Fachkommission Städtebau

der Bauministerkonferenz

(aktualisierte Fassung / beschlossen am 19./20.03.2014)

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Im Zuge des sich seit Beginn der 90er Jahre schrittweise vollziehenden Truppenab-

baus in Europa, im Rahmen der Bundeswehrstrukturreformen 2001/2004 und nun-

mehr aufgrund der Stationierungsentscheidung vom Oktober 2011 im Rahmen der

Neuausrichtung der Bundeswehr sowie des weiteren Abzugs der alliierten Streitkräfte

sind bundesweit zahlreiche militärische Liegenschaften, Anlagen und Gebäude in zum

Teil erheblichem Umfang freigegeben worden oder stehen zur Rückgabe an.

Die Aufgabe größerer militärischer Standorte stellt ein einschneidendes Ereignis für

die betroffenen Gemeinden dar. Die strukturpolitischen Auswirkungen sind dabei oft

gravierend. Aufträge für örtliche Betriebe, Kaufkraft sowie Arbeitsplätze für Zivilbe-

schäftigte brechen weg, während große, teilweise kontaminierte Flächen mit aufste-

henden, für eine zivile Nutzung regelmäßig ungeeigneten Bauwerken frei werden und

eine neue Nutzungsperspektive benötigen.

Die Rahmenbedingungen für eine erfolgreiche Konversion haben sich gegenüber vo-

rangegangener „Konversionsrunden“ grundlegend verändert: Die Umwandlung der

Konversionsflächen in Gewerbeflächen reicht oft allein nicht mehr aus, um eine wirt-

schaftliche Entwicklung in Gang zu bringen. Der demografische Wandel hat auch die

Nachfrage nach frei werdenden Wohnungen in schwachen Teilmärkten deutlich redu-

ziert. Ferner stehen weniger öffentliche Mittel für die Förderung von Konversionsmaß-

nahmen zur Verfügung. In Wachstumsregionen dagegen bieten gerade Konversions-

standorte in integrieren Lagen Potenziale z. B. für neuen bezahlbaren Wohnraum.

Der Truppenabzug bietet somit vielerorts auch Chancen, bedeutsame integrierte Flä-

chen im Interesse einer geordneten städtebaulichen Entwicklung neu zu gestalten. Er

stellt die planungsberechtigten Gemeinden vor die Notwendigkeit, die aufgegebenen

Militärflächen planerisch erstmalig "zivil" zu bewerten, einzuordnen und sie unter Um-

ständen im Interesse eines strukturellen Ausgleichs verlorener Wirtschaftskraft mög-

lichst schnell einer wirtschaftlich relevanten zivilen Folgenutzung zuzuführen. Dabei

stellt sich sowohl die Frage des Bestandsschutzes ehemaliger militärisch genutzter

Anlagen und der planungsrechtlichen Bewertung der Konversionsflächen als auch

nach dem jeweils geeigneten städtebaulichen Instrumentarium zur Vorbereitung ziviler

Folgenutzungen sowie ihrer Finanzierbarkeit bzw. Nutzbarkeit. Bei dem kurzfristig an-

fallenden Flächenangebot spielen auch gezielter Rückbau und Renaturierungen sowie

Zwischennutzungen eine wichtige Rolle. Diese Fragen gewinnen an Brisanz, weil

vielerorts zahlreiche andere – innenstadtnäher gelegene – Brachen parallel auf den

Flächenmarkt drängen und gleichzeitig eine Flächennachfrage schwach oder gar nicht

vorhanden ist.

Die Fachkommission "Städtebau" der Bauministerkonferenz hatte bereits 1994 unter

Mitwirkung der Kommunalen Spitzenverbände für die betroffenen Gemeinden sowie

für interessierte Nutzer eine Arbeitshilfe für die Nachnutzung militärischer Liegen-

schaften herausgegeben und diese 2002 aktualisiert. Vor dem Hintergrund der aktuel-

len Stationierungsentscheidung vom Oktober 2011 im Rahmen der Neuausrichtung

der Bundeswehr und dem weiteren Abzug der alliierten Streitkräfte resultierenden

Problemstellungen erfolgt nunmehr unter Berücksichtigung veränderter demografi-

scher und wirtschaftsstruktureller Rahmenbedingungen eine erneute Aktualisierung.

Auch hieran haben die Kommunalen Spitzenverbände mitgewirkt.

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1.

Konversion militärischer Liegenschaften in Kooperation

1.1.

Akteure im Konversionsprozess

1.2.

Prozessorganisation

2.

Von der militärischen zur zivilen Nutzung – Schritte im Konversionsprozess

2.1.

Struktur des Konversionsprozesses

2.2.

Das Rückgabeverfahren

3.

Städtebauliche Planung, Instrumente und Steuerungsmöglichkeiten

3.1.

Planungsrechtliche Einordnung militärischer Areale

3.2.

Landes- und regionalplanerische Vorgaben

3.3.

Bauleitplanverfahren zur Realisierung der zivilen Nachfolgenutzung

3.3.1 Flächennutzungsplan

3.3.2 Bebauungsplan

3.3.3 Sicherung der Bauleitplanung

3.3.4 Militärische Flugplätze

3.3.5 Bebauungspläne der Innenentwicklung

3.3.6 Naturschutz, Eingriffsregelung nach dem Bundesnaturschutzgesetz

3.4.

Städtebauliche Verträge

3.5.

Instrumente des Besonderen Städtebaurechts

3.5.1. Städtebauliche Sanierungsmaßnahmen

3.5.2. Städtebauliche Entwicklungsmaßnamen

3.5.3. Stadtumbaumaßnahmen

4.

Szenarien zur Entwicklung von Konversionsliegenschaften

4.1.

Grundsätzliche Entwicklungs- und Vermarktungsmodelle

4.2.

Grunderwerb durch die Gemeinde

4.2.1. Kommunaler Grunderwerb im Wege des Besonderen Städtebaurechts

4.2.2. Erstzugriffsoption für Gemeinden

4.3.

Wertermittlung und Kaufpreisfindung

4.4.

Hinweise zur Kaufvertragsgestaltung

5.

Baurechtliche Fragen / Genehmigungspflichten

5.1.

Bestandsschutz

5.2.

Rückbauverpflichtung

5.3.

Baugenehmigungspflichten

5.4.

Zwischennutzung

6.

Altlasten und Kampfmittel

6.1.

Altlasten

6.2.

Kampfmittel

6.3.

Gebäudeschadstoffe und abfallrechtliche Belange

7.

Finanzierung und Förderung

7.1.

Kosten der Konversion

7.2.

Finanzierung

7.3.

Förderung

8.

Potenziale für Naturschutz und Energiewende

8.1.

Nachnutzung als Natur, Landschaft, Erholung und Tourismus

8.2.

Nachnutzung für erneuerbare Energien

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Städtebauliche Großprojekte wie die Konversion militärischer Liegenschaften

erfordern über einen in der Regel langen Entwicklungszeitraum das zielgerich-

tete Zusammenwirken einer Vielzahl von Akteuren. Ein sorgfältig strukturierter

Konversionsprozess mit klaren Zuständigkeiten und wechselseitiger Verläss-

lichkeit sowie einer hohen Transparenz hinsichtlich der Ziele, der Arbeitsschritte

und der Finanzierung sind von enormer Wichtigkeit für das Gelingen der Kon-

version.

Militärische Liegenschaften sind im Wesentlichen:

originär zu militärischen Zwecken genutzte Liegenschaften, wie

Kasernen, Depots, Truppenübungsplätze und Flugplätze,

Immobilien, die zu Verwaltungszwecken genutzt wurden, wie

beispielsweise Kreiswehrersatzämter,

Infrastruktureinrichtungen der Streitkräfte wie Schulen, Kindergärten,

Einkaufszentren und Freizeiteinrichtungen,

Unterkunftsgebäude, Wohngebäude und Wohnsiedlungen der Bundeswehr

und der Gaststreitkräfte, auch außerhalb des Kasernenbereichs.

Die Standortgemeinde nimmt eine Schlüsselstellung im Konversionsprozess

ein. Ihr obliegt im Wesentlich die Entscheidung, ob eine und wenn ja welche

Nachnutzung für die Liegenschaft zu Frage kommt. Sie stellt als Trägerin der

Planungshoheit die Weichen für eine nachhaltige Siedlungsentwicklung. Hierfür

steht ihr eine Vielzahl von Instrumenten, insbesondere auch des Allgemeinen

und Besonderen Städtebaurechts zur Verfügung. Bauleitpläne sind dabei an

die jeweiligen Ziele der Raumordnung anzupassen. Die kommunale Konversi-

onsaufgabe steht vielfach im interkommunalen oder regionalen Kontext und er-

fordert daher die Zusammenarbeit mit den Nachbargemeinden.

Die Gemeinde sollte bei der Bewältigung der Konversionsaufgabe und der

Qualifizierung der einzelnen Arbeitsschritte zu ihrer Unterstützung ggf. auch

Stadtplanungs- und andere Fachbüros heranziehen. Zudem ist die Einbindung

der Öffentlichkeit ein wichtiger Bestandteil des Konversionsprozesses. Die Bür-

gerinnen und Bürger sollten im Rahmen informeller und formeller Beteiligungen

von Beginn an in den Konversionsprozess eingebunden werden.

Das Bundesministerium der Verteidigung (BMVg) wirkt in seiner Funktion als

militärischer Fachplanungsträger am Konversionsprozess mit. Es kündigt im

Zuge der Bekanntgabe von Stationierungsplanungen die Rückgabe militäri-

scher Liegenschaften an (aktuell: Bekanntgabe der Stationierungsentscheidung

des Bundesminister der Verteidigung vom 26. Oktober 2011, Bekanntgabe der

Realisierungsplanung am 12. Juni 2012). Bei freiwerdenden Flächen der Gast-

streitkräfte prüft das BMVg auch eine mögliche militärische Anschlussnutzung

durch die Bundeswehr. In ihrer Funktion als Mieterin der Liegenschaften hat die

Bundeswehr zudem jeweils rechtzeitig vor der geplanten Rückgabe einer militä-

rischen Liegenschaft gegenüber der Bundesanstalt für Immobilienaufgaben das

Mietverhältnis zu kündigen.

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Die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben (BImA) ist seit dem 01. Januar 2013

Eigentümerin sämtlicher zuvor im Ressortvermögen des BMVg befindlicher in-

ländischer Liegenschaften, also sowohl der von der Bundeswehr und den

Gaststreitkräften militärisch genutzten als auch der zur Rückgabe vorgesehe-

nen und der tatsächlich zurückgegebenen ehemals militärisch genutzten Lie-

genschaften. Der BImA wurden durch das Gesetz über die Bundesanstalt für

Immobilienaufgaben (BImAG) vom 09. Dezember 2004 liegenschaftsbezogene

und weitere Aufgaben der vormaligen Bundesvermögensverwaltung übertra-

gen. Die BImA ist eine bundesunmittelbare rechtsfähige Anstalt des öffentlichen

Rechts im Geschäftsbereich des Bundesministeriums der Finanzen mit Sitz in

Bonn; sie hat neun nachgeordnet regionalen Hauptstellen. Die BImA hat nach §

1 Abs. 1 BImAG den gesetzlichen Auftrag, die Liegenschaften des Bundes wirt-

schaftlich zu verwalten und nicht betriebsnotwendige Grundstücke zu veräu-

ßern. Informationen zu den (internen) Verkaufsgrundsätzen werden im Rahmen

von Merkblättern und auf der Homepage der BImA im Internet

veröffentlicht.

Angesichts der komplexen städtebaulichen Aufgabenstellung und vielfach

schwieriger Rahmenbedingungen stellen sich besondere Anforderungen an die

Organisation des Konversionsprozesses. Konversion ist kein Selbstläufer. Nach

wie vor kann Konversion aber auch große Chancen für die kommunale und re-

gionale Entwicklung eröffnen.

Ein Grundproblem vieler Konversionsprojekte sind Interessenunterschiede zwi-

schen der Standortgemeinde und der BImA. Während die Gemeinden eine in

ihre Gesamtentwicklung eingepasste nachhaltige Entwicklung der Konversions-

flächen anstreben, orientiert sich die BImA als Eigentümerin gemäß § 1 BImAG

bisher am Ziel einer möglichst gewinnbringenden Vermarktung der Flächen.

Die BImA verfolgt daher häufig die Strategie „schwarze Zahlen oder liegen las-

sen“. Die Gemeinde ist zwar aufgrund ihrer Planungshoheit in einer starken

Position. Allerdings kann das Planungsrecht in der Regel nur unerwünschte

Entwicklungen verhindern, nicht aber wünschenswerte Entwicklungen gegen

den Willen bzw. ohne Mitwirkung der Eigentümerin in Gang setzen (vgl. Nr. 3.5

Instrumente des Besonderen Städtebaurechts).

Um eine zielgerichtete und kooperative Zusammenarbeit zu erreichen, kann der

Abschluss von Konversionsvereinbarungen hilfreich sein. In Einzelfällen wur-

den bereits derartige Vereinbarungen zwischen Gemeinden und BImA (bun-

desweit verschiedene Beispiele) vorbereitet und auch schon abgeschlossen. In

den Vereinbarungen werden – unbeschadet der rechtlichen Zuständigkeit der

Gemeinden im Rahmen ihrer Planungshoheit – kooperative Verfahrensgrund-

sätze festgelegt:

Die Akteure vereinbaren eine gegenseitige frühzeitige Information und

einen transparenten Austausch über Ziele, Strategien und Maßnahmen.

Als Ergebnis von gemeinsamer Information und Beratung streben die

Beteiligten standortbezogene und umsetzungsbezogene Umnutzungsstra-

tegien für die einzelnen Konversionsflächen an.

Im Rahmen der Transparenz verpflichten sich insbesondere die Gemeinden,

die BImA bei Nachnutzungsüberlegungen frühzeitig einzubeziehen, während

die BImA umgekehrt ein einvernehmliches Vorgehen bei Entscheidungen über

Verpachtungen und Zwischennutzungen von Konversionsliegenschaften und

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bei der inhaltlichen und zeitlichen Ausgestaltung von Ausschreibungen zusi-

chert.

Mit Blick auf planerische Nachnutzungsüberlegungen sollten die Gemeinden

dabei mögliche Verkehrswertsteigerungen im Auge behalten und ggf. parallel

entsprechende Schritte z.B. im Rahmen des Besonderen Städtebaurechts ein-

leiten.

Städtebauliche Konversionsprozesse beginnen bereits weit vor der tatsächli-

chen Aufgabe der militärischen Nutzung mit der Ankündigung von Standort-

schließungen bzw. flächenrelevanten Standortreduzierungen. Die Standortge-

meinde sollte sich sehr frühzeitig mit der anstehenden Aufgabe auseinander-

setzt. Bereits in der Anfangsphase sind hierfür ausreichende personelle Res-

sourcen notwendig, da hier die entscheidenden Weichen gestellt werden.

Die Umstrukturierung großer militärischer Liegenschaften erfordert eine meist

mehrjährige Vorbereitungszeit. Diese reicht von der Erörterung erster Perspek-

tiven, einer vertieften Grundlagenermittlung, der Formulierung städtebaulicher

Ziele unter Berücksichtigung von Zielen der Landes- und Regionalplanung bis

hin zum Einsatz städtebaulicher Instrumente, der Qualifizierung im Rahmen

von Wettbewerben und der Klärung der wirtschaftlichen Tragfähigkeit verschie-

dener planerischer Szenarien.

Die Umsetzungsphase beginnt dann in der Regel mit der Freimachung des Ge-

ländes, dem Abbruch entbehrlicher Gebäude und der Erschließung, sofern eine

bauliche Nachnutzung in Frage kommt.

Bisher wurde im Rahmen der Konversion der Prozess der Aufhebung der mili-

tärischen Zweckbestimmung von Bund, Ländern und Gemeinden einvernehm-

lich als Freigabeverfahren bezeichnet. Da für den Bund in diesem Prozess seit

der Eigentumsübertragung auf die BImA die „Rückgabe“ der jeweiligen Mietsa-

che durch das BMVg an die BImA im Vordergrund steht, hat er entschieden, für

sich künftig den Begriff „Rückgabe“ anstelle des zuvor durchgängig genutzten

Begriffes „Freigabe“ zu verwenden. Zwar kommt damit die für die Gemeinden

und den Konversionsprozess zentrale Bedeutung der Aufhebung der militäri-

schen Zweckbestimmung der jeweiligen Liegenschaft nicht mehr ausreichend

zu Geltung. Um Missverständnisse zu vermeiden, wird im Rahmen dieser Ar-

beitshilfe aber nun ebenfalls der Begriff „Rückgabe“ verwendet.

Die Aufhebung der militärischen Zweckbestimmung ist ein besonders wichtiger

Verfahrensschritt im Konversionsprozess, da hiermit gleichzeitig die Privilegie-

rung nach § 37 BauGB entfällt. Das Rückgabeverfahren hat in der aktuellen

Konversionswelle mit der Stationierungsentscheidung vom Oktober 2011 im

Rahmen der Neuausrichtung der Bundeswehr durch den Bundesminister der

Verteidigung bzw. mit der Ankündigung des Abzugs durch die Gaststreitkräfte

begonnen. Es läuft in mehreren Einzelschritten ab und endet mit der tatsächli-

chen Aufgabe der militärischen Nutzung und der Rückgabe der jeweiligen Flä-

chen an die BImA. Gesetzliche Vorgaben zum Ablauf des Rückgabeverfahrens

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bestehen aktuell nicht.

Dem Ablauf des Rückgabeverfahrens und insbesondere dem Zeitpunkt, ab

dem die Gemeinde die städtebauliche Entwicklung des Gebiets wirksam durch

Bauleitpläne steuern kann, kommt eine besondere Bedeutung zu. Durch ein

transparentes Rückgabeverfahren wird daher ein kooperativer Konversionspro-

zess unterstützt, der es den Gemeinden ermöglicht, frühzeitig die notwendigen

vorbereitenden Schritte für eine zivile Nachnutzung einzuleiten.

Verfahrens-

schritte

Folgen für die Kommune

Aufgaben und Mitteilungspflichten

für Bund/BImA

BImA ist Eigentümerin der Dienstliegenschaften;

Bewirtschaftung erfolgt im Einheitlichen Liegenschaftsmanagement (ELM)

Mitteilung über Beendigung der militärischen

Nutzung (idR ein Monat vor Rückgabe)

Mitteilung über akutellen Stand der

Anschlussprüfung des Bundes

Ggf. Mitteilung über Möglichkeit des Erstzugriffs

der Kommune

Phase 2

Konkrete

Ankündigung

der Rückgabe

einer

Liegenschaft

Phase 1

Grundsätzliche

Ankündigung

zur Aufgabe

einer

Liegenschaft

Phase 3

Tatsächliche

Rückgabe der

Liegenschaft

möglicher Beginn für:

informelle Planungen

Bauleitplanverfahren (Aufstellungsbeschluss)

Verfahren des besonderen Städtebaurechts

(vorbereitende Untersuchungen)

Ggf. Einsatz von Sicherungsmitteln der

Bauleitplanung nach BauGB (Zurückstellung,

Veränderungsperre, Vorkaufsrechtssatzung)

Stationierungskonzept vom 26.11.2011

Realisierungsplanung vom 12.06.2012

(letzter Stand: 17.04.2013)

Kündigungsschreiben BMVg an BImA

Besitzübergabe an BImA

Unterrichtung Kommune und StK

(faktische Räumung kann noch länger

andauern)

Wegfall der besonderen Zweckbestimmung

"Militär"

(Öffnung für zivile Nachnutzung, Entfall

Bestandsschutz, Wegfall

Zustimmungserfordernis für Satzungsbeschluss

Entwicklungsmaßnahme sowie für

Durchführung von Sanierungsmaßnahmen,

Beschlüsse über Bauleitpläne jedenfalls ab

diesem Zeitpunkt rechtlich zulässig)

Anschlussprüfung

Bundesbedarf

(Beispiel:

Bundeszollverwaltung,

Bundespolizei)

fortlaufende Prüfung:

anderweitiger

Bundesbedarfe im Sinne

von § 37 BauGB

sonstiger Bedarfe des

Bundes

möglicher Rück-

übertragungsansprüche

Graphik © Oberste Baubehörde im Bayerischen Staatsministerium des Innern, für Bau und Verkehr

Im Rahmen ihrer Planungshoheit und zur Steuerung einer nachhaltigen städte-

baulichen Entwicklung können die Gemeinden bereits ab dem Zeitpunkt der

Bekanntgabe der Stationierungsentscheidung der Bundeswehr bzw. der Gast-

streitkräfte mit informellen und formellen städtebaulichen Planungen beginnen

und Beschlüsse zur Einleitung von Bauleitplanverfahren sowie von städtebauli-

chen Gesamtmaßnahmen nach dem Besonderen Städtebaurecht fassen. Maß-

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nahmen zur Sicherung der Bauleitplanung (Zurückstellung, Veränderungssper-

re) und Vorkaufsrechtssatzungen (§ 25 Abs. 1 Nr. 2 BauGB) können auch vor

Aufhebung der militärischen Zweckbestimmung erlassen werden. Mit der

Rückgabeankündigung für die einzelnen Standorte – für die Bundeswehrstruk-

turreform 2011 erfolgte diese durch den Bundesverteidigungsminister am

12.Juni 2012 – stehen sowohl der BImA als auch den Ländern und Gemeinden

überschlägige Informationen zu den geplanten Zeitpunkten der Schließung

bzw. Dienstpostenreduzierungen von Standorten zur Verfügung. Die bekannt

gegebene Zeitplanung wird seither durch das BMVg insbesondere für Teilflä-

chen der Konversionsliegenschaften laufend konkretisiert. Um eine sachge-

rechte Steuerung der vorbereitenden Planungen und Aktivitäten zu ermögli-

chen, erhalten Land und Gemeinde liegenschaftsbezogen zeitgleich mit der

BImA aktuelle Informationen.

