für eine andere juristische Person des öf-
fentlichen Rechts begründen demnach keinen Betrieb gewerblicher Art.
Die rein staatsaufgabenbezogene Abgrenzung zwischen hoheitlichem und wirtschaft-
lichem Bereich wird im Lichte der wettbewerbsneutralen Besteuerung weiter dahinge-
hend ergänzt, dass die Tätigkeit der juristischen Person des öffentlichen Rechts nicht
mehr „eigentümlich und vorbehalten“ ist, wenn sie Aufgaben übernimmt, die auch von
Personen des Privatrechts ausgeübt werden können, und sie daher mit der Tätigkeit in
Wettbewerb zur privaten Wirtschaft tritt. Eine Ausübung öffentlicher Gewalt ist dem-
entsprechend ausgeschlossen, wenn sich die juristische Person des öffentlichen Rechts
durch ihre Einrichtungen in den allgemeinen wirtschaftlichen Verkehr einschaltet und
eine Tätigkeit entfaltet, die sich von der Tätigkeit eines privaten Unternehmens in-
haltlich nicht wesentlich unterscheidet
22
. Bloße Zwangs- oder Monopolrechte reichen
gem. § 4 Abs. 5 S. 2 KStG demnach auch nicht aus, um einen Hoheitsbetrieb anzu-
nehmen und Versorgungsbetriebe zählen gemäß § 4 Abs. 3 KStG zu den Betrieben ge-
werblicher Art und nicht zu den Hoheitsbetrieben, auch wenn das Leistungsverhältnis
öffentlich-rechtlich ausgestaltet wäre. Soweit die juristische Person des öffentlichen
Rechts durch ihre Tätigkeit in Konkurrenz zu privatwirtschaftlichen Unternehmen tritt,
liegt also auch nach nationalem Recht ein steuerpflichtiger Betrieb gewerblicher Art
vor. Dies gilt selbst dann, wenn eine öffentliche Aufgabe mittels öffentlich-rechtlicher
Handlungsformen erfüllt wird, etwa Beiträge oder Gebühren aufgrund einer Satzung
erhoben werden
23
. In Bezug auf die Wettbewerbsrelevanz wurde dabei auch schon nach
nationalem Recht sowohl auf die tatsächliche als auch die sog. potentielle Konkurrenz
zu privatwirtschaftlichen Unternehmen abgestellt. Auch nach Ansicht des BFH war zu
prüfen, ob für die Tätigkeit der juristischen Person des öffentlichen Rechts ein wett-
bewerbsrelevanter Markt besteht und der Marktzutritt Dritter durch die Steuerfreiheit
der juristischen Person des öffentlichen Rechts behindert oder erschwert wurde
24
. Al-
lerdings stellte der BFH bei seiner Bewertung nur auf den lokalen Markt ab
25
.
19
Vgl. BFH v. 12.12.1968, Az.: V 213/65, BStBl. II 1969, S. 280 (Übernahme v. Abwässern einer Ge-
meinde) und BFH v. 11.1.1979, Az.: V R 26/74, BStBl. II 1979, S. 746 (Überlassung einer Schwimm-
halle an eine Nachbargemeinde).
20
Vgl. OFD Frankfurt/M v. 15.8.2011, Az.: S 7106 A 119 St 110, juris; FinMin Sachsen (06/2010), Steu-
erinfos für Gemeinden und andere juristische Personen des öffentlichen Rechts, S. 27f.; OFD
Rostock v. 21.11.2002, Az.: S 2706 04/01 St 242, UR 2003, S. 303.
21
Vgl. ausf.
Leippe/Baldauf
, DStZ 2012, S. 283, 292 f. sowie
Droege
, LKRZ 2013, S. 96 ff.; Strahl, UR
2012, S. 381 ff.
22
Vgl.
Seer/Klemke
, BB 2010, S. 2015, 2016.
23
Vgl.
Seer/Klemke
, BB 2010, S. 2015, 2016.
24
Vgl. BFH v. 27.2.2003, Az.: V R 78/01, BStBl. II 2004, S. 431, 434.
25
Vgl. BFH v. 30.3.2000, Az.: V R 30/99, BStBl. II 2000, S. 705; v. 27.2.2003, Az.: V R 78/01,
BStBl. II 2004, S. 431, 434.

| 13
2.6
Ergebnis
Zusammengefasst sind demnach juristische Personen des öffentlichen Rechts nach
der nationalen Rechtslage ohne Berücksichtigung der unionsrechtlichen Vorgaben
nur dann Unternehmer und unterliegen dem Umsatzsteuerrecht, wenn folgende Vo-
raussetzungen vorliegen:
1. selbständige, nachhaltige, wirtschaftliche Tätigkeit zur Erzielung von Einnahmen,
2. im Rahmen einer Einrichtung,
3. Überschreitung der Umsatzgrenze von 30.678 EUR,
4. keine bloße Vermögensverwaltung und
5. keine hoheitliche Tätigkeit, insbesondere kein Wettbewerb zur privaten Wirtschaft.
3
Unionsrechtliche Vorgaben entsprechend
der Auslegung des EuGH
Anknüpfungspunkt für die Umsatzbesteuerung ist nach den unionsrechtlichen Vorga-
ben in Art. 9 Abs. 1 MwStSystRL der „Steuerpflichtige“, der aber ähnlich dem deutschen
Recht als derjenige umschrieben wird, der eine wirtschaftliche Tätigkeit unabhängig
von ihrem Ort, Zweck und Ergebnis selbständig ausübt. Eine wirtschaftliche Tätigkeit
hat der EuGH z. B. bei der Zuteilung von Sendefrequenzen für den Mobilfunk durch
staatliche Regulierungsbehörden verneint
26
, bei einer staatlichen Milchverkaufsquoten-
Verkaufstelle dagegen angenommen
27
, sofern sie nachhaltig und mit Einnahmeerzie-
lungsabsicht handelt. In Art. 9 Abs. 1 Unterabs. 2 MwStSystRL ist zudem explizit auf-
genommen, dass die Nutzung von körperlichen oder nicht körperlichen Gegenständen
zur nachhaltigen Erzielung von Einnahmen als wirtschaftliche Tätigkeit gilt.
Für juristische Personen des öffentlichen Rechts bestimmt Art. 13 Abs. 1 Unterabs. 1
MwStSystRL, dass diese nicht als Steuerpflichtige gelten, „soweit sie Tätigkeiten
aus-
üben oder Umsätze bewirken, die ihnen im Rahmen der öffentlichen Gewalt obliegen“.
Nach ständiger Rechtsprechung des EuGH handelt es sich bei den Tätigkeiten im Rah-
men der öffentlichen Gewalt um solche, die die öffentlichen Einrichtungen nach den
eigens für sie geltenden Regeln des öffentlichen Rechts und nicht nach den für private
Wirtschaftsteilnehmer geltenden Vorschriften des Zivilrechts bewirken
28
. Entscheidend
ist insofern zunächst nur die reine Form der Tätigkeit. Unionsrechtlich unzulässig ist
es demnach, eine in privatrechtlicher Form (durch privatrechtlichen Vertrag) ausge-
übte wirtschaftliche Tätigkeit als nicht steuerbar zu behandeln.
26
Vgl. EuGH v. 26.6.2007, Az.: C-284/04 – T-Mobile Austria, UR 2007, S. 607.
27
Vgl. EuGH v. 13.12.2007, Az.: V 408/06 – Franz Götz, UR 2008, S. 296.
28
Vgl. EuGH v. 15.5.1990, Az.: V-4/89, Slg. 1990, S. 1869; EuGH v. 12.9.2000, Kommission/Ver-
einigtes Königreich Großbritannien und Nordirland, Az.: C-359/97, UR 2000, S. 518; EuGH
v. 14.12.2000, Fazenda Publica, Az.: C-446/98, UR 2001, S. 108.

14 |
Eine in öffentlich-rechtlicher Form (z. B. aufgrund Gesetzes, Satzung, Verwaltungsakt
oder öffentlich-rechtlichen Vertrages) ausgeübte Tätigkeit begründet dagegen zunächst
grundsätzlich keine Steuerpflicht der juristischen Personen des öffentlichen Rechts.
Soweit wirtschaftliche Tätigkeiten in öffentlich-rechtlicher Form ausgeübt werden,
gelten die juristischen Personen des öffentlichen Rechts allerdings nach Art. 13 Abs. 1
Unterabs. 2 MwStSystRL dann als Steuerpflichtige, sofern eine Behandlung als
Nicht-
steuerpflichtige zu größeren Wettbewerbsverzerrungen führen würde. Durch diese
Ein-
schränkung wird der Möglichkeit der öffentlichen Hand, sich durch öffentlich-rechtliche
Organisationsformen der Umsatzbesteuerung zu entziehen, enge Grenzen gesetzt
29
.
Darüber hinaus gelten juristischen Personen des öffentlichen Rechts unabhängig von
der Form gemäß Art. 13 Abs. 1 Unterabs. 3 MwStSystRL als Steuerpflichtige, wenn sie
die in Anhang I der MwStSystRL aufgeführten Tätigkeiten (z. B. Lieferungen von Gas,
Wasser, Elektrizität, thermische Energie) ausüben, sofern deren Umfang nicht unbe-
deutend ist
30
.
Die den Mitgliedstaaten in Art. 13 Abs. 2 MwStSystRL eingeräumte Befugnis, bestimmte
steuerfreie Tätigkeiten der öffentlichen Hand als Tätigkeiten zu behandeln, die ihnen
im Rahmen der öffentlichen Gewalt obliegen, bedarf einer expliziten gesetzlichen Re-
gelung, an der es in Deutschland bislang fehlt
31
. Daraus folgt allerdings, dass es dem
Gesetzgeber durchaus möglich wäre, die nach § 4 Nr. 12 Buchst. a UStG grundsätz-
lich steuerfreie Vermietung von Grundstücken mittels einer expliziten Regelung dem
hoheitlichen Bereich der juristischen Personen des öffentlichen Rechts zuzuordnen.
Entsprechend der unionsrechtlichen Vorgaben ist eine juristische Person des öffent-
lichen Rechts demnach Steuerpflichtige, wenn folgende Voraussetzungen vorliegen:
1. wirtschaftliche Tätigkeit
2. in privatrechtlicher Form oder
3. in öffentlich-rechtlicher Form mit größeren Wettbewerbsverzerrungen.
Soweit demnach die juristische Person des öffentlichen Rechts auf öffentlich-rechtli-
cher Grundlage tätig ist, kommt es mithin entscheidend darauf an, ob diese Tätigkeit
29
Vgl.
Lippross
, Umsatzsteuer 2012, S. 427.
30
Diese unionsrechtliche Bestimmung soll sicherstellen, dass bestimmte Arten von wirtschaft-
lichen Tätigkeiten, deren Bedeutung sich aus ihrem Gegenstand ergibt, nicht deshalb von der
Mehrwertsteuer befreit werden, weil sie von Einrichtungen des öffentlichen Rechts im Rahmen
der öffentlichen Gewalt ausgeübt werden (vgl. EuGH v. 3.4.2008, Rs. C-442/05, Zweckverband
zur Trinkwasserversorgung und Abwasserbeseitigung Torgau-Westelbien, Slg. 2008, I-1817; vgl.
auch BFH v. 2.3.2011, Az.: XI R 65/07, DStRE 2011, S. 959).
31
Vgl. EuGH v. 4.6.2009, Az.: C-102/08 – Salix, UR 2009, S. 484; nachgehend BFH v. 20.8.2009, Az.:
V R 70/05, DStR 2009, S. 2308, vgl. dazu auch
Seer/Klemke
, BB 2010, S. 2015, 2020f.; vgl.
Lip-
pross
, Umsatzsteuer 2012, S. 429.

| 15
zu „größeren Wettbewerbsverzerrungen führen würde“. Insofern hat der EuGH zum ei-
nen entschieden, dass es für die Wettbewerbsbeurteilung nicht auf den lokalen Markt
oder das Bestehen von aktuellen Wettbewerbern ankommt. Ausreichend ist vielmehr
bereits, dass ein potenzieller Wettbewerber durch den Besteuerungsvorteil der öffent-
lichen Hand von einem Eintritt in den Markt abgehalten wird, wobei die Wettbewerbs-
verzerrungen abstrakt in Bezug auf die fragliche Tätigkeit als solche zu beurteilen sind,
also nicht in Bezug auf den lokalen Markt zu bewerten sind
32
. Zum anderen hat er den
Begriff der „größeren Wettbewerbsverzerrungen“ vor dem Hintergrund einer umfas-
senden Verbrauchsbesteuerung weit ausgelegt und eine Behandlung der öffentlichen
Hand als Nichtsteuerpflichtige nur dann als zulässig erachtet, wenn sie lediglich zu
unbedeutenden Wettbewerbsverzerrungen führen würde
33
.
Bei der Frage, ob eine Wettbewerbssituation vorliegt, sind allerdings auch nach Uni-
onsrecht die außersteuerlichen Rahmenbedingungen zu berücksichtigen. Wettbewerb
kann nur da entstehen, wo ein privater Unternehmer tatsächlich Zutritt zum Markt hat
34
.
Nach Unionsrecht ist also durchaus ein Ausschluss der Umsatzsteuerpflicht für
entgelt-
liches Handeln der öffentlichen Hand möglich, allerdings nur, wenn entweder unbe-
deutende Wettbewerbsverzerrungen zu befürchten sind oder soweit keine reale Mög-
lichkeit eines Markteintritts für private Wirtschaftsteilnehmer besteht
35
.
32
Vgl. EuGH v. 16.9.2008, Az.: C-288/07 – Isle of Wight, UR 2008, S. 816, Rz. 60-62, 64 mit Anm.
Küffner
, UR 2008, S. 823.
33
Vgl. EuGH v. 16.9.2008, Az.: C-288/07 – Isle of Wight, UR 2008, S. 816, Rz. 74-76 mit Anm.
Küff-
ner
, UR 2008, S. 823.
34
Vgl.
Lippross
, Umsatzsteuer 2012, S. 428.
35 Vgl.
Suck
, UR 2013, S. 208.

16 |
4
Gegenüberstellung der nationalen Rechtslage
und der unionsrechtlichen Vorgaben
Unternehmereigenschaft nach
nationalem Recht
Unionsrecht
1. Selbständige, nachhaltige, wirt-
schaftliche Tätigkeit zur Erzielung
von Einnahmen,
2. im Rahmen einer Einrichtung,
3. Überschreiten der Umsatzgrenze von
30.678 EUR,
4. keine bloße Vermögensverwaltung
und
5. keine hoheitliche Tätigkeit, insbeson-
dere kein Wettbewerb zur privaten
Wirtschaft.
1. Wirtschaftliche Tätigkeit
2. in privatrechtlicher Form oder
3. in öffentlich-rechtlicher Form mit grö-
ßeren Wettbewerbsverzerrungen.
Die Gegenüberstellung der Voraussetzungen des Unternehmers nach nationalem Recht
und des Steuerpflichtigen nach den Vorgaben des Unionsrechts zeigt die Inkongruenz
der deutschen Regelungen mit den unionsrechtlichen Vorgaben.
Besonders augenscheinlich ist, dass es nach Unionsrecht nicht auf das Überschreiten
einer bestimmten Umsatzgrenze ankommt und auch die bloße Vermögensverwaltung
die umsatzsteuerliche Unternehmereigenschaft und mithin die Umsatzsteuerpflicht
begründen kann. Darüber hinaus bedarf es nach Unionsrecht keiner Einrichtung.
Sowohl das nationale Recht als auch das Unionsrecht stellen auf die Wettbewerbsre-
levanz der Tätigkeit einer juristischen Person des öffentlichen Rechts ab. Während das
Wettbewerbskriterium im nationalen Recht die Abgrenzungsfrage betrifft, ob über-
haupt eine hoheitliche Tätigkeit vorliegt, wird es unionsrechtlich als Korrektiv verwen-
det, nachdem die Ausübung öffentlicher Gewalt positiv festgestellt wurde. Neben die-
sem tatbestandlichen Unterschied ergeben sich auch inhaltliche Unterschiede, insoweit
als nach Unionsrecht allein das Handeln auf privatrechtlicher Grundlage die Umsatz-
steuerpflicht einer wirtschaftlichen Tätigkeit begründet. Durch die weite Auslegung
des Merkmals „größere Wertbewerbsverzerrungen“ und die Einbeziehung potentieller
Wettbewerbsverhältnisse in Bezug auf die fragliche Tätigkeit als solche, ohne dass es
auf den lokalen Markt ankommt, durch den EuGH, ist eine Besteuerung wirtschaftlicher
Tätigkeiten von juristischen Personen des öffentlichen Rechts der „Normalzustand“
36
.
36
Vgl. EuGH v. 16.9.2008, Az.: C-288/07 – Isle of Wight, UR 2008, S. 816; s. a.
Seer/Klemke
, BB 2010,
S. 2015, 2022.

| 17
5
Verhältnis des nationalen
Umsatzsteuerrechts zum Unionsrecht
Nach Art. 113 AEU-Vertrag
37
kann die EU Bestimmungen erlassen, um u. a. die Rechts-
vorschriften über die Umsatzsteuer innerhalb der EU zu harmonisieren, soweit dies
für das Funktionieren des Binnenmarktes notwendig ist. Gemäß Art. 288 AEU-Vertrag
können u. a. Verordnungen und Richtlinien erlassen werden. Während die Verordnung
allgemeine Geltung hat, für den Bürger verbindlich ist und unmittelbar in jedem Mit-
gliedstaat gilt (vgl. Art 288 Abs. 2 AEU-Vertrag), ist eine Richtlinie für jeden Mitglied-
staat hinsichtlich des Ziels verbindlich, überlässt jedoch diesem die konkrete Ausge-
staltung (vgl. Art. 288 Abs. 3 AEU-Vertrag). Anders als Verordnungen beanspruchen
Richtlinien zunächst grundsätzlich keine unmittelbare Geltung, sondern verpflichten
die Mitgliedstaaten „nur“ zu deren Umsetzung in das nationale Recht.
In Ausfüllung dieser Artikel ist u. a. die für das Umsatzsteuerrecht maßgebende MwSt-
SystRL
38
ergangen.
Weicht das nationale Recht von einer EU-Richtlinie ab, dann kann die Richtlinie
grundsätzlich keine Verpflichtung für den Bürger begründen, der Bürger kann sich
aber – sofern ein Mitgliedstaat seiner Umsetzungspflicht nicht oder unzureichend
nachkommt - auf eine für ihn günstigere Richtlinienregelung berufen, wenn die
37
Der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEU-Vertrag) geht auf den 1957 in
Rom abgeschlossenen Vertrag zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft (EWG-
Vertrag) zurück, der zusammen mit dem EURATOM-Vertrag als Römische Verträge bekannt sind.
Der EWG-Vertrag wurde seitdem u. a. durch den Fusionsvertrag 1965, die Einheitliche Europäi-
sche Akte 1986, den Vertrag von Maastricht 1992, den Vertrag von Amsterdam 1997, den Vertrag
von Nizza 2001 und den Vertrag von Lissabon 2007 geändert. Mit dem Vertrag von Maastricht
wurde der EWG-Vertrag in Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft (EG-Vertrag)
umbenannt. Mit Inkrafttreten des Vertrags von Lissabon am 1. Dezember 2009 wurde der EG-
Vertrag in AEU-Vertrag umbenannt, da mit dem Vertrag von Lissabon die EG aufgelöst und all
ihre Funktionen von der EU übernommen wurden.
38
Die MwStSystRL vom 28.11.2006 (ABl. EU Nr. L 34711.12.2006) löste die 6. EG-Richtlinie vom
15.05.1977 (ABl. EG 1977 Nr. L 145, S. 1) ab, die durch mehrere Änderungen unübersichtlich ge-
worden war. Vgl. zur Entwicklung der europäischen Richtlinien zur Umsatzbesteuerung ausf.
Lip-
pross
, Umsatzsteuer 2012, S. 41 ff.