Die konkrete Ankündigung der Rückgabe einer militärischen Liegenschaft er-

folgt mit Jahres- und Monatsangabe durch das Kündigungsschreiben des ELM-

Mietvertrages der Bundeswehrdienstleistungszentren an die BImA. Das Kündi-

gungsschreiben, das von der BImA an die Gemeinden weitergeleitet wird, ent-

hält auch einen Mitteilung des BMVg zur Beendigung der militärischen Nut-

zung. Im Begleitschreiben wird die BImA jedoch darauf hinweisen, dass sich

die tatsächliche Rückgabe der Liegenschaft zeitlich verschieben kann. Darüber

hinaus wird die BImA den aktuellen Stand der Prüfung möglicher Bundesbedar-

fe für eine Anschlussnutzung mitteilen. Beide Schreiben werden in der Regel

spätestens einen Monat vor Rückgabe der Liegenschaft an die betreffende

Gemeinde versandt. Die BImA prüft das Vorliegen etwaiger Bundesbedarfe

fortlaufend während des ganzen Rückgabeverfahrens. Es kann sich also auch

kurz vor bzw. auch nach Rückgabe der Flächen an die BImA herausstellen,

dass diese nicht verwertet werden können, weil sie für weitere Bundesbedarfe

benötigt werden. Für diese Nutzungen wäre dann ggf. die Schaffung von Pla-

nungsrecht durch die Gemeinde oder ein neues Verfahren nach § 37 BauGB

erforderlich. Während des Rückgabeverfahrens wird auch geprüft, ob Rück-

übertragungsansprüche vorheriger Eigentümer bestehen; in Frage kommen

vertragliche Rückübertragungsansprüche oder gesetzliche Rückgabeansprüche

nach § 57 des Landbeschaffungsgesetzes. Im Fall der Rückgabe von Liegen-

schaften der Gaststreitkräfte prüft das BMVg weitere NATO- und Bundeswehr-

bedarfe und teilt das Ergebnis der Prüfung der BImA mit. Eine Abfrage beim

jeweiligen Land zur Klärung der Landesbedarfe erfolgt nicht. Etwaige Landes-

bedarfe werden im Zuge der Erstzugriffsoption, die auch für die Länder Anwen-

dung finden wird, ermittelt.

In der dritten Phase erfolgt die tatsächliche Rückgabe der militärischen Liegen-

schaft. Hierüber werden die Verwaltungsleitung der Gemeinde und die Staats-

bzw. Senatskanzlei des zuständigen Landes durch die BImA unverzüglich un-

terrichtet. Die Gemeinden können jedenfalls ab diesem Zeitpunkt die für eine

zivile Nachfolgenutzung die notwendigen Satzungsbeschlüsse für Bebauungs-

pläne sowie städtebauliche Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen fassen

sowie ihren Flächennutzungsplan ändern (siehe dazu Ziffer 3.3). Ggf. noch an-

dauernde Räumungsarbeiten der Streitkräfte sind insoweit ohne Relevanz für

die Planungshoheit der Gemeinde. Das Verfahren gilt auch bei Teilrückgaben

von Liegenschaften.

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Die Umnutzung und Umstrukturierung freiwerdender Militärareale für eine zivile

Nachnutzung berührt die städtebauliche Entwicklung der betroffenen Gemeinde

meist grundlegend und erfordert die Einbindung dieser Areale in eine kommu-

nale, ggf. auch interkommunale städtebauliche Gesamtkonzeption. Es ist Auf-

gabe der Gemeinde, sich im Rahmen ihrer Planungshoheit frühzeitig und damit

weit vor der tatsächlichen Rückgabe der Liegenschaft damit auseinanderzuset-

zen, welche Entwicklungsziele sie verfolgt und welches planungsrechtliche In-

strumentarium geeignet ist, diese im anstehenden Konversionsprozess zu si-

chern und umzusetzen.

Die frühzeitige Entwicklung informeller Ideen und Konzepte in Kombination mit

den Instrumenten des Allgemeinen und Besonderen Städtebaurechts bietet ge-

eignete Möglichkeiten für die spezifischen kommunalen Steuerungsbedarfe des

jeweiligen Einzelfalls. Angesichts der Komplexität von Konversionsaufgaben

hat es sich in vielen erfolgreich durchgeführten städtebaulichen Konversions-

projekten bewährt, die Instrumente des Allgemeinen und des Besonderen Städ-

tebaurechts kombiniert anzuwenden. Gewünschte Nutzungsoptionen und ein

den kommunalen Zielen entsprechender Entwicklungsprozess sind in der Regel

nur zu erreichen, wenn die rechtlichen Rahmenbedingungen frühzeitig geschaf-

fen werden.

Mit dem Einsatz der Planungs-, Verfahrens- und Rechtsinstrumente des Allge-

meinen und Besonderen Städtebaurechts sind neben den grundsätzlichen Pla-

nungs- und Genehmigungserfordernissen insbesondere folgende Aspekte be-

einflussbar:

Einwirkungen auf Veränderungen (Veränderungssperre, Zurückstellung von

Baugesuchen)

Zulässigkeit von Um- und Zwischennutzungen vorhandener baulicher

Anlagen

Erfordernis und Umfang von Ausgleichs- und Ersatzmaßnahmen

(§ 1a Abs. 3 BauGB, §§ 14 - 17 BNatSchG)

Zulässigkeit von Vorhaben während der Planaufstellung (§ 33 BauGB)

Im Bereich des Besonderen Städtebaurechts sind dabei insbesondere auch zu

nennen:

Genehmigungspflicht gem. § 144 BauGB

Sicherung des Allgemeinwohls durch Ausübung des Vorkaufsrechts

(§ 24, § 25 BauGB)

Kaufpreisbeschränkungen (§ 153 BauGB)

Steuervergünstigungen(§§ 7h, 10f, 11a EStG).

Die Wahl geeigneter Planungs-, Verfahrens- und Rechtsinstrumente ermöglicht

es, kommunale Planungsziele im laufenden Konversionsprozess stetig weiter

zu konkretisieren, die hierzu notwendigen fachlichen Grundlagen sorgfältig zu

erarbeiten, den Grundstückseigentümer und die weiteren beteiligten Akteure

qualifiziert einzubinden und in der Umsetzung eine geordnete städtebauliche

Entwicklung zu erreichen.

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Rechtzeitig im Vorfeld der Aufgabe der militärischen Nutzung ist der baupla-

nungsrechtliche Status jeder zur Rückgabe vorgesehenen Liegenschaft zu klä-

ren. Dieser Status ist im Konversionsprozess in mehrfacher Hinsicht von Be-

deutung. Zum einen ist er maßgeblich, wenn es um die Zulässigkeit ziviler

Nachnutzungen und die Prüfung der Notwendigkeit einer vorherigen Bauleit-

planung geht. Zum anderen ist die planungsrechtliche Qualität ein maßgebli-

cher Faktor bei der Wertermittlung einer Liegenschaft. Gerade im Rahmen ein-

geleiteter städtebaulicher Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen ist es

Aufgabe der Gemeinde, sich zur Ermittlung des entwicklungsunbeeinflussten

Grundstückswertes frühzeitig Klarheit zur planungsrechtlichen Einordnung zu

verschaffen. Darüber hinaus hängt von der planungsrechtlichen Beurteilung

auch die Notwendigkeit von Kompensationsmaßnahmen für Eingriffe in Natur

und Landschaft ab.

Dabei ist zu prüfen, ob die Flächen insgesamt oder in Teilen zum bauplanungs-

rechtlichen Innenbereich (§ 34 BauGB) oder zum Außenbereich (§ 35 BauGB)

gehören. Bebauungspläne wird es für diese Flächen regelmäßig nicht geben.

Nach der gefestigten Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu § 34

Abs. 1 BauGB ist ein im Zusammenhang bebauter Ortsteil im Sinne dieser Vor-

schrift jeder Bebauungskomplex im Gebiet einer Gemeinde, der nach der Zahl

der vorhandenen Bauten ein gewisses Gewicht besitzt und Ausdruck einer or-

ganischen Siedlungsstruktur ist. Die vorhandene Bebauung hat dann gewis-

sermaßen die Funktion eines "Ersatzbebauungsplans", indem sie die baupla-

nungsrechtliche Bebaubarkeit der zu beurteilenden Grundstücke nach Art und

Maß der baulichen Nutzung prägt.

Bei der Zuordnung einer Liegenschaft zum Regelungsbereich des § 34 bzw.

§ 35 BauGB wird es stets auf die konkreten Umstände des Einzelfalles an-

kommen. Unter diesem Vorbehalt notwendiger Einzelfallbeurteilung ergeben

sich die nachfolgenden Fallgruppen:

Soweit die militärisch genutzte Fläche abgesetzt von zusammenhängend be-

bauten Ortsteilen liegt und nicht das nach § 34 Abs. 1 BauGB erforderliche Be-

bauungsgewicht besitzt (z.B. nur vereinzelte Gebäude, oberirdische Munitions-

lager, Depots, Bunkeranlagen, u.U. Flugplätze, Übungsplätze, Raketenstatio-

nen) ist von einer Außenbereichslage auszugehen.

Ebenfalls dem Außenbereich zuzurechnen sind abgrenzbare Flächen einer mili-

tärischen Gesamtanlage auch innerhalb zusammenhängend bebauter Ortsteile,

die keine oder nur planungsrechtlich unbedeutende Bebauung aufweisen, die

aber bereits so groß sind, dass sie nach allgemeinen Grundsätzen als Außen-

bereich zu qualifizieren sind.

Soweit die militärisch genutzte Fläche innerhalb bebauter Ortsteile (§ 34 Abs.1

BauGB) liegt, und – vor allem bei geringer Größe – insgesamt noch von der

umliegenden Bebauung geprägt wird, ist sie dem Innenbereich zuzurechnen.

Bei dieser – in der Praxis wichtigsten – Fallgruppe handelt es sich um Anlagen,

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die insbesondere vom Gewicht der vorhandenen Bebauung her selbst die Vo-

raussetzungen eines im Zusammenhang bebauten Ortsteils erfüllen. Insoweit

besteht grundsätzlich das Erfordernis, bei der planungsrechtlichen Beurteilung

– möglicherweise auch innerhalb der einzelnen Quartiere einer ehemaligen Ka-

serne bzw. militärischen Liegenschaften – zwischen den verschiedenen Berei-

chen der Anlage zu differenzieren.

Außenbereich, § 35 BauGB:

Es wird Kasernenanlagen bzw. Teile von Kasernenanlagen geben, die

durch die militärische Nutzung eine besondere, den zivilen Nutzungsarten

nicht vergleichbare Prägung erhalten haben. Hier ist mit der tatsächlichen

und endgültigen Aufgabe der militärischen Nutzung eine maßstabsbildende

Kraft für eine zivile Anschlussnutzung grundsätzlich verlorengegangen. Die

verbliebene Bebauung wird insoweit funktionslos. Diese Flächen bzw. Teil-

flächen sind mit Aufgabe der militärischen Nutzung nach § 35 BauGB zu

beurteilen, soweit nicht eine Prägung durch eine angrenzende zivile

Bebauung gegeben ist.

Innenbereich, § 34 BauGB:

Nach § 34 BauGB ist ein Grundstück zu beurteilen, wenn es Teil eines im

Zusammenhang bebauten Ortsteils ist. So hat das Bundesverwaltungs-

gericht (Urt. v. 17.05.2002 - 4 C 6.01) für ein Grundstück am Rande eines

ca. 60 ha großen innerstädtischen ehemaligen Kasernengeländes ent-

schieden, dass der mit der endgültigen Aufgabe der militärischen Nutzung

verbundene Wegfall des Bestandsschutzes nicht zwangsläufig dazu führe,

dass bebaute Flächen für ihre planungsrechtliche Beurteilung wie unbebau-

te Grundstücke zu behandeln sind.

Für die Anwendung des § 34 BauGB kommt es auf die tatsächlich vorhan-

dene Bebauung an, unabhängig von der Frage, ob sie Bestandsschutz ge-

nießt oder nicht (BVerwG, Beschl. v. 24. 05 1988 - BVerwG 4 CB 12.88).

Maßgeblich ist, ob das Grundstück zu einer tatsächlich aufeinander folgen

den Bebauung gehört, die trotz möglicher Baulücken den Eindruck der Ge-

schlossenheit (Zusammengehörigkeit) vermittelt. Bauliche Anlagen mit be-

endeter Nutzung können auch zum Bebauungszusammenhang zählen;

zumindest dann, wenn diese nicht dem Verfall preisgegeben sind (BVerwG,

Urt. v. 17. 5. 2002 - 4 C 6.01). Am Bestehen eines Bebauungszusammen-

hanges ändert auch der Leerstand einiger Gebäude nichts (OVG Magde-

burg, Urt. v. 21. 2. 2008 - 2 K 258/06). Auch unbebaute Flächen, die zwi-

schen bebauten Grundstücken liegen, können am Bebauungszusammen-

hang teilhaben, sofern durch sie der Eindruck der Geschlossenheit nicht

verloren geht.

Nach Auffassung des BVerwG (Urt. v. 17.05.2002 - 4 C 6.01) kommt damit

jedenfalls für solche Teile eines ehemaligen Militärgeländes, die einer zivi-

len Nutzung vergleichbaren Zwecken dienen (z.B. Wohnsiedlung, die bis-

her von Soldaten und ihren Familien bewohnt wird – sog. Housing Area,

Kindergarten, Verwaltung, ggf. auch eine gewerbeähnliche Nutzung, soweit

sich dies nicht als „Fremdkörper“ im Sinne der Rechtsprechung zu § 34

BauGB darstellt) eine Beurteilung nach § 34 Abs. 1 BauGB in Betracht. Die

sonstigen Voraussetzungen des § 34 Abs.1 BauGB (Bebauung von gewis-

sem Gewicht, die Ausdruck einer organischen Siedlungsstruktur ist) müs-

sen für die Fläche bzw. Teilfläche natürlich ebenfalls erfüllt sein.

12

Bei der Zuordnung einer Liegenschaft zum Regelungsbereich des § 34

bzw. § 35 BauGB wird es stets auf die konkreten Umstände des Einzelfal-

les ankommen. Die Erfahrungen zeigen jedoch, dass die bauplanungs-

rechtliche Zulässigkeit von neuen Nutzungen auf der Basis von § 34 und

§ 35 BauGB bei Konversionsprozessen sehr beschränkt ist und eine Aus-

nahme darstellt. In aller Regel wird ein Bauleitplanverfahren erforderlich

sein, um eine Nachfolgenutzung zu realisieren. Die Aufstellung eines Be-

bauungsplanes kann auch dann geboten sein, wenn eine nach § 34 oder

§ 35 BauGB zulässige Nutzung städtebaulich nicht erwünscht ist.

Die Landes- und Regionalplanung ist in den Ländern sehr unterschiedlich or-

ganisiert. Deshalb sind im Rahmen dieser Arbeitshilfe hierzu nur generalisie-

rende Aussagen möglich.

Die möglichst frühzeitige Beachtung raumordnerischer Ziele und Berücksichti-

gung raumordnerischer Grundsätze empfiehlt sich schon deshalb, weil damit

Konflikte und ein Scheitern von Entwicklungsvorstellungen in einem späteren

Planungsstadium vermieden werden. In Bezug auf die Ausweisung von Gewer-

be-/Industrieflächen, Sonderbauflächen bzw. Wohnbauflächen sind zumindest

in einigen Bundesländern nicht nur Anforderungen bezüglich des Standortes,

sondern auch bezüglich des Siedlungsflächenbedarfs nachzuweisen. Aus der

Tatsache der Konversion können in diesem Zusammenhang keine Zusatzbe-

darfe begründet werden.

Landes- und regionalplanerische Ziele und Grundsätze sind auch bei der An-

siedlung von Windparks, Flächen für Fotovoltaik o. ä. und bei einer Freiraum-

entwicklung im Rahmen naturschutzrechtlicher Kompensationskonzepte zu be-

achten bzw. zu berücksichtigen.

Den Gemeinden wird empfohlen, die Überplanung eines freiwerdenden Militär-

areals im Wege einer qualifizierten Rahmenplanung, der gemeindlichen Bau-

leitplanung oder städtebaulichen Entwicklungs- oder Sanierungsmaßnahmen

sehr frühzeitig einzuleiten. Dies ist bereits möglich, wenn die Aufgabe der mili-

tärischen Nutzung erst noch bevorsteht. Es kann dabei wegen der Größe ein-

zelner Liegenschaften auch Sinn machen, Teilentwicklungen mit verschiedenen

Zeithorizonten in Angriff zu nehmen. Bei bauleitplanerischen Maßnahmen au-

ßerhalb von städtebaulichen Entwicklungs- oder Sanierungsmaßnahmen ist al-

lerdings zu bedenken, dass damit Verkehrswertsteigerungen verbunden sein

können.

Bauleitpläne, die sich mit der militärischen Zweckbestimmung der Flächen nicht

vereinbaren lassen, sind während der Dauer der militärischen Nutzung regel-

mäßig nicht vollziehbar und damit nach § 1 Abs. 3 BauGB nicht erforderlich.

Diese Beschränkung entfällt, sobald die Aufgabe der militärischen Nutzung ab-

sehbar ist. Ab diesem Zeitpunkt sind z.B. der Aufstellungsbeschluss für einen

Bauleitplan, die Bürgerbeteiligung, die Beteiligung der Behörden und sonstigen

Träger öffentlicher Belange sowie die Durchführung einer interkommunalen Ab-

13

stimmung möglich.

Im Übrigen gelten für den Flächennutzungsplan (nachfolgend 3.3.1) und den

Bebauungsplan (3.3.2) folgende Prämissen:

Die Befugnis zur Flächennutzungsplanung kann dem entsprechend in der Re-

gel mit dem Zeitpunkt der Absichtserklärung des Bundes, die militärische Nut-

zung der Fläche innerhalb eines bestimmten Zeitraums aufgeben zu wollen an-

gesetzt werden.

Eine wichtige Bedeutung entfaltet eine frühzeitige Flächennutzungsplanung vor

allem bei militärischen Flächen im Außenbereich: In Bezug auf sonstige Vorha-

ben im Sinn von § 35 Abs. 2 BauGB wird durch die entsprechende Darstellung

der Fläche ein öffentlicher Belang kreiert, der die Zulässigkeit sonstiger Vorha-

ben (in aller Regel sind davon die Zwischennutzungen betroffen) hindert, die

nicht mit den planerischen Vorstellungen der Gemeinde in Einklang stehen.

Stellt der FNP bereits die beabsichtigte Nutzung der Fläche nach Aufgabe der

militärischen Nutzung dar, setzt er sich mit einer konkreten Standortzuweisung

auch gegenüber privilegierten Vorhaben (§ 35 Abs. 1 BauGB) durch, sofern

sich die Nutzungen widersprechen.

Bei weiterer Konkretisierung der planerischen Vorstellungen stellt sich für die

Gemeinden zugleich die Frage, mit welchem städtebaulichen Instrumentarium

die jeweilige Zielvorstellung umgesetzt und letztlich auch finanziert werden

kann. Üblicherweise wird man zuerst die Instrumente ausschöpfen, die das all-

gemeine Städtebaurecht anbietet, so z.B. Bebauungspläne in allen Varianten,

gegebenenfalls ergänzt durch städtebauliche Verträge, aber auch durch Verän-

derungssperren und Zurückstellunganträge.

Hinsichtlich der Möglichkeit zur Bauleitplanung im Wege des Bebauungsplans

gilt generell, dass das Verfahren auch vor endgültiger Aufgabe der militärischen

Nutzung begonnen werden kann. Möglich sind z.B.- s. oben - der Aufstel-

lungsbeschluss, die Bürgerbeteiligung, die Beteiligung der Behörden und sons-

tigen Träger öffentlicher Belange sowie die Durchführung einer interkommuna-

len Abstimmung. Ebenso ist es möglich, bereits zu diesem Zeitpunkt Maßnah-

men zur Sicherung der Bauleitplanung (Zurückstellung, Veränderungssperre)

zu ergreifen.

§ 9 Abs. 2 BauGB ermöglicht in besonderen Fällen, dass ein Bebauungsplan

festsetzt, dass die in ihm festgesetzten baulichen und sonstigen Nutzungen und

Anlagen nur bis zum Eintritt bestimmter Umstände unzulässig sind. Der hier zu

beurteilende Fall einer militärischen Konversionsfläche wird regelmäßig ausrei-

chen, einen „besonderen Fall“ im Sinn von § 9 Abs. 2 BauGB begründen zu

können. Dieser bedingte Bebauungsplan kann auch bereits vor Aufgabe der mi-

litärischen Nutzung bekannt gemacht werden. Damit kann auch das Entstehen

von Planungsschadensansprüchen in der Regel verhindert werden, die sich bei

einer Einschränkung ansonsten nach §§ 34, 35 BauGB bestehender Baurechte

durch die Bauleitplanung der Gemeinde ergeben könnten.

Die praktische Schwierigkeit bei einer solchen Planung wird darin liegen, dass

die bauleitplanende Gemeinde die für die auf den überplanten Grundstücken

14

erforderlichen Ermittlungen von Tatsachengrundlagen oft nur in eingeschränk-

tem Umfang wird anstellen können. Eine Lösungsmöglichkeit kann sich über §

209 BauGB ergeben. Auch soweit sich der Bund auf militärisch bedingte Ein-

schränkungen beruft, ist er als Grundstückseigentümer gewissen Mitwirkungs-

pflichten ausgesetzt.

Wenn sich für Teilbereiche und Randlagen eines Militärareals nach Freigabe

Baurechte nach §§ 34 und 35 BauGB ergeben können, besteht für die Ge-

meinde wie dargestellt die Möglichkeit, die Nutzung dieser Flächen durch einen

Aufstellungsbeschluss als formelle Einleitung eines Bebauungsplanverfahrens

zu steuern: Damit sichert sich die Gemeinde die Möglichkeit, konkrete Vorha-

ben, die baurechtlich zulässig wären, gemäß § 15 BauGB für 12 Monate zu-

rückstellen zu lassen. Eine Veränderungssperre als Satzung, die den Gemein-

den für die Erarbeitung eines rechtsverbindlichen Bebauungsplanes einen Zeit-

raum von bis zu 4 Jahren (einschließlich der Zeiten der Zurückstellung) zuge-

steht, sollte erst im Nachgang dazu erlassen werden, da diese Frist bereits mit

der Bekanntmachung der Satzung in Gang gesetzt wird, unabhängig davon, ob

den Planungsvorstellungen der Gemeinde entgegenstehende Vorhaben bean-

tragt werden oder nicht

Die möglichst frühzeitige Aufnahme vorbereitender Planungen ist daher auch

rechtlich von erheblicher Bedeutung, da das Instrument der Zurückstellung

bzw. der Veränderungssperre nur bei einer hinreichenden Definition eindeutiger

städtebaulicher Planungsziele anwendbar ist. Mindestvoraussetzung ist inso-

weit das Bestehen von Vorstellungen über die Art der baulichen Nutzung. In je-

dem Fall erforderlich ist ein förmlicher Beschluss der Gemeinde, einen Bebau-

ungsplan aufzustellen.

Ist eine bauleitplanerische Neuordnung der Konversionsflächen ge plant und

steht die Entstehung von Baurechten nach §§ 34, 35 BauGB nach Rückgabe

im Raum, sollte regelmäßig entweder der oben dargestellte Weg über den „be-

dingten Bebauungsplan“ gemäß § 9 Abs. 2 BauGB - mit dem Bedingungseintritt

auf den Flächen gelten unmittelbar die Festsetzungen des Bebauungsplanes -

oder dieser Weg über einen Aufstellungsbeschluss für einen Bebauungsplan

und den Erlass einer Veränderungssperre erwogen werden.

Daneben kann auch eine Anwendung der Instrumente des Besonderen Städte-

baurechts zielführend sein. Bei frühzeitigen planerischen Maßnahmen außer-

halb des Besonderen Städtebaurechts ist im Übrigen zu beachten, dass damit

Verkehrswertsteigerungen verbunden sein können (siehe 3.5).

Für die Nachnutzung ehemals militärisch genutzter Flugplätze gelten Beson-

derheiten. Hier sind zwei Fallkonstellationen zu unterscheiden:

Hat die Bundeswehr den Militärflugplatz zurückgegeben und den Bauschutzbe-

reich aufgehoben und wurde kein Antrag auf zivile Anschlussnutzung als Flug-

platz nach § 8 Abs. 5 Satz 1 Luftverkehrsgesetz (LuftVG) bei der zuständigen

Landesluftfahrtbehörde gestellt, greift die Planungshoheit der Gemeinde unein-

geschränkt. Die Bundeswehr gibt die militärfliegerische Entwidmung zusammen

mit der Aufhebung von angeordneten Schutzbereichen bekannt.

15

Liegt hingegen zum Zeitpunkt der Rückgabe bereits ein Antrag eines potentiel-

len Nutzers auf zivile Anschlussnutzung als Flugplatz gemäß § 8 Abs. 5 i.V.m.

§ 6 Abs. 4 Satz 2 LuftVG vor, besteht ein Vorrang des Luftrechts gegenüber der

kommunalen Planungshoheit (BVerwG, Urteil vom 13.12.2007, 4 C 9.06, Be-

schluss vom 13.12.2006, 4 B 73.06). Diese Fallgruppe dürfte in der Praxis aber

kaum vorkommen, da grundsätzlich kein weiterer Bedarf an Flugplätzen in

Deutschland gesehen wird. Dies hat das Flughafenkonzept 2009 der Bundes-

regierung festgehalten.

Für die Wiedernutzbarmachung von freiwerdenden Militärarealen kann – wegen

der Flächengröße und dem Erfordernis der Innenentwicklung wohl eher in Aus-

nahmefällen – auch das Instrument des Bebauungsplanes der Innenentwick-

lung nach § 13a BauGB in Betracht kommen. Bebauungspläne der Innenent-

wicklung erfassen solche Maßnahmen, die der Erhaltung, Erneuerung, Fort-

entwicklung, Anpassung und dem Umbau vorhandener Ortsteile dienen. Sie

haben das Ziel, innerhalb des Siedlungsbereiches brachgefallene Flächen wie-

der bzw. anders nutzen zu können. Hierzu können insbesondere auch Teile

ehemals militärisch genutzter Areale zählen.

Für die Bauleitplanung der Gemeinde empfiehlt es sich - ebenso wie bei der

Altlastensituation - auch im Bereich des Naturschutzrechts, frühzeitig gemein-

sam mit den Fachbehörden die Rahmenbedingungen auf den zu überplanen-

den Flächen zu klären. Auf die detaillierte Publikation des Deutschen Instituts

für Urbanistik (Difu) „Natur und Landschaft bei der Konversion militärischer Lie-

genschaften“ mit zahlreichen Fallbeispielen und Empfehlungen wird hingewie-

sen.

Die Konversion militärischer Liegenschaften bietet ein breites Anwendungsfeld

für städtebauliche Verträge. Sie sind insbesondere ein geeignetes Instrument,

die gewählte Planungs- und Entwicklungsstrategie der Gemeinde zu flankieren

und abzusichern. Städtebauliche Verträge bieten sich auch in Kombination mit

städtebaulichen Sanierungs- und Entwicklungsmaßnahmen sowie insbesonde-

re bei der Ausübung der kommunalen Erstzugriffsoption an.

Der städtebauliche Vertrag ist ein praxisorientiertes und gebräuchliches Instru-

ment, um gemeindliches Verwaltungshandeln und private Interessen im gegen-

seitigen Einvernehmen zu regeln. Gerade bei der Umnutzung militärisch ge-

nutzter Flächen sind sehr komplexe Gestaltungsaufgaben zu lösen. Mit dem

städtebaulichen Vertrag werden diese legitimiert und die Akzeptanz in der ge-

meindlichen Praxis erhöht. Bei städtebaulichen Verträgen handelt es sich im

Hinblick auf ihre Zielsetzung in der Regel um öffentlich-rechtliche Verträge,

auch wenn es um Grundstücksverträge geht. Das Gesetz bezieht sich nur auf

städtebauliche Verträge, deren Vertragspartner die Gemeinde ist. Vertrags-

partner der Gemeinde können natürliche oder juristische Personen des Privat-

rechts und auch juristische Personen des öffentlichen Rechts sein.

§ 11 BauGB ermächtigt die Gemeinde dazu, städtebauliche Verträge zu schlie-

ßen. In § 11 Abs. 1 Satz 2 werden zentrale Anwendungsbereiche städtebauli-

cher Verträge beispielhaft zusammengefasst. Der Anwendungsbereich der

16

städtebaulichen Verträge wird dadurch nicht eingeschränkt. Ein städtebaulicher

Vertrag bedarf grundsätzlich der Schriftform. Sofern darin auch die Verpflich-

tung zum Grunderwerb oder zur Grundstücksveräußerung enthalten ist, ist eine

notarielle Beurkundung notwendig.

§ 11 Abs. 1 Satz 2 zählt folgende Vertragsgegenstände besonders auf:

Maßnahmen, die nach dem BauGB grundsätzlich von den Gemeinden

wahrzunehmen sind, wie die Vorbereitung oder Durchführung städtebauli-

cher Planungen;

Handlungsverpflichtungen, die ein Dritter im Zusammenhang mit der ge-

meindlichen Bauleitplanung gegenüber der Gemeinde eingeht, insbesonde-

re die Grundstücksnutzung und die Deckung des Wohnungsbedarfs;

Kosten- und Folgekostenregelungen (Kostenvereinbarungen), soweit sie

ursächlich mit der städtebaulichen Maßnahme verbunden sind, einschließ-

lich der Bereitstellung von Grundstücken;

Nutzung von Anlagen und Einrichtungen zur dezentralen und zentralen

Erzeugung, Verteilung, Nutzung oder Speicherung von Strom, Wärme oder

Kälte aus erneuerbaren Energien oder Kraft-Wärme-Kopplung;

Anforderungen an die energetische Qualität von Gebäuden.

Es empfiehlt sich, im städtebaulichen Vertrag in jedem Fall die Vertragsziele,

die Leistungen der Vertragspartner (BImA, Investor, Bauherrn etc.), die Leis-

tungen der Gemeinde und Regelungen im Falle der Nichteinhaltung vertragli-

cher Vereinbarung aufzunehmen.

Zur Lösung schwieriger städtebaulicher Aufgaben mit hohem Steuerungsbedarf

stehen mit der städtebaulichen Sanierungsmaßnahme (§§ 136 ff BauGB) und

der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme (§§ 165 ff BauGB) zwei Instru-

mente des Besonderen Städtebaurechts zur Verfügung, die es der Gemeinde

ermöglichen, im Rahmen eines sachlich, räumlich und zeitlich begrenzten Son-

derrechts komplexe städtebauliche Aufgaben einheitlich vorzubereiten und zü-

gig entsprechend den kommunalen Zielen umzusetzen (städtebauliche Ge-

samtmaßnahme). Zum Einsatz der beiden Instrumente bei Konversionsaufga-

ben liegen zahlreiche Praxiserfahrungen vor.

Bereits weit vor Rückgabe einer militärischen Liegenschaft und vor planeri-

schen Aktivitäten stellt sich für die Gemeinde die Frage, ob eine städtebauliche

Gesamtmaßnahme ein geeignetes Instrument zur Vorbereitung, Finanzierung

und Umsetzung ihrer militärischen Konversionsaufgabe darstellt. Wird dies be-

jaht, sollte zum frühestmöglichen Zeitpunkt ein entsprechender Beschluss über

die Einleitung vorbereitender Untersuchungen nach § 141 Abs. 3 BauGB ge-

fasst werden, auch um Steigerungen beim Grundstückswert auszuschließen

(siehe § 153 Abs. 1 BauGB).

Vorbereitende Untersuchungen (§ 141 BauGB) haben die Aufgabe, für das

Konversionsareal die städtebaulichen Ziele und Maßnahmen zu definieren so-

wie Beurteilungsgrundlagen zur Notwendigkeit und Durchführbarkeit der städ-

tebaulichen Gesamtmaßnahme zu gewinnen. Gerade für komplexe Umstruktu-

rierungsprojekte wie die Konversion freiwerdender Militärareale bieten vorberei-

tende Untersuchungen die Möglichkeit, alle notwendigen fachlichen und rechtli-

chen Grundlagen (z.B. regionale Einordnung, Baubestand, naturräumliche Be-

17

züge, Verkehrsanbindung, Prüfung des notwendigen Rechtsinstrumentariums)

fundiert zu erarbeiten. Mit der Pflicht zur Aufstellung einer Kosten- und Finan-

zierungsübersicht verbunden ist, dass die Gemeinde zuverlässige Kenntnis

über die Wirtschaftlichkeit bzw. Unrentierlichkeit der städtebaulichen Gesamt-

maßnahme erhält. Im Hinblick auf die Wirtschaftlichkeit des Gesamtprojektes

ist zu empfehlen, verschiedene Planungsszenarien zu entwickeln und zu be-

werten.

Der Beschluss über den Beginn der vorbereitenden Untersuchungen nach §

141 Abs. 3 BauGB wird von der Gemeinde in eigener Verantwortung getroffen.

Einer Anzeige oder Genehmigung oder eine sonstige Beteiligung der präven-

tiven Rechtsaufsicht bedarf es nicht. Der Beschluss nach § 141 Abs. 3 BauGB

ist bei militärischen Konversionsgrundstücken rechtlich zulässig, wenn die

Standortgemeinde durch die Rückgabeankündigung des BMVg davon ausge-

hen kann, dass in absehbarer Zeit die zu untersuchende Liegenschaft von der

militärischen Zweckbindung befreit wird. Durch den Beschluss, der ortsüblich

bekanntzumachen ist, werden nicht nur die Mitwirkungs- und Auskunftspflichten

der §§ 137 - 139 BauGB ausgelöst, sondern auch die Kaufpreisbegrenzung des

§ 153 BauGB auf den sanierungs- und entwicklungsunbeeinflussten Verkehrs-

wert. Er sollte auch unter diesem Gesichtspunkt frühestmöglich, jedenfalls aber

vor dem Eingang der Rückgabeerklärung des BMVg zur endgültigen Aufgabe

der militärischen Nutzung gefasst werden.

Die städtebauliche Sanierungsmaßnahme (bei Brachflächen i.d.R. im umfas-

senden Verfahren) und die städtebauliche Entwicklungsmaßnahme ermögli-

chen entsprechend der nachfolgenden Übersicht ein Flächenmanagement in

kommunaler Verantwortung mit entsprechenden Steuerungsmöglichkeiten und

einem laufenden Kostencontrolling (Maßnahmen-, Kosten- und Finanzierungs-

übersicht). Zudem ist der Einsatz von Mitteln der Städtebauförderung von Bund

und Land an die Anwendung des Besonderen Städtebaurechts gebunden.

18

Rechtsgrundlage

Inhaltliche Zielsetzung

Entwicklung von örtlicher

oder regionaler Bedeutung

Vorliegen erheblicher

städtebaulicher

Funktionsverluste

Öffentliches Interesse

(insb. erhöhter Bedarf an

Wohn- und Arbeitsstätten

und Wiedernutzung

brachliegender Flächen)

Öffentliches Interesse

Einheitliche Vorbereitung

und zügige Durchführung

Einheitliche Vorbereitung

und zügige Durchführung

Abwägung: öffentliches

und privates Interesse

Ziele nicht auf

vertraglicher Basis

erreichbar

Formale Voraussetzungen

Beschluss zur Einleitung von

Vorbereitenden Untersuchungen

Stichtag für Anfangswert der

Grundstücke

Förmliche Festlegung als

Satzung

Gebietsfestlegung durch

(einfachen) Beschluss

Preislimitierung beim

Grunderwerb

Finanzierung auch aus

Wertsteigerungen

Ausgleichsbeträge

Erschließungs- / KAG-Beiträge

Genehmigungsvorbehalte

Gemeindliches Vorkaufsrecht

Grunderwerbspflicht

(ggf. Enteignung)

Steuerliche Erleichterungen

Eintrag ins Grundbuch

ja

ja

ja

nein

ja

möglich

ja

nein

nein

nein

ja

ja

nein

Ja

ja

ja

nein

ja

nein

ja

nach Erfordernis

ja

nein

nein

ja

nein

ja

möglich

nein

nein

Herstellung nachhaltiger

städtebaulicher Strukturen

Vorbereitende Untersuchung

nach § 165 (4) BauGB

städtebauliches

Entwicklungskonzept

ja

Öffentliches Interesse

Einheitliche Vorbereitung und zügige Durchführung

ja

Abwägung: öffentliches und privates Interesse .

Abwägung: öffentliches

und privates Interesse

§§ 165 – 171 BauGB

§§ 171a – 171d BauGB

§§ 136 – 151 BauGB

(Ausschlussmöglichkeit des

§ 144 ganz oder tw.),

§§ 157 – 164 b BauGB

ja

nein

Wesentliche materielle

Voraussetzungen

erstmalige Entwicklung

oder Neuordnung

ja

nein

nein

ja

ja

ja

ja

ja

Ja

ja

ja

nein

Behebung städtebaulicher Missstände

Vorbereitende Untersuchung nach § 141 BauGB

§§ 136 – 164 b BauGB

Vorliegen von städtebaulichen Missständen.

nein

ja

nein

ja

nein

ja

Vergleichende Gegenüberstellung der für die Konversion wesentlichen Instrumente des

Besonderen Städtebaurechts

Quelle: Oberste Baubehörde im Bayerischen Staatsministerium des Innern, für Bau und Verkehr,

Innenministerium des Landes Schleswig- Holstein und FORUM

Städtebauliche Sanierungsmaßnahmen sind Maßnahmen, durch die ein Gebiet

zur Behebung städtebaulicher Missstände wesentlich verbessert oder umge-

staltet wird. Städtebauliche Missstände liegen vor, wenn

1. das Gebiet nach seiner vorhanden Bebauung oder nach seiner sonstigen

Beschaffenheit den allgemeinen Anforderungen an gesunde Wohn- und

Arbeitsverhältnisse oder an die Sicherheit der in ihm wohnenden oder

arbeitenden Menschen auch unter Berücksichtigung der Belange des Kli-

maschutzes und der Klimaanpassung nicht entspricht oder

2. das Gebiet in der Erfüllung der Aufgaben erheblich beeinträchtigt ist, die

ihm nach seiner Lage und Funktion obliegen.

Das BauGB kennt zwei unterschiedliche Verfahrensarten für die Durchführung

städtebaulicher Sanierungsmaßnahmen. Sie unterscheiden sich vor allem in

der Intensität, mit der die Gemeinde auf die Entwicklung der Bodenpreise, auf

den Bodenverkehr und auf tatsächliche Veränderungen im Sanierungsgebiet

Einfluss nimmt. Das Gesetz ermöglicht damit „maßgeschneiderte" Verfahrens-

lösungen für die in der Praxis vielgestaltigen städtebaulichen Situationen. Diese

beiden Verfahrensarten sind das umfassende Sanierungsverfahren sowie das

19

vereinfachte Sanierungsverfahren. Wichtig ist, dass die Auswahl zwischen die-

sen beiden Verfahren nicht im Ermessen der Gemeinde steht. Das BauGB geht

vielmehr davon aus, dass auf den Einzelfall nur das eine oder andere Verfah-

ren passt, für das sich die Gemeinde dann entscheiden muss (§ 142 Abs. 4

BauGB). Die Entscheidung muss daher im Einzelfall getroffen und – insbeson-

dere als Ergebnis der vorbereitenden Untersuchungen (§ 141 BauGB) – auch

begründet werden.