18 |
entsprechende Richtlinienbestimmung unbedingt und hinreichend klar ist
39
. Im Fall
Salix hat der EuGH zudem auch ausdrücklich öffentlichen Einrichtungen, also juristi-
schen Personen des öffentlichen Rechts, die Möglichkeit eingeräumt, sich auf für sie
günstigere europäische Vorgaben zu berufen
40
.
Darüber hinaus binden Richtlinienregelungen die Organe der Mitgliedstaaten. Der na-
tionale Gesetzgeber hat die Verpflichtung, Richtlinien inhaltlich übereinstimmend in
nationales Gesetzesrecht umzusetzen
41
. Gerichte
42
und Verwaltung
43
haben die Gesetze
richtlinienkonform auszulegen.
Entspricht das nationale Recht nicht den unionsrechtlichen Vorgaben, dann bestehen
insofern also zwei Möglichkeiten
44
:
1. Die nationale Regelung kann richtlinienkonform ausgelegt werden. In diesem Fall
kann sich die Richtlinie auch ohne weiteres zum Nachteil des Bürgers/des Steuer-
pflichtigen auswirken. Die Grenze der Auslegung findet sich allerdings
grundsätz-
lich im Wortlaut der nationalen Norm
45
.
2. Die nationale Regelung kann nicht richtlinienkonform ausgelegt werden. In diesem
Fall kommt es zur unmittelbaren Anwendung der Richtlinie, allerdings gegenüber
dem Bürger de facto nur zu dessen Gunsten, da ihm ein Wahlrecht zusteht, ob er
sich auf die Richtlinie beruft, was er nur machen wird, wenn diese für ihn günsti-
ger als das nationale Recht ist. Da allerdings juristische Personen des öffentlichen
39
Vgl.
Reiß
in Tipke/Lang, Steuerrecht, § 14 Rz. 8 m. w. N.; ausf. auch
Haltern
, Europarecht, S. 286
ff.;
Canz
, Die Umsatzbesteuerung der öffentlichen Hand im Wandel, S. 25 ff.;
Lippross
, Umsatz-
steuer 2012, S. 41 ff.
Die unmittelbare Wirkung von Richtlinien unter den genannten Voraussetzungen ist ständige
Rechtsprechung des EuGH, vgl. EuGH v. 17.12.1970, Rs. C-33/70, Slg. 1970, I- 1213; v. 6.10.1970,
Rs. C-9/70, Slg. 1970, I-838; v. 27.6.1989, Rs. 50/88, EuGHE 1989, S. 1925 und wird u. a. mit
dem „effet utile“, der Nützlichkeit/Wirksamkeit des Europarechts gestützt. Gerade im Hinblick
auf die Umsatzsteuer sei verwiesen auf BFH, Beschluss v. 16.7.1981, Az.: V B 51/80, Kloppen-
burg I, BStBl. II 1981, S. 692, wo der BFH die Auffassung vertrat, dass eine Richtlinie kein unmit-
telbar geltendes Recht erzeugen kann. Daraufhin bestätigte der EuGH v 22.02.1984, Az.: C-70/83,
Slg. 1984, S. 1075 die unmittelbare Anwendbarkeit von Richtlinien. Dem folgte der BFH mit Ur-
teil v. 25.4.1985, Az.: V R 123/84, Kloppenburg II, NJW 1985, S. 2103 jedoch wiederum nicht,
so das es letztlich dem BVerfG oblag, die Rechtsprechung des EuGH zu bestätigen, Beschluss
v. 8.4.1987, Az.: 2 BvR 687/85, BVerfGE 75, S. 223.
40
Vgl. EuGH v. 4.6.2009, Az.: C-102/08 – Salix, UR 2009, S. 484; vgl. auch
Seer/Klemke
, BB 2010, S.
2022.
41
Vgl. BVerfG v. 12.5.1989 Az.: 2 BvR 3/89, NJW 1990, S. 974.
42
Vgl. EuGH, Az.: 14/83, von Colson&Kamann, Slg 1984, S. 1891; BVerfG v 8.4.1987, Az.: 2 BvR
687/85, BVerfGE 75, 223; BFH, BStBl. II 1989, S. 122.
43
Vgl. EuGH, Az.: C-103/88; Fratelli Costanzo/Milano, Celex-Nr. 61988CJ0103.
44
Vgl.
Ismer/Keyser
, UR 2011, S. 81, 82;
Reiß
in Tipke/Lang, Steuerrecht, § 14 Rz. 8 f.
45
Unklar ist die Reichweite der richtlinienkonformen Auslegung – vgl. allg.
Haltern
, Europarecht,
S. 302 ff.; konkret im Hinblick auf die Umsatzbesteuerung der öffentlichen Hand,
Ismer/Keyser
,
UR 2011, S. 81, 84 ff.

| 19
Rechts selbst als Teil des Staates an die Richtlinien gebunden sind
46
, ist äußerst
fraglich, ob ihnen in gleicher Weise wie dem Bürger ein Wahlrecht zusteht, auch
wenn sie im konkreten Fall wie dieser Steuerpflichtiger sind. Vielmehr ist aufgrund
der Bindung der Richtlinien für alle Organe der Mitgliedstaaten eher wahrschein-
lich, dass sich juristische Personen des öffentlichen Rechts nicht auf eine günsti-
gere nationale Rechtslage berufen können
47
.
6
Rechtsprechung des BFH in diesem Kontext
Wie eingangs angeführt, hat der BFH sich in diesem Kontext in mehreren Entscheidun-
gen mit der Besteuerung von juristischen Personen des öffentlichen Rechts befasst.
Von Bedeutung sind dabei insbesondere folgende Entscheidungen:
6.1 BFH-Urteil vom 15.4.2010
48
zur Unternehmereigenschaft
einer Hochschule bei Nutzungsüberlassungen
Der BFH hatte in dieser Entscheidung darüber zu befinden, inwieweit eine Hochschule
unternehmerisch tätig wurde, in dem sie
1.
der Aufstellung von Automaten (Heißgetränke-, Zwischenverpflegungs- sowie
Spiel-
automaten und Münzkopiergeräte) in ihren Gebäuden gegen Entgelt gestattete,
2. Hochschulbediensteten auf Grundlage der Hochschulnebentätigkeitsverordnung
Räume, Apparate, Materialien und Personal für medizinische Nebentätigkeiten ge-
gen Entgelt überließ,
3. zusammen mit einer Stadt ein medizinisches Institut als Aus- und Weiterbildungs-
stätte betrieb.
Im Ergebnis traf der BFH ein nahezu salomonisches Urteil:
Die Gestattung der Automatenaufstellung beurteilte er als unternehmerisches und da-
mit steuerbares Handeln.
Der gemeinsame Betrieb des medizinischen Instituts stellte dagegen schon keine wirt-
schaftliche Tätigkeit dar, da hier der für eine steuerbare Leistung erforderliche unmit-
telbare Zusammenhang zwischen Leistung und Entgelt gefehlt habe.
Hinsichtlich der Überlassung der Personal- und Sachmittel verwies der BFH an die
46
Die Bindungswirkung greift für alle Behörden der Mitgliedstaaten, vgl. EuGH, Az.: C-103/88; Fra-
telli Costanzo/Milano, Celex-Nr. 61988CJ0103; vgl. auch
Hetmeier
in Lenz/Borchardt (Hrsg.), EU-
Verträge Kommentar, Art. 288 Rdn. 11 f.;
Schweitzer/Hummer/Obexer
, Europarecht 2007, Rz. 304.
47
Die Problematik der unmittelbaren Geltung der MwStSystRL gegenüber den juristischen Perso-
nen des öffentlichen Rechts hat der BFH in den vorliegenden Fällen durch die richtlinienkon-
forme Auslegung umgangen. In der Literatur wird zumeist nur auf den Steuerpflichtigen
abge-
stellt und angeführt, dass diesem ein Wahlrecht zustünde, ohne aber auszuführen, ob dies auch
für juristische Personen des öffentlichen Rechts als Steuerpflichtige gilt – vgl. z. B.
Ismer/Key-
ser
, UR 2011, S. 82.
48
Vgl. BFH v. 15.4.2010, Az.: V R 10/09, UR 2010, S. 646.

20 |
Vorinstanz zurück, da es sich zwar um eine wirtschaftliche Tätigkeit handele, aber nicht
klar sei, ob die Voraussetzungen der Annahme für die Ausübung öffentlicher Gewalt
gegeben waren.
Der BFH stellt in seiner Entscheidung ausdrücklich fest, dass es bedeutungslos sei, ob
die Tätigkeit der Hochschule als Vermögensverwaltung angesehen werden kann. Eine
Einschränkung der Umsatzsteuerbesteuerung in Bezug auf deren bloße Vermögens-
verwaltung finde sich weder in der MwStSystRL noch im Wortlaut des deutschen
Um-
satzsteuergesetzes. Keine besondere Bedeutung misst der BFH zudem dem Merkmal
der Einrichtung bei. Schließlich verneint er auch ausdrücklich die Maßgeblichkeit von
absoluten Gewinn- oder Umsatzgrenzen, wie sie die Finanzverwaltung in den Körper-
schaftsteuerrichtlinien aufgestellt hat.
Im Ergebnis kommt der BFH über eine richtlinienkonforme Auslegung
49
zur Transforma-
tion der unionsrechtlichen Vorgaben ins innerstaatliche Recht und letztlich zur Über-
nahme der Vorgaben der MwStSystRL entsprechend der Auslegung des EuGHs. Das
Kriterium der Vermögensverwaltung spielt nach dieser Entscheidung des BFH umsatz-
steuerlich keine Rolle mehr
50
. Auf eine Vorlage an den EuGH verzichtet der BFH und
war vor diesem Hintergrund auch nicht erforderlich, da seine Rechtsprechung der des
EuGH entsprach.
6.2 BFH-Urteil vom 17.3.2010 zur Unternehmereigenschaft
einer Gemeinde bzgl. Fahrzeug mit Werbeaufdrucken
In der Entscheidung vom 17.3.2010
51
ging es um die Unternehmereigenschaft einer
Gemeinde, der ein mit Werbeaufdruck versehenes Fahrzeug geliefert worden war. Als
Gegenleistung hatte sie sich in einem privatrechtlichen Vertrag dazu verpflichtet, das
Fahrzeug fünf Jahre lang in der Öffentlichkeit einzusetzen. Der Lieferant des Fahrzeugs
begehrte den Abzug der Vorsteuer aus dem tauschähnlichen Umsatz. Dies wurde ihm
von der Finanzverwaltung mit der Begründung versagt, die Gemeinde sei nach § 2 Abs.
3 UStG keine Unternehmerin; insbesondere würden die von der Gemeinde erzielten
Werbeumsätze die Umsatzgrenze von 30.678 EUR nicht erreichen und mithin kein Be-
trieb gewerblicher Art vorliegen.
In richtlinienkonformer Auslegung des § 2 Abs. 3 UStG stellte der BFH im Einklang
mit der Rechtsprechung des EuGH allein darauf ab, dass eine juristische Person des
49
Vgl. hierzu
Ismer/Keyser
, UR 2011, S. 81, 84 f. Das vorinstanzlich befasste Finanzgericht Müns-
ter sah sich dagegen wegen des nach seinem eindeutigen Wortlaut nicht auslegungsfähigen
§ 2 Abs. 3 UStG an einer richtlinienkonformen Auslegung gehindert – vgl. FG Münster, Urteil
v. 11.12.2008, Az.: K 6658/03, EFG 2009, S. 1060 m. Anm.
Meyer
.
50
So auch
Widmann
, BB 2010, S. 2092, 2093.
51
Vgl. BFH v. 17.3.2010, Az.: XI R 17/08, UR 2010, S. 943.

| 21
öffentlichen Rechts Unternehmer ist, wenn sie auf privatrechtlicher Grundlage ent-
geltliche Leistungen erbringt. Explizit führte der BFH aus, dass das Vorhandensein ei-
ner eigenständigen Einrichtung als auch die Umsatzgrenze von 30.678 EUR verzicht-
bar sei. Vor diesem Hintergrund kam es auf die Verwendung der Fahrzeuge im Rahmen
der hoheitlichen Tätigkeit der Gemeinde nicht mehr an.
6.3 BFH-Urteil vom 3.3.2011 zur unternehmerischen
Tätigkeit einer Gemeinde bei Überlassung von
Standplätzen auf einem Wochenmarkt
Gegenstand der Entscheidung vom 3.3.2011
52
war der anteilige Vorsteuerabzug ei-
ner Gemeinde für Sanierungsarbeiten am Marktplatz (Neugestaltung des Platzes un-
ter Herstellung des historischen Erscheinungsbildes, historische Beleuchtung,
Pflaste-
rung), den sie zum Teil entgeltlich auf privatrechtlicher Grundlage Händlern für deren
Marktstände überließ.
Das Sächsische Finanzgericht
53
hatte in der 1. Instanz noch entschieden, dass die Kom-
mune nicht zum Vorsteuerabzug berechtigt sei, da sie die Sanierungsleistungen ho-
heitlich als Straßenbaulastträger bezogen habe.
Dagegen bejahte der BFH einen teilweisen Vorsteuerabzug. Auch wenn die Gemeinde
als Straßenbaulastträger im Rahmen ihrer Hoheitstätigkeit den Gemeingebrauch zu
gewährleisten habe, verwendet sie eine öffentlich-rechtlich gewidmete Straße für eine
wirtschaftliche (unternehmerische) Tätigkeit zur Entgelterzielung, wenn eine über den
Gemeingebrauch hinausgehende Sondernutzung vorliegt und sich die Tätigkeit der
Gemeinde nicht darauf beschränkt, lediglich anderen eine Sondernutzung öffentlich-
rechtlich zu gestatten, sondern sie selbst, z. B. durch die Vermietung von Standflächen
bei der Veranstaltung von Märkten im Rahmen einer Sondernutzung, eine wirtschaft-
liche (unternehmerische) Tätigkeit ausübt. Er führte dabei seine Rechtsprechung zur
Zuordnung von Marktflächen zum unternehmerischen Bereich der Gemeinde fort
54
.
6.4 BFH-Urteil vom 10.11.2011 zur unternehmerischen Tätigkeit
einer Gemeinde beim Betrieb einer Sport- und Freizeithalle
Bei der Entscheidung vom 10.11.2011
55
ging es um den Vorsteuerabzug einer Gemeinde
für die Errichtung einer Sport- und Freizeithalle, die zum Teil entgeltlich mehreren
Sportvereinen, aber auch einer Nachbargemeinde für deren Grundschule und damit
zum Schulsport überließ.
52
Vgl. BFH v. 03.03.2011, Az.: V R 23/10, BStBl. II 2012, S. 74.
53
Vgl. Sächsisches FG v. 2.6.2010, Az.: 6 K 519/06, DStRE 2011, S. 448.
54
Vgl. BFH v 22.10.2009, Az.: V R 33/08, UR 2010, S. 368.
55
Vgl. BFH v. 10.11.2011, Az.: V R 41/10, DStR 2012, S. 348.

22 |
Das in erster Instanz befasste Sächsische Finanzgericht
56
vertrat die Auffassung, dass
die Gemeinde mit der Freizeit- und Sporthalle keinen Betrieb gewerblicher Art unter-
halte, weil die Nutzung für den Sportunterricht hoheitlich sei und sich die Überlassung
an andere Nutzer nicht heraushebe. Aufgrund des Leistungsangebots und des Preis-
niveaus sei kein Wettbewerb zu privaten Anbietern gegeben. Es liege daher reine Ver-
mögensverwaltung vor. Mangels steuerbarer Tätigkeit versagte das Finanzgericht da-
her den Vorsteuerabzug.
Demgegenüber entschied der BFH, dass die Gemeinde durch die Überlassung der Halle
gegen Entgelt eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübt. Auf bestimmte Gewinn- und Um-
satzgrenzen, wie sie in den Körperschaftsteuerrichtlinien vorgesehen sind, kommt es
nicht an. Soweit die Nutzungsüberlassung gegen Entgelt auf privatrechtlicher Grund-
lage erfolgte, sei die Gemeinde ohne weitere Voraussetzungen als Unternehmer tätig.
Soweit die Nutzungsüberlassung gegen Entgelt auf öffentlich-rechtlicher Grundlage
erfolgte, sei die Gemeinde gleichfalls Unternehmer, da sie insoweit im Wettbewerb zu
privaten Konkurrenten tätig war. Für die Wettbewerbsbeurteilung sei entsprechend der
Rechtsprechung des EuGH
57
nicht nur der gegenwärtige, sondern auch der potentielle
Wettbewerb zu berücksichtigen, wobei insofern die fragliche Tätigkeit als solche zu be-
urteilen ist, ohne dass es bei der Beurteilung auf den jeweiligen lokalen Markt ankommt.
Danach erfolgt die Überlassung von Räumlichkeiten gegen Entgelt bereits nach der Art
ihrer Tätigkeit im Wettbewerb zu privaten Anbietern. Die nach Unionsrecht möglichen
Einschränkungen zum Ausschluss der Umsatzsteuerpflicht griff der BFH dabei nicht
auf
58
. In Abkehr zu seiner Rechtsprechung stellte er vielmehr klar, dass es mit einer
richtlinienkonformen Auslegung nicht zu vereinbaren wäre, sog. Beistandsleistungen
von der Umsatzbesteuerung auszunehmen, wenn diese zwar auf öffentlich-rechtlicher
Grundlage, dabei jedoch im Wettbewerb zu Leistungen privater Rechtsträger erbracht
werden. Danach sei im Streitfall die entgeltliche Überlassung von Räumlichkeiten in
einer Sport- und Freizeithalle durch eine Gemeinde an eine andere Gemeinde für de-
ren Schulunterricht ebenso steuerbar wie eine Leistungserbringung an private Rechts-
träger. Mangels Steuerbefreiungsvorschrift war die Nutzungsüberlassung auch steuer-
pflichtig
59
und mithin die Voraussetzungen für den Vorsteuerabzug der Gemeinde erfüllt.
56
Vgl. Sächsisches FG v. 15.7.2009, Az.: 5 K 1593/04, ZKF 2011, S. 119.
57
Vgl. EuGH v. 16.9.2008, Az.: C-288/07 – Isle of Wight, UR 2008, S. 816.
58
Zu diesem Einschränkungen s. o. unter 3. sowie
Suck
, UR 2013, S. 208.
59
Die unentgeltliche Überlassung der Sport- und Freizeitanlage fällt insbesondere nicht unter die
Steuerbefreiungsvorschrift des § 4 Nr. 12 Buchst. a) UStG (Vermietung und Verpachtung von
Grundstücken) – vgl. BFH v. 31.5.2001, Az.: V R 97/98, BStBl. II 2001, S. 658. Soweit der EuGH in
seiner Entscheidung v. 21.2.2013, Rs. C 18/12 – Mĕsto Žamberk, UR 2013, S. 338 entschieden hat,
dass der Zugang zu einem Aquapark eine in engem Zusammenhang mit Sport stehende Dienst-
leistung darstellt und nach Art. 132 Abs. 1 Buchst. m) MwStSystRL steuerfrei sein kann, ergibt
sich hieraus für die vorliegende Fallkonstellation kein weiterer einschlägiger Steuerbefreiungs-
tatbestand, denn Art. 132 Abs. 1 Buchst. m) MwStSystRL befreit nach seinem insofern klaren
Wortlaut nur Dienstleistungen die unmittelbar gegenüber sportausübenden Personen erbracht
werden.