Die §§ 153 - 156a BauGB zur Bemessung von Ausgleichs- und Entschädi-

gungsleistungen, Kaufpreise und Umlegung sind nur anzuwenden, wenn die

Gemeinde das umfassende Sanierungsverfahren anwendet. Eine Zulassung

des vereinfachten Sanierungsverfahrens nach § 142 Abs. 4 BauGB schließt die

Anwendung dieser Regelungen des Sanierungsrechts aus. Im vereinfachten

Verfahren ist jedoch die Erhebung von Erschließungsbeiträgen möglich.

Städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen nach § 165 BauGB sind Maßnah-

men, durch die Ortsteile und andere Teile des Gemeindegebiets entsprechend

ihrer besonderen Bedeutung für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung

der Gemeinde oder entsprechend der angestrebten Entwicklung des Landes-

gebiets oder der Region erstmalig entwickelt oder im Rahmen einer städtebau-

lichen Neuordnung einer neuen Entwicklung zugeführt werden. Die 1990 wie-

der in das Baugesetzbuch (BauGB-Maßnahmengesetz) aufgenommene städ-

tebauliche Entwicklungsmaßnahme kann zum Zwecke einer dem Gemeinwohl

dienenden Entwicklung von Ortsteilen, denen eine besondere Bedeutung für

die gemeindliche Entwicklung zukommt, eingesetzt werden. Das Instrument

bietet dem verantwortlichen Träger der Entwicklungsmaßnahme (Gemeinde

oder Entwicklungsträger) weitreichende Steuerungsmöglichkeiten. Zu beachten

ist, dass § 165 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 BauGB eine städtebauliche Entwicklungs-

maßnahme nur zulässt, wenn die zügige Durchführung der Maßnahme inner-

halb eines absehbaren Zeitraums gewährleistet ist (Zügigkeitsgebot).

Im Rahmen der vorbereitenden Untersuchungen ist zu prüfen, ob eine Entwick-

lungssatzung erforderlich ist, oder ob die städtebaulichen Ziele durch die sons-

tigen Instrumente des Baugesetzbuches (Bauleitplanung, städtebauliche Ver-

träge, städtebauliche Sanierungsmaßnahme) umgesetzt werden können.

Neben den rechtlichen Fragen haben sich die Gemeinden auch mit Fragen der

Wirtschaftlichkeit städtebaulicher Entwicklungsmaßnahmen auseinanderzuset-

zen. Diese Fragen stellen sich verschärft in Regionen mit stagnierenden oder

rückläufigen Grundstückspreisen. Zu berücksichtigen ist auch, dass konkurrie-

rende Planungen und Baulandentwicklungen in der Standortgemeinde und in

den Nachbargemeinden nicht ohne Auswirkungen auf die Realisierbarkeit und

Finanzierbarkeit der Entwicklungsziele bleiben. Es wird empfohlen, entspre-

chende siedlungsstrukturelle Untersuchungen sowie Betrachtungen konkurrie-

render Flächenpotentiale in die Vorbereitung städtebaulicher Entwicklungs-

maßnahmen einzubeziehen.

Ein wichtiges Steuerungsinstrument ist der Zwischenerwerb durch die Gemein-

de (oder einen Entwicklungsträger) und die anschließende Reprivatisierung der

Baugrundstücke. Grundsätzlich soll die Gemeinde gemäß § 166 Abs. 3 BauGB

die Grundstücke in dem von ihr durch Satzung abzugrenzenden Entwicklungs-

bereich erwerben. Nicht alle Konversionsgrundstücke müssen jedoch erworben

20

werden, sofern mit vertraglichen Regelungen (städtebauliche Verträge, Abwen-

dungsvereinbarungen) die Umsetzung der städtebaulichen Ziele auch ohne den

kommunalen Zwischenerwerb gesichert werden kann.

Ein wesentlicher Grundsatz der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme ist

der Einsatz des entwicklungsbedingten Wertzuwachses der Grundstücke zur

Finanzierung der städtebaulichen Neuordnung einschließlich der kommunalen

Infrastrukturmaßnahmen. Es ist daher erforderlich, dass die Gemeinde sehr

frühzeitig den entwicklungsunbeeinflussten Grundstückswert ermittelt und auf

dieser Grundlage eine städtebauliche Kalkulation aufbaut. Die Vorstellung, die

Gemeinden könnten mit dem Instrument der städtebaulichen Entwicklungs-

maßnahme Überschüsse erzielen, ist rechtlich ausgeschlossen (§ 171 i.V. m.

§ 156a BauGB).

Das Rechtsinstrument der Stadtumbaumaßnahme ist eine von mehreren Mög-

lichkeiten bei der Konversion militärischer Liegenschaft. Es wird jedoch hier

nicht im Vordergrund stehen. Im Gegensatz zum Sanierungsrecht sind hierbei

die kommunalen Steuerungsmöglichkeiten und die Möglichkeit, die im Zuge der

Konversionsmaßnahme entstehenden Bodenwertsteigerungen zur Finanzie-

rung der städtebaulichen Gesamtmaßnahme zu nutzen, von dem erreichten

Konsens mit dem Immobilieneigentümer abhängig. Im Vordergrund der städte-

baulichen Praxis der Stadtumbaumaßnahme stehen vertragliche Lösungen.

Das Instrument kann daher dennoch in bestimmten Fallkonstellationen geeig-

net sein Konversionsaufgaben zu lösen.

Stadtumbaumaßnahmen sind Maßnahmen, durch die in von erheblichen städ-

tebaulichen Funktionsverlusten betroffenen Gebieten Anpassungen zur Herstel-

lung nachhaltiger städtebaulicher Strukturen vorgenommen werden. Erhebliche

städtebauliche Funktionsverluste liegen insbesondere vor, wenn ein dauerhaf-

tes Überangebot an baulichen Anlagen für bestimmte Nutzungen, namentlich

für Wohnzwecke, besteht oder zu erwarten ist, oder wenn die allgemeinen An-

forderungen an den Klimaschutz und die Klimaanpassung nicht erfüllt werden

(§ 171a Abs. 2 BauGB). Stadtumbaumaßnahmen können anstelle von oder er-

gänzend zu sonstigen Maßnahmen nach dem BauGB durchgeführt werden. Es

handelt sich um eigenständige städtebauliche Verfahren zur räumlichen Festle-

gung von Stadtumbaugebieten. Grundlage dafür ist ein von der Gemeinde auf-

zustellendes städtebauliches Entwicklungskonzept, in dem die Ziele und Maß-

nahmen im Stadtumbaugebiet schriftlich darzustellen sind. Die öffentlichen und

privaten Belange sind gegeneinander und untereinander gerecht abzuwägen (§

171b BauGB). Soweit erforderlich kann gemäß § 171 c BauGB mit den beteilig-

ten Eigentümern im Sinne von § 11 BauGB ein Stadtumbauvertrag geschlos-

sen werden. Die §§ 153 - 156a BauGB zur Bemessung von Ausgleichs- und

Entschädigungsleistungen, Kaufpreise und Umlegung gelten nicht für Stadtum-

baumaßnahmen.

Unterschiedliche strukturelle und liegenschaftsbezogene Rahmenbedingungen

erfordern für jedes Konversionsprojekt eine vertiefte Auseinandersetzung mit

den möglichen kommunalen Handlungsoptionen. Die Gemeinde sollte im Zuge

der Grundlagenermittlung frühzeitig und mit fachkundiger Unterstützung ver-

schiedene Szenarien prüfen, um dann die für sie geeignete individuelle Ent-

21

wicklungsstrategie auszuwählen. Dabei sollten die durch die Bauleitplanung

hervorgerufenen Auswirkungen auf den Bodenwert und die Kosten der Konver-

sion berücksichtigt werden.

In der Praxis gibt es folgende grundlegende Entwicklungsmodelle, die sich im

Wesentlichen durch den Eigentümerstatus unterscheiden:

Gemeinde und BImA treffen im Vorfeld der Flächenvermarktung im Rah-

men städtebaulicher Verträge konkrete Vereinbarungen zum Entwicklungs-

prozess und zur Verteilung der Entwicklungslasten (z.B. Kosten für Ent-

wicklung und Grundstücksaufbereitung, Erschließung und die notwendige

soziale und technische Infrastruktur); die Grundstücksvermarktung erfolgt

im Bieterverfahren durch die BImA nach Vorliegen des Baurechts.

Die BImA strebt im Rahmen des Bieterverfahrens den Verkauf an einen

privaten Investor an, der über den Abschluss eines städtebaulichen Ver-

trags mit der Gemeinde die Entwicklungsverpflichtung übernimmt; dies

bedingt zeitgleiche Vertragsabschlüsse des Kaufvertrags (Bund-Investor)

und des städtebaulichen Vertrags (Gemeinde – Investor).

Die Gemeinde erwirbt die Liegenschaft im kommunalen Zwischenerwerb

ggf. in Kombination mit einem städtebaulichen Vertrag.

Im Rahmen der Erarbeitung ihrer individuellen Konversionsstrategie stellt sich

für die Standortgemeinde regelmäßig die Frage, ob der kommunale Erwerb

freiwerdender militärischer Liegenschaften für sie grundsätzlich in Frage

kommt. Möglich sind dabei, neben einem Erwerb durch die Gemeinde selbst,

auch Erwerbsmodelle durch Unternehmen und Entwicklungsgesellschaften, an

denen die Gemeinde, ggf. unter Einbeziehung weiterer Partner, beteiligt ist.

Bundesweit liegen zahlreiche Praxisbeispiele vor, in denen es mit dem Instru-

ment des kommunalen Zwischenerwerbs gelungen ist, beispielhafte neue

Stadtteile, Wohn- und Gewerbegebiete auf ehemaligen militärischen Flächen

zu realisieren. Vielfach erfolgte der kommunale Erwerb in diesen Fällen zum

sog. entwicklungsunbeeinflussten Wert. Entsprechende Optionen, die der Bund

in den 1990er-Jahren durch entsprechende Haushaltsvermerke im Bundes-

haushalt eröffnet hatte, werden aktuell von Ländern und Gemeinden wieder ge-

fordert. Hauptmotiv für den kommunalen Grunderwerb war es, eine koordinier-

te, zielgerichtete Ansiedlungspolitik aus „einer Hand“ entsprechend den städte-

baulichen Zielvorstellungen der Gemeinde eigenständig zu steuern und umzu-

setzen. Bei der Einschätzung der wirtschaftlichen Risiken kommt es maßgeb-

lich darauf an, ob die durch die Überplanung bewirkten Bodenwertsteigerungen

für die Deckung der Entwicklungskosten ausreichend sind.

Die Gemeinde muss vor einem geplanten Grunderwerb eingehend prüfen, ob

der Erwerb, die damit verbundenen Pflichten als Eigentümerin und die Entwick-

lung der Liegenschaft im Rahmen der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit der

Gemeinde liegen und mit welchen Risiken Erwerb und Entwicklung verknüpft

sind. Die Erstzugriffsoption steht dabei ggf. neben den Erwerbsmöglichkeiten,

die sich aus dem Besonderen Städtebaurecht ergeben. Die Erforderlichkeit des

Grunderwerbs insgesamt sowie die Wahl des Verfahrens sind von der Gemein-

de in eigener Verantwortung abzuwägen.

Die BImA orientiert sich bei der Verwertung militärischer Liegenschaften nach

geltender Rechtslage (§ 63 Bundeshaushaltsordnung) allein an kaufmänni-

22

schen Grundsätzen. Sie veräußert nicht betriebsnotwendiges Vermögen in der

Regel im Wege eines Ausschreibungs- und Bieterverfahrens.

Die Option eines kommunalen Grunderwerbs eröffnet sich nach derzeitiger

Rechtslage somit nur in drei Fallkonstellationen:

dem Grunderwerb im Wege des Besonderen Städtebaurechts (Grunder-

werbsmöglichkeit zum sog. entwicklungsunbeeinflussten Wert),

dem Grunderwerb im Wege der Erstzugriffsoption (Grunderwerbsmöglich-

keit zum Verkehrswert nach Neuordnung),

dem Grunderwerb im Bieterverfahren.

Den Gemeinden steht in förmlich festgelegten Sanierungsgebieten (§ 142

BauGB) und städtebaulichen Entwicklungsbereichen (§ 165 BauGB) nach § 24

Abs.1 Nr. 3 BauGB ein Allgemeines Vorkaufsrecht zu. Zu berücksichtigen ist,

dass das Vorkaufsrecht erst dann ausgeübt werden kann, wenn ein wirksamer

Kaufvertrag vorliegt und alle erforderlichen öffentlich-rechtlichen Genehmigun-

gen vorliegen. Wesentlich ist dabei v.a. die erforderliche Genehmigung des

Kaufvertrages (§§ 144, 145 bzw. § 169 Abs.1 Nr.3). Denn diese kann regelmä-

ßig nicht erteilt werden, wenn der Kaufpreis den nach § 153 Abs. 1 BauGB zu

ermittelnden Verkehrswert (entwicklungsunbeeinflusster Grundstückswert)

übersteigt. Bereits vor förmlicher Festlegung einer städtebaulichen Gesamt-

maßnahme kann die Gemeinde in einem Gebiet, in dem sie vorbereitende Un-

tersuchungen (§ 141 BauGB) eingeleitet hat, das Besondere Vorkaufsrecht (§

25 BauGB) im Wege einer Vorkaufsrechtssatzung ausüben.

Das Instrument der städtebaulichen Entwicklungsmaßnahme ermöglicht es der

Gemeinde (oder dem beauftragten Entwicklungsträger) im Wege eines kom-

munalen Zwischenerwerbs eine koordinierte, zielgerichtete Ansiedlungspolitik

aus „einer Hand“ entsprechend ihren städtebaulichen Zielvorstellungen und mit

der gebotenen Zügigkeit umzusetzen. Da die Gemeinde die meisten Grundstü-

cke (Ausnahme z.B. kommunale Infrastruktur) wieder veräußern muss, handelt

es sich nur um einen befristeten Zwischenerwerb.

Der freihändige Grunderwerb hat bei der Wahrnehmung der gemeindlichen

Grunderwerbspflicht Vorrang vor dem Vorkaufsrecht oder der Enteignung. Ein

einvernehmlicher kommunaler Zwischenerwerb ist daher vorrangig anzustre-

ben. Der Grunderwerb erfolgt zu einem Preis, der dem Verkehrswert vor Aus-

sicht auf eine städtebauliche Entwicklung entspricht (entwicklungsunbeeinfluss-

ter Bodenwert). Die Gemeinde soll von einem Grunderwerb u.a. auch absehen,

wenn beispielsweise ein Investor ein Grundstück direkt vom Eigentümer (zum

entwicklungsunbeeinflussten Wert) erwirbt und im Wege einer Vereinbarung die

Umsetzung der Entwicklungsziele gesichert ist. Der entwicklungsbedingte

Wertzuwachs ist hier vom Investor als Ausgleichsbetrag an die Gemeinde zu

entrichten und fließt in die Finanzierung der städtebaulichen Gesamtmaßnah-

me mit ein.

Aus Anlass der Neuausrichtung der Bundeswehr und der Stationierungsent-

scheidung vom Oktober 2011 hat der Haushaltsausschuss des Deutschen

23

Bundestages am 21.03.2012 beschlossen, den von der Konversion betroffenen

Gebietskörperschaften sowie den privatrechtlichen Gesellschaf-

ten/Unternehmen, Stiftungen oder Anstalten, an denen die Gebietskörperschaft

mehrheitlich beteiligt ist, eine Erwerbserleichterung für Konversionsgrundstücke

in Form einer eingeschränkten Erstzugriffsoption einzuräumen. Damit wird der

Erwerb von ehemals durch die Bundeswehr oder die Gaststreitkräfte genutzten

Liegenschaften oder Teilflächen davon zum gutachterlich ermittelten Verkehrs-

wert ermöglicht, ohne dass die BImA das sonst hierfür übliche Bieterverfahren

durchführt. Kaufangebote Dritter und damit eine Wettbewerbskomponente, die

ein Bieterverfahren für die Konversionsgrundstücke stets beinhalten würde,

bleiben deshalb unberücksichtigt. Die Erstzugriffsoption besteht auch bei Kon-

versionsgrundstücken, die aufgrund früherer Reformentscheidungen der Streit-

kräfte für eine zivile Nachfolgenutzung vorgesehen sind; bereits eingeleitete

Bieterverfahren werden jedoch fortgeführt.

Die Interpretation des Beschlusses zur Erstzugriffsoption, seine Ausformung in

den internen Verkaufsgrundsätzen der BImA sowie seine Umsetzung in die

Praxis warfen zahlreiche Fragen von grundsätzlicher Bedeutung auf. In Ver-

handlungen zwischen Bund und Ländern konnte eine Klärung einiger wesentli-

cher Punkte erreicht werden. Die Gemeinde sollte sehr sorgfältig prüfen, ob die

Nutzung der Erstzugriffsoption für die gemeindliche Entwicklung auch unter

wirtschaftlichen Gesichtspunkten sinnvoll ist.

Für die Ausübung der Erstzugriffsoption gelten danach folgende Maßgaben:

Der Begriff der von der Erstzugriffsoption erfassten Konversionsgrundstücke ist

weit auszulegen. Erfasst sind:

originär zu militärischen Zwecken genutzte Liegenschaften, wie Kasernen,

Depots, Truppenübungsplätze und Flugplätze,

Immobilien, die zu Verwaltungszwecken genutzt wurden, wie beispielswei-

se Kreiswehrersatzämter,

Infrastruktureinrichtungen der Streitkräfte wie Schulen, Kindergärten, Ein-

kaufszentren und Freizeiteinrichtungen,

Unterkunftsgebäude, Wohngebäude und Wohnsiedlungen der Bundeswehr

und der Gaststreitkräfte, auch außerhalb des Kasernenbereichs.

Die Erstzugriffsoption besteht nur, wenn der Grunderwerb unmittelbar der Erfül-

lung einer öffentlichen Aufgabe dient, zu der die Gebietskörperschaft gesetzlich

verpflichtet ist oder die sie auf der Grundlage der jeweiligen Kommunalverfas-

sung bzw. Gemeindeordnung des Landes wahrnimmt. Der Aufgabenbereich ei-

ner Gemeinde umfasst sowohl Angelegenheiten des eigenen wie auch des

übertragenen Wirkungskreises. Auf der Grundlage der kommunalrechtlichen

Allzuständigkeit im eigenen Wirkungskreis ist das Aufgabenspektrum einer

Gemeinde sehr weit gefächert. Gemeindliche Aufgaben in diesem Sinne sind

z.B. regelmäßig die Schaffung von Gemeinbedarfseinrichtungen und Einrich-

tungen der Daseinsvorsorge, Wohnungsfürsorge oder Maßnahmen zur struktu-

rellen Entwicklung. Die konkrete Bewertung muss sich an den Gegebenheiten

des Einzelfalles orientieren. Die BImA hat zugesichert, hier einen sehr weiten

Maßstab anzulegen.

24

Die Gemeinde kann künftige zivile Nachfolgenutzungen der Konversionsgrund-

stücke – unabhängig vom Grundstückseigentum – im Rahmen ihrer Planungs-

hoheit steuern. Als Grundlage für die Zweckerklärung sollten daher mindestens

informelle städtebauliche Planungen der Gemeinde, in der diese die Grundzüge

der städtebaulichen Konzeption darlegt, sowie entsprechende kommunale

Grundsatzbeschlüsse vorliegen. Die BImA stellt der Gemeinde für diese vorbe-

reitenden Schritte alle vorhandenen Pläne und Unterlagen zur Verfügung und

ermöglicht den Zugang zur Liegenschaft zum frühestmöglichen Zeitpunkt. Der

Planungsstand der Gemeinde für die Zweckerklärung muss noch nicht die Qua-

lität eines ausgearbeiteten Nachnutzungskonzepts haben, wie es später Grund-

lage für die Verkehrswertermittlung ist.