| 23
Anzumerken ist in diesem Zusammenhang auch, dass der BFH explizit aufführt, dass
sich die Frage einer Unternehmenszuordnung und der Rechtzeitigkeit einer derarti-
gen Zuordnung nicht stellt, weil die nichtwirtschaftliche Nutzung aus der hoheitlichen
Nutzung resultiert und nicht aus der privaten Nutzung
60
.
6.5 BFH-Urteil vom 1.12.2011 zur Umsatzsteuerpflicht
bei der Überlassung von PKW-
Tiefgaragenstellplätzen durch eine Gemeinde
Die Entscheidung des BFH vom 1.12.2011
61
hatte die umsatzsteuerliche Behandlung
von Umsätzen aus der Überlassung von Parkplätzen durch die öffentliche Hand zum
Gegenstand. Bislang stellte der BFH darauf ab, ob die Parkgebühren nach Maßgabe
einer Parkgebührenverordnung auf Grundlage des Straßenverkehrsgesetzes erhoben
werden und ging gegebenenfalls von einer hoheitlichen Tätigkeit aus
62
. Größere Wett-
bewerbsverzerrungen verneinte er stets, da es keinen wettbewerbsrelevanten Markt zu
privaten Parkplatzbetreibern gebe, denn diese könnten keine Parkplätze nach Maßgabe
der Straßenverkehrsordnung zu Verfügung stellen.
Im Hinblick auf die Rechtsprechung des EuGH, wonach nicht nur der gegenwärtige,
sondern auch der potentielle Wettbewerb geschützt sei, urteilte der BFH nun, dass zwar
die Tätigkeit auf öffentlich-rechtlicher Grundlage erfolgte und daher grundsätzlich
von einer nichtunternehmerischen Tätigkeit auszugehen sei, vorliegend jedoch die Be-
handlung als Nichtunternehmer zu größeren Wettbewerbsverzerrungen führen würde
und zwar deshalb, weil auch ein privater Anbieter solche Leistungen anbieten könne.
Hervorzuheben sind bei der Entscheidung des BFH folgende Aspekte:
Der BFH kam zu seinem Ergebnis durch richtlinienkonforme Auslegung der natio-
nalen Regelungen.
Umsatzgrenzen, wie sie von der Finanzverwaltung vorgesehen sind, sind unbeachtlich.
Die öffentliche Widmung des Parkraums ist unerheblich, wenn nicht lediglich un-
bedeutende Wettbewerbsverzerrungen im Raum stehen.
60
Ausgehend von der Rechtsprechung des EuGH – vgl. Urteil v. 12.2.2009, Az.: C-515/07, VNLTO,
DStR 2009, S. 369 sind 3 Sphären zu unterscheiden: 1. die unternehmerische Sphäre, 2. die nicht-
wirtschaftliche, aber unternehmensnahe Sphäre und 3. die unternehmensfremde Sphäre. Die
hoheitliche Tätigkeit der juristischen Personen des öffentlichen Rechts wird dabei der 2. Sphäre
zugerechnet. Erwirbt eine juristische Person des öffentlichen Rechts einen Gegenstand, den sie
unternehmerisch und hoheitlich nutzen will, bedarf es anders als bei unternehmerischer und
unternehmensfremder Nutzung keiner Zuordnungsentscheidung – vgl. ausf. zum Ganzen
Lip-
pross
, Umsatzsteuer 2012, S. 459 ff. und 467 ff.;
ders
. in DStZ 2012, S. 320 ff.;
Grefe
, SteuerStud
2013, S. 458 ff.
61
Vgl. BFH v. 1.12.2011, Az.: V R 1/11, DStR 2012, S. 352.
62
Vgl. BFH v. 27.2.2003, Az.: V R 78/01, BStBl. II 2003, S. 431; BFH v. 10.12.1992, Az.: V R 3/88,
BStBl. II 1993, S. 380.

24 |
Offen gelassen hat der BFH die umsatzsteuerliche Behandlung von unselbständi-
gen Parkplatzflächen auf öffentlich-rechtlich gewidmeten Straßen.
7
Auffassung der Finanzverwaltung
Die Finanzverwaltung hält in Abschn. 2.11. Abs. 4 UStAE noch daran fest, dass der Be-
griff des Betriebs gewerblicher Art bei der Umsatzsteuer und bei der Körperschaftsteuer
einheitlich auszulegen ist. Insbesondere erfolgte auch noch keine Veröffentlichung der
dargestellten BFH-Entscheidungen im Bundessteuerblatt, was deren Verbindlichkeit
für die Finanzverwaltung zur Folge hätte
63
. Vor diesem Hintergrund kann sich eine Ge-
meinde noch auf die alten Grundsätze berufen und insbesondere Tätigkeiten, die die
Umsatzgrenze von 30.678 EUR nicht erreichen oder die der reinen Vermögensverwal-
tung zuzurechnen sind, von der Umsatzbesteuerung ausnehmen.
Dieses Zugeständnis ist allerdings nicht unproblematisch. Denn sowohl die Finanzver-
waltung als auch die Gemeinden sind verpflichtet, die europäischen Vorgaben
umzu-
setzen und haben die Vorschrift des § 2 Abs. 3 UStG richtlinienkonform auszulegen
64
.
Insofern besteht u. U. die Gefahr, dass die Europäische Kommission ein Vertragsver-
letzungsverfahren gegen die Bundesrepublik anstrengt. Zudem könnten auch Unter-
nehmer, die mit einer juristischen Person des öffentlichen Rechts im Wettbewerb ste-
hen, von der Finanzverwaltung Auskunft verlangen, ob die konkurrierende juristische
Person des öffentlichen Rechts zutreffend der Umsatzbesteuerung unterworfen wird.
Widrigenfalls könnte darüber hinaus mit einer Konkurrentenklage in Form einer Ver-
pflichtungsklage erzwungen werden, dass die konkurrierende öffentliche Einrichtung
zutreffend besteuert wird
65
.
In diesem Kontext stellt sich auch die Frage, welche rechtlichen Möglichkeiten die Fi-
nanzverwaltung überhaupt hat, unionskonform Übergangsregelungen einzuräumen,
wonach sich juristische Personen des öffentlichen Rechts noch für einen gewissen Zeit-
raum auf die ggf. für sie günstigere nationale Rechtslage berufen können.
Unbenommen ist es den juristischen Personen des öffentlichen Rechts, sich schon
jetzt auf die neue Rechtsprechung des BFH zu berufen. Machen sie dies, so müssen
sie allerdings dieses faktische Wahlrecht einheitlich ausüben, dürfen es also nicht auf
63
Vgl. in diesem Zusammenhang auch die Antwort der Bundesregierung vom 7.8.2013 auf die
Kleine Anfrage von BÜNDNIS 90/DIE GRÜNEN zur Umsatzbesteuerung der öffentlichen Hand,
Bt-Drs. 17/14516 – abrufbar unter
http://dip21.bundestag.de/dip21/btd/17/145/1714516.pdf,
aus
der hervorgeht, dass die Verwaltung bislang noch keine abschließende Entscheidung zum Um-
gang mit der Problematik gefunden hat.
64
So auch
Küffner
, UR 2010, S. 655; a. A. aber wohl
Bollweg
, UR 2010, S. 654.
65
Vgl. dazu
Lippross
, Umsatzsteuer 2012, S. 429 f.; siehe auch
Seer/Klemke
, BB 2010, S. 2015, 2022.

| 25
bestimmte Tätigkeiten und bestimmte Zeiträume beschränken
66
.
8
Bewertung und Ausblick
Die umsatzsteuerliche Behandlung der juristischen Personen des öffentlichen Rechts
ist zumindest in seiner dogmatischen Einordnung einfacher geworden.
1. Handelt die juristische Person des öffentlichen Rechts auf privatrechtlicher Grund-
lage, ist sie stets unternehmerisch tätig.
2. Handelt die juristische Person des öffentlichen Rechts auf öffentlich-rechtlicher
Grundlage, ist sie grundsätzlich hoheitlich tätig, es sei denn, die Tätigkeit führt zu
nicht nur unbedeutenden Wettbewerbsverzerrungen.
Unbefriedigend ist allerdings die sehr großzügige Annahme von Wettbewerbsverzer-
rungen durch die Rechtsprechung des BFH, gerade in Bezug auf die sog. Beistands-
leistungen, die so nicht zwingend in den unionsrechtlichen Vorgaben und der EuGH-
Rechtsprechung angelegt waren
67
.
Bei der umsatzsteuerlichen Beurteilung von Betätigungen juristischer Personen des
öffentlichen Rechts mit Einnahmeerzielungsabsicht sollte zudem nicht unberücksich-
tigt bleiben, dass deren Umsatzbesteuerung aus gesamtstaatlicher Sicht zu einer Ei-
genbesteuerung der öffentlichen Hand führt, die zusätzliche Kosten sowohl bei den
betroffenen juristischen Personen des öffentlichen Rechts als auch bei der Finanzver-
waltung zur Folge hat, die letztlich alle Steuerpflichtigen zu tragen haben.
Für die betroffenen juristischen Personen des öffentlichen Rechts kann der mit der Um-
satzbesteuerung einhergehende Vorsteuerabzug im Einzelfall zu erheblichen Liquidi-
täts- und Kostenvorteilen führen. Vor diesem Hintergrund kann sich die aufgeführte
Rechtslage durchaus auch zugunsten von Kommunen auswirken. Nicht von ungefähr
lagen einigen der aufgeführten BFH-Entscheidungen Fälle zu Grunde, in denen von
Kommunen der Instanzenzug bestritten wurde, um einen entsprechenden Vorsteuer-
abzug zu erreichen. Diesen Vorteilen stehen allerdings ein u. U. erhöhter Beratungs-
und Planungsbedarf bei Investitionen sowie aus der Steuerpflicht resultierende
Fol-
gekosten gegenüber.
66
Vgl. OFD Niedersachsen v. 26.1.2011, DStR 2011, S. 525 bzw. v. 27.07.2012, Az.: S 7106-283-St
171; juris.
67
Vgl. hierzu ausf. auch
Suck
, UR 2013, S. 205 ff., der u. a. auch bereits konkrete Vorschläge für
eine Gesetzesänderung unterbreitet, um Beistandsleitungen von der Umsatzbesteuerung auszu-
nehmen. Hinzuweisen ist auch auf
Englisch
, UR 2013, S. 570, der insbesondere deutlich macht,
dass bei der Beurteilung von Beistandsleistungen die allgemeinen Voraussetzungen der Unter-
nehmereigenschaft nach § 2 Abs. 1 UStG zu beachten sind und dies in vielen Fällen zur man-
gelnden umsatzsteuerlichen Relevanz von interkommunalen Hilfeleistungen oder Kooperatio-
nen führt.

26 |
Angesichts der klaren Rechtsprechung des BFH und des EuGH dürfte man auf natio-
naler Ebene im Ergebnis nicht um eine Berücksichtigung der unionsrechtlichen Vor-
gaben herumkommen.
Soweit die Finanzverwaltung aus durchaus naheliegenden Gründen den juristischen
Personen des öffentlichen Rechts Zugeständnisse machen will, ist dies aufgrund der
Bindung an die unionsrechtlichen Vorgaben nicht unproblematisch.
Einziger auf lange Sicht sinnvoller Weg scheint mir, die Bestrebungen auf europäi-
scher Ebene
68
zur Reform der Umsatzbesteuerung offensiv und konstruktiv zu beglei-
ten und die berechtigten Interessen der juristischen Personen des öffentlichen Rechts
einzubringen.
Dies erscheint mir schon deshalb angezeigt, weil bislang der Fokus vor allem bei den
negativen Auswirkungen der Nichtbesteuerung von Leistungen der öffentlichen Hand
auf anderen Unternehmern liegt und die unterbreiteten Reformvorschläge allein auf
die Kompensation etwaiger Nachteile der Unternehmer ausgerichtet sind.
68
Vgl. Studie im Auftrag der EU-Kommission für eine Reform des Mehrwertsteuersystems für den
öffentlich-rechtlichen Sektor, Grünbuch über die Zukunft der Mehrwertsteuer v. 1.12.2010, KOM
(1010); vgl. dazu auch
Schmitz/Erdbrügger/Liegemann
, DStR 2011, S. 1157;
Canz
, Die Umsatz-
steuer der öffentlichen Hand im Wandel, S. 208 ff.

| 27
9
Literatur
Bollweg, Achim
, Anm. zum BFH-Urteil vom 15.04.2010, Az.: V R 10/09, UR 2010, S. 652 ff.
Canz, Stephan
, Die Umsatzbesteuerung der öffentlichen Hand im Wandel, 2013, Ver-
lags Dr. Kovač, Hamburg.
Droege, Michael
, Umsatzbesteuerung kommunaler Beistandsleistungen, LKRZ 2013, S.
96 ff.
Englisch, Joachim
, Umsatzsteuerpflicht bei interkommunaler Kooperation, UR 2013,
S. 570 ff.
Grefe, Cord
, Vorsteuerabzug und Vorsteuerberichtigung nach Maßgabe der Verwal-
tungsgrundsätze. Rechtslage seit 2013, Steuer und Studium 2013, S. 458 ff.
Haltern, Ulrich
, Europarecht, 2. Aufl., 2007, Verlag UTB, Stuttgart.
Ismer, Roland/Keyser, Anne-Katharina
, Umsatzbesteuerung der öffentlichen Hand, UR
2011, S. 81 ff.
Jakob, Wolfgang
, Umsatzsteuer, 4. Aufl., 2009, Beck Juristischer Verlag, München.
Küffner, Thomas
, Anm. zum BFH-Urteil vom 15.04.2010,Az.: V R 10/09, UR 2010, S. 654 f.
Leippe, Bernd/Baldauf, Uwe
, Steuerliche Konsequenzen interkommunaler Kooperatio-
nen, DStZ 2012, S. 283 ff.
Lenz, Carl-Otto/Borchardt, Klaus-Dieter
(Hrsg), EU-Verträge. Kommentar: EUV - AEUV
– GRCh, 6. Aufl., 2012, Bundesanzeiger Verlag, Berlin.
Lippross, Otto-Gerd
, Umsatzsteuer, 23. Aufl., 2012, Erich Fleischer Verlag, Achim.
ders.
, Tätigkeitsbereiche des Unternehmers: Von der Zwei-Sphären-Theorie zur Drei-
Sphären-Theorie - Auswirkungen der VNLTO-Entscheidung des EuGH, DStZ 2012,
S. 320 ff.
Tipke, Klaus / Lang, Joachim
, Steuerrecht, 21. Aufl. 2012, Verlag Dr. Otto Schmidt Köln.

28 |
Schmitz, Martin / Erdbrügger, Andreas / Liegemann, Bastian
, Reform der Umsatzbesteu-
erung des öffentlichen und gemeinnützigen Sektors, DStR 2011, S. 1157 ff.
Schweitzer, Michael / Hummer, Waldemar / Obwexer, Walter
, Europarecht, 2007,
Manz‘Sche Verlags- und Universitätsbuchhandlung, Wien.
Seer, Roman/Klemke, Sina
, Abgrenzung des Betriebes gewerblicher Art vom Hoheits-
betrieb, BB 2010, S. 2015 ff.
Strahl, Martin
, Kooperationen von Körperschaften des öffentlichen Rechts, UR 2012,
S. 381 ff.
Suck, Jendrik
, Zukunft von Beistandsleistungen unter umsatzsteuerrechtlichen Aspek-
ten, UR 2013, S. 203 ff.
Widmann, Werner
, „Der leise Abschied vom Betrieb gewerblicher Art hat sich im Um-
satzsteuerrecht vollzogen“, BB 2010, S. 2092 ff.

image
| 29
1
Einleitung
Die Umstellung auf die kommunale Doppik ist in den meisten Bun-
desländern bereits vollzogen. In Sachsen war der Umstellungstermin
auf die kommunale Doppik der 01.01.2013. Anders als erwartet, haben
die sächsischen Kommunen zum allergrößten Teil die Umstellungs-
frist bis zum Ablauf genutzt, so dass im Umstellungsjahr 2013 der
wesentliche Teil der Ressourcen darin gebunden ist, die Haushalts-
satzung sowie die Eröffnungsbilanz zu erstellen und nicht, sie sinn-
voll zu interpretieren. Die doppische Haushaltssatzung zeigt durch
ihre Gliederung in Ergebnis- und Finanzhaushalt den veranschlagten
Ressourcenverbrauch für das kommende bzw. bei einem Doppelhaus-
halt die kommenden beiden Haushaltsjahre. Durch die Verankerung
des Finanzhaushaltes (analog der Finanzrechnung) im Drei-Kompo-
nenten-Modell wird in der Haushaltsplanung der Kommunen ersicht-
lich, sowohl wie die Ergebnisentwicklung prognostiziert als auch ob
für den jeweils geplanten Zeitraum eine ausreichende Zahlungsfä-
higkeit der Kommune sichergestellt werden kann.
Die doppische Haushaltssatzung liefert einen großen Transparenz-
gewinn im Vergleich zum kameralen System, da sie durch die Ver-
knüpfung aus Ergebnis- und Finanzhaushalt zeigt, ob die jeweilige
Kommune im Rahmen ihrer Möglichkeiten nachhaltig wirtschaftet
oder nicht. Leider ist dieser Transparenzgewinn, der sowohl für die
Kommunalvertreter als auch für die Bürger eintritt, bisher nur einem
Bruchteil der Beteiligten deutlich. Darüber hinaus treten auch für die
Rechtsaufsichtsbehörden Verbesserungen ein. Sie bekommen durch
die neue Gliederung der Haushaltssatzung deutlich schneller ein Bild
Kommunaler Haushaltsausgleich der
sächsischen Kommunen
oder
Was will uns die doppische
Haushalts satzung
sagen?
Meißen, Oktober 2013
Prof. Dr. Isabelle
Jänchen
Professur für
öffentliche
Finanzen und
Volkswirtschafts-
lehre

30 |
über die geplante Wirtschafts- und Finanzlage von Städten, Gemeinden und Landkreisen.
Der vorliegende Beitrag macht diese Transparenz im Hinblick auf den Haushaltsaus-
gleich für die sächsischen Kommunen sichtbar. Eine Auswertung der ersten doppischen
Haushaltsdaten zeigt, dass für eine Nachhaltigkeit der Kommunalfinanzen die
bishe-
rigen gesetzlichen Regelungen angepasst werden müssen. Es wird dabei vor allem auf
die Abschaffung der Übergangsregelung ab 2017 hingewiesen, als auch aufgezeigt,
dass für den Finanzhaushalt noch eine gesetzliche Regelung gefunden werden muss.
Im ersten Teil wird dafür der Zusammenhang aus Ergebnis- und Finanzhaushalt erläu-
tert, den es im zweiten Teil anhand einer Auswertung von bereits vorliegenden Haus-
haltssatzungen sächsischer Kommunen empirisch zu untersuchen galt. Die Erkennt-
nisse führen zu Handlungsempfehlungen im letzten Kapitel des Artikels.
2
Die doppische Haushaltssatzung
der sächsischen Kommunen
2.1
Ergebnishaushalt
Nach der Regelung im neuen kommunalen Haushalts- und Rechnungswesen entfällt
die Gliederung in Vermögens- und Verwaltungshaushalt
1
vollständig. Dafür wird der
gesamte Ressourcenverbrauch einer Kommune über den Ergebnishaushalt
2
abgebil-
det. Die bisherigen Einnahmen und Ausgaben werden als Erträge und Aufwendungen
verbucht. Darüber hinaus werden im doppischen System auch Erträge und Aufwen-
dungen berücksichtigt, die nicht zahlungswirksam sind und damit im kameralen Bu-
chungssystem nicht aufgeführt wurden. Hierbei handelt es sich im Wesentlichen um
den Umgang mit Erträgen aus aufgelösten Sonderposten und Aufwendungen durch
Abschreibungen.
3
Die Gliederung des Ergebnishaushalts erfolgt nach der Art der Regelmäßigkeit des
Auftretens der Erträge und Aufwendungen. So werden im ersten Teil alle ordentlichen
Erträge, beispielsweise Steuern oder Zuweisungen, aufsummiert und diese dann den
ordentlichen Aufwendungen, z. B. Personal- oder Sachaufwendungen, gegenüberge-
stellt. Hieraus erhält man das ordentliche Ergebnis und verrechnet mit den Fehlbe-
trägen aus den Vorjahren ergibt sich das veranschlagte Ergebnis, das für die Ermitt-
lung des Haushaltsausgleichs herangezogen wird.
4
In der weiteren Gliederung werden
auch außerordentliche Erträge und Aufwendungen berücksichtigt. Diese treten unre-
gelmäßig und außerhalb der gewöhnlichen Verwaltungstätigkeit auf und sind i. d. R.
1
Vgl. zu der Gliederung des Haushaltsplans im kameralen System: Schwarting, G. (2006), S. 22.
2
Zu der Gliederung und dem Aufbau des Ergebnishaushaltes vgl. Hoffmann, K., Jänchen, I.,
Wirth, K. (2009), S. 34-50 sowie Schwarting, G. (2010), S. 64-66.
3
Vgl. Schwarting, G. (2010), S. 67.
4
Vgl. Hoffmann, K., Jänchen, I., Wirth, K. (2009), S. 49.

| 31
erst nach Eintreten in der Höhe und Zeitpunkt der Erfolgswirksamkeit bekannt. Für
die Erstellung des Ergebnishaushaltes dürfen damit nur die außerordentlichen Erträge
und Aufwendungen veranschlagt werden, deren Höhe bereits bekannt ist und deren
Erfolgswirksamkeit mit Sicherheit im geplanten Haushaltsjahr eintritt.
5
Nach der Ge-
genüberstellung ergibt sich das Sonderergebnis, das mit dem veranschlagten ordent-
lichen Ergebnis verrechnet wird. Der Ausweis beider Ergebnisbestandteile findet sich
in der doppischen Haushaltssatzung.
6
2.2
Finanzhaushalt
Die Darstellung der zahlungswirksamen Größen findet sich im doppischen
Finanz-
haushalt.
7
Für die Berücksichtigung in der Haushaltsplanung ist der voraussichtliche
Zeitpunkt der Zahlung und nicht die Erfolgswirksamkeit relevant. Es gilt damit das
Kassenwirksamkeitsprinzip.
8
Die Gliederung des Finanzhaushaltes in Verwaltungs-, In-
vestitions- und Finanzierungstätigkeit entspricht zunächst der Aufteilung in Verwal-
tungs- und Vermögenstätigkeit im kameralen System. Neu an dieser Stelle ist, dass
zwischen der Verwaltungs- und Investitionstätigkeit durch die Abbildung des Ressour-
cenverbrauchs aus der Investition, d. h. der Abschreibung, eine Interdependenz ent-
steht, die es im kameralen System der beiden Haushalte nicht gab. Im Zahlungsmittel-
saldo aus laufender Verwaltungstätigkeit wird das geplante ordentliche Ergebnis um
die nicht-zahlungswirksamen, aber erfolgswirksamen Größen aus dem Ergebnishaus-
halt bereinigt und die zahlungswirksamen, aber nicht erfolgswirksamen Größen berück-
sichtigt.
9
Der Finanzhaushalt entspricht damit in seiner Gliederung eher der Kapital-
flussrechnung privater Unternehmen
10
und zeigt an, ob die Kommune für das geplante
Haushaltsjahr die notwendige Liquidität bereitstellen kann, um die entstehenden Zah-
lungsverpflichtungen zu erfüllen.
2.3 Zusammenhang aus Ergebnis- und Finanzhaushalt
2.3.1 Veranschlagtes Ergebnis
Im neuen kommunalen Haushalts- und Rechnungswesen dient der Ergebnishaushalt
der Darstellung des Ressourcenverbrauchs einer Kommune. Eine nachhaltige Haushalts-
planung zielt also darauf ab, durch die Summe an ordentlichen Erträgen die ordentli-
chen Aufwendungen zu decken. Diese Überlegung liegt den gesetzlichen Regelungen
zum kommunalen Haushaltsausgleich zu Grunde. Sie erfordern, dass die ordentlichen
5
Vgl. Doppik Hessen (2005), S. 51.
6
Vgl. § 74 SächsGemO.
7
Zu der Gliederung und dem Aufbau des Finanzhaushaltes vgl. Hoffmann, K., Jänchen, I., Wirth, K.
(2009), S. 51-56 sowie Schwarting (2010), S. 64-66.
8
Vgl. Hoffmann, K., Jänchen, I., Wirth, K. (2009), S. 51.
9
Vgl. Doppik Hessen (2005), S. 55.
10
Vgl. Coenenberg, A., Haller, A., Schultze, W. (2012), S. 785 ff.

32 |
Erträge mindestens so groß sind wie die ordentlichen Aufwendungen im Haushaltsjahr,
gegebenenfalls verrechnet mit den Fehlbeträgen aus den Vorjahren.
11
Erweitert wird
diese „strenge“ Regelung um die außerordentlichen Erträge und Aufwendungen, wo-
bei diese nur dann berücksichtigt werden können, wenn die Höhe und Zeitpunkte der
Ergebniswirksamkeit bereits zum Zeitpunkt der Haushaltsplanung abgeschätzt wer-
den können.
12
Darüber hinaus besteht die Möglichkeit, Überschüsse aus den Vorjah-
ren für den Ausgleich der kommunalen Haushalte heranzuziehen.
13
Das Rechensystem der Kameralistik verbucht nach Kassen- und nicht nach Erfolgs-
wirksamkeit. Häufig thematisiert wurde in den letzten Monaten deshalb die Frage der
„zusätzlichen Belastung“ durch nicht-zahlungswirksame Aufwendungen, vor allem
durch Abschreibungen und Rückstellungen. Unter der Annahme der bisher geltenden
ausgeglichenen Haushalte, d. h. die Einnahmen mussten die Ausgaben genau ausglei-
chen, konnte im ersten Moment vielleicht davon ausgegangen werden, dass bei zusätz-
lichen Aufwendungen die Haushaltsausgleiche zum Zeitpunkt der Umstellung nicht
sofort möglich sein würden. Es wurden daher in den Ländern zum Teil Übergangsre-
gelungen für die Umstellungsfrist geschaffen, die Erleichterungen für den Haushalts-
ausgleich bringen sollen. Im Wesentlichen bestehen diese Übergangsregelungen darin,
die nicht-zahlungswirksamen Größen nicht zu berücksichtigen. Dass dies aufgrund der
Interdependenz von Ergebnis- und Finanzhaushalt nicht zielführend sein kann, wird
im Folgenden gezeigt.
2.3.2 Abschreibung und Investition
In den bisherigen kommunalen Investitionsentscheidungen wird die Wirtschaftlichkeit
von Investitionen häufig nur unzureichend berücksichtigt. Vor allem durch die Vergabe
von Fördermitteln bietet sich die Durchführung von Investitionen an, wenn die dafür
notwendigen finanziellen Eigenmittel vorhanden sind. Die Folgewirkungen der
Inves-
tition vor allem durch den Ressourcenverbrauch sind aber, unabhängig vom Haushalts-
und Rechnungswesen, unbedingt zu berücksichtigen. Dafür notwendig sind detail-
lierte Kenntnisse über die grundsätzliche Wirkungsweise von Investitionen. Dies wird
vor allem vor dem Hintergrund der Einhaltung der Schuldenbremse der Länder auch
für die Kommunen relevant.
Die absolute Höhe der Investitionen wird als Bruttoinvestition
14
bezeichnet. Über sie
bestimmen die Verantwortlichen in den Kommunen durch politische Entscheidungs-
prozesse. Grundlage für die Investitionsentscheidung sollte stets eine detaillierte
11
Vgl. Hoffmann, K., Jänchen, I., Wirth, K (2009), S. 49.
12
Vgl. § 24 Abs. 3 SächsKomHVO-Doppik.
13
Vgl. Hoffmann, K., Jänchen, I., Wirth, K (2009), S. 50.
14
Vgl. Blum, U. (2004), S. 93.

| 33
Investitionsrechnung
15
sein. Die Investitionen werden entweder durch externe Dienst-
leister umgesetzt und führen damit vollständig zu Auszahlungen aus Investitionstä-
tigkeit
16
oder in geringerem Umfang auch von kommunal betriebenen Bauhöfen, was
wiederum als aktivierte Eigenleistung
17
im Ergebnishaushalt zu einer Erhöhung des or-
dentlichen Ergebnisses führt. Unabhängig von der Verbuchung muss an dieser Stelle
die ökonomische Unterteilung der Bruttoinvestitionen als Summe von Reinvestitio-
nen (= Abschreibungen) plus Neuinvestitionen (= Nettoinvestitionen) herangezogen
werden.
18
Die Höhe der Abschreibungen zeigt die jährlich notwendige Investitionstä-
tigkeit zur Erhaltung des Kapitalstocks.
19
Wird diese nicht erwirtschaftet, dann redu-
ziert sich der gesamte Vermögensbestand einer Kommune. Abschreibungen sind da-
mit keine zusätzlichen Lasten für die Kommunalhaushalte sondern das Mindestmaß
an Investitionen für die Erhaltung des Kapitalstocks. Nun kann die demografische
Ent-
wicklung eines Landes beispielsweise so sein, dass eine Reduzierung des Kapitalstocks
durchaus sinnvoll ist, d. h. die Investitionen und damit auch die Abschreibungen ge-
hen zurück. In jedem Fall aber müssen die Abschreibungen im ordentlichen Ergebnis
mindestens erwirtschaftet werden.
2.4 Transparenz in der doppischen Haushaltssatzung
Im kameralen System des Kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens wurde al-
lein die Veränderung des Geldvermögens betrachtet. Durch die Unterteilung in Ver-
waltungs- und Vermögenshaushalt konnte gezeigt werden, welche Einnahmen und
Ausgaben in die Verwaltungstätigkeit und welche in die Vermögenstätigkeit geflossen
sind. Die kommunalen Haushalte mussten auf den Cent genau in Einnahmen und Aus-
gaben ausgeglichen sein, um den Haushaltsausgleich zu erfüllen. Konnten im Haus-
haltsvollzug, d. h. während des Haushaltsjahres bestimmte Einnahmen in der geplan-
ten Höhe nicht erzielt werden, oder waren Ausgaben höher als veranschlagt, war die
Erzielung des Haushaltsausgleichs gefährdet. Reichten die Einnahmen nicht aus, um
die Ausgaben zu decken, konnten Kreditmittel für die Erreichung des Haushaltsaus-
gleichs veranschlagt werden.
20
Die Einbeziehung der Vermögenswerte im Neuen Kommunalen Haushalts- und Rech-
nungswesen bringt eine vollständig neue Betrachtung der Haushaltssituation für die
Kommunen mit sich. Für den Haushaltsausgleich relevant wird die Ergebniswirksam-
keit, d. h. die Ereignisse, die eine Mehrung oder Minderung des Reinvermögens bewir-
ken. Ausgeglichen sind die kommunalen Haushalte im doppischen System, wenn die
15
Zu den statischen Verfahren der Investitionsrechnung vgl. Bieg, H., Kußmaul, H. (2011), S. 51 ff.
sowie zu den dynamischen Verfahren S. 71 ff.
16
Hoffmann, K., Jänchen, I., Wirth, K (2009), S. 53.
17
Hoffmann, K., Jänchen, I., Wirth, K (2009), S. 46.
18
Vgl. Blum, U. (2004), S. 93.
19
Vgl. Frenkel, M., John, K. D. (2011), S. 36.
20
Vgl. Schwarting, G. (2006), S. 93.

34 |
Erträge mindestens die Aufwendungen überdecken.
21
Die Betrachtung der Zahlungs-
wirksamkeit der Verwaltungsvorfälle und damit verbunden der Ausgleich des Finanz-
haushaltes beim neuen Haushaltsausgleich wird in den gesetzlichen Regelungen bis-
her stark vernachlässigt.
Die Transparenz in den doppischen Haushaltssatzungen zeigt sich darin, dass auf ei-
nen Blick erkennbar ist, ob eine Kommune in der Lage ist, die notwendigen finanziellen
Mittel für die Investitionen zu erwirtschaften. Das veranschlagte Jahresergebnis ver-
rechnet mit den nicht-zahlungswirksamen Größen, wie beispielsweise den Abschreib-
ungen oder Erträgen aus aufgelösten Sonderposten, ist der Betrag, der von den Kommu-
nen für Investitionszwecke genutzt werden kann. Die doppischen Haushaltssatzungen
zeigen also zukünftig sehr eindeutig, welche Kommunen im Rahmen ihrer
finanziel-
len Mittel sorgsam wirtschaften. Übersteigen die Auszahlungen für Investitionen die
Summe aus Zahlungsmittelsaldo aus Verwaltungstätigkeit und Einzahlungen für In-
vestitionen, werden mögliche finanzielle Reserven aufgebraucht und die dauerhafte
finanzielle Leistungsfähigkeit der Kommune kann nicht mehr gesichert werden. Wird
dies über einen längeren Zeitraum praktiziert, droht die dauerhafte Zahlungsunfähig-
keit der Kommune.
3
Regelungen für den Haushaltsausgleich
3.1 „Strenger Haushaltsausgleich“
Das Prinzip des „strengen Haushaltsausgleichs“ ist in der gesetzlichen Regelung zur
kommunalen Doppik in Sachsen in den allgemeinen Haushaltsgrundsätzen zu finden.
In § 72 Abs. 3 SächsGemO wird geregelt, dass ein kommunaler Haushalt dann als aus-
geglichen gilt, wenn allein der Ergebnishaushalt in Erträgen und Aufwendungen unter
Berücksichtigung der Fehlbeträge und Überschüsse aus den Vorjahren ausgeglichen
ist. Die Erträge müssen also mindestens die Aufwendungen decken (unter Berücksich-
tigung der Ergebnisse aus den Vorjahren).
In der Konsequenz heißt dieser Haushaltsausgleich, dass alle Aufwendungen, die aus
der laufenden Verwaltungstätigkeit anfallen, durch die Erträge aus der laufenden Ver-
waltungstätigkeit mindestens gedeckt werden müssen. Für die kommunale Ergebnis-
bzw. Finanzpolitik ist dieses Kriterium unbedingt einzuhalten. Durch die Möglichkeit,
Überschüsse zu erwirtschaften, wurde die rechtliche Grundlage geschaffen, Rückla-
gen für den Ausgleich zukünftiger Defizite zu bilden.
Nun ist es allerdings kein kommunales Ziel, aus öffentlichen Erträgen eine möglichst
21
Vgl. Hoffmann, K., Jänchen, I., Wirth, K (2009), S. 65.

| 35
hohe Kapital- oder Umsatzrentabilität
22
zu erzielen. Die sächsischen Kommunen müs-
sen vielmehr in der Lage sein, ihre ordentlichen Aufwendungen zu decken. Durch die
Umstellung auf die kommunale Doppik fallen Aufwendungen in Form von Abschrei-
bungen an, die bisher im kameralen System nicht sichtbar waren, da die Vermögens-
änderungen nicht dokumentiert waren. Die Abschreibungen fallen unter die laufen-
den Aufwendungen aus Verwaltungstätigkeit, da das kommunale Vermögen für die
Aufgabenerfüllung genutzt wird.
3.2 Stufenregelung im Haushaltsausgleich
Nach § 24 SächsKomHVO-Doppik tritt eine Stufenregelung zum Haushaltsausgleich
in Kraft, wenn der „strenge Haushaltsausgleich“ nicht erreicht werden kann. Dieser ist
in Abs. 1 geregelt und bezieht sich auf die wesentlichen Anforderungen aus § 72 Abs.
3. Die beiden ersten Stufen des Haushaltsausgleichs sind also dann erreicht, wenn die
Erträge die Aufwendungen unter Berücksichtigung der Fehlbeträge aus den Vorjahren
decken. Gegebenenfalls sind dafür Rücklagen aus dem ordentlichen Ergebnis aufzulösen.
Stufe drei des Haushaltsausgleichs, geregelt in § 24 Abs. 2 SächsKomHVO-Doppik, er-
möglicht einen Haushaltsausgleich durch eine globale Minderaufwendung, wenn das
Defizit nach Stufe zwei nicht größer ist als ein Prozent der Aufwendungen. Die
glo-
bale Minderaufwendung wird über alle Teilhaushalte angesetzt.
Reichen diese Erleichterungen nicht aus, können auf Stufe vier, d. h. nach § 24 Abs. 3
SächsKomHVO-Doppik, gegebenenfalls vorhandene Überschüsse bzw. Rücklagen aus
dem Sonderergebnis mit dem Defizit verrechnet werden. Ziel bis Stufe vier ist es, ein
positives Ergebnis zu veranschlagen.
Auf den Stufen fünf bis sieben kann ein Defizit veranschlagt werden, wenn durch
ver-
schiedene Planungsrechnungen der Ausgleich des Defizits mittelfristig gezeigt werden
kann. Dies kann durch die mittelfristige Finanzplanung, die Zahlungsfähigkeit bzw. ein
Haushaltsstrukturkonzept nachgewiesen werden. Beim Haushaltsausgleich auf Stufe
sieben kann damit ein Fehlbetrag veranschlagt werden, wenn der Ausgleich des or-
dentlichen Ergebnisses im vierten Folgejahr nachgewiesen wird.
3.3 Übergangsregelungen bis 2016
Wie in Kapitel 2.1 bereits ausgeführt wurde, treten bei der Umstellung auf die kommu-
nale Doppik planmäßige Aufwendungen durch Abschreibungen hinzu, die in der bishe-
rigen Haushaltsaufstellung nicht berücksichtigt wurden. Allerdings können diesen Ab-
schreibungen nicht zahlungswirksame Erträge in Form von Erträgen aus aufgelösten
22
Vgl. zu den Rentabilitätsbegriffen Coenenberg, A., Haller, A., Schultze, W. (2012), S. 1156-1165.