Die Gemeinde muss dann eine verbindliche Erklärung gegenüber der BImA

zum Zweck der beabsichtigten Nachfolgenutzung abgeben. Soll der Grunder-

werb durch eine privatrechtliche Gesellschaft/Unternehmen, eine Stiftung oder

Anstalt erfolgen, an der die Gemeinde mehrheitlich beteiligt ist, so muss die

Zweckerklärung zusätzlich auch durch die Gemeinde abgegeben werden. Die

Zweckerklärung verpflichtet die Gemeinde nicht zu einem späteren Grunder-

werb.

Der kommunale Grunderwerb im Wege der Erstzugriffsoption erfolgt zum gut-

achterlich ermittelten Verkehrswert (voller Wert nach § 63 der Bundeshaus-

haltsordnung). Sobald die künftig bauplanungsrechtlich zulässige zivile Nutzung

des Konversionsgrundstücks hinreichend verbindlich feststeht (z.B. durch ein

hinreichend konkretes, vom Stadt- bzw. Gemeinderat beschlossenes kommu-

nales Nachnutzungskonzept), kann eine Verkehrswertermittlung nach Maßgabe

der Immobilienwertverordnung durch einen unabhängigen Sachverständigen

erfolgen. Das Gutachten muss der „Mitteilung der Kommission betreffend Ele-

mente staatlicher Beihilfe bei Verkäufen von Bauten oder Grundstücken durch

die öffentliche Hand“ (Amtsblatt Nr. C 209, vom 10. Juli 1997 S. 0003 – 0005)

entsprechen. Die Wertermittlung wird in aller Regel durch die BImA veranlasst.

Für die Wertfindung wird folgendes empfohlen:

Die Grundlagen der Wertfindung sollten in einem kooperativen Ansatz zwi-

schen Gemeinde und BImA abgestimmt werden. Hierzu ist eine schriftliche

Vereinbarung zu empfehlen. Ziel sollte es sein, sich über die Aufgabenstellung

sowie über die Auswahl des unabhängigen Sachverständigen zu verständigen,

um so die Akzeptanz des Gutachtens zu erhöhen und eine qualifizierte Grund-

lage für die Verkaufsverhandlungen zu schaffen. Der örtliche Gutachteraus-

schuss ist in geeigneter Weise in das Verfahren einzubeziehen. Für die Wer-

termittlung müssen alle maßgeblichen Parameter hinreichend konkret ermittelt

und in die Berechnung einbezogen werden, wie beispielsweise die Aufberei-

tungskosten (z.B. Altlasten- und Kampfmittelbeseitigung, Freilegungskosten),

Erschließungskosten sowie Kosten für naturschutzrechtliche Kompensations-

maßnahmen.

Änderungen des Nachnutzungskonzepts, die die Gemeinde als Trägerin der

Planungshoheit vornehmen kann, können sich unmittelbar auf den Verkehrs-

25

wert des Grundstücks auswirken. Die BImA verlangt daher in aller Regel die

Aufnahme einer Nachzahlungsklausel in den notariellen Kaufvertrag, mit der sie

zu mindestens 50 % an Grundstückswertsteigerungen beteiligt wird, die in ei-

nem Zeitraum von bis zu 20 Jahren nach Abschluss des Kaufvertrages auf

rechtlichen Veränderungen des Baurechts beruhen. Wenn für die Grund-

stückswertermittlung eine detailliert ausgearbeitete Nachnutzungskonzeption

vorliegt, wird sich in der Regel ein kürzerer Zeitraum und die Teilhabe an Wert-

steigerungen zu einem geringeren Anteil vereinbaren lassen, als wenn die

Nachnutzungskonzeption noch eher offen formuliert ist. Im Gegenzug kann für

nicht abschließend zu bewertende Risiken, z.B. aus Altlasten und Kampfmittel-

funden, eine Reduzierungsvereinbarung bis maximal zur Kaufpreishöhe verein-

bart werden.

Wie bei der Wertfindung ist auch hier abhängig vom Einzelfall zu klären (und

sinnvollerweise ausdrücklich in einer Vereinbarung festzulegen), wann eine

entsprechende Überprüfung auf Grundstückswertsteigerungen stattfinden soll,

wer das dann ggf. notwendige Wertgutachten in Auftrag gibt und wie die Nach-

zahlung ggf. konkret abläuft.

Der Bund strebt für die Ausübung der Erstzugriffsoption ein zügiges Verfahren

mit konkreten zeitlichen Vorgaben an. Dabei stehen folgende Fristen im Raum:

Die BImA fordert von der Gemeinde die Abgabe der Zweckerklärung innerhalb

eines Zeitraumes von in der Regel sechs Monaten. Diese Frist beginnt, sobald

die Gemeinde von der BImA die schriftliche Mitteilung erhält, dass sie die Erst-

zugriffsoption ausüben kann und ihr eine Besichtigung der Liegenschaft sowie

die Einsichtnahme der verfügbaren Pläne und Unterlagen angeboten wird. Da

eine Entscheidung der Gemeinde über die Abgabe der Zweckerklärung eine

zumindest im Grundriss feststehende städtebauliche Nachnutzungskonzeption

voraussetzt, gehen die Länder davon aus, dass die Frist so lange nicht ablau-

fen kann, bis eine solche Nachnutzungskonzeption und entsprechende kom-

munale Grundsatzbeschlüsse vorliegen. Soll die Fläche erworben werden, wird

die Gemeinde die geforderte Zweckerklärung dann so bald als möglich abge-

ben.

Die Erstzugriffsoption soll aus Sicht des Bundes verfallen, wenn die Verkaufs-

verhandlungen nicht innerhalb eines Jahres nach Bekanntgabe des Wertermitt-

lungsergebnisses zur notariellen Beurkundung eines (mindestens für die Ge-

meinde bindenden) Grundstückskaufvertrages geführt haben. Das gesamte

Verfahren ab Ausübung der Erstzugriffsoption (durch Abgabe der Zweckerklä-

rung) der Gemeinde bis zur notariellen Beurkundung des Kaufvertrags soll ei-

nen Zeitraum von regelmäßig zwei Jahren nicht überschreiten.

Die BImA versteht diese Fristen als Regelfristen, die zur Verfahrensbeschleuni-

gung dienen sollen und in Abhängigkeit von Größe und Komplexität der Kon-

versionsmaßnahme auch verlängert werden können. Es handelt sich nicht um

Ausschlussfristen. Schließen die BImA und die Gemeinde zum Ablauf des Ver-

fahrens für die Ausübung der Erstzugriffsoption eine kooperative Vereinbarung,

so empfiehlt es sich, darin auch Aussagen zum zeitlichen Ablauf zu treffen.

Bundeseigene Grundstücke dürfen grundsätzlich nur zum vollen Wert verkauft

26

werden (§ 63 Abs. 3 BHO). Der Verkehrswert wird entweder gutachterlich nach

den Vorschriften der Immobilienwertermittlungsverordnung (ImmoWertV) und

den dazu ergangenen Richtlinien oder durch Ausschreibung und Einholung von

Kaufpreisangeboten auf dem offenen Immobilienmarkt per Insertion ermittelt.

Das sog. offene Bieterverfahren stellt jedoch keine Wertermittlung im eigentli-

chen Sinne dar.

Die Gemeinden sind aufgrund ihrer und der Haushaltsbestimmungen der Län-

der gehalten, beim Erwerb von Grundstücken grundsätzlich höchstens den

Verkehrswert zu Grunde zu legen, der regelmäßig nach den Grundsätzen der

ImmoWertV ermittelt wird.

Haushaltsvermerke innerhalb des Bundeshaushaltes bzw. Richtlinien, die mit

Blick auf die aus der Bundeswehrstrukturreform 2011 sowie den Abzug der

Gaststreitkräfte resultierenden strukturpolitischen Herausforderungen für die

Gemeinden die Abgabe der ehemals für militärische Zwecke genutzten Grund-

stücke für bestimmte Zwecke verbilligt ermöglichen würden, bestehen – anders

als in der Vergangenheit – nicht.

Grundsätzlich sind die in der ImmoWertV vorgesehenen Wertermittlungsverfah-

ren anzuwenden (Vergleichswertverfahren / Ertragswertverfahren / Sachwert-

verfahren).

Für die Bewertung ehemals militärisch genutzter Grundstücke sind die nach der

ImmoWertV vorgesehenen Verfahren überwiegend nicht unmittelbar anwend-

bar, weil die Grundstücke so, wie sie im Moment beschaffen sind, zumeist nicht

marktgängig sind. In diesen Fällen wird vielfach ergänzend das Residualwert-

verfahren zur Anwendung kommen. Bei diesem Verfahren wird, ausgehend von

der künftigen Bebau- und Nutzbarkeit des Grundstücks ein Grundstückswert

ermittelt, von dem die Gesamtkosten der Entwicklung abgezogen werden. Zu-

sätzlich sind Wartezeiten bis zum Eintritt der erwarteten Entwicklung und das

Risiko, dass diese Entwicklung trotz aller Bemühungen doch nicht eintritt, zu

berücksichtigen. Im Kern stellt dieser Wert jedoch den maximalen Grund-

stückspreis dar, den ein Investor unter Wahrung der Wirtschaftlichkeit des Ent-

wicklungsvorhabens zahlen könnte. Sofern ein Verkauf vor Planungsreife er-

folgt, werden von der BImA regelmäßig langfristige Nachzahlungsverpflichtun-

gen für den Fall in den Kaufvertrag aufgenommen, dass sich durch die Bauleit-

planung der Gemeinde im Nachhinein eine „wertvollere“ Bebau- und Nutzbar-

keit ergibt. Eine Teilerstattung im umgekehrten Fall sieht die Veräußerungspra-

xis der BImA jedoch bisher nicht vor.

Für die Ermittlung des Verkehrswertes sind die bauplanungsrechtliche Beurtei-

lung sowie die sonstigen Grundstücksmerkmale am Stichtag des Erwerbs

maßgeblich. Die künftige Nutzung ist nur zu berücksichtigen, wenn sie mit hin-

reichender Sicherheit auf Grund konkreter Tatschen zu erwarten ist (§ 2 Satz 2

ImmoWertV) und soweit dies dem gewöhnlichen Geschäftsverkehr entspricht.

Ein etwaiger Bestandsschutz für bestehende bauliche Anlagen ist in die Wer-

termittlung einzubeziehen. Bei der Ermittlung des Wertanteils baulicher Anla-

gen ist zu berücksichtigen, in welchem Umfang die vorhandenen baulichen An-

lagen nach den Planungsvorstellungen der Gemeinde eine wirtschaftliche Wei-

terverwendung finden können. Erforderliche Anpassungs-, Umgestaltungs- und

Abbruchmaßnahmen einschließlich der Kosten, die durch Gebäudeschadstoffe

27

und abfallrechtliche Vorschriften entstehen können, sind wertmindernd zu be-

rücksichtigen.

Ebenfalls wertmindernd sind vorhandene Altlasten, auf der Liegenschaft ver-

bliebene Kampfmittel und sonstige Entwicklungsrisiken und -restriktionen zu

bewerten. Sofern für die Liegenschaft ein nicht bewertbarer Altlastenverdacht

besteht, ist eine belastbare Wertermittlung nicht möglich. Die Gemeinden müs-

sen dann darauf achten, sich insoweit vertraglich abzusichern (siehe unten).

Wenn ein Sanierungsbedarf konkret beschrieben werden kann und die Sanie-

rungsmaßnahmen noch nicht ausgeführt sind, die voraussichtliche Kostenhöhe

hierfür jedoch mittels Gutachten eines entsprechend qualifizierten Sachver-

ständigen ermittelt wurden, ist eine entsprechende Wertminderung im Vergleich

zur sanierten Fläche vorzunehmen.

Bei „bleibenden" Gemeinbedarfsflächen besteht die Besonderheit, dass kein

vergleichbarer „freier" Grundstücksmarkt besteht. Entsprechend 5.1.1.1 der

Wertermittlungsrichtrichtlinien 2006 (BAnz. Nr. 108a) bemisst sich der Wert

nach dem Entwicklungszustand, zu dem das Grundstück unter Berücksichti-

gung des Vorwirkungsgrundsatzes für den künftigen Gemeindebedarfszweck

gegebenenfalls im Wege einer Enteignung zu erwerben wäre, wenn das

Grundstück vorher nicht für militärische Zwecke genutzt worden wäre. Der

maßgebliche Entwicklungszustand bestimmt sich nach der Qualität, die sich im

Falle des ersatzlosen Wegfalls der bisher militärischen Zweckbindung aufgrund

der allgemeinen Situationsgebundenheit (Lage, Erschließungszustand, verkehr-

liche Anbindung, wirtschaftliche und städtebauliche Verwertbarkeit baulicher

Anlagen) für das Grundstück im unbeplanten Zustand ergeben würde.

Sofern die unter 4.2.2 beschriebene Erstzugriffsoption Basis für den Grunder-

werb ist, findet keine Kaufpreisfindung im Rahmen einer Ausschreibung statt. In

diesem Fall ist der Verkehrswert nach den Grundsätzen der ImmoWertV bzw.

nach dem Residualwertverfahren gutachterlich zu ermitteln. Laut Beschuss des

Haushaltsausschusses des Deutschen Bundestages vom 21. März2012 hat die

Ermittlung des Verkehrswertes durch einen unabhängigen Sachverständigen

zu erfolgen. Aus Sicht der Länder und der Kommunalen Spitzenverbände be-

deutet dies, dass die Verkehrswertermittlung nicht durch Mitarbeiter der Grund-

stückseigentümerin BImA erfolgen darf.

Auch in den anderen Fällen, bei denen nur ein Kaufbewerber in Betracht

kommt, erfolgt die Ermittlung des Verkehrswertes nach den Grundsätzen der

ImmoWertV. Dies ist z. B. bei einem vorrangigen Erwerbsinteresse eines Lan-

des relevant.

Ansonsten schreibt die BImA die Grundstücke regelmäßig öffentlich aus, sofern

auf der Grundlage der Planungsabsichten der Gemeinde Konsens mit dem

Bund über die zukünftige Nutzung und damit auch über die wesentlichen wert-

bestimmenden Faktoren besteht. Die Ausschreibung sollte in enger Abstim-

mung mit der Gemeinde erfolgen. Nur so kann sichergestellt werden, dass die

in der Ausschreibung beschriebenen Entwicklungs- und Nutzungsmöglichkeiten

der Liegenschaft den Vorstellungen der Gemeinde als Trägerin der Planungs-

hoheit entspricht. In diesem Zusammenhang ist eine Vereinbarung zwischen

der BImA und der Gemeinden zu empfehlen, die die BImA verpflichtet, die Ge-

meinde rechtzeitig vorab über geplante Verkaufsaktivitäten zu informieren.

28

Die Veröffentlichung der Ausschreibung erfolgt in regionalen und/oder überre-

gionalen Zeitungen sowie im Internet

Zudem wer-

den die Immobilien auf Messen präsentiert. Da diese Marktanbietung kein for-

melles Ausschreibungsverfahren darstellt und regelmäßig nicht unter die

Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen (VOB) oder die Vergabe- und

Vertragsordnung für Leistungen – ausgenommen Bauleistungen – (VOL) fällt,

besteht für die BImA auch keine Verpflichtung, die Immobilie nach erfolgter In-

sertion zu veräußern. Die BImA behält sich daher in diesen Verfahren die Ent-

scheidung darüber vor, ob, wann, an wen und zu welchen Bedingungen veräu-

ßert wird.

Sofern das Grundstück, für das der Verkehrswert zu ermitteln ist, innerhalb ei-

nes förmlich festgelegten Sanierungsgebietes im Sinne von § 142 Abs. 1

BauGB oder eines städtebaulichen Entwicklungsbereiches im Sinne von § 165

Abs. 3 BauGB liegt, ist der sanierungs- oder entwicklungsunbeeinflusste Ver-

kehrswert maßgeblich. Dieser bestimmt sich nach dem Zustand des Grund-

stücks unter Ausschluss von Bodenwerterhöhungen, die lediglich durch die

Aussicht auf die Sanierung oder Entwicklung, ihre Vorbereitung und Durchfüh-

rung eingetreten sind (§§ 153, 169 Abs. 1 Nr. 6 BauGB). Als Zeitpunkt für den

maßgeblichen Zustand sind spätestens die Verhältnisse zum Zeitpunkt der Be-

kanntmachung der Einleitung vorbereitender Untersuchungen nach § 141

BauGB oder nach § 165 Abs. 4 BauGB heranzuziehen. Werterhöhungen, die

aufgrund sogenannter externer Effekte bis zum Wertermittlungsstichtag einge-

treten sind, müssen berücksichtigt werden.

Aus dem wirtschaftlichen Interesse des Bundes heraus gehört es zur Vermark-

tungspraxis der BImA, über die Gestaltung der Kaufverträge Risiken der Lie-

genschaftsentwicklung für den Bund sowohl in finanzieller als auch in zeitlicher

Hinsicht zu begrenzen. Aus Sicht der Länder und der Kommunalen Spitzenver-

bände ist hierbei erkennbar, dass es mitunter zu einer einseitigen Risikovertei-

lung zu Lasten der Erwerber kommt. Um diese zu verhindern, empfiehlt es sich,

folgende Aspekte zu beachten.

Die Kosten der Liegenschaftsentwicklung werden von der BImA grundsätzlich

bei der Ermittlung des Verkehrswertes im sog. Residualwertverfahren und da-

mit bei der Bildung des Kaufpreises berücksichtigt. Die Art und Weise der Er-

mittlung des sog. vollen Verkehrswertes mittels des Residualwertverfahrens ist

jedoch mit vielfachen Unsicherheiten behaftet. Die tatsächlichen Kosten liegen

häufig über den Kostenprognosen, die Grundlage für die Wertermittlung und

damit für den Kaufpreis der Liegenschaft waren. Es solle daher geprüft werden,

ob im Kaufvertrag eine Teilerstattung des Kaufpreises für den Fallvereinbart

werden kann, dass die Ausgaben der Liegenschaftsentwicklung trotz wirtschaft-

lichen Handelns seitens der Gemeinde deutlich über den Kostenprognosen lie-

gen.

Die BImA schließt regelmäßig in den Kaufverträgen eine Mängelhaftung für den

Kaufgegenstand aus. Dieser Haftungsausschluss bezieht sich auch auf die

Nutzungsmöglichkeiten des Kaufgegenstandes. Da jedoch insbesondere die

künftige Nutzung maßgeblich für die Bildung des Kaufpreises nach dem Resi-

dualwertverfahren ist, sind die diesbezüglichen Risiken zu prüfen. Ggf. sollte im

Kaufvertrag vereinbart werden, dass eine Neuermittlung des Verkehrswertes

und damit einhergehend eine Neufestsetzung des Kaufpreises erfolgt, sofern

29

sich innerhalb einer bestimmten Frist herausstellen sollte, dass auf dem Kauf-

gegenstand oder auf Teilen hiervon die Nutzung, die Grundlage für die Ermitt-

lung des Verkehrswertes war, nicht realisiert werden kann. Für den umgekehr-

ten Fall, dass auf der Fläche eine bezüglich des anzusetzenden Bodenwertes

höherwertige Nutzung als die ursprünglich geplante Nutzung bauplanungs-

rechtlich zugelassen wird, vereinbart die BImA regelmäßig eine sogenannte

Nachbesserungsklausel zu ihren Gunsten, nach der der planungsbedingte

Mehrwert der höherwertigen Nutzung teilweise an die BImA abzuführen ist.

Die Kosten einer notwendigen Altlastensanierung sind durch Gutachten mög-

lichst genau zu identifizieren und in die Kaufpreisermittlung einzubeziehen. Für

verbleibende Unwägbarkeiten sind in den Kaufverträgen Regelungen aufzu-

nehmen, die sicherstellen, dass die Gemeinde gegen übermäßige Kostenrisi-

ken geschützt wird. Die BImA ist in der Regel bereit, eine Haftung für das Frei-

sein des Kaufgegenstandes von schädlichen Bodenveränderungen i.S.v. § 2

Abs. 3 BBodSchG und/oder Altlasten i.S.v. § 2 Abs. 5 BBodSchG zu überneh-

men. Die Haftungsübernahme wird in den meisten Fällen beschränkt auf solche

Altlasten, die innerhalb von 2 oder 3 Jahren nach Abschluss des Kaufvertrages

aufgedeckt werden. Bei größeren Liegenschaften ist ggf. auch eine längere

Frist verhandelbar. Insgesamt ist darauf zu achten, dass die vereinbarte Frist

für den konkreten Fall ausreichend bemessen ist. Die Kostentragung erfolgt in

der Regel zu 100 % bei Altlasten, die zum Zeitpunkt des Vertragsabschlusses

bereits bekannt waren, und zu 90 % in den Fällen, in denen die Altlasten bei

Vertragsabschluss noch nicht entdeckt waren. Es werden jedoch vereinzelt von

der BImA Kaufvertragsentwürfe vorgelegt, die eine Kostentragung der BImA für

die Erkundung und Sanierung von Altlasten umfassend ausschließen. Der Ab-

schluss eines solchen Vertrages kann nur dann empfohlen werden, wenn mit

hinreichender Sicherheit von einer Altlastenfreiheit oder aber der angemesse-

nen Berücksichtigung der Kosten der Altlastenbeseitigung bei der Verkehrswer-

termittlung ausgegangen werden kann.

Auch aus Gebäudeschadstoffen kann sich ein Kostenrisiko für die Gemeinde

ergeben. Sofern dieser Kostenaspekt noch nicht bei der Kaufpreisbemessung

angemessen berücksichtigt wurde, jedoch das Vorhandensein von Gebäude-

schadstoffen nicht sicher ausgeschlossen werden kann, sollte eine evtl. Kos-

tenbeteiligung der BImA vertraglich vereinbart werden.

Die BImA versucht regelmäßig Passagen in die Kaufverträge aufzunehmen, die

eine bundesseitige Haftung für Schäden durch auf dem Kaufobjekt vorhande-

nes Kriegsgerät oder bisher nicht entfernte Kampfmittel ausschließen. Auch

wenn das Thema Kampfmittel bei der Konversion ehemals militärisch genutzter

Liegenschaften nicht durchgängig konfliktbehaftet ist, haben Kampfmittelfunde

in der Vergangenheit in Einzelfällen zu erheblichen Problemen und Kostenstei-

gerungen bei der Liegenschaftsentwicklung geführt, da nach Räumung der Lie-

genschaften regelmäßig von einer Kampfmittelfreiheit ausgegangen wurde und

Kostenrisiken einer ggf. noch erforderlichen restlichen Kampfmittelbeseitigung

nicht wertmindernd bei der Verkehrswertermittlung berücksichtigt wurden. Für

den Umgang mit dem Kostenrisiko Kampfmittel ist daher zu empfehlen, auf ei-

ne bundesseitige Kostenbeteiligung zu bestehen.

Insgesamt beschränkt der Bund seine Kostenbeteiligung aufgrund von Haf-

tungsübernahmen regelmäßig kumulativ auf die Höhe des Kaufpreises oder auf

lediglich 90 % hiervon. Auch wenn Länder und Gemeinden sich diese pauscha-

30

le Sichtweise nicht zu Eigen machen, kann von der Durchsetzbarkeit einer über

den Kaufpreis hinausgehenden Kostenbeteiligung des Bundes nicht ausgegan-

gen werden. Es ist aber darauf zu achten, dass die Kosten für die Altlasten, de-

ren Beseitigungspflicht auch unabhängig von der Aufgabe der militärischen

Nutzung und der anschließenden zivilen Nachnutzung besteht, nicht der Kos-

tenbetrachtung der Konversion zugeordnet werden und daher auch nicht zu

Lasten der Gemeinde oder eines anderen Erwerbers auf die Kaufpreiserstat-

tung anzurechnen sind. Diese Kosten sind durch den Bund gesondert und

pflichtig zu tragen. Sofern dies nicht eindeutig regelbar ist, sollte darauf bestan-

den werden, dass der Bund seiner Sanierungspflicht vor Abschluss des Kauf-

vertrages nachkommt.

Mitunter wird von den Gemeinden oder anderen Erwerbern die Ratenzahlung

des Kaufpreises gewünscht. Grundsätzlich sind nach Auskunft der BImA ge-

stufte Zahlungsmodelle, die sich am Stand der Bauleitplanung und am erreich-

ten Grad der Erschließung orientieren, möglich. Hierbei ist jedoch zu bedenken,

dass die Finanzierungskosten auch bezogen auf die Kaufpreiszahlung im

Rahmen des Wertermittlungsverfahrens nach dem Residualwertverfahren be-

rücksichtigt werden und die Vereinbarung einer Ratenzahlung oder einer Kauf-

preisstundung den Verkehrswert entsprechend erhöhen würden. Die Vereinba-

rung eines solchen gestuften Zahlungsmodells ist daher nur für die Kaufverträ-

ge sinnvoll, die als Ergebnis eines Bieterverfahrens zustande kommen.

Für den Abschluss von Kaufverträgen bei Konversionsmaßnahmen, die im

Rahmen des Sanierungs- oder Entwicklungsrechts (§§ 136 BauGB ff) umge-

setzt werden, ist die Vereinbarung von Nachbesserungsklauseln bezüglich der

Höhe des Kaufpreises unzulässig. In diesen Fällen sind sanierungs- oder ent-

wicklungsbedingte Wertsteigerungen zur Finanzierung der Kosten der Sanie-

rung oder der Entwicklung einzusetzen. Sofern diese Maßnahmen mit einem

Überschuss abschließen, ist dieser in Anwendung von § 156 a BauGB an die

Eigentümer der im Sanierungsgebiet oder Entwicklungsbereich gelegenen

Grundstücke zu verteilen. Damit besteht eine mit der Vereinbarung einer Nach-

besserungsklausel vergleichbare Regelung.

Die Aufgabe der militärischen Nutzung einer Liegenschaft löst eine Reihe bau-

rechtlicher Fragen aus.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts verliert eine für mili-

tärische Zwecke errichtete bauliche Anlage mit der endgültigen Aufgabe der mi-

litärischen Nutzung ihren Bestandsschutz (Urteil vom 17.05.2002, 4 C 6.01).

Das gilt auch, wenn die Anlage aufgrund einer Zustimmung gemäß § 37

BauGB oder eines die Zustimmung ersetzenden Verfahrens nach § 1 Abs. 2

des Landbeschaffungsgesetzes errichtet worden ist. Der Wegfall des Be-

standsschutzes ist nicht an ein förmliches Verfahren der Nutzungsaufgabe ge-

bunden (BVerwG, Beschluss vom 21.11.2000, 4 B 36.00).

Auch die Aufnahme von zivilen Wohnnutzungen in Wohnanlagen, die bisher

von Militärangehörigen der Gaststreitkräfte und deren Familien genutzt wurden

(Housing Areas), unterfällt nicht dem Bestandsschutz.

31

Angesichts dieses fehlenden Bestandsschutzes ist vor allem für die planende

Gemeinde von Interesse, ob und unter welchen Bedingungen im Einzelfall eine

Verpflichtung des Bundes zum Rückbau baulicher Anlagen besteht bzw. durch

die zuständige Bauaufsichtsbehörde durchgesetzt werden kann.

Aus Bundesrecht ergibt sich nicht, dass die Rechtmäßigkeit einer bauordnungs-

rechtlichen Beseitigungsanordnung bei ehemals militärisch genutzten Anlagen

– auch im Hinblick auf die Ermessensausübung – nach anderen Regeln und

Grundsätzen zu beurteilen ist als bei sonstigen baulichen Anlagen, deren Nut-

zung endgültig aufgegeben worden ist. Der ursprünglich öffentliche Nutzungs-

zweck wirkt nicht über die Beendigung der Nutzung fort (BVerwG, Beschluss

vom 21.11.2000, 4 B 36.00).

Grundsätzlich ist daher – ggf. auch auf Anregung der Gemeinde – zu prüfen, ob

eine bauordnungsrechtliche Beseitigungsanordnung in Betracht kommt. Zu-

ständig für die Anordnung ist die Bauaufsichtsbehörde. Dabei handelt es sich

um eine Entscheidung, die – soweit ihre Voraussetzungen nach den landes-

bauordnungsrechtlichen Ermächtigungsgrundlagen gegeben sind – nach

pflichtgemäßem Ermessen unter Berücksichtigung aller relevanten Umstände

des Einzelfalls zu treffen ist. Allein die Tatsache, dass bauliche Anlagen in der

Vergangenheit zum Zweck der Landesverteidigung errichtet worden sind, führt

jedenfalls nicht automatisch zur Unverhältnismäßigkeit einer Beseitigungsan-

ordnung. Ebenfalls lässt sich den gesetzlichen Vorschriften kein besonderes öf-

fentliches Interesse am Bestand nicht mehr zum Zwecke der Verteidigung ge-

nutzter Anlagen entnehmen (BVerwG, 21.11.2000, s.o.).

Soweit eine Anlage einer neuen planungsrechtlichen Nutzung zugeführt werden

soll, insbesondere, wenn sich auf Grund einer (beabsichtigten) Bauleitplanung

eine neue städtebauliche Entwicklung abzeichnet, wird eine (komplette) Besei-

tigungsanordnung i.d.R. nicht in Betracht kommen. Ist eine geplante Nachfol-

genutzung im Ausnahmefall hingegen bereits ohne eine sie ermöglichende

Bauleitplanung zulässig, ist eine Beseitigungsanordnung ohnehin rechtlich aus-

geschlossen.

Im Zuge des demografischen Wandels wird es jedoch nicht für alle Konversi-

onsliegenschaften – insbesondere in städtebaulichen Randlagen und im Au-

ßenbereich im ländlichen Raum – eine Siedlungsentwicklung geben. Insbeson-

dere für Liegenschaften im Außenbereich wird es dann sinnvoll sein, sie aus

dem Nutzungskreislauf herauszunehmen und zu renaturieren. Häufig dürfte

auch eine Verwendung als naturschutzrechtliche Kompensationsfläche auch im

Rahmen bestehender Ökokonten-Regelungen in Betracht kommen.

Die oben angeführten, im Zuge der Ermessensentscheidung zu berücksichti-

genden Grundsätze können in diesen Fällen um das – fiskalisch nicht beziffer-

bare – öffentliche Interesse an der ökologischen und landwirtschaftlichen Auf-

wertung des Geländes und der Realisierung ggf. vorhandener Arten- und Bio-

toppotenziale ggf. erweitert werden. Hinzu kommt, dass die besondere Schutz-

funktion des Außenbereichs eine Beurteilung am Maßstab des § 35 BauGB er-

fordert, der bereits in Gesetzesform eine deutliche Gewichtung zugunsten eines

von baulichen Anlagen freizuhaltenden Außenbereichs festlegt.

Entsprechend der o.g. Entscheidung des BVerwG vom 21.11.2000 geht mit der

32

Aufgabe der militärischen Nutzung ein Verlust des Bestandsschutzes der bauli-

chen Anlage einher. Die ehemals militärische Anlage wird auch formell bau-

rechtswidrig. Jedenfalls bei einer Lage im Außenbereich ist die militärische An-

lage aber auch nach § 35 BauGB als unzulässig einzustufen und damit auch

materiell baurechtswidrig. Die Tatbestandsvoraussetzungen der landesbauord-

nungsrechtlichen Ermächtigungsgrundlagen einer Beseitigungsanordnung lie-

gen damit vor.

Die Gemeinde hat in dieser Situation auch die Möglichkeit, die eigenen Renatu-

rierungsvorstellungen durch bauleitplanerische Festsetzungen zu manifestieren

und dadurch eine (bauordnungsrechtliche) Beseitigungsanordnung zusätzlich

zu untermauern.

Am Beispiel des „Dromersheimer Hörnchens“ bei Bingen am Rhein soll dies

verdeutlicht werden. Für das im Außenbereich gelegene, 5,6 Hektar große Are-

al fiel die militärische Nutzung 1998 weg. Während die Stadt eine Renaturie-

rung anstrebte, suchte die BImA nach zivilen Nachnutzern. Um unerwünschte

Entwicklungen zu vermeiden, beschloss die Stadt im Jahr 2000 die Aufstellung

eines Bebauungsplans und erließ eine Veränderungssperre. Der am

16.06.2005 in Kraft getretene Bebauungsplan setzte das Areal als „Fläche zum

Schutz, zur Pflege und zur Entwicklung von Boden, Natur und Landschaft“ fest.

Die vorhandenen militärischen Anlagen widersprachen demnach den Vorgaben

des Bebauungsplans. Als Konsequenz daraus erließ die Stadt in ihrer Funktion

als Bauaufsichtsbehörde eine Beseitigungsanordnung nach Bauordnungsrecht.

Alle baulichen Anlagen inkl. Umzäunung seien zu beseitigen, die Flächen zu

entsiegeln.

Im anschließenden Gerichtsverfahren entschied das Verwaltungsgericht Mainz

zugunsten der Stadt (Az: 3 K 313/07-MZ) und wies die Klage der BImA ab. Ins-

besondere machte das VG unter Zugrundelegung der Rechtsprechung des

BVerwG vom November 2000 deutlich, dass die Anlage keinen Bestandsschutz

genieße und die Stadt daher – trotz Vorliegen eines Bebauungsplans – nicht

zur Anwendung des städtebaulichen Rückbaugebots nach § 179 Abs. 1 Nr.1

BauGB verpflichtet ist sondern die Stadt in ihrer Funktion als Bauaufsichtsbe-

hörde gleichberechtigt das bauordnungsrechtliche Instrumentarium der Beseiti-

gungsanordnung (Folge: Eigentümer ist für den Rückbau verantwortlich, er

trägt die erforderlichen Kosten) ermessensfehlerfrei wählen durfte. Städtebauli-

che und ordnungsrechtliche Instrumentarien entstammen unterschiedlichen

Rechtsregimes und stehen gleichberechtigt nebeneinander. Das VG hat dar-

über hinaus klargestellt, dass dem Belang des § 1 Abs. 6 Nr. 10 BauGB (Ver-

teidigung und des Zivilschutzes sowie der zivilen Anschlussnutzung von Militär-

liegenschaften) kein unbedingter Vorrang zukommt, sondern es sich um ein

gleichermaßen bei der Abwägung zu berücksichtigendes Element wie bei dem

Belang des § 1 Abs. 6 Nr. 7 BauGB (Umweltschutz, einschließlich des Natur-

schutzes und der Landschaftspflege) handelt.

§ 179 BauGB wurde durch das Gesetz zur Stärkung der Innenentwicklung in

den Städten und Gemeinden und weiteren Fortentwicklung des Städtebau-

rechts vom 11.06.2013 (BGBl. I S.1548) dahingehend geändert, dass das

Rückbaugebot bei baulichen Anlagen, die Missstände und Mängel aufweisen,

nicht mehr an das Vorliegen eines Bebauungsplans geknüpft ist. Nach wie vor

hat der Eigentümer den Rückbau jedoch lediglich zu dulden, die Kosten trägt

die Gemeinde. Zusätzlich wurde in § 179 jedoch ein neuer Absatz 4 eingefügt,

33

der den Gemeinden allerdings einen Anspruch auf Kostenerstattung gegen den

Eigentümer bis zu der Höhe einräumt, wie ihm durch die Beseitigung Vermö-

gensvorteile entstehen. Der Kostenerstattungsbetrag kann durch Verwaltungs-

akt geltend gemacht werden und ruht als öffentliche Last auf dem Grundstück

Die zivile (Nach-)Nutzung bisher militärisch genutzter baulicher Anlagen ist in

aller Regel eine Nutzungsänderung, für die ein bauaufsichtliches Verfahren er-

forderlich ist. Soweit bauliche Änderungen hinzukommen, ist regelmäßig bereits

unter diesem Gesichtspunkt ein bauaufsichtliches Verfahren erforderlich. Maß-

geblich sind die Vorgaben der jeweiligen Landesbauordnung.

Die Aufnahme von zivilen Wohnnutzungen in Wohnanlagen der Gaststreitkräfte

(Housing Areas) stellt regelmäßig eine Nutzungsänderung dar. Wenn eine sol-

che Wohnanlage nunmehr der Allgemeinheit zur Wohnnutzung offen steht, än-

dert sich zwar an der tatsächlichen Nutzung „Wohnen“ nichts. Es ändert sich

aber die Zweckbestimmung der baulichen Anlage (siehe BVerwG, Urteil vom

03.12.1992, 4 C 24.90).

Die Landesbauordnungen stellen für die Frage der Verfahrenspflicht einer sol-

chen Nutzungsänderung regelmäßig darauf ab, ob für die neue Nutzung andere

öffentlich-rechtliche Anforderungen als für die bisherige Nutzung in Betracht

kommen (dies muss jeweils im Einzelfall und unter Berücksichtigung der örtli-

chen Gegebenheiten geprüft werden.

Andere öffentlich-rechtliche Vorgaben für die neue Nutzung können sich insbe-

sondere aus dem Bauplanungsrecht ergeben. Der Anwendungsbereich der §§

30 ff. BauGB ist dabei eröffnet, wenn es sich um ein Vorhaben nach § 29 Abs.

1 BauGB handelt. Eine solche Nutzungsänderung ist ein Vorhaben, sobald die

jeder Nutzung eigene Variationsbreite überschritten wird und der neuen Nut-

zung unter städtebaulichen Gesichtspunkten eine andere Qualität zukommt,

weil sie bodenrechtliche Belange im Sinne von § 1 BauGB berührt. Dies ist hier

der Fall, da die Wohnnutzung durch die Soldaten der Gaststreitkräfte und ihre

Angehörigen der Landesverteidigung diente (BVerwG, s.o.), während mit der

Aufnahme der Wohnnutzung durch die Allgemeinheit eine zivile Anschlussnut-

zung von Militärliegenschaften vorliegt und damit jeweils abweichende städte-

bauliche Belange im Sinne des § 1 Abs. 6 Nr. 10 BauGB berührt sind. Die zivile

Anschlussnutzung hat regelmäßig auch mit Blick auf die oftmals bestehende

Einzäunung und militärische Bewachung von Wohnanlagen der Gaststreitkräfte

und die damit einhergehende Erschließungssituation eine andere städtebauli-

che Qualität.

Liegt die Wohnanlage der Gaststreitkräfte im bauplanungsrechtlichen Außenbe-

reich (so dass die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit nur über die Anwendung

von § 37 BauGB erreicht werden könnte), kommen für das – nun neu als zivile

Wohnanlage zu betrachtende – Vorhaben nach § 35 BauGB andere baupla-

nungsrechtliche Anforderungen in Betracht als für das vorherige über § 37

BauGB privilegierte Vorhaben. In diesem speziellen Fall liegt eine Nutzungsän-

derung vor. Mit der Feststellung, dass eine zivile Wohnnutzung in Wohnanla-

gen der Gaststreitkräfte im Außenbereich baugenehmigungspflichtig ist, ist kei-

ne Aussage über die Genehmigungsfähigkeit dieser Nutzung getroffen. In an-

deren Fällen, in denen die Wohnanlage der Gaststreitkräfte im unbeplanten In-

nenbereich (§ 34 BauGB) liegt, wird hingegen unter dem Vorbehalt einer Prü-

34

fung im Einzelfall davon auszugehen sein, dass sich für die Aufnahme ziviler

Wohnnutzung keine anderen öffentlich-rechtlichen Vorgaben für die neue Nut-

zung aus dem Bauplanungsrecht ergeben. Unter diesem Blickwinkel liegt dann

keine baugenehmigungspflichtige Nutzungsänderung vor. In beiden Fällen ist

zudem stets zu prüfen, ob sich aus anderen Rechtsbereichen, insbesondere

auch des Bauordnungsrechts, andere Anforderungen ergeben und sich daher

(auch) aus diesem Grund eine Baugenehmigungspflicht ergeben kann.

Für Wohnanlagen der Bundeswehrsoldaten stellt sich die Problematik in dieser

Form nicht, da das BVerwG diese nicht als Anlagen der Landesverteidigung

nach § 37 Abs. 2 BauGB ansieht und damit bei der Aufnahme von ziviler

Wohnnutzung keine Änderung der Zweckbestimmung erfolgt. Insoweit fehlt es

also bereits an einer Nutzungsänderung.

Eine ggf. nicht bestehende Baugenehmigungspflicht der Nutzungsänderung

nach obigen Maßstäben bedeutet nicht, dass das Vorhaben stets zulässig ist:

Nach den Maßgaben der Landesbauordnungen besteht stets die Verpflichtung

zur Einhaltung der Anforderungen, die durch die Landesbauordnung und ande-

re öffentlich-rechtliche Vorschriften an Anlagen gestellt werden, auch bleiben

die bauaufsichtlichen Eingriffsbefugnisse unberührt (vgl. § 59 Abs. 2 MBO).