36 |
Sonderposten gegengerechnet werden, so dass nur die „Nettobelastung“ aus den ei-
genfinanzierten Investitionen von den Kommunen getragen werden muss. Im
kame-
ralen Haushaltsausgleich waren die Investitionen bereits im Vermögenshaushalt be-
rücksichtigt. Die Erlangung eines doppischen Haushaltsausgleichs sollte daher für die
Kommunen, die bisher verantwortlich gewirtschaftet haben, möglich sein. Nichtsdes-
totrotz hat der Gesetzgeber eine Übergangsregelung als Erleichterung des Haushalts-
ausgleichs in der Umstellungsphase bis 2016 in § 131 Abs. 6 SächsGemO übernommen.
Der Haushaltsausgleich gilt als erreicht, wenn folgende Bedingung erfüllt ist:
Finanzierungsmittelüberschuss bzw. -fehlbetrag (als Differenz aus Zahlungs-
mittelsaldo laufende Verwaltungstätigkeit abzüglich Zahlungsmittelsaldo aus
Investitionstätigkeit)
+/-Zahlungsmittelsaldo aus Finanzierungstätigkeit
+ vorhandene liquide Mittel
= gesetzmäßiges Haushaltsergebnis
Der Haushaltsausgleich dient damit ausschließlich der Sicherung der Zahlungsfähig-
keit und in keinster Weise der Erwirtschaftung des Ressourcenverbrauchs. Die Über-
gangsregelung kann daher nur befristet gelten, da ansonsten die Umstellung auf das
ressourcenverbrauchorientierte System nicht vollzogen wäre.
Zu beachten ist dabei weiterhin, dass die Ergebnisgrößen nur vordergründig nicht re-
levant sind, da die Ergebniswirksamkeit über den Zahlungsmittelsaldo aus laufender
Verwaltungstätigkeit Eingang findet in den Finanzierungsmittelüberschuss bzw.
-fehl-
betrag. Es kann keine Erwirtschaftung von Ersparnissen entstehen, wenn das ordentli-
che Ergebnis langfristig negativ ist.
23
Die Sicherung des Haushaltsausgleichs allein über
die Liquidität sichert nicht die dauerhafte Leistungsfähigkeit einer Kommune. Diese
kann nur erreicht werden, wenn im ordentlichen Ergebnis Überschüsse entstehen, die
für Ersparnis oder Investitionen verwendet werden.
23
Vgl. zu dem Zusammenhang aus leistungs- und finanzwirtschaftlichen Größen auch Bieg, H.,
Kußmaul, H. (2011), S. 1 ff.

| 37
4
Empirische Überprüfung der
gesetzlichen Regelungen
4.1 Ziel der Untersuchung
Mit Hilfe der vorliegenden empirischen Untersuchung soll ein erster Erkenntnisstand
über die Umstellung der sächsischen Kommunen auf die kommunale Doppik erreicht
werden. Untersucht werden die Fragen, ob die sächsischen Städte und Gemeinden in
der Lage sind, ihre Ergebnis- und Finanzhaushalte im doppischen System auszuglei-
chen und ob es gegebenenfalls einer Umstellungserleichterung für die Erreichung
des doppischen Haushaltsausgleichs bedarf. Diese empirische Untersuchung erfüllt
noch nicht den Anspruch an Vollständigkeit, da die relevanten Haushaltsdaten erst
nach und nach öffentlich zugänglich werden. Die Ergebnisse weisen aber einen ers-
ten Trend auf, anhand dessen politische und gesetzgeberische Anpassungen vorge-
nommen werden können.
4.2 Vorgehensweise bei der empirischen Untersuchung
Im Freistaat Sachsen müssen 438 Städte und Gemeinden ihre Haushalte auf das Neue
kommunale Haushalts- und Rechnungswesen umstellen.
24
Da der Umstellungstermin auf die Doppik der 01.01.2013 war und zum Teil der Be-
schluss der Haushaltssatzung noch während des Haushaltsjahres erfolgt, liegen der-
zeit noch keine vollumfänglichen Daten für alle sächsischen Kommunen vor. Aller-
dings konnte auf einen Datensatz von 45 Haushaltssatzungen derjenigen Kommunen
zurückgegriffen werden, die bereits für 2012 ihre Haushaltssatzungen doppisch ge-
gliedert hatten. Bezogen auf die Gesamtheit der Städte und Gemeinden beträgt die
Stichprobe damit 10,3 %.
25
Die öffentlichen Haushaltssatzungen folgender sächsischer Kommunen werden in die
Analyse einbezogen (die Nennung erfolgt alphabetisch): Bernsdorf, Chemnitz, Coswig,
Dippoldiswalde*, Dresden, Eilenburg, Erlau, Frauenstein, Fraureuth, Freiberg, Gröditz,
Großschirma*, Hainichen, Heidenau, Hohenstein-Ernstthal, Hohndorf, Ketzerbachtal,
Kitzscher, Leipzig, Lichtenau, Lichtenstein*, Limbach-Oberfrohna, Lößnitz, Lugau, Lom-
matzsch, Neukieritzsch, Neukirchen/Erzg., Neukirchen/Pleiße, Neustadt i. Sa., Nieder-
wiesa, Niesky, Penig, Pirna, Pulsnitz, Riesa, Rosenbach/Vogtl., Schneeberg, Schwarzen-
berg/Erzg.*, Sehmatal/Erzg., Sohland a. d. Spree, Steina, Stützengrün, Wachau, Wurzen,
24
Ausgenommen von der Umstellungsfrist am 01.01.2013 sind die Städte und Gemeinden, die sich
in konkreten Fusionsverhandlungen befinden.
25
Zieht man die 102 Städte und Gemeinden, die zum 01.01.2012 umgestellt hatten, als Referenz-
größe heran, umfasst die Stichprobe 44,1 %.

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38 |
Zwickau. Die Städte und Gemeinden werden allein nach ihren jeweiligen Haushaltser-
gebnissen für 2012 und 2013 und nicht nach ihrer Größe, Region oder sonstigen Be-
gebenheiten betrachtet. Für die gekennzeichneten Städte* und Gemeinden* lagen zum
Zeitpunkt der Veröffentlichung die Haushaltssatzungen für 2013 nicht öffentlich vor.
In 2013 umfasst die Stichprobe 41 Städte und Gemeinden und hat damit einen Anteil
von etwa 9,4 % an der Gesamtzahl der sächsischen Städte und Gemeinden.
4.3 Ergebnisse der empirischen Untersuchung
4.3.1 Haushaltsausgleich
Für das Jahr 2012 gilt: Von den untersuchten 45 Städten und Gemeinden haben 22 %
(positives Ergebnis + neutrales Ergebnis) einen ausgeglichenen Ergebnishaushalt nach
§ 72 Abs. 3 SächsGemO, d. h. es bleiben 78 % der Städte und Gemeinden mit einem
negativen ordentlichen Ergebnis, das nicht die Abschreibungen deckt. Im Jahr 2013
verändert sich diese Verteilung nicht sehr stark. Von den insgesamt 41 untersuchten
Städten und Gemeinden haben 27 % einen ausgeglichenen Ergebnishaushalt und die
restlichen 73 % ein Defizit im geplanten Jahresergebnis.
26
negativ
35
78%
neutral
1
2%
positiv
9
20%
Ergebnishaushalt - ordentliches Ergebnis
in den Haushalten 2012
(Basis: 45 Städte und Gemeinden)
negativ
30
73%
neutral
2
5%
positiv
9
22%
Ergebnishaushalt - ordentliches Ergebnis
in den Haushalten 2013
(Basis: 41 Städte und Gemeinden)
26
Aufgrund der kurzen Umstellungsfrist wurde für die Auswertung auf die Veranschlagung der
Fehlbeträge aus den Vorjahren verzichtet. Die relevanten Aussagen werden dadurch nicht
verfälscht.

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| 39
4.3.2 Ergebnisanteil
Es gilt zu untersuchen, inwieweit eine strukturelle Unterfinanzierung vorliegt.
Auf-
grund der kurzen Umstellungsfrist können hierzu noch keine eindeutigen Werte ge-
nannt werden. In dieser Auswertung wird der Wert für die strukturelle
Unterfinan-
zierung auf zehn Prozent der ordentlichen Erträge festgelegt. Liegen die Defizite im
ordentlichen Ergebnis bei Werten über 10 % der ordentlichen Erträge, kann von einer
strukturellen Unterfinanzierung ausgegangen werden.
Für das Jahr 2012 macht bei 34 % der Städte und Gemeinden mit einem negativen
ordentlichen Ergebnis das Defizit mehr als zehn Prozent der ordentlichen Erträge aus.
In 2013 sinkt dieser Anteil nur geringfügig auf 27 %.
Anteil
an den ord.
Erträgen von 10%
und mehr
12 (34%)
Anteil
an den ord.
Erträgen geringer als
10%
23 (66%)
positives
ordentliches
Ergebnis
10 (22%)
negatives
ordentliches
Ergebnis
35(78%)
Negatives ordentliches Ergebnis und sein Anteil an den
ordentlichen Erträgen
Haushalte 2012
Anteil
an den ord. Erträgen
von 10% und mehr
8 (27%)
Anteil
an den ord. Erträgen
geringer als 10%
22 (73%)
positives
ordentliches
Ergebnis
11 (27%)
negatives
ordentliches
Ergebnis
30 (73%)
Negatives ordentliches Ergebnis und sein Anteil an den
ordentlichen Erträgen
Haushalte 2013

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40 |
4.3.3 Finanzhaushalt
Für den Finanzhaushalt wurden die Zahlungsmittelsalden nach Verwaltungs- und In-
vestitionstätigkeit untersucht, sowie daraus der Finanzierungsmittelfehlbetrag bzw.
-überschuss abgebildet.
negativ
16
36%
positiv
29
64%
Finanzhaushalt - Zahlungsmittelsaldo
aus laufender Verwaltungstätigkeit
in den Haushalten 2012
negativ
9
22%
positiv
32
78%
Finanzhaushalt - Zahlungsmittelsaldo
aus laufender Verwaltungstätigkeit
in den Haushalten 2013
Im Jahr 2012 konnten 64 % der Städte und Gemeinden einen positiven Zahlungsmit-
telsaldo aus laufender Verwaltungstätigkeit veranschlagen. Für 2013 liegt der positive
Wert noch höher, d. h. bei 78 %.
Für die Zahlungsmittelsalden aus Investitionstätigkeit zeigen sich dagegen ganz andere
Werte: 2012 hatten hier 93 % und 2013 95 % der Städte und Gemeinden ein Defizit.
negativ
42
93%
positiv
3
7%
Finanzhaushalt - Saldo aus Investitionstätigkeit
in den Haushalten 2012

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| 41
negativ
39
95%
positiv
2
5%
Finanzhaushalt - Saldo aus Investitionstätigkeit
in den Haushalten 2013
Dieses Ergebnis ist nicht überraschend, da die Investitionen aus dem Zahlungsmittel-
saldo aus laufender Verwaltungstätigkeit zuzüglich der Einzahlungen aus Investitions-
tätigkeit finanziert werden müssen.
Die relevante Größe ist damit der Finanzierungsmittelüberschuss bzw. -fehlbetrag.
Finanz-
mittel-
fehlbetrag
39
87%
Finanz-
mittel-
überschuss
6
13%
Finanzhaushalt
Finanzierungsmittelüberschuss oder -fehlbetrag
in den Haushalten 2012
Finanz-
mittel-
fehlbetrag
30
73%
Finanz-
mittel-
überschuss
11
27%
Finanzhaushalt
Finanzierungsmittelüberschuss oder -fehlbetrag
in den Haushalten 2013
Im Jahr 2012 müssen 87 % der untersuchten Städte und Gemeinden hier einen Fehl-
betrag ausweisen. Für das Jahr 2013 reduziert sich dieser Anteil, ist aber mit 73 % im-
mer noch sehr hoch. Für alle betroffenen Städte und Gemeinden gilt, dass die Einzah-
lungen aus laufender Verwaltungstätigkeit und Investitionstätigkeit nicht ausreichen,
um die Auszahlungen in beiden Tätigkeitsbereichen zu decken. Es müssen also noch
liquide Mittel vorhanden sein, oder Kredite aufgenommen werden.

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42 |
4.3.4 Inanspruchnahme der Übergangsregelung
Unter den untersuchten Städten und Gemeinden befinden sich auch einige, die bereits
vor 2012 umgestellt haben. Diese könnten bei Vorhandensein von Überschüssen aus
den Vorjahren den Haushaltsausgleich über die Stufenregelung und damit der Verrech-
nung von Überschüssen aus den Vorjahren nach § 24 SächsKomHVO-Doppik erreichen.
Unabhängig davon gilt auch für diese Städte und Gemeinden die Übergangsregelung
aus § 131 Abs. 6 SächsGemO. Es soll deshalb an dieser Stelle überprüft werden, inwie-
weit diese überhaupt von den sächsischen Städten und Gemeinden in Anspruch ge-
nommen werden kann. Vor dem Hintergrund einer langfristig tragfähigen Finanzpo-
litik wird hierbei allerdings allein auf den Ausgleich des Finanzhaushaltes geachtet,
nicht auf die Gesetzmäßigkeit des Haushalts durch das Vorhandensein liquider Mittel.
Wie in 3.3.1 dargestellt wurde, konnten 22 % der Städte und Gemeinden für 2012
und 27 % für 2013 ein positives Jahresergebnis veranschlagen. Für diese gilt die Über-
gangsregelung nicht, da der „strenge Haushaltsausgleich“ erfüllt ist. Unabhängig da-
von müsste die Liquidität weiter überwacht werden, da in 2012 bei 60 % und in 2013
bei ca. 63 % der Städte und Gemeinden mit einem ausgeglichenen Ergebnishaushalt
ein Finanzierungsmittelfehlbetrag vorlag. Die noch verbleibenden liquiden Mittel und
auch die Kreditfinanzierung wurden für dieses Kriterium des Ausgleichs des
Finanz-
haushaltes nicht herangezogen.
Für die verbleibenden 78 % der Gemeinden in 2012 und 73 % in 2013 mit einem ne-
gativen ordentlichen Ergebnis könnte die Übergangsregelung greifen, wenn entweder
ein Finanzierungsmittelüberschuss vorliegt, ausreichend liquide Mittel für die Finan-
zierung vorhanden sind oder eine Kreditfinanzierung möglich ist. Im Jahr 2012 hatten
von den 78 % der Städte und Gemeinden mit negativem ordentlichen Ergebnis knapp
94 % einen Finanzierungsmittelfehlbetrag. Gerade mal zwei Städte bzw. Gemeinden
könnten die Übergangsregel in Anspruch nehmen, ohne den Bestand an liquiden Mit-
teln anzugreifen. Die Werte verändern sich für 2013 mit 93 % und 7 % nur geringfügig.
positives
Ergebnis
EHH
10 (22%)
negatives
Finanz-
ergebnis
34 (97%)
positives
Finanz-
ergebnis
1 (3%)
negatives
Ergebnis
EHH
35 (78%)
Haushalte 2012

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| 43
positives
Ergebnis
EHH
11 (27%)
negatives
Finanz-
ergebnis
25 (83%)
positives
Finanz-
ergebnis
5 (17%)
negatives
Ergebnis
EHH
30 (73%)
Haushalte 2013
Bezieht man in die Betrachtung den Zahlungsmittelsaldo aus Finanzierungs-
tätigkeit mit ein, lässt sich das Gesamtergebnis wie folgt darstellen:
01.01.
2012
EHH +
EHH -
Summe
FHH
+
4
(8,9%)
2
(4,4%)
6
(13,3%)
FHH
-
6
(13,3%)
33
(73,3%)
39
(86,7%)
Summe
10
(22,2%)
35
(77,8%)
45
(100,0%)
01.01.
2013
EHH +
EHH -
Summe
FHH
+
4
(9,8%)
2
(4,9%)
6
(14,6%)
FHH
-
7
(17,1%)
28
(68,3%)
35
(85,4%)
Summe
11
(26,8%)
30
(73,2%)
41
(100,0%)
Auch bei Einbeziehung des Zahlungsmittelsaldos aus Finanzierungstätigkeit, verän-
dert sich das Gesamtbild nicht wesentlich. Die Städte und Gemeinden mit nicht ausge-
glichenen Ergebnishaushalten erreichen den Haushaltsausgleich auch im Finanzhaus-
halt zum überwiegenden Teil nicht.
Es zeigt sich, dass die 2012 beschlossene Übergangsregelung zum Haushaltshausgleich
nur dann von den Städten und Gemeinden in Anspruch genommen werden kann, wenn
ausreichend liquide Mittel oder weitere Kreditfinanzierungsmöglichkeiten vorhanden
sind, um die Defizite im Finanzhaushalt auszugleichen. Die Übergangsregelung aus
§ 131 Abs. 6 SächsGemO, die einen Haushaltsausgleich durch die Erwirtschaftung ei-
nes Finanzierungsmittelüberschusses darstellbar macht, greift für 2012 nur für knapp
4 % und für 2013 nur für knapp 5 % der untersuchten Städte und Gemeinden. Die Ge-
setzmäßigkeit der Haushalte wird an dieser Stelle allein über den Abbau der noch vor-
handenen liquiden Mittel bzw. über die Aufnahme neuer Verbindlichkeiten gesichert.
5
Schlussfolgerungen und Handlungsempfehlungen
Die Übergangsregelungen nach § 131 Abs. 6 SächsGemO, gültig bis 2016, wurden
eingeführt, da zunächst damit gerechnet wurde, dass die Haushaltssalden nach dem

44 |
ordentlichen Ergebnis nicht in der kurzen Frist ausgeglichen werden können. Wie aus
der Auswertung der bisher vorhandenen Daten ersichtlich wird, war diese Prognose
richtig. Im Jahr 2012 gelang es nur 23 % der sächsischen Kommunen, einen strengen
Haushaltsausgleich im ordentlichen Ergebnis zu erreichen. Die Übergangsregelungen
sollten die erwarteten Wirkungen aus der Umstellung abschwächen, wobei es schwie-
rig sein dürfte, allein durch eine dreijährige Aussetzung der Erwirtschaftung der nicht-
zahlungswirksamen Größen einen Haushaltsausgleich zu erreichen.
Es galt zu überprüfen, inwieweit diese Übergangsregelungen sinnvoll sind bzw. ob diese
Regelungen für die sächsischen Städte und Gemeinden zielführend sein können. In
der Auswertung konnte gezeigt werden, dass die Einführung der Übergangsregelun-
gen beispielsweise im Jahr 2012 genau für eine Kommune (=2,3 % der Gesamtheit)
derjenigen 34 Städte und Gemeinde mit einem negativen Jahresergebnis greift. Die
Erreichung von langfristig ausgeglichenen Haushalten kann daher nur über ein ver-
antwortungsvolles Maß an Investitionstätigkeit erreicht werden.
Die Finanzhaushalte zeigen ein erhebliches Maß an Investitionsauszahlungen, die
nicht durch positive Zahlungsmittelsalden aus laufender Verwaltungstätigkeit so-
wie Investitionseinzahlungen gedeckt sind. Kurzfristig lassen sich diese Defizite aus
vorhandenen liquiden Mitteln finanzieren. Sind aber die Ergebnishaushalte negativ,
kann für die Folgejahre kein Ansparen von liquiden Mitteln vorgenommen werden,
was zu einer strukturellen Unterdeckung führen wird. Die Übergangsregelung darf
daher nicht als dauerhafte Lösung zum Haushaltsausgleich übernommen werden.
Darüber hinaus sollte eine gesetzliche Regelung wie in anderen Bundesländern
eingeführt werden, die die Liquidität der Städte, Gemeinden und Landkreise sowie
langfristige Finanzierung der Investitionen sicherstellt.
27
Um die Transparenz der Haushaltssatzung bezüglich des Zusammenhangs aus Er-
gebnis- und Finanzhaushalt und damit Erwirtschaftung des Ergebnisses und Inves-
titionstätigkeit weiter zu gewährleisten, sollte die Gliederung der Haushaltssatzung
in der ursprünglichen Form erhalten bleiben.
27
Vgl. beispielsweise die Regelung in der Gemeindeordnung für Nordrhein-Westfalen § 75 Abs. 6:
„Die Liquidität der Gemeinde einschließlich der Finanzierung der Investitionen ist sicherzustellen.“

| 45
6
Literatur
Blum, U. (2004): Volkswirtschaftslehre, Vierte Auflage, Oldenbourg Verlag, München.
Bieg, H., Kußmaul, H. (2011): Investition, 2. Auflage, Verlag Franz Vahlen GmbH, München.
Coenenberg, A., Haller, A., Schultze, W. (2012): Jahresabschluss und Jahresabschluss-
analyse, 22. überarbeitete Auflage, Schäffer-Poeschel Verlag, Stuttgart.
Doppik Hessen (2005): Neues Kommunales Rechnungs- und Steuerungssystem, 1. Auf-
lage, Rudolf Haufe Verlag GmbH & Co KG, Freiburg.
Gemeindeordnung für den Freistaat Sachsen (SächsGemO) vom 21.04.1993 (Sächs-
GVBl. S. 301, 445), zuletzt geändert durch Gesetz vom 28.03.2013 (SächsGVBl. S. 158).
Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen (GO NRW) vom 14. Juli 1994
(GV. NRW. S. 666), zuletzt geändert durch Gesetz vom 9. April 2013 (GV. NRW. S. 194).
Frenkel, M., John, K. D. (2011): Volkswirtschaftliche Gesamtrechnung, 7. Auflage,
Ver-
lag Franz Vahlen GmbH, München.
Hoffmann, K., Jänchen, I., Wirth, K. (2009): Neues kommunales Haushalts- und Rech-
nungswesen im Freistaat Sachsen, Boorberg Verlag, Stuttgart.
Jänchen, I. (2012): Das sächsische kommunale Kennzahlensystem, Eine Empfehlung für
die sächsischen Städte, Gemeinden und Landkreise, Sachsenlandkurier 4/12.
Schwarting, G. (2010): Der kommunale Haushalt, 4. völlig neue bearbeitete Auflage,
Erich Schmidt Verlag, Berlin.
Schwarting, G. (2006): Den kommunalen Haushaltsplan - kameral und doppisch - rich-
tig lesen und verstehen, 3. überarbeitete Auflage, Erich Schmidt Verlag, Berlin.
Verordnung des Sächsischen Staatsministeriums des Innern über die kommunale
Haushaltswirtschaft nach den Regeln der Doppik (Sächsische Kommunalhaushalts-
verordnung-Doppik - SächsKomHVO-Doppik) vom 08.02.2008 (SächsGVBl. S. 202), zu-
letzt geändert durch Verordnung vom 19.12.2012 (SächsGVBl. S. 764).