Insgesamt gilt, dass die sich aus § 37 BauGB für die Standortgemeinde erge-

benden Beschränkungen nur so lange gerechtfertigt sind, wie auch die öffentli-

che Zweckbestimmung im Sinne der Funktion als Anlage der Landesverteidi-

gung fortbestehen. Auch Nachfolgenutzungen für Bundeszwecke (z. B. Nut-

zung durch die Bundespolizei) müssen in den entsprechenden Zulassungsver-

fahren geprüft werden. Für in § 37 Abs. 1 und 2 BauGB genannte Folgenutzun-

gen ist ggf. ein erneutes Zustimmungsverfahren nach § 37 BauGB durchzufüh-

ren.

Die Konversion militärischer Flächen nimmt häufig lange Zeiträume in An-

spruch. Leer stehende Gebäude und brach liegende Flächen bieten daher oft

Anreize, dass Vorschläge zur Zwischennutzung an die Gemeinde oder den

Grundstückseigentümer herangetragen werden. Existenzgründer, Akteure aus

der Kreativwirtschaft oder Unternehmen aus dem Logistikbereich sind potentiel-

le Interessenten. Zwischennutzungen können dazu beitragen, die Liegenschaft

in das Bewusstsein der Bürger, aber auch potentieller Nutzer und Investoren zu

bringen. Zudem können Zwischennutzungen regelmäßig zur Reduzierung der

Stillstandskosten und zum Erhalt der vorhandenen Bausubstanz beitragen.

Allgemein ist bei Zwischennutzungen aber Zurückhaltung geboten. Sie sollten

nur ins Auge gefasst werden, wenn eine kurzfristige Entwicklung der Fläche

nicht möglich erscheint. Zwischennutzungen bergen grundsätzlich die Gefahr,

dass auch im Falle befristeter Mietverträge die Umsetzung der angestrebten

Dauernutzung verzögert wird. Die Erfahrung zeigt, dass Interventionen zu

Gunsten der Erhaltung der Zwischennutzung (Sicherung der Arbeitsplätze,

Existenz eines Vereins, Unterstützung von Existenzgründern etc.) und gerichtli-

che Auseinandersetzungen (Entschädigung für Einbauten der Mieter, Räu-

mungsklagen) nicht auszuschließen sind und mit erheblichen zeitlichen Verzö-

gerungen einhergehen können. Darüber hinaus ist zu bedenken, dass insbe-

35

sondere unbefristete Zwischennutzungen größeren Umfangs unter Umständen

zu einer neuen, planungsrechtlich zu beachtenden Prägung der Flächen führen

können. Im Hinblick auf die kommunale Planungshoheit und die Auswirkungen

auf den Verkehrswert sind bei der Zulassung von Zwischennutzungen auch

deshalb sorgfältiges Vorgehen und Prüfungen im Vorfeld zu empfehlen. Insge-

samt sollten Zwischennutzungen nur in Abstimmung mit allen Beteiligten – ins-

besondere unter Einbindung der Gemeinde – zugelassen werden

Bei Zwischennutzungen handelt es sich baurechtlich um allgemeine, regelmä-

ßig verfahrenspflichtige zivile Baumaßnahmen bzw. Nutzungen, die die baupla-

nungsrechtlichen Zulassungsvoraussetzungen uneingeschränkt erfüllen müs-

sen. Für etwaige erleichterte Genehmigungsvoraussetzungen enthält das

BauGB keine Rechtsgrundlage. Ist das Vorhaben genehmigungsfähig, besteht

ein Rechtsanspruch auf die Genehmigung.

Auf der Basis von Erfahrungswerten bisheriger Konversionsgemeinden wird

Folgendes empfohlen:

Die Zwischennutzungen dürfen der beabsichtigten langfristigen Nutzung

nicht entgegenstehen, sie behindern oder unmöglich machen.

Die Zwischennutzungen dürfen kein solches Gewicht haben, dass sie die

planungsrechtliche Beurteilung des Gesamtareals beeinflussen.

Die Zwischennutzungen dürfen einer zeitnahen Vermarktung des Gesamt-

areals nicht entgegenstehen.

Die Gemeinden sollten ggf. darauf hinwirken, dass schriftliche Anträge auf

temporär befristete Nutzungen gestellt werden (max. 3 - 5 Jahre); befristete

Nutzungen können im Einzelfall – anders als entsprechende dauerhafte

Nutzungen – bauplanungsrechtlich zulässig sein (z. B. greift im Anwen-

dungsbereich des § 35 BauGB der entgegenstehende Belang der Pla-

nungsbedürftigkeit nicht ein, wenn nur ein Provisorium entstehen soll).

Entsprechende Genehmigungen können dann nur befristet erteilt werden.

Entsprechende zivilrechtliche Mietverträge sollten nur mit derselben Befris-

tung abgeschlossen werden.

Empfohlen wird eine Wertverzichtserklärung der Zwischennutzer, um spä-

tere Streitigkeiten über den Ersatz getätigter Investitionen zu vermeiden.

Ist ein kommunaler Grunderwerb ins Auge gefasst, sollten nur Zwischen-

nutzungen zugelassen werden, die sich nicht werterhöhend auswirken bzw.

es sollte eine Vereinbarung mit der BImA geschlossen werden, nach der

die Zwischennutzung keinen Einfluss auf die Verkehrswertermittlung hat.

Die Aufgabe und Beseitigung der Zwischennutzung nach deren Ende muss

zugesichert und abgesichert werden (ggf. durch Sicherheitsleistung).

Haftungs- und Verkehrssicherungspflichten müssen abschließend geklärt

sein.

Kann eine temporäre Zwischennutzung nicht im Regelungsbereich der §§ 34

oder 35 BauGB zugelassen werden, kann im Einzelfall die Aufstellung eines

Bebauungsplanes nach § 9 Abs. 2 BauGB in Betracht kommen. § 9 Abs. 2

BauGB ist darauf gerichtet, die sich aus den Festsetzungen ergebende Zuläs-

sigkeit von Vorhaben im Sinne einer Befristung oder auflösenden/aufschieben-

den Bedingung zu modifizieren. Die Folgenutzung soll von Anfang an festge-

setzt werden. Befristete Festsetzungen dieser Art schaffen somit „Baurecht auf

Zeit“. Ein solcher Bebauungsplan dürfte jedoch in aller Regel wegen seines ho-

hen Regelungserfordernisses im Verfahren zur Ermöglichung einer kurzfristigen

36

Nutzungsmöglichkeit bereits aus zeitlichen Gründen nicht zielführend sein.

Die zur Konversion anstehenden ehemals militärisch genutzten Liegenschaften

sind häufig mit sog. Altlasten und Kampfmitteln belastet. In diesem Themen-

komplex sind Altlasten im Sinne des Bodenschutz-Rechts, Kampfmittel, Schad-

stoffe innerhalb der Gebäude sowie Belastungen des Bodenaushubs und des

Abbruchmaterials, die im Wesentlichen dem Abfallrecht unterliegen, von Be-

deutung. Um Irritationen zu vermeiden, wird der Begriff „Altlasten“ - insbeson-

dere im Hinblick auf die Verantwortlichkeiten und die Kostentragung - nur im

streng bodenschutzrechtlichen Sinn (= Altstandorte und Altablagerungen) ver-

wendet.

Da insbesondere die Kosten der Altlastensanierung die Wirtschaftlichkeit der

Liegenschaftsentwicklung stark beeinflussen können, empfiehlt es sich, so früh

wie möglich im Zusammenhang mit den Überlegungen zur Nachfolgenutzung

zu klären, ob und ggf. welche und wie viele Schadstoffe sich im Boden einer

Konversionsfläche befinden. Art und Umfang von Boden- und Grundwasser-

verunreinigungen, die Höhe der Kosten für die Altlastensanierung sowie das

Verhalten des Bundes als bisheriger Eigentümer und Nutzer sowie als nach

dem Bodenschutzrecht zur Erkundung und Sanierung Verpflichteter sind be-

deutsam für die Planungsentscheidungen der Gemeinde. Auch aus der Belas-

tung mit Kampfmitteln können sich im Einzelfall Restriktionen für die städtebau-

liche Entwicklung sowie finanzielle Risiken für die Erwerber der Flächen erge-

ben. Zudem empfiehlt es sich, die Gebäudesubstanz sowie sonstige bauliche

Anlagen, insbesondere die Bestandsgebäude, die für eine Nachnutzung ins

Auge gefasst werden, hinsichtlich ggf. vorhandener Schadstoffe zu untersu-

chen. Nur so kann abgewogen werden, welche zusätzlichen Kosten aus einer

Schadstoffbelastung resultieren und ob ein Gebäudeerhalt wirtschaftlich ver-

tretbar ist.

Insgesamt können die hier aufgeführten Boden- und Gebäudebelastungen er-

heblichen Einfluss auf die städtebauliche Planung und auch die Höhe des Ver-

kehrswertes der jeweiligen Liegenschaft haben. Um die finanziellen Risiken zu

reduzieren, sind vor einem Grunderwerb alle altlasten- und kampfmittelrelevan-

ten Fragen unter Einbeziehung der zuständigen Fachbehörden zufriedenstellend

zu klären. Sollte dies nicht möglich sein, sollten die Gemeinden und Private von

einem Flächenerwerb Abstand nehmen.

Die Konversion von ehemaligen militärischen Liegenschaften stellt sowohl die

Gemeinden bei der Bauleitplanung als auch die zuständigen Bodenschutzbe-

hörden bei der Abarbeitung von Kontaminationsfragen vor erhebliche Heraus-

forderungen. Dabei sind vor allem die Bestimmungen des Bundes-

Bodenschutzgesetzes (BBodSchG) und der Bundes-Bodenschutz- und Altlas-

tenverordnung (BBodSchV) sowie des Baugesetzbuchs (BauGB) zu beachten.

Die Fachkommission „Städtebau“ der Bauministerkonferenz hat am 26. Sep-

tember 2001 den „Mustererlass zur Berücksichtigung von Flächen mit Boden-

belastungen, insbesondere Altlasten, bei der Bauleitplanung und im Bauge-

nehmigungsverfahren“ beschlossen. Es ist darauf hinzuweisen, dass der Mus-

tererlass lediglich für die Verkäuferin der Liegenschaft (BImA) mehr oder weni-

37

ger bindenden Charakter haben kann. Die grundsätzliche Abarbeitung der Alt-

lasten richtet sich ausschließlich nach den bundes- und landesgesetzlichen

Regelungen. So obliegt z. B. die Festlegung von Sanierungsnotwendigkeit und

Sanierungszielen ausschließlich den zuständigen Bodenschutzbehörden der

Länder.

Nach § 4 Abs. 3 BBodSchG ist der Bund als Zustands- und/oder Handlungs-

verantwortlicher für die Erkundung und Sanierung von Altlasten auf Konversi-

onsliegenschaften vollumfänglich verantwortlich. Er ist hinsichtlich der Altlas-

tenproblematik ebenso zu behandeln wie alle anderen Grundstückseigentümer

und Verursacher. Nach Aufgabe der militärischen Nutzung und Rückgabe der

Liegenschaft spielen hoheitliche Aufgaben des Bundes keine Rolle mehr.

Hinsichtlich der Frage, wer für die Beseitigung der Altlasten gesetzlich verpflich-

tet ist und wie in der Praxis konkret verfahren wird, ist zu unterscheiden, ob die

Beseitigungspflicht aufgrund einer bestehenden Gefährdung des Bodens und

des Grundwassers besteht oder ob die Beseitigungspflicht aufgrund der Höher-

stufung der Nutzungssensibilität im Rahmen der städtebaulichen Planung ent-

steht (nur für die Wirkungspfade Boden-Mensch und Boden-Nutzpflanze rele-

vant; der Wirkungspfad Boden-Gewässer ist nutzungsunabhängig).

Bestehen Anhaltspunkte dafür, dass eine schädliche Bodenveränderung oder

Altlast vorliegt, soll die zuständige Behörde die geeigneten Maßnahmen zur

Ermittlung des Sachverhalts ergreifen (§ 9 Abs. 1 S. 1 BBodSchG).

Die untere Bodenschutzbehörde hat eine „orientierende Untersuchung“ i.S.d.

§ 2 Nr. 3 BBodSchV durchzuführen, um festzustellen, ob „auf Grund konkreter

Anhaltspunkte der hinreichende Verdacht einer schädlichen Bodenveränderung

oder Altlast" besteht. Ohne einen solchen hinreichenden Verdacht sind Unter-

suchungsanordnungen i.S.d. § 9 Abs. 2 S. 1 BBodSchG gegen Dritte unzuläs-

sig. Die zuständige Behörde muss die orientierende Untersuchung auf eigene

Kosten durchführen bzw. durchführen lassen.

Allerdings können im Einzelfall schon zu Beginn der Befassung von Boden-

schutzbehörde und planender Gemeinde Erkenntnisse vorliegen, die einen

"hinreichenden Verdacht auf Grund konkreter Anhaltspunkte" begründen. Dies

kann der Fall sein, wenn bereits entsprechende Belastungen im Grundwasser

festgestellt wurden. In diesen Fällen ist die orientierende Untersuchung als ers-

ter Schritt entbehrlich. Vor einem "Überspringen" der orientierenden Untersu-

chung ist allerdings von der Bodenschutzbehörde zu klären, ob bezüglich aller

Verdachtsmomente der Tatbestand gemäß § 9 Abs. 2 BBodSchG erfüllt ist o-

der ob dies für bestimmte Aspekte nicht gilt; ggf. ist eine orientierende Untersu-

chung nur für einen Teil der Verdachtsmomente erforderlich.

Falls die orientierende Untersuchung durch den Bund durchgeführt wird – wie

dies seitens der BImA zugesagt ist – , muss diese vorgelegt und durch die un-

tere Bodenschutzbehörde auf Vollständigkeit geprüft werden. Gleiches gilt für

eine oftmals vorhandene historische Erkundung.

Besteht auf Grund konkreter Anhaltspunkte der hinreichende Verdacht einer

schädlichen Bodenveränderung oder einer Altlast, kann die zuständige Behör-

de anordnen, dass die in § 4 Abs. 3, 5 und 6 BBodSchG genannten Personen

die notwendigen Untersuchungen zur Gefährdungsabschätzung durchzuführen

38

haben (§ 9 Abs. 2 S. 1 BBodSchG). Hier hat der Adressat der Anordnung die

Kosten der Untersuchung i.S.d. § 9 Abs. 2 BBodSchG (Detailuntersuchung

nach § 2 Nr. 4 BBodSchV) zu tragen. Der Bund kann insb. als Verursacher

(Handlungsstörer), Eigentümer oder Voreigentümer (Zustandsstörer) zu den in

§ 4 Abs. 3, 5 und 6 BBodSchG genannten Personen gehören.

Während der Bund als Grundstückseigentümer für die Erkundung und Sanie-

rung seiner Altlasten nach dem BBodSchG vollumfänglich verantwortlich ist,

kann nach dem Verkauf der neue Grundstückseigentümer (Gemeinde, Inves-

tor) zur Erkundung und Sanierung herangezogen werden. Auch wenn ein

Rückgriff auf den Bund theoretisch auch nach dem Verkauf möglich ist (§ 4

Abs. 6 BBodSchG), so zeigt die Praxis, dass der Bund sich häufig durch eine

entsprechende Vertragsgestaltung (Freistellungsverpflichtung) von der Kosten-

tragungspflicht zu Lasten des Käufers befreit.

Es ist wahrscheinlich, dass sich auf ehemals militärisch genutzten Flächen

schädliche Bodenverunreinigungen nach § 2 Abs. 3 oder Verdachtsflächen

nach § 2 Abs. 4 BBodSchG befinden. Hinsichtlich der Wirkungspfade Boden-

Mensch und Boden-Nutzpflanze ist der Maßstab für die Bewertung von Beseiti-

gungsverpflichtungen zunächst die planungsrechtlich zulässige Nutzung des

Grundstücks und das sich daraus ergebende Schutzbedürfnis. Der Bund als

sanierungsverantwortlicher Verursacher (Handlungsstörer) sowie Grundstück-

seigentümer (Zustandsstörer) muss seinen diesbezüglichen gesetzlichen Ver-

pflichtungen nach dem Bundesbodenschutzgesetz - unabhängig von der an-

stehenden Liegenschaftskonversion - nachkommen. Ob sich der Bund ohne

gesetzliche Verpflichtung an einer Sanierung beteiligt, die ausschließlich auf-

grund einer künftigen Nutzung, die über die derzeit planungsrechtlich zulässige

Nutzung hinausgeht (z. B. Umwandlung eines Industriegebiets in Park- und

Freizeitflächen), obliegt den Vertragsverhandlungen.

Seit Anfang der 1990iger Jahre führt der Bund auf bundeseigenen Flächen ein

eigenes Altlastenprogramm durch. Dieses Programm ist in mehrere Phasen un-

terteilt:

Phase I:

Erfassung und Erstbewertung

Phase II:

Untersuchungen und Gefährdungsabschätzung, untergliedert in (II

a) Orientierende Untersuchung und (II b) Detailuntersuchung

Phase III:

Sanierung, untergliedert in (III a) Sanierungsplanung, (III b) Sanie-

rungsdurchführung und (III c) Nachsorge

Nach Möglichkeit richtet er sein Untersuchungs- und Erkundungsprogramm

rechtzeitig auf den konkreten Rückgabetermin gemäß der Stationierungspla-

nung der Bundeswehr bzw. der Gaststreitkräfte aus. Sein Ziel ist es, zum Zeit-

punkt der militärischen Nutzungsaufgabe mindestens eine Übersicht über sämt-

liche noch ausstehenden Gefahrenabwehrmaßnahmen zu haben.

Während der militärischen Nutzung von Liegenschaften durch die Gaststreit-

kräfte im Rahmen des NATO-Truppenstatuts sind diese selbständig für die

Wahrung der gesetzlichen Verpflichtungen nach BBodSchG und dem Polizei-

recht verantwortlich und führen die hierzu erforderliche Untersuchungs- bzw.

Gefahrabwehrmaßnahmen durch. Vor Nutzungsaufgabe der ausländischen

Streitkräfte hat der Bund keinen Anspruch auf Unterrichtung. Erst nach Rück-

gabe kann eine systematische Untersuchung erfolgen.

39

Der Bund fordert aus seinem wirtschaftlichen Verwertungsinteresse die kom-

munalen Planungsträger regelmäßig auf, eine die Verwertung der Flächen er-

möglichende Bauleitplanung einzuleiten. Dafür ist unerlässliche Voraussetzung,

dass sich die planende Gemeinde und die untere Bodenschutzbehörde hin-

sichtlich eines Altlastenverdachts Klarheit verschaffen, insbesondere soweit

dieser die Gewährleistung gesunder Wohn- und Arbeitsverhältnisse berührt (§

1 Abs. 6 Nr. 1 BauGB) oder Risiken für das Grundwasser bestehen. Damit wä-

re die Gefahrerforschung regelmäßig vom Bund (mit) veranlasst und läge in

seinem wirtschaftlichen Interesse. Dies lässt erwarten, dass die Gemeinden in

diesen Fällen eine (ggf. teilweise) vertragliche Übernahme der Kosten vorab

vereinbaren, sofern Untersuchungsmaßnahmen benötigt werden, die über das

nach § 9 Abs. 2 BBodSchG Gebotene hinausgehen. Beabsichtigte Nutzungs-

änderungen erfordern oftmals wegen ihrer erhöhten Sensibilität eine erneute

Gefahrenbewertung, die bei der Nachnutzungsplanung zu berücksichtigen ist.

Es ist von großer Bedeutung, dass eine belastbare Beurteilung der Boden-

schutzbehörde erfolgt, ob eine schädliche Bodenveränderung oder Altlast vor-

liegt, wie diese ggf. beschaffen ist und welche Sanierungsmaßnahmen

und/oder Schutz- und Beschränkungsmaßnahmen erforderlich sind. Auf der

Basis dieser fachlichen Prüfungen ist von der zuständigen Bodenschutzbehör-

de festzulegen, wer die nötigen Sanierungsmaßnahmen durchführt.

Die untere Bodenschutzbehörde und die Gemeinde als Trägerin der Bauleitpla-

nung sollten Wert darauf legen, dass der Bund vor der Veräußerung einer Kon-

versionsfläche seinen Pflichten zur Untersuchung und ggf. Sanierung nach dem

BBodSchG vollständig nachgekommen ist.