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46 |
1
Vorbemerkung
Um sicherzustellen, dass die Verwaltung ihren gesetzlichen aber auch
freiwilligen, das heißt, von der Politik verordneten, Aufgaben nach-
kommen kann und dabei auch noch die zur Verfügung stehenden
knappen Ressourcen möglichst optimal einsetzt, sind Instrumente
notwendig, die das Verwaltungshandeln ordnen. Es muss - verein-
facht ausgedrückt - beschrieben werden, was von wem zu tun ist.
In den Kommunalverwaltungen wurde über Jahrzehnte hinweg der
Aufgabengliederungsplan als Ordnungssystem eingesetzt. Mit der
Verwaltungsmodernisierung und der Bestrebung, die Verwaltung
stärker unter Berücksichtigung des Outputs zu steuern, wurden Pro-
duktpläne erstellt. Durch die Zuordnung von Verantwortlichen zu den
Produkten bekamen auch sie einen starken Organisationsbezug. Es
wurde zu Recht die Frage gestellt, ob es notwendig ist, Kommunal-
verwaltungen nach der Produktstruktur zu gliedern.
1
Als drittes Ord-
nungssystem wird zunehmend auf Prozesse verwiesen. Sie helfen, Ab-
läufe zu beschreiben, was vor allem unter dem Aspekt des optimalen
IT-Einsatzes wichtig ist. Auch hier ist die Festlegung von Verantwort-
lichen von zentraler Bedeutung. Dadurch kann auch eine systema-
tische Zusammenstellung aller Verwaltungsprozesse zum zentralen
Ordnungssystem werden.
Sowohl der Produktplan als auch der Aufgabengliederungsplan und
Prozessbeschreibungen stellen sich der Aufgabe, die Verwaltungsab-
läufe zu ordnen. Wieso benötigt man hierfür aber drei Instrumente?
1
Vgl. Bals, Hansjürgen, 2004, S. 11 ff.
Kritische Würdigung der
drei Ordnungssysteme
Aufgabengliederungsplan,
Produktplan und Prozessstruktur
Dr. Agnes
Schausberger
Nebenamt-
liche Dozentin
für Öffentliches
Rechnungswesen
Dr. Anke Wolfert
Teilprojektleiterin
im Projekt Doppik
bei der Stadtver-
waltung Dresden

| 47
Und welche Beziehung besteht zwischen einem Produkt, einer Aufgabe und einem Pro-
zess? Erfahrungen aus der Verwaltungspraxis der Stadtverwaltung Dresden machen
deutlich, dass bisher keine klare begriffliche Abgrenzung zwischen „Aufgabe“, „Produkt“
und „Prozess“ existiert. Die drei Systeme „Aufgabengliederungsplan“, „Produktplan“ und
„Prozessgliederung“ haben jeweils ihre Berechtigung. Ihre Beziehung zueinander ist je-
doch nicht klar definiert. Im Folgenden sollen daher Aufgabengliederungsplan,
Produkt-
plan und Prozessgliederung einander gegenübergestellt werden, mit dem Ziel, deren
jeweilige Bedeutung für die Verwaltung darzustellen und voneinander abzugrenzen.
Bei den in diesem Artikel verwendeten Beispielen stützen wir uns auf unsere Erfah-
rungen in der Verwaltung der Landeshauptstadt Dresden. Wir gehen jedoch davon
aus, dass die parallele Existenz von zwei Systemen (Aufgabengliederung und Produkt-
plan) in vielen anderen Kommunen ebenso gegeben ist und auch ein Abgleich dieser
beiden Systeme nicht immer erfolgt ist. Auch nehmen wir an, dass das Vorhanden-
sein einer weiteren Gliederung, der Prozesssicht, in verschiedenen (gerade auch grö-
ßeren) Kommunen anzutreffen ist. Insofern soll unser Artikel Kommunalverwaltungen
dazu anregen, ihre eigenen Ordnungssysteme kritisch zu hinterfragen, untereinander
abzugleichen und den vorgeschlagenen neuen Ansatz zur Verknüpfung der drei Ord-
nungssysteme als „Impuls“ zu verstehen, sich mit dem Thema zu befassen und durch-
aus eigene Wege zu beschreiten.
2
Definition und Einsatzzweck der
drei Instrumente bisher
2.1 Aufgabe und Aufgabengliederung
Zunächst wollen wir uns der Definition des Begriffs „Aufgabe“ im Kontext der
öffent-
lichen Verwaltung annähern:
Eine Aufgabe ist „…die Beschreibung einer vorgesehenen, zielgeleiteten Aktion und
enthält die Aufforderung an einen Aktionsträger, eine Aktion auszuführen.“
2
Das Gabler Wirtschaftslexikon definiert die Aufgabe als „... dauerhaft wirksame
Auffor-
derung an Handlungsträger, festgelegte Handlungen wahrzunehmen.“
3
Das Online-Verwaltungslexikon präzisiert und ergänzt diese Definition: „Der Begriff
wird üblicherweise definiert als die dauerhafte, generalisierte Aufforderung zum
Tätig-
werden im Interesse der Zielerreichung, im Unterschied zum Auftrag als Aufforderung
2
Bokranz, Karsten, 2001, S. 40.
3
Gabler Wirtschaftslexikon, Stichwort Aufgabe, Recherche am 01.11.2012.

48 |
zum einmaligen Tätigkeitwerden.“
4
In diesem Artikel orientieren wir uns an der Aufgaben-Definition des
Online-Verwal-
tungslexikons. Wichtig für die Abgrenzung einer Aufgabe ist es demnach, dass die Ver-
waltung mehrfach, auf lange Sicht und in gleicher Art und Weise tätig wird. Sowohl
einmaliges Tätigwerden, Tätigwerden nur für kurze Zeit oder auch Projektarbeit wer-
den nicht als Aufgaben der Verwaltung erfasst. Auch ergeht die Aufforderung an die
Verwaltung so allgemein, dass die konkreten Tätigkeiten und Abläufe, die mit der Auf-
gabenbewältigung verbunden sind, nicht beschrieben werden.
Die Aufgaben einer Verwaltung werden in sogenannten Aufgabengliederungsplänen
dokumentiert und auf einzelne Organisationseinheiten (in der Regel Geschäftsberei-
che und Ämter) heruntergebrochen.
„Ziel der
Aufgabengliederung
ist die systematische und übersichtliche Dokumen-
tation der in einem abgegrenzten Untersuchungsbereich (…) anfallenden Aufgaben.“
5
Im Fokus der Aufgabengliederung steht zunächst die Strukturbildung (die Aufbauorga-
nisation). Sollen mit Hilfe der Aufgabengliederung auch Stellen gebildet werden, müs-
sen die Aufgaben entsprechend tief gegliedert werden.
6
Das Online-Verwaltungslexikon benennt auch gleich einige Probleme, die mit dem Den-
ken in Aufgaben verbunden sind:
7
Die Zielbeschreibung ist sehr allgemein.
Der Kunde der zu erbringenden Leistung ist nicht definiert.
Die beabsichtigte Wirkung (Outcome) des Tätigwerdens ist nicht beschrieben.
„Deshalb trägt das traditionelle Denken in Aufgaben zur klassischen Fehlsteuerung der
Verwaltung bei …“ und soll korrigiert werden, indem die zu erbringenden Leistungen
als Produkte definiert werden und indem die beabsichtigte Wirkung durch Ziele und
Kennzahlen präzisiert wird.
8
Auch Vertreter einer prozessorientierten Verwaltungsmodernisierung sehen erhebli-
che Schwächen in nach Aufgabengliederungsplan (funktionsorientiert) strukturierten
Verwaltungen: „Eine funktionsorientierte Aufgaben- und Kompetenzverteilung führt
häufig zu ineffizienten Geschäftsprozessen und Arbeitsabläufen. Viele kleine
Organi-
sationseinheiten, zu viele Hierarchieebenen sowie einflussreiche Querschnittseinheiten
4
Online-Verwaltungslexikon, Stichwort Aufgabe, Recherche am 01.11.2012.
5
Handbuch für Organisationsuntersuchungen und Personalbedarfsermittlung, Internetrecherche
am 02.11.2012; Kap. 6.2.1.
6 Ebd.
7
Online-Verwaltungslexikon, Stichwort Aufgabe, Recherche am 01.11.2012.
8 Ebd.

| 49
hemmen ein eigenverantwortliches Arbeiten an der Basis und damit eine prozessori-
entierte Abwicklung der Aufgaben.“
9
Im Aufgabengliederungsplan der Landeshauptstadt Dresden werden Federführung, Mit-
wirkung und Koordination unterschieden. Damit wird zwar deutlich, dass es neben den
Aufgaben mit Ergebnisverantwortung weitere Pflichten gibt, entsprechende
Regelun-
gen zur ämterübergreifenden Zusammenarbeit fehlen aber an dieser Stelle. Ob es da-
durch zu Konflikten kommt, hängt in hohem Maße von den handelnden Personen ab.
2.2
Produkte und Produktplan
In § 59 Nr. 39 SächsKommHVO-Doppik wird das Produkt definiert als eine Leistung oder
Gruppe von Leistungen, die für Stellen innerhalb oder außerhalb einer Verwaltungs-
einheit erbracht werden. Häufig wird als Synonym auch der Begriff Output gebraucht,
d. h. im Sinne eines „Systemmodells“ die Ware, das Gut, die Dienstleistung, die nach
außen - also über die Systemgrenze hinweg - abgegeben wird.
Die Idee, den Produktplan als kommunales Ordnungssystem einzuführen, entstand
in Deutschland Anfang der 90-er Jahre im Rahmen des Neuen Steuerungsmodells.
10
Dieses hatte zum Ziel, verkrustete, bürokratische Kommunalverwaltungen in zielorien-
tierte und wirtschaftlich handelnde Organisationen umzuwandeln. Mit dem Produkt-
plan sollte nicht nur dargestellt werden, was die Verwaltung tut, sondern auch, was
das Ergebnis des Verwaltungshandelns ist. Dahinter stand der Wunsch, den Bedarf an
Ressourcen (Personal und Sachmittel) am Ergebnis auszurichten. In einem produkt-
orientierten (oder outputorientierten) Haushalt sollte letztendlich dargestellt werden,
was die Leistungen der Verwaltung kosten. Um die Politik in die Lage zu versetzen, die
zur Verfügung stehenden knappen Mittel nach den zu erbringenden Leistungen zu
verteilen, wurde es notwendig, die gesamte Verwaltungstätigkeit aus dem Blickwinkel
des Outputs zu beschreiben.
Der Produktplan fasst alle Leistungen zu einem hierarchischen System zusammen, wo-
bei die Hierarchie nicht abbildet, welche Leistungen produktionstechnisch Vor- und
Hauptleistungen darstellen. Die Hierarchie gruppiert lediglich die Vielzahl der kommu-
nalen Arbeitsergebnisse nach sachlichen Gesichtspunkten.
Ein häufig zitiertes Beispiel sind die Denkmalschutzgenehmigungen. Sie können als
eigenständige Genehmigungen abgegeben werden und sind als solche Teil des Pro-
duktes Denkmalschutz (Produktgruppe 523 Denkmalschutz und -pflege). Zum Teil
ge-
hen sie aber auch ein in die Baugenehmigung, die ein Produkt der Produktgruppe 521
9
Becker, Algermissen, 2009, S. 13.
10
Vgl. KGSt B5/1993.

50 |
Bau- und Grundstücksordnung ist. Dieser Zusammenhang wird allein aus dem Pro-
duktplan nicht deutlich. Die Konsequenz ist, dass die Kosten der Denkmalschutzge-
nehmigung nicht in den Kosten des Produktes Baugenehmigung enthalten sind, so-
fern nicht eine aufwändige Kostenverrechnung durchgeführt wird.
Der Produktplan hat den Anspruch, alle Ressourcen, die für die Erstellung einer Leistung
notwendig sind, abzubilden. Auch hier stellt das Zusammenwirken mehrerer Ämter ein
großes Problem dar. Dieses wird in der Kostenrechnungstheorie mit ämterübergreifender
Verrechnung gelöst, in der Praxis werden dadurch aber Verwaltungsabläufe erschwert.
Die Nutzung des Produktplanes für die Strukturierung des neuen doppischen Haus-
haltes hat gezeigt, dass noch erhebliche konzeptionelle Schwächen bestehen. Die
fi-
nanzielle Steuerung auf Grundlage der zu erbringenden Leistungen ist geeignet, die
Budgets für Organisationseinheiten zu definieren, die das Endprodukt erstellen.
Schwie-
riger hingegen ist es, die Budgets zentraler Steuerungsbereiche vom geforderten Out-
put, d. h. von Leistungsmengen abhängig zu machen. Die Definition interner Produkte
ist ein Hilfsmittel, in der praktischen Umsetzung hat sich aber gezeigt, dass der An-
spruch, den Output zu definieren, daher sehr schnell aufgegeben wird. Häufig verbergen
sich hinter den Produkten der zentralen Steuerung daher Organisationseinheiten (z. B.
Produkt „Rechnungsprüfung“ = Organisationseinheit „Rechnungsprüfungsamt“, Pro-
dukt „Haushaltswirtschaft, Finanzsteuerung“ = Organisationseinheit „Stadtkämmerei“).
2.3
Prozess und Prozessgliederung
Beim
Prozess
(im Sinne von Geschäftsprozess) handelt es sich um “… eine zusammen-
gehörende Abfolge von Unternehmungsverrichtungen zum Zweck einer Leistungser-
stellung. Ausgang und Ergebnis des Geschäftsprozesses ist eine Leistung, die von ei-
nem internen oder externen ‚Kunden‘ angefordert und abgenommen wird.”
11
Bei der Prozessgliederung dient nicht die Aufbau- sondern die Ablauforganisation (die
Prozesse) der Strukturbildung der Organisation. Die Stellenbildung erfolgt, indem zeit-
lich oder logisch zusammenhängende Tätigkeiten innerhalb eines Prozesses gebündelt
werden. Das heißt, die Ergebnisse werden nicht durch das Zusammenspiel vieler Spe-
zialisten sondern durch einen oder wenige Generalisten erzeugt.
„In einem Prozess werden alle Aktivitäten, die für die Erzeugung der Ergebnisse erfor-
derlich sind, organisatorisch gebündelt.“
12
Die Prozessgliederung einer Organisation wird häufig durch sogenannte Prozesslandkarten
11
Scheer, 2002, S. 3.
12
KGSt B7/2010, S. 17.

| 51
abgebildet und durch Prozessbeschreibungen ergänzt. Eine
Prozesslandkarte
ist eine
Übersicht über alle (wesentlichen) Geschäftsprozesse einer Organisation bzw. eines Teils
dieser Organisation. Darin werden die Geschäftsprozesse benannt, voneinander abge-
grenzt und in Beziehung gesetzt. Die Prozesslandkarte ist häufig nach Prozessarten
(z. B. Führungs-, Unterstützungs-, Kernprozesse) und/oder nach Detaillierungsstufen
der Prozesse (z. B. Hauptprozess, Prozess, Prozessschritt) strukturiert.
Die Prozesslandkarte kann operatives Werkzeug für den Einstieg in eine die gesamte
Verwaltung betreffende Prozessoptimierung sein. Die Prozesslandkarte kann aber auch
stärker strategisch ausgerichtet sein. Dies ist immer dann der Fall, wenn nicht nur be-
stehende Geschäftsprozesse sondern auch bisher nicht wahrgenommene, zukünftig
aber gewünschte oder erforderliche Prozesse aufgenommen werden.
3
Praktische Probleme der Abgrenzung
3.1 Historische Entwicklung der drei Ordnungssysteme
Hinsichtlich ihrer Bedeutung für die kommunale Verwaltung kann man den Aufga-
bengliederungsplan, den Produktplan und die Prozesslandkarte in eine zeitliche Rei-
henfolge bringen. Das älteste Instrument ist der Aufgabengliederungsplan, der Anfang
der 80-er Jahre von der KGSt in der jetzigen Fassung einheitlich beschrieben wurde.
13
Mit der zunehmenden Diskussion über das Neue Steuerungsmodell ist der Aufgaben-
gliederungsplan in den Hintergrund gerückt worden. Zum Teil wurde in den Verwal-
tungen versucht, ihn durch den Produktplan abzulösen, was aber nicht gelang. Auch
in der Stadtverwaltung Dresden wurde der Versuch, den Aufgabengliederungsplan und
den Produktplan verschmelzen zu lassen, bald aufgegeben. Während der Aufgaben-
gliederungsplan weiterhin genutzt wird, um Ämtern Verantwortung zu übertragen, ist
der Produktplan zum Instrument der Finanzverwaltung geworden. Das „Denken in Pro-
zessen“ beginnt sich erst langsam in der Verwaltung zu etablieren. Die Umsetzung der
Europäischen Dienstleistungsrichtlinie hat diesen Ansatz zwar befördert, es gibt aber
nach wie vor nur sehr wenige Kommunen, die den Anspruch haben, Prozesse über die
gesetzlichen Anforderungen hinaus zu definieren.
3.2
Zusammenhänge und Widersprüche
der drei Ordnungssysteme
Mit der Entwicklung des Produktplanes und der Abbildung der Verwaltungstätigkeit in
Form von Prozessen ist immer auch die Frage verbunden gewesen, ob der ursprüngli-
che Aufgabengliederungsplan dadurch abgelöst werden kann (oder soll).
13
KGSt, Onlinerecherche in
www.kgst.de
am 20.02.2013.

52 |
Wer
Was
Wofür
Wie
Womit
Aufgabengliederungsplan
x
x
Prozessbeschreibungen
(-landkarte)
x
x
(x)
x
x
Produktplan
x
x
x
x
Abbildung 1:
Welche Fragen beantworten die drei Ordnungssysteme?
(Quelle: eigene Darstellung)
In Abbildung 1 sind Antworten der drei Ordnungssysteme auf die Frage „Wer macht
was wofür wie und womit?“ zusammenfassend dargestellt: Die Frage „Wer“ (Frage nach
der Verantwortung für eine Tätigkeit, einen Prozess, eine Aufgabe) und die Frage „Was“
(Welche Tätigkeit, welche Aufgabe?) beantworten alle drei Ordnungssysteme - wenn
auch mit leicht unterschiedlicher Zielrichtung, wie aus den Definitionen
hervorgegan-
gen ist. Die Frage „Wofür“ (Frage nach dem Ergebnis, also welches Produkt, welche Leis-
tung und Frage nach dem Ziel bzw. Zweck) beantworten Produktplan und Prozessglie-
derung, wobei sie in der Prozesslandkarte nicht im Vordergrund stehen. Die Frage „Wie“
(Wie laufen die Prozesse zur Herstellung der Produkte bzw. zur Erbringung der Leistun-
gen ab?) wird nur von der Prozessgliederung beantwortet. Die Frage der für die Leis-
tungserstellung notwendigen Ressourcen („Womit“) beantworten Prozessgliederung
und Produktplan - allerdings in unterschiedlicher Ausprägung. Während die Prozess-
gliederung vorwiegend auf die Art der Ressource abstellt, betrachtet der Produktplan,
solange er das strukturgebende Instrument im Haushalt ist, den Wert der Ressource.
Nachfolgend wollen wir versuchen, den theoretischen Zusammenhang der drei Ord-
nungssysteme Produkt-, Prozess- und Aufgabengliederung auch auf struktureller
Ebene näher zu betrachten, um dann auf die konkreten Gegebenheiten in einer Kom-
mune einzugehen.
Zum Zusammenhang von
Aufgabe und Produkt
äußert sich die KGSt bereits 1994:
Danach sind die öffentlichen Aufgaben und die mit ihnen verfolgten Ziele Grundlage
für die Produktbildung. „Die Aufgabe ist damit ein gesetzlicher oder politischer Auf-
trag an die Verwaltung, die zur Erfüllung der Aufgabe und zur Erreichung der damit
angestrebten Ziele erforderlichen Produkte bereit zu stellen.“
14
Wie bereits in Abschnitt 2.1 ausgeführt, werden gerade in der Aufgabengliederung die
mit den Aufgaben verbundenen Zielen häufig nur unzureichend gewürdigt. Bezüglich
der Strukturierung lässt sich feststellen, dass Aufgabe und Produkt theoretisch auf
ähnlich hoher Abstraktionsstufe definiert sind und oftmals eine 1:1-Beziehung
auf-
weisen (siehe Abbildung 2).
14
KGSt B8/1994, S. 10.

image
| 53
Mit dem Zusammenhang von
Produkt und Prozess
hat sich die KGSt ebenfalls be-
fasst und führt dazu aus: „Eine 1:1-Beziehung von Prozess und Produkt ist aufgrund
der unterschiedlichen Aggregationsebenen in der Regel nicht möglich. Vielmehr dient
ein Prozess regelmäßig der Erzeugung eines Outputs bzw. Ergebnisses für einen inter-
nen oder externen Abnehmer. Dieses Ergebnis befindet sich auf einer anderen
Detail-
lierungsebene, als die im Sinne des Neuen Haushalts- und Rechnungswesens gebilde-
ten Produkte. Damit muss aufseiten der Produkte im Regelfall auf die Leistungsebene
zurückgegriffen werden.“
15
Bei Überlagerung der Ergebnisse beider Berichte lässt sich auch eine Beziehung von
Prozess und Aufgabe
herstellen. Daraus resultiert in der Theorie eine Zuordnung
von Aufgabe, Produkt und Prozess, wie sie die KGSt in einer Graphik (siehe Abbildung
2)
darstellt. Das heißt, die Aufgabe findet sich auf einer Ebene mit Produkt und
Pro-
zessbündel wieder.
Abbildung 2:
Zusammenhang Produkt und Prozess
(Quelle: KGSt B7/2010; S. 17)
Die Realität sieht häufig anders aus und unterscheidet sich insbesondere beim
Zusam-
menhang von Produkt und Aufgabe (s. Abbildung 2).
15
KGSt B7/2010, S. 16.

image
image
54 |
hohe Abstraktion
hohe Detaillierung
Produktbereich
Produktgruppe
Produktuntergruppe
Produkt
Leistung
Prozessbündel
(Teil-)Prozess
Aktivität
(oder
Prozessschritt)
Produktplan
Prozesslandkarte
Aufgaben-
gliederungsplan
Aufgabe
Abbildung 3:
Zusammenhang von Produkt, Prozess und Aufgabe
(Quelle: eigene Darstellung der Gegebenheiten in der Landeshauptstadt Dresden)
Auch in der Landeshauptstadt Dresden lassen sich
Prozess und Produkt
einander
nicht eindeutig zuordnen. Es gibt kein Kriterium, welches festlegt, auf welcher Detaillie-
rungsebene das Produkt definiert wird. Dementsprechend inhomogen sind in der Praxis
die Produktpläne. Maßgeblich für die Produktbildung sind die Informationsansprüche
des Haushaltes. Ein Produkt ist noch am ehesten als Ergebnis eines Hauptgeschäfts-
prozesses (also eines „Prozessbündels“, einer Aggregation von Prozessen) zu interpre-
tieren. Ein Prozess hingegen wird definiert, wenn es ein auslösendes Ereignis und ein
„messbares“ Ergebnis gibt. Maßgeblich für die Strukturierung der Prozesse ist vor al-
lem die Anforderung, einen Prozess als durchgängigen Ablauf zu beschreiben. Das Er-
gebnis eines Prozesses befindet sich meist auf einer tieferen Detaillierungsebene und
entspricht häufig einer Leistung in der Produkthierarchie. Hinzu kommt, dass das
Er-
gebnis eines Prozesses in mehrere Produkte eingehen kann. Umgekehrt können meh-
rere Prozesse notwendig sein, um als Ergebnis ein Produkt zu erhalten.
Auch
Aufgabe und Prozess
weisen in der Regel eine m:n-Beziehung auf. Das heißt,
eine einzelne Aufgabe kann durch mehrere Prozesse realisiert werden, andererseits
kann ein Prozess in mehreren Aufgaben vorkommen. Auf hoher Abstraktionsebene der
Prozesshierarchie (also z. B. auf Ebene des Hauptgeschäftsprozesses) sind Aufgabe und
Prozess jedoch nur sehr schwer voneinander abzugrenzen, da auslösendes Ereignis und
Ergebnis des Prozesses auf dieser Ebene kaum noch zu benennen sind.
In der kommunalen Praxis sind die Aufgaben häufig unterschiedlich tief in
Teilaufga-
ben gegliedert, sodass aufgrund des Fehlens einer hierarchischen Aufgabengliederung
eine 1:1-Beziehung zwischen
Produkt und Aufgabe
nicht gegeben ist. Vielmehr las-
sen sich die Aufgaben je nach Beschreibungstiefe unterschiedlichen Ebenen der Pro-
dukthierarchie zuordnen. Auch im Aufgabengliederungsplan der Landeshauptstadt
Dresden kommt die Zielbeschreibung häufig zu kurz, wohingegen im Produktplan zu
jedem Produkt Ziele definiert wurden.

image
image
| 55
3.3 Beispiele aus der kommunalen Praxis
Die nachfolgenden Beispiele dienen dazu, den Zusammenhang zwischen Produkt-,
Prozess- und Aufgabengliederung zu verdeutlichen. Sie stammen aus dem Produkt-
plan und dem Aufgabengliederungsplan der Landeshauptstadt Dresden. Eine doku-
mentierte Prozessgliederung gibt es ansatzweise, jedoch keine Prozesslandkarte. Daher
wurde von den Autorinnen selbst der Versuch unternommen, Prozesse zu benennen
und zuzuordnen.
3.3.1 Fachaufgabe Wahlen
Beim Produkt „Wahlen“ kommt die Strukturierung in Produkte, Prozesse und Aufga-
ben dem Ideal einer eindeutigen Zuordnung sehr nahe (siehe Abbildung 4). Aufgabe
und Produkt sind identisch. Die Leistungen können Prozessen mit einem eindeutigen
auslösenden Ereignis und einem definierten Ergebnis zugeordnet werden. Die Prozesse
können zu einem Hauptgeschäftsprozess (oder Prozessbündel) zusammengefasst wer-
den, der in seinem Zuschnitt dem Produkt und der Aufgabe entspricht.
hohe Abstraktion
hohe Detaillierung
Produkt:
Wahlen
Leistungen:
Vorb. und Durchf. von
Wahlen
Vorb. und Durchf. von
Bürgerentsch.
Wahl von Schöffen /
ehrenamtl. Richtern
Prozessbündel:
Durchführung von
Wahlen und
Bürgerentscheiden
Prozess:
Durchführung von Wahlen
und Bürgerentscheiden
Wahl von Schöffen
Aufgabe:
Vorbereitung, Durchfüh-
rung und Auswertung von
Wahlen sowie Volks- und
Bürger-entscheiden
Produktplan
Prozesslandkarte
Aufgaben-
gliederungsplan
Abbildung 4:
Zusammenhang von Produkt, Prozess und Aufgabe am Beispiel der Wahlen
(Quelle: eigene Darstellung)
Geht man davon aus, dass eine Kommune einen vollständigen Produktplan und einen
Aufgabengliederungsplan hat und nun auch noch versucht, das gesamte Verwaltungs-
handeln in Form einer Prozesslandkarte abzubilden, so kämen die Wahlen in drei Ord-
nungssystemen vor. Es stellt sich die Frage, welchen Zweck diese Mehrgleisigkeit hat.
3.3.2 Fachaufgabe Bibliotheken
Die Strukturierung in Produkte und Leistungen (siehe Abbildung 5) folgt in diesem Bei-
spiel einem eher kostenstellenorientierten Ansatz, d. h. die Produktgliederung dient
hohe Abstraktion
hohe Detaillierung
Produkt:
Wahlen
Leistungen:
Vorb. und Durchf. von
Wahlen
Vorb. und Durchf. von
Bürgerentsch.
Wahl von Schöffen /
ehrenamtl. Richtern
Prozessbündel:
Durchführung von
Wahlen und
Bürgerentscheiden
Prozess:
Durchführung von Wahlen
und Bürgerentscheiden
Wahl von Schöffen
Aufgabe:
Vorbereitung, Durchfüh-
rung und Auswertung von
Wahlen sowie Volks- und
Bürger-entscheiden
Produktplan
Prozesslandkarte
Aufgaben-
gliederungsplan

image
56 |
hier der Beantwortung der Frage: Wo sind die Kosten entstanden? Damit wird belegt,
dass sich die Produktstruktur sehr stark an den haushaltswirtschaftlichen Informa-
tionsbedürfnissen orientiert. Weder Produkt noch Leistungen benennen das Ergebnis
von Geschäftsprozessen.
Die Aufgaben weisen sehr unterschiedliche Detaillierungsgrade auf und reichen von der
abstrakt formulierten Aufgabe „Allgemeine und zielgruppenspezifische Leseförderung“
bis hin zu sehr konkreten Aufgaben wie z. B. „Medienausleihen“. Letztgenannte Auf-
gabe korreliert zwar mit der Prozesssicht, passt aber wiederum nicht zu den Produkten.
Je abstrakter die Aufgaben in diesem Fall formuliert sind, desto mehr gehen sie über in
die Formulierung einer gewünschten Wirkung (z. B. Leseförderung, Kompetenzvermitt-
lung). Es stellt sich die Frage, ob es tatsächlich die Funktion des Aufgabengliederungs-
planes sein soll, die Verantwortlichkeit für eine Wirkung festzuschreiben. Die Übertra-
gung der Verantwortung für eine Wirkung setzt sehr viel Handlungsspielraum bei der
Wahl der Instrumente voraus. Im Produktkatalog finden sich die Leseförderung und
die Kompetenzvermittlung als Ziel wieder. Daran wird sichtbar, wie sehr in der Praxis
die Begriffe Aufgabe, Ergebnis, Ziel und Wirkung vermischt werden.
Produktplan
Prozesslandkarte
Aufgaben-
gliederungsplan
hohe Abstraktion
hohe Detaillierung
Produkt:
Bereitstellung und
Betrieb von Bibliotheken
Leistungen:
Bibliothek Neustadt
Bibliothek Prohlis
…… (Aufzählung ist
unvollständig)
Prozessbündel:
Bibliotheksdienst-
leistungen
Prozess:
Medienbereitstellung
Medienausleihe
Informationsdienstleistun
gen
Veranstaltungs-
management
Aufgabe:
1. Befriedigung des Medien- und
Informationsbedarfes durch Bereitstellen
von Medien aller Art
2. Medienausleihen
3. Aktive Unterstützung bei der
Informationsgewinnung, Auskunftsdienst
4. Durchführung von Veranstaltungen und
Ausstellungen
5. Allgemeine und zielgruppenspezifische
Leseförderung
6. Kompetenzvermittlung im Umgang mit
neuen Medien
Produktplan
Prozesslandkarte
Aufgaben-
gliederungsplan
Abbildung 5:
Zusammenhang von Produkt, Prozess und Aufgabe am Beispiel der Biblio-
theken
(Quelle: eigene Darstellung)
3.3.3 Fachaufgabe Meldeangelegenheiten
Die Strukturierung in Produkte und Leistungen (siehe Abbildung 6) folgt in diesem
Beispiel einem eher kostenträgerorientierten Ansatz, d. h. die Produktgliederung dient
hier der Beantwortung der Frage: Wofür sind die Kosten entstanden? Das Produkt ist
auf sehr hohem Abstraktionsniveau beschrieben. Der Hauptgeschäftsprozess „Melde-
angelegenheiten“ umfasst nur einen Teil des Produktes „Melde- und Personenstands-
wesen“. Zu diesem gehören neben dem Meldewesen auch die Ausländer- und Staats-
angehörigkeitsangelegenheiten, die Ausstellung von Personaldokumenten und das

image
image
| 57
Personenstandswesen. Erst auf der Leistungsebene, also auf der tiefsten Aggregations-
stufe in der Produkthierarchie, kann eine sinnvolle Beziehung zu den Prozessen her-
gestellt werden. Zum Personenstandswesen gehören zum Beispiel die Leistungen a)
Beurkundungen, b) das Geburten- und Sterbebuch und c) die Heirats- und Lebenspart-
nerzeremonien. Sie können als Ergebnis von Prozessen betrachtet werden.
hohe Abstraktion
hohe Detaillierung
Produkt:
Melde- und
Personenstandswesen
Leistung:
Aufenthaltsregelung für
Ausländer
……..
Meldeangelegenheiten
…….
Beurkundungen
…….. (Aufzählung ist
unvollständig)
Prozessbündel:
Meldeangelegenheiten
Prozess:
Melderegisterauskunft erteilen
Melderegisterauskunft für
Wohnungsgeber einholen
Melderegisterauskunft sperren
Wohnsitz anmelden
Wohnsitz ummelden
……(Aufzählung ist
unvollständig)
Aufgabe:
Einwohnermeldewesen
Führen des Melderegisters
Datenübermittlung an Behörden
und öffentliche Stellen
Melderegisterauskünfte und
Meldebescheinigungen,
Eintragung von
Auskunftssperren,
……(Aufzählung ist
unvollständig)
Produktplan
Prozesslandkarte
Aufgaben-
gliederungsplan
Abbildung 6:
Zusammenhang von Produkt, Prozess und Aufgabe am Beispiel der Melde-
angelegenheiten
(Quelle: eigene Darstellung)
Die Aufgaben weisen sehr unterschiedliche Detaillierungsgrade auf und reichen vom
sehr abstrakten „Einwohnermeldewesen“ bis hin zu sehr konkreten Aufgaben, wie z. B.
„Eintragung von Auskunftssperren“. Damit lassen sie sich Prozessen und Teilprozessen,
aber auch höheren Aggregationsebenen in der Produktstruktur zuordnen. Eine Syste-
matik ist in diesem Fall nicht erkennbar.
3.3.4 Querschnittsaufgabe Zentrale Serviceleistungen
hohe Abstraktion
hohe Detaillierung
Produkt:
Zentrale
Serviceleistungen
Leistung:
Zentrale Beschaffung
Speditionsdienst
Vervielfältigungsarbeiten
Fahrdienstleistungen
Post- und
Kurierdienstleistungen
Vermiet. Veranst.- u.
Berat.räume,Tech
.
……(Aufzählung ist
unvollständig)
Prozessbündel:
Zentrale
Serviceprozesse
Prozess:
Büromaterialeinkauf
Umzug einer
Verwaltungseinheit
Räume vermieten
……(Aufzählung ist
unvollständig)
Aufgabe:
1. Allgemeine Vergabestelle;
Beschaffung des allgemeinen
Verwaltungsbedarfes sowie von
Dienstfahrzeugen …..
2. Umzüge und sonstige Transporte
von Einrichtungsgegenständen,
Akten u. a.
3. Vervielfältigungsarbeiten, soweit
nicht anderen Aufgabengruppen
zugewiesen
4. Zentraler Fahrdienst, Post- und
Botendienst
5. Veranstaltungsdienst
Produktplan
Prozesslandkarte
Aufgaben-
gliederungsplan
Abbildung 7:
Zusammenhang von Produkt, Prozess und Aufgabe am Beispiel zentraler
Serviceleistungen
(Quelle: eigene Darstellung)
Die Strukturierung in Produkte und Leistungen (siehe Abbildung 7) folgt in diesem

58 |
Beispiel ebenfalls einem eher kostenträgerorientierten Ansatz, d. h. die Produktglie-
derung dient hier der Beantwortung der Frage: Wofür sind die Kosten entstanden?
Die Aufgaben können in diesem Beispiel den Leistungen aus der Produktsicht zuge-
ordnet werden. Unterschiede resultieren vermutlich aus der unterschiedlichen Zusam-
menfassung von Sachverhalten, für die es keinen erkennbaren Grund gibt. Die Aufga-
ben lassen sich auch den Prozessen zuordnen.
3.4 Zwischenfazit
Die Beispiele in Abschnitt 3.3 zeigen, wie schwer es ist, eine Beziehung zwischen der
Produkt-, der Prozess- und der Aufgabengliederung herzustellen. Der Versuch, die Ele-
mente einander zuzuordnen, scheitert aus folgenden Gründen:
Es fehlt eine Definition von Produkt, Aufgabe und Prozess, die es theoretisch zulässt,
eine Verbindung zwischen diesen drei Ordnungssystemen zu schaffen.
Der Aufgabengliederungsplan bildet nicht das vollständige Aufgabenspektrum der
Kommune ab. Bestimmte Aufgaben wurden (bewusst) nicht aufgenommen – so
zum Beispiel „mittelbare Verwaltungsaufgaben, die bei allen Ämtern in gleicher
oder ähnlicher Weise vorkommen“ (z. B. Personalangelegenheiten, Haushalts- und
Rechnungswesen). Eine Prozesslandkarte hingegen sollte gerade auch diese Ge-
schäftsprozesse abbilden, zum einen, um Optimierungspotenzial zu identifizieren
und zum anderen, um dem Prozessverantwortlichen einen Überblick über diese Pro-
zesse zu ermöglichen.
Produktplan und Aufgabengliederungsplan sind in sich nicht immer stimmig. Dies
betrifft die Verwendung unterschiedlicher Abstraktionsebenen (gilt für beide Doku-
mente) als auch die unterschiedliche Definition von Produkten/Leistungen ebenso
wie Aufgaben. Beim Produktplan wurden aufgrund differenzierter Steuerungsab-
sichten der jeweiligen Produktverantwortlichen Orte der Kostenentstehung und
Kostenverursacher vermischt, beim Aufgabengliederungsplan wurden Tätigkeiten
und zum Teil Wirkungen vermischt.
16
Ein weiterer Grund der fehlenden Zuordnungsmöglichkeit ist eher formaler Natur:
Produktplan und Prozesslandkarte sind hierarchisch aufgebaut, der Aufgabenglie-
derungsplan ist nur in Aufgabengruppen gegliedert.
Welche Schwierigkeiten resultieren aus der Parallelität der drei Systeme?
Die drei Systeme stehen - was die Ressourcen für Pflege und Kommunikation betrifft -
in Konkurrenz zueinander, und müssen sich ständig rechtfertigen, auch wenn unstrit-
tig ist, dass jedes System für sich genommen seine Berechtigung hat.
16
Prozesse konsistent zu beschreiben ist einfacher, es ist bisher aber auf Grund des notwendigen
Detaillierungsgrades noch nicht gelungen, Prozesse flächendeckend zu beschreiben.

| 59
Darüber hinaus birgt diese „Dreigleisigkeit“ die Gefahr widersprüchlicher Festlegungen.
In der Landeshauptstadt Dresden sind Widersprüche bisher noch nicht zum Problem
geworden, weil keines dieser Systeme aggressiv vorangetrieben wird. Stillschweigend
wird die „Mehrgleisigkeit“ in Kauf genommen. Verlierer ist derzeit allerdings die „Pro-
zesssicht“. Sie kann sich nicht durchsetzen, obwohl der Nutzen groß wäre.
Außerdem gelingt es derzeit nicht, die per definitionem vorhandenen Defizite eines
einzelnen Systems auszugleichen, indem man andere Systeme ergänzend einsetzt. Bei-
spielsweise fehlt im Aufgabengliederungsplan die Zielbeschreibung. Diese ist wiede-
rum im Produktplan enthalten. Produkte und Aufgaben lassen sich aber schwer zuei-
nander in Beziehung setzen.
4
Ein neuer Ansatz zur Verknüpfung
der drei Ordnungssysteme
4.1 Überblick
Welchen Ausweg gibt es aus dem im Abschnitt 3.4 beschriebenen Dilemma? Der Ideal-
fall wäre die Existenz nur eines einzigen Ordnungssystems („die eierlegende Wollmilch-
sau“?). Alternativ wäre auch die Existenz eines führenden Sytems vorstellbar, aus dem
die anderen abgeleitet werden. Auch die Abschaffung wenigstens eines der drei Ord-
nungssysteme ist zu überdenken. Um zu entscheiden, welches der drei Systeme gege-
benenfalls nicht benötigt wird, kommen wir zurück auf Abschnitt 3.2, in dem wir be-
reits untersuchten, welche Antworten welches Ordnungssystem auf die Frage liefert:
„Wer macht was wofür wie und womit?“
Der Aufgabengliederungsplan weist bei „Wofür“, „Wie“ und „Womit“ Defizite auf. Diese
könnten durch Produktplan und Prozessbeschreibung ausgeglichen werden. Das „Wie“
ist ein „Alleinstellungsmerkmal“ der Prozessbeschreibung. Kein anderes Instrument ist
in der Lage, darzustellen, wie die Leistungserstellung in der Verwaltung abläuft. Wei-
terhin eignet sich lediglich die Prozessbeschreibung, das Zusammenwirken mehrerer
Organisationseinheiten abzubilden. Zwar muss auch hier Verantwortung (nämlich Pro-
zessverantwortung) eindeutig einer Organisationseinheit zugeordnet werden, aber das
Wesen einer Prozessbeschreibung besteht genau darin, dass ein Ablauf in seine ein-
zelnen Arbeitsschritte zerlegt wird, denen wiederum Verantwortliche zugeordnet wer-
den. Damit können Mitwirkungsleistungen wesentlich exakter beschrieben werden, als
es der Aufgabengliederungsplan vermag. Beim „Wofür“ ist der Produktplan der Pro-
zesslandkarte überlegen. Um das „Womit“ zu beschreiben, werden sowohl Prozessbe-
schreibung als auch Produktplan benötigt.
Somit sind Produktplan und Prozesslandkarte erforderlich, da sie Alleinstellungsmerkmale

image
60 |
aufweisen. Nach Meinung der Autorinnen sollten diese beiden Ordnungssysteme als
führend angesehen werden. Der Aufgabengliederungsplan kann aus ihnen abgeleitet
werden und stellt somit eine nachrangige Sicht dar. Dies bedeutet, wir wollen nicht
völlig auf den Aufgabengliederungsplan verzichten. Sein Vorteil besteht darin, dass er
bei der Dokumentation der Verantwortlichkeit sehr frei eingesetzt werden kann. Mit
der Aufgabe ist es möglich, die Verpflichtung zum Tätigwerden unabhängig vom
Er-
gebnis festzuschreiben. Im Aufgabengliederungsplan können Ergebnisverantwortung,
Prozessverantwortung und die Verantwortung für Teil- oder Mitwirkungsleistungen zu
einem organisationsbezogenen Gesamtbündel zusammengefasst werden.
Das Ziel der drei Ordnungssysteme muss also sein, gemeinsam das WER, das WAS, das
WOFÜR, das WIE und das WOMIT der kommunalen Leistungserstellung zu beschrei-
ben, und nicht unverbunden nebeneinander zu bestehen und zu hoffen, dass Wider-
sprüche die praktische Arbeit nicht erschweren.
Abbildung 8:
Beziehung zwischen Aufgabe, Produkt und Prozess
(Quelle: eigene Darstellung)
Dieses neue Miteinander der drei Systeme veranschaulicht Abbildung 8:
Die Prozesslandkarte stellt die Abläufe in der Verwaltung im notwendigen Detail-
lierungsgrad dar.
Der Produktplan stellt den Output der Kommune vollständig und geordnet dar.
Das Ergebnis eines Prozesses stellt eine Leistung oder einen Teil einer Leistung im
Sinne der Produktbeschreibung dar und kann in eine oder mehrere Leistungen ein-
gehen. Für die Erstellung einer Leistung im Sinne des Produktplanes können Er-
gebnisse eines oder mehrerer Prozesse notwendig sein. Das heißt, zwischen dem

image
| 61
Ergebnis eines Prozesses und der Leistung im Sinne des Produktplanes besteht eine
m:n-Beziehung.
17
Der Aufgabengliederungsplan erhält in diesem Ansatz eine ganz neue Bedeutung.
Er fasst aus der Prozessbeschreibung und aus dem Produktplan alle Elemente nach
Organisationseinheiten zusammen, für die ein Amt die Fach- und die Ressourcen-
verantwortung trägt.
Die Aufgabe ergibt sich dann als Menge aller Verantwortlichkeiten einer Organisa-
tionseinheit aus Produktplan und Prozessgliederung, also aus Produktverantwor-
tung, Prozessverantwortung und - bei hinreichender Komplexität oder relativer
Selbständigkeit eines Prozessschrittes - auch aus der Mitwirkungsverantwortung.
4.2 Beispiel
Am Beispiel der kommunalen Aufgabe „Wahlen“ soll die Beziehung zwischen Produkt-
plan, Aufgabengliederungsplan und Prozesslandkarte veranschaulicht werden (siehe
Abbildung 9).
Abbildung 9:
Wahlen als Prozess, Produkt und Aufgabe
(Quelle: eigene Darstellung)
Wie schon in Kapitel 3.3 dargestellt wurde, gibt es derzeit in der Landeshauptstadt Dres-
den für das Produkt Wahlen eine Entsprechung im Aufgabengliederungsplan.
Im Produkt „Wahlen“ wird die Ergebnisverantwortung dargestellt. Diese umfasst:
die fachliche Konzeption und Planung der Leistungserbringung,
die Beschaffung der notwendigen Mittel (Personal, Material, Haushalts-Entscheidung
17
Bei Produkten, die keine Prozessdarstellung erfordern (z. B. das Projekt Bildungsbüro), sind die
Leistungen nicht Ergebnis eines Prozesses.

62 |
zur Bereitstellung der notwendigen finanziellen Mittel), wobei nicht nur der
Auf-
wand für den konkreten Prozessablauf vorzusehen ist, sondern es müssen auch die
notwendigen Ressourcen für die Bereitschaft zur Leistungserbringung geplant wer-
den (Vorhaltekosten),
die Erbringung der Leistung,
die Überwachung der Zielerreichung.
Zur Ergebnisverantwortung gehört insbesondere auch, den Bedarf zu überwachen und
sowohl Menge als auch Qualität der Leistungserbringung an die Bedürfnisse der Ziel-
gruppen anzupassen.
Die Produktbeschreibung enthält daher die Ziele und die Zielgruppen ebenso wie ei-
nen Hinweis auf die gesetzliche Grundlage für die Leistungserbringung.
Im Produkt „Wahlen“ wird aber nicht sichtbar, in welcher Weise die Leistungserbrin-
gung zu erfolgen hat. Erst eine Prozessbeschreibung zum Ablauf der Wahlen liefert
diese Information.
In unserem Beispiel liegen Prozessverantwortung und Produktverantwortung in dersel-
ben Organisationseinheit. Sie unterscheiden sich nur geringfügig. Prozessverantwor-
tung bezieht sich stärker auf den Ablauf der Leistungserstellung und erst in zweiter
Linie auf das Ergebnis, das wiederum bei der Produktverantwortung im Vordergrund
steht. Produktverantwortung ist stärker strategisch ausgerichtet als die Prozessver-
antwortung, die daher auch leichter auf untergeordnete Stellen delegiert werden kann.
Prozessverantwortung bedeutet nicht, dass sämtliche Arbeitsschritte selbst geleistet
werden müssen. Es muss vielmehr der gesamte Ablauf so gestaltet werden, dass die
notwendigen Mitwirkungsleistungen zum richtigen Zeitpunkt erbracht werden.
Für das Beispiel der Wahlen bedeutet dies: Um die Vorhaltekosten gering zu halten,
wird auf vorhandene Kapazitäten zurückgegriffen, z. B. auf die kommunalen Schulen
als Wahllokale. Diese Mitwirkungsleistung kann vom Prozessverantwortlichen selbst
nicht angewiesen werden, da das Schulverwaltungsamt außerhalb des eigenen Kom-
petenzbereiches liegt. Im Falle der Landeshauptstadt Dresden liegen die Zuständig-
keiten für die Wahlen und das Schulverwaltungsamt auch in unterschiedlichen Ge-
schäftsbereichen. Der Auftrag, die Mitwirkungsleistung zu erbringen, muss daher von
übergeordneter Stelle erteilt werden.
Im Aufgabengliederungsplan können diese Aufgaben, die über die eigene Produkt- und
Prozessverantwortung hinausgehen, festgeschrieben werden. Die Aufgaben eines Am-
tes ergeben sich aus Produktplan und aus Prozesslandkarte. Damit wird deutlich, dass

| 63
der Aufgabengliederungsplan diesen beiden Ordnungssystemen gegenüber nachran-
gig ist. Er erfüllt aber eine wesentliche Informationsfunktion, da er aufzeigt, in welche
Prozesse und Produkte die Ressourcen eines Amtes eingehen.
4.3 Handlungsempfehlungen
Nachfolgend möchten wir einige Handlungsempfehlungen skizzieren und aufzeigen, wie
eine Kommunalverwaltung das neue theoretische Modell in die Praxis umsetzen kann:
1. Eine Prozesslandkarte ist zu erstellen, diese sollte hierarchisch aufgebaut sein. Alle
Prozesse der Prozesslandkarte sind zu kategorisieren, z. B. in Führungs-, Unterstüt-
zungs- und Kernprozesse. Bei der Erstellung der Prozesslandkarte sollte man ent-
weder mit den ämterübergreifenden Kerngeschäftsprozessen der Verwaltung (z. B.
Bauantragsverfahren) oder mit den Unterstützungsprozessen (z. B. Rechnungswe-
sen) beginnen.
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Beide Vorgehensweisen haben ihre Vorteile: Wählt man den erst-
genannten Weg, hat man die Prozesse erfasst, die einen erheblichen Beitrag zur
Wertschöpfung der Kommune leisten. Wählt man letztgenannten Weg, stehen da-
nach alle Prozesse zur Verfügung, die die Basis für das „Andocken“ weiterer Pro-
zesse darstellen. Den Prozessen sind Prozessverantwortliche zuzuordnen, für ein-
zelne Prozessschritte ist Mitwirkungsverantwortung festzulegen.
2. Der Produktplan ist zu überarbeiten und mit der Prozesslandkarte abzugleichen, d. h.
der Bezug zwischen Prozess in der Prozesslandkarte und Leistung im Produktplan
ist herzustellen. Die Ergebnisse der Prozesse müssen den Produkten oder Leistungen
zuordenbar sein. Dies kann sichergestellt werden, wenn der Produktplan Ausgangs-
punkt für die Definition von Prozessen ist. Da der Produktplan Grundlage für den
Haushaltsplan ist, deckt er sämtliche Leistungen der Landeshauptstadt Dresden ab,
die Ressourcen beanspruchen. Auf dieser Basis kann geprüft werden, welche Pro-
zesse angestoßen werden müssen, um die Produkte zu erstellen, ob es sich lohnt,
diese ausführlich in der Prozesslandkarte zu beschreiben und wer Mitwirkungs-
leistungen zu erbringen hat. Gleichzeitig können die Produkte kategorisiert werden,
nach solchen, die tatsächlich Output der Verwaltung darstellen, und solchen, die
mehr einer Kostenstelle oder einer Organisationseinheit entsprechen. Damit wird
transparent, dass nicht alle Produkte messbaren Output darstellen, sondern dass
Produkte zum Teil den Gemeinkosten zuzurechnen sind, die sich nicht am Ergebnis
der Leistungserbringung messen lassen. Für die Verwaltungssteuerung kann diese
Differenzierung sehr hilfreich sein.
Nachdem die Schritte 1 und 2 ausgeführt wurden, kann
der neue Aufgabengliede-
rungsplan
abgeleitet werden. Das Ganze ist mit einem beträchtlichen Aufwand ver-
bunden und sollte daher Zug um Zug erfolgen.
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Vgl. Kania, Markus, 2011.

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4.4 Der Nutzen des neuen Ansatzes
Der Pflegeaufwand verlagert sich von der Pflege des Aufgabengliederungs- und des
Produktplanes auf die Pflege von Produktplan und Prozessgliederung. Der
Aufgaben-
gliederungsplan ergibt sich aus diesen beiden Ordnungssystemen. Er würde dann le-
diglich eine Liste der Ämter mit Produkt- und Prozessbezeichnungen auf hoher Abs-
traktionsebene enthalten. Deren Präzisierung liefern Produktplan und Prozesslandkarte.
Widersprüche, die sich ergeben können, wenn den Organisationseinheiten sowohl Pro-
duktverantwortung als auch Prozessverantwortung zugeordnet werden, ohne diese
beiden Ebenen aufeinander abzustimmen, können vermieden werden.
Darüber hinaus liefert eine Abstimmung zwischen Produktplan, Aufgabengliederungs-
plan und Prozesslandkarte zusätzliche Steuerungsinformationen vor allem für die Op-
timierung interner Abläufe. So kann zum Beispiel transparent dargestellt werden, ob
Kapazitäten eines Amtes nur für die Erstellung des oder der eigenen Produkte verwen-
det werden, oder auch für Zuarbeiten oder Mitwirkungsleistungen in anderen Organi-
sationseinheiten genutzt werden. Die Verpflichtung, diese Leistungen über die eigene
Produktverantwortung hinaus zu erbringen, kann im Aufgabengliederungsplan fest-
geschrieben werden, und in den Prozessbeschreibungen werden die Details der Zu-
sammenarbeit beschrieben.
Damit wird aufgezeigt, wo es Wechselwirkungen zwischen Produktverantwortlichkei-
ten gibt, ohne schon von Leistungsaustausch im Sinne einer Kunden-/Lieferantenbe-
ziehung sprechen zu müssen.
Die Nachteile der bisher vorrangig nach den Aufgaben gegliederten Verwaltungen -
fehlende Zielbeschreibung und fehlende Kundenorientierung - werden durch Produkt-
und Prozessbeschreibung beseitigt. Somit werden durch den vorgestellten neuen Ansatz
theoretische Grundlagen einer zukunftsorientierten und an den Kundenbedürfnissen
ausgerichteten Verwaltungssteuerung geschaffen.

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Literatur
Bals, Hansjürgen: Neues kommunales Finanz- und Produktmanagement, in: Die neue
Kommunalverwaltung, Bd. 10; Verlagsgruppe Hüthig Jehle Rehm GmbH, Heidelberg/
München/Berlin, 1. Aufl. 2004.
Bokranz, Rainer, Karsten, Lars: Organisationsmanagement in Dienstleistung und Ver-
waltung, Gestaltungsfelder, Instrumente und Konzepte, 3. Aufl., Wiesbaden 2001.
Kania, Markus: Vortrag auf dem 1. Prozesstag für die öffentliche Verwaltung am
22.09.2011 in Berlin.
Springer Gabler Verlag (Herausgeber), Gabler Wirtschaftslexikon, Stichwort: Aufgabe,
online im Internet:
http://wirtschaftslexikon.gabler.de/Archiv/2754/aufgabe-v8.html
(Seite besucht am 1.9.2013).
Online-Verwaltungslexikon – Wissen für gutes öffentliches Management. Stichwort:
Aufgabe, online im Internet:
http://www.olev.de/
(Seite besucht am 01.11.2012)
Bundesministerium des Innern in Zusammenarbeit mit dem Bundesverwaltungsamt
(Herausgeber): Handbuch für Organisationsuntersuchungen und Personalbedarfsermitt-
lung, Online im Internet:
http://www.orghandbuch.de
(Seite besucht am 02.11.2012).
Becker, J., Algermissen, L., Falk, Th.: Prozessorientierte Verwaltungsmodernisierung; Pro-
zessmanagement im Zeitalter von E-Government und New Public Management, Sprin-
ger-Verlag, 2. Aufl., Berlin et al. 2009.
KGSt B 5/1993: Das Neue Steuerungsmodell: Begründung, Konturen, Umsetzung, Köln,
1993.
Scheer, A. W.: ARIS - Vom Geschäftsprozess zum Anwendungssystem, Springer-Verlag,
4. durchges. Aufl., Berlin et al. 2002.
KGSt B 7/2010: Organisation des kommunalen Finanzmanagements, Organisation der
Finanzbuchführung und Zahlungsabwicklung als Teil des kommunalen Rechnungs-
wesens, Köln, 2010.
KGSt B 8/1994: Das Neue Steuerungsmodell: Definition und Beschreibung von
Pro-
dukten, Köln, 1994.

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KGSt online im Internet
http://www.kgst.de/themenfelder/organisationsmanagement/
organisatorische-grundlagen (Seite besucht am 20.02.2013).
Aufgabengliederungsplan der Landeshauptstadt Dresden (AGP) vom 14. Oktober 1992,
in der Fassung vom 31. Dezember 1998, zuletzt geändert am 1. August 2013.

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Fritz Lang
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