Grundsätzlich gibt die Bundeswehr eine Liegenschaft/Teilliegenschaft nach Be-

endigung der Nutzung bzw. nach (Teil-) Kündigung des mit der BImA abge-

schlossenen Mietvertrages in dem Zustand an die BImA zurück, in dem sie sich

zum Zeitpunkt der Rückgabe befindet. Besteht ein Sanierungsbedarf, werden

die Sanierungsarbeiten durch den Bund durchgeführt. Darauf ist durch die Bo-

denschutzbehörde und die Gemeinde zu achten. Sofern bestehende Altlasten -

insbesondere solche, deren Sanierung mit Blick auf die geplante Nachnutzung

erforderlich wird – nicht vor dem Verkauf durch den Bund saniert wurden, die

Kosten jedoch hinreichend bestimmt feststehen, sollten diese bei der Ermittlung

des Verkehrswerts des Grundstücks angemessen berücksichtigt werden. Sa-

nierungskosten für die Beseitigung von Altlasten, die aufgrund der Höherstu-

fung der Nutzungssensibilität im Rahmen der städtebaulichen Planung entste-

hen, beeinflussen ebenfalls den Verkehrswert und damit den Kaufpreis. Für

noch nicht bekannte Kontaminationen, Bodenbelastungen bzw. abfallrechtlich

notwendige Entsorgungen ist der Bund verpflichtet oder bereit, sich an den

Kosten der Beseitigung und Entsorgung – entsprechend dem Gedanken der

Sachmängelhaftung des BGB – zu beteiligen. Eine Beteiligung des Bundes

wird über den Kaufvertrag vereinbart, ist regelmäßig zeitlich auf 2 oder 3 Jahre

befristet und bezüglich der Höhe auf den Kaufpreis beschränkt. Insbesondere

bei größeren Liegenschaften mit großem Altlastenverdacht sollte mit dem Bund

eine längere Beteiligungsfrist ggf. mit einer gebietsbezogenen zeitlichen Zonie-

rung vereinbart werden.

Die Erfahrungen der letzten Jahre zeigen, dass zunehmend Liegenschaften

verkauft werden, von denen weder eine vollständige historische Erkundung

noch eine orientierende Untersuchung vorliegt. In einer für den Käufer sehr un-

40

günstigen Vertragsgestaltung wird der Bund von jedem Haftungsrisiko befreit

und die Kostentragungslast vollständig auf den neuen Eigentümer (Gemeinde,

Investor) übertragen. Auch wenn dies beim Kaufpreis ggf. zumindest teilweise

Berücksichtigung findet, so kann das enorme Investitionsrisiko bei fehlenden

Untersuchungsergebnissen nicht einmal ansatzweise ausgeschlossen werden.

Dazu kommt, dass die Altlastenfinanzierungsinstrumente der Länder bei dieser

Fallgestaltung i. d. R. nicht greifen, da hier eine bodenschutzrechtliche Kosten-

tragungspflicht des Bundes bewusst auf die öffentliche Hand der Länder über-

tragen werden würde.

Nach heutigem Stand ist die Altlastenfrage nur dann beherrschbar, wenn Art,

Umfang und Kosten sorgfältig und vor allem rechtzeitig ermittelt werden und

der Handlungsbedarf zur Gefahrenabwehr vom Verantwortlichen (i.d.R. dem

Bund) befriedigt wird. Werden Grundstücke vor einer vollständigen Sanierung

verkauft, obliegt es dem Käufer im Rahmen seiner Vertragsgestaltung (Kauf-

preis, Beteiligung des Verkäufers an Sanierungskosten) eine angemessene

vertragliche Regelung zu erzielen.

Bei ehemals militärisch genutzten Flächen ist regelmäßig mit einer Belastung

durch Kampfmittel zu rechnen, insbesondere bei Übungs- und Schießplätzen

aber auch durch Bombardierungen im Zweiten Weltkrieg etwa bei Flugplätzen.

Kampfmittel stellen keine Altlasten im Sinne des BBodSchG dar. Anderes gilt

für Sprengstoffreste, die fein verteilt mit dem Boden durchmischt und mit Me-

thoden der Kampfmittelräumung nicht zu erfassen sind.

Eine bundesweit einheitliche Regelung, die die Zuständigkeiten, die Finanzie-

rung, die Haftung oder die materiellen Anforderungen an eine Kampfmittelräu-

mung und -beseitigung beinhaltet, besteht nicht.

Die Abwehr von Gefahren für die öffentliche Sicherheit bestimmt sich auch bei

Kampfmitteln nach den allgemeinen Regeln des Sicherheits- und Polizeirechts

der Länder und dort ggf. bestehenden speziellen Regelungen. Dazu gehören

insbesondere auch Regelungen bzgl. Zuständigkeiten sowie Aufgaben und Or-

ganisation der Kampfmittelbeseitigungsdienste der Länder.

Die „Arbeitshilfen Kampfmittelräumung des Bundes“

enthalten eine

Übersicht über entsprechende Grundlagen und Verfahrensweisen in den jewei-

ligen Ländern. Daher sind die folgenden übergreifenden Ausführungen ent-

sprechend der Vorgaben des jeweiligen Landes anzupassen, etwa hinsichtlich

Definitionen, Verantwortlichkeiten und Kostentragung.

Die Definition von Kampfmitteln ist in den Ländern nicht einheitlich. Auch wenn

es im Kern um gewahrsamslos gewordene, zur Kriegsführung bestimmte Ge-

genstände mit bestimmten Stoffen wie insbes. Explosivstoffen, Kampfstoffen

etc. geht, ist die jeweilige länderspezifische Definition bei der jeweiligen

Kampfmittelproblematik zu Grunde zu legen.

Konkrete Gefahren durch Kampfmittel sind von den Verantwortlichen zu besei-

tigen, etwa durch die Beseitigung des Kampfmittels selbst oder indem proble-

matische Handlungen wie Bodeneingriffe (z. B. durch Baumaßnahmen) unter-

bunden werden. Um eine geordnete und wirtschaftlich erfolgreiche Entwicklung

41

ehemals militärisch genutzter Flächen zu erreichen, müssen vorhandene

Kampfmittel regelmäßig beseitigt werden. In Einzelfällen, bei denen die Kosten

der Kampfmittelberäumung und -beseitigung aus Sicht der BImA unangemes-

sen hoch sind, kann es aber auch dazu kommen, dass die Kampfmittel nicht

beseitigt werden (z.B. bei schwer belasteten Truppenübungsplätze). Je nach

dem Umfang der hiervon betroffenen Flächen kann es dann zu Einschränkun-

gen der Entwicklungsmöglichkeit bis hin zum Ausschluss einer zivilen An-

schlussnutzung der Liegenschaft kommen. Die Bundeswehr selbst führt nach

Einstellung des Übungsbetriebs auf Verdachtsflächen nur eine „oberflächige

Absuche" nach akuten Gefahrenstellen wie Munitionsblindgängern, Kampfmit-

teln und Munitionsresten auf Wegen und vegetationsmäßig frei zugänglichen

Flächen durch. Diese Absuche wird mit bloßem Auge, ohne Hinzuziehung von

technischem Gerät bzw. anderen Hilfsmitteln vorgenommen. Eine „Kampfmittel-

freiheit“ ist also bei Rückgabe nicht gewährleistet.

Die Verantwortung und damit auch die Kosten für die Beseitigung von Kampf-

mitteln trägt in der Regel der jeweilige Grundstückseigentümer als Zustandsstö-

rer, ggf. aber auch der Handlungsstörer wie etwa der Bauherr. Auch hier ist auf

spezifische Regelungen der jeweiligen Länder zur Kostentragung zu verweisen.

Regelmäßig nicht zur unmittelbaren Gefahrenabwehr gehört die vorsorgliche

Nachsuche nach lediglich vermuteten Kampfmitteln. Diese Nachsuche wird et-

wa dann erforderlich, wenn auf einer möglicherweise kampfmittelbelasteten

Fläche Tätigkeiten stattfinden sollen, die im Hinblick auf mögliche Kampfmittel

problematisch sein können, wie z.B. im Zusammenhang mit einer Baumaß-

nahme im Rahmen der Entwicklung der Konversionsfläche. Bestehen dabei

Anhaltspunkte für eine Kampfmittelbelastung des Baugrundes, kann die Bau-

aufsichtsbehörde die Baugenehmigung mit Nebenbestimmungen oder Hinwei-

sen versehen und ggf. den Bau einstellen lassen bzw. die Nutzung untersagen

oder sonstige Anordnungen erlassen. Hier steht (je nach spezifischer Landes-

regelung) regelmäßig derjenige in der Pflicht, der eine solche (Bau)Maßnahme

durchführen will. Er muss vor deren Beginn entsprechende Erkundungen

durchführen und die Fläche falls erforderlich auf eigene Kosten von einer Fach-

firma räumen lassen.

Bei der Bauleitplanung haben die Gemeinden Anhaltspunkte für Belastungen

durch Kampfmittel in der Abwägung zu berücksichtigen. Für die Gemeinde be-

steht insoweit eine Ermittlungs- und Aufklärungspflicht.

In den Fällen, in denen auch noch zum Zeitpunkt des Verkaufs der Liegen-

schaft Anhaltspunkte für eine Kampfmittelbelastung bestehen, muss dem Käu-

fer klar sein, dass der neue Eigentümer für die Gefahren durch Kampfmittel auf

seinem Grundstück verantwortlich ist und er die Kosten der Beseitigung trägt.

Daher sollten in den Kaufvertrag Regelungen aufgenommen werden, die im Er-

gebnis den Käufer von der Kostentragung einer ggf. später erforderlich wer-

denden Kampfmittelbeseitigung freistellen.

Im Rahmen der Konversion ehemals militärisch genutzter Liegenschaften emp-

fiehlt es sich, auch die Gebäude, die grundsätzlich für einen Erhalt und die

Nachnutzung in Frage kommen, näher auf mögliche Kontaminationen zu unter-

suchen. Vorhandene Gebäudeschadstoffe können eine Gebäudenachnutzung

aufgrund der finanziellen Auswirkungen der Schadstoffbeseitigung deutlich er-

42

schweren. Im Rahmen einer Wirtschaftlichkeitsbetrachtung ist in diesen Fällen

abzuwägen, ob die betroffenen Gebäude dennoch erhalten werden sollen.

Auch Schadstoffe in Gebäuden, die abgebrochen werden sollen, erhöhen re-

gelmäßig die Kosten der Liegenschaftskonversion. Zur Vermeidung finanzieller

Risiken sind die Gebäude und sonstige bauliche Anlagen unabhängig von Er-

halt oder Abbruch sorgfältig auf eine mögliche Schadstoffbelastung zu untersu-

chen und hinsichtlich der hierdurch voraussichtlichen entstehenden Kosten zu

bewerten. Kosten, die durch ggf. vorhandene Gebäudeschadstoffe entstehen,

sind bei der Verkehrswertermittlung zu berücksichtigen.

Auch die Frage der abfallrechtlichen Einstufung des aus dem Abbruch nicht

mehr verwendbarer baulicher Anlagen sowie dem Abbau der Bodenversiege-

lung entstehenden Bauschutts und des durch den im Zuge der hochbaulichen

Realisierung der Folgenutzung entstehenden Bodenaushub ist sorgfältig zu be-

trachten. Hieraus können ebenfalls erhebliche Kosten entstehen, die bei der

Gesamtbetrachtung der Entwicklungskosten eine Rolle spielen und die eben-

falls Einfluss auf den Verkehrswert des Grundstücks haben.

Die Konversion einer ehemals militärisch genutzten Liegenschaft stellt die Ge-

meinde auch in finanzieller Hinsicht vor große Herausforderungen. Vor allen

Überlegungen zur Finanzierung und Inanspruchnahme öffentlicher Fördermittel

müssen daher für die Konversionsmaßnahme die Kostenstruktur und die sich

daraus in der Folge ergebenden Rahmenbedingungen für Investitionen be-

trachtet werden. Im Sinne einer stadtwirtschaftlichen Kalkulation sollen dabei

die städtebaulichen Einflussfaktoren, ggf. im Rahmen verschiedener Szenarien

aufgezeigt werden.

Eine Konversion wird umso leichter gelingen, je preiswerter sie zu haben ist

und je weniger Flächenalternativen auf der preiswerteren „Grünen Wiese“ zur

Verfügung stehen. Investoren werden die höheren Kosten eines innerstädti-

schen Konversionsgrundstücks dann eher akzeptieren, wenn ihnen die kom-

munale Planung keine billige Alternative eröffnet. Umgekehrt können regionale

Flächenüberangebote aufgrund der Konkurrenzsituation Private auch insge-

samt von Investitionen abhalten. Klare stadtentwicklungspolitische Zielsetzun-

gen sowie ein kommunales Flächenmanagement mit einer diesbezüglichen

Prioritätensetzung werden daher auch für die Finanzierbarkeit und damit für die

Umsetzbarkeit der Konversion wichtig sein. In diesem Zusammenhang ist es

gleichermaßen wichtig, zu interkommunalen Absprachen zu kommen, die ver-

hindern, dass eine billige Konkurrenz der Nachbargemeinde die Entwicklung

der teuren Militärbrache schließlich unmöglich macht.

Mit der Konversion ist eine ganze Reihe von Kosten verbunden, die jedoch in

Teilen hinsichtlich ihrer Höhe beeinflussbar sind. Zudem ist hierbei zu betrach-

ten, wer die Kosten im Einzelnen trägt, wie also eine Lastenverteilung zwischen

privater und öffentlicher Seite gestaltet werden kann. Dies kann je nach Lage-

gunst der Liegenschaft und nutzungsspezifischer Ausrichtung der zivilen Nach-

nutzung sehr unterschiedlich ausfallen.

Die Kosten der Konversion entstehen durch die erforderliche planerische Vor-

bereitung und Gutachten sowie durch ggf. erforderliche externe Projektsteue-

43

rung und die Durchführung der Öffentlichkeitsbeteiligung, durch den Erwerb

bzw. Zwischenerwerb der Liegenschaft, die Beseitigung nicht weiterverwendba-

rer Gebäude und sonstiger baulicher Anlagen sowie die Entsiegelung von Flä-

chen, durch ggf. erforderliche Altlastensanierung, die Herstellung der Erschlie-

ßung, den Umbau und die Modernisierung erhaltenswerter Gebäude, durch ggf.

zu errichtender Gemeinbedarfseinrichtungen, durch Kosten der Finanzierung

bzw. Vorfinanzierung und schließlich durch die in der Regel durch Private zu

realisierende Bebauung der Grundstücke.

Der Grundstückspreis für den Erwerb der Brachfläche (Eingangswert), die Zins-

last bis zum Zeitpunkt der Vermarktung der baureifen Grundstücke oder der er-

richteten privat nutzbaren Gebäude sowie der Bodenwert für das baureife

Grundstück (Neuordnungswert) sind dabei maßgebliche Kostenfaktoren.

Naheliegend ist, dass Quantität und Qualität der geplanten städtebaulichen

Entwicklung, z.B. das Flächenverhältnis zwischen privat nutzbaren Baugrund-

stücken und öffentlichem Grund oder der Umfang und der Ausbaustandard der

kommunalen Infrastruktur, sehr kostenbestimmend sind. Dies gilt für Bauinves-

titionen ebenso wie für die Folgelasten. Hier sind sorgfältige Abwägungen er-

forderlich, um zu einer ausgewogenen und sinnvollen Kosten-Nutzen-Relation

zu kommen.

Um den Mehrwert, der durch die hoheitliche Planung der Gemeinde entsteht, in

jedem Fall tatsächlich zur Finanzierung der Kosten der städtebaulichen Ent-

wicklung einsetzen zu können, sollte am Beginn der Konversionsüberlegungen

der Beschluss der Gemeinde über die Einleitung von vorbereitenden Untersu-

chungen nach § 141 BauGB bzw. nach § 165 Abs. 4 BauGB gefasst und orts-

üblich bekannt gemacht werden. Dies kann bereits vor Rückgabe der Liegen-

schaft erfolgen. Damit kann die Gemeinde bremsend auf die Preisgestaltung

einwirken und absichern, dass öffentlich bekundete Planungsabsichten (z.B.

durch gut gemeinte Planungsstudien oder städtebauliche Ideenwettbewerbe)

den Eingangswert des Bodens vorweg nicht unnötig erhöhen.

Entscheidend für die Kosten der Konversion ist der Umgang mit dem vorhan-

denen Bestand der Gebäude und der technischen Infrastruktur sowie mit den

Altlasten in Boden und Gebäuden oder mit störenden baulichen Anlagen (z.B.

Bunkern, Panzerflächen, Fundamenten).

Kostenbeeinflussend werden immer auch die Zeitplanung der Gesamtmaß-

nahme und die abschnittsweise Verwirklichung sein, von der Planung über den

Zwischenerwerb bis zur Baudurchführung. Über möglichst wirklichkeitsnahe

Machbarkeitsstudien können die Investitionschancen ergründet und damit auch

spätere Kostenüberraschungen verringert werden.

Von Anfang an muss jegliche Planung mit den Strategien der Umsetzung (Zeit-

und Maßnahmenplanung, Projektsteuerung) und Finanzierung eng verknüpft

werden. Die im Besonderen Städtebaurecht des BauGB vorgeschriebene Kos-

ten- und Finanzierungsübersicht sollte daher (oft in Alternativen) auch unab-

hängig von der tatsächlichen Anwendung des Besonderen Städtebaurechts

fester Bestandteil der Konversionsplanung sein.

Die Strategien des Bodenverkehrs für eine Brachfläche werden die Finanzier-

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barkeit der Konversion wesentlich bestimmen. Wird die Gemeinde, um weitest-

gehenden Einfluss auf die Konversion nehmen zu können, die Liegenschaft

ganz oder in Abschnitten zwischenerwerben, so wird sie die dafür notwendige

Zinslast ggf. über viele Jahre zusätzlich finanzieren müssen und auch das

Vermarktungsrisiko tragen.

Wichtig für die Finanzierbarkeit ist die Wertschöpfung durch die Aufwertung der

Brachfläche durch Planung und Erschließung. Die Gemeinde muss, um mit

dem Wertzuwachs ihre unrentierlichen Kosten finanzieren zu können, die dafür

geeignete Verwertungsstrategie wählen. Der Zuwachs hängt von den Ankauf-

preisen und den am Markt realisierbaren Neuordnungswerten ab. Die Gemein-

de sollte jedoch der Versuchung widerstehen, über eine eigentliche städtebau-

lich unverträgliche Nutzung einen hohen Wertzuwachs erzielen zu wollen.

Sofern eine städtebaulich ausgerichtete Nachfolgenutzung nicht in Betracht

kommt, wird es sich häufig anbieten, die Fläche gewissermaßen „der Natur zu-

rückzugeben“ und als Ausgleichsfläche für Eingriffe in Natur und Landschaft zu

verwenden. Deren Finanzierung trifft nach allgemeinen Grundsätzen letztlich

den Verursacher des den Ausgleich auslösenden Eingriffs in die Natur und

Landschaft, im Regelfall also den Träger der diesbezüglichen Baumaßnahme.

Für die Gemeinde wird die Finanzierbarkeit einer Konversion sehr davon ab-

hängen, in welchem Umfang Kosten von den späteren privaten Nutzern (Eigen-

tümern, Mietern) getragen werden und welche unrentierlichen Kosten von der

öffentlichen Hand zu übernehmen sind, damit die Konversion gelingt.

Es gibt durchaus eine Reihe von Fällen, in denen die Kosten der Konversion

aus den Verkaufserlösen der baureifen Grundstücke bzw. aus der sonstigen

wirtschaftlichen Verwertung der Liegenschaft finanziert werden können. In den

Fällen, in denen unter Anwendung des Residualwertverfahrens ein positiver

Verkehrswert ermittelt wird, ist grundsätzlich davon auszugehen, dass keine

unrentierlichen Kosten entstehen. Im Residualwertverfahren werden auch die

Kosten der hoheitlichen Planung der Gemeinde berücksichtigt, die dann regel-

mäßig über städtebauliche Verträge von den Erwerbern der Liegenschaft bzw.

von der BImA der Gemeinde erstattet werden.

Die BImA beteiligt sich unter der Voraussetzung eines anzunehmenden positi-

ven wirtschaftlichen Ergebnisses bei der Veräußerung an städteplanerischen

Voruntersuchungen bis hin zur Bauleitplanung und auch an einzelnen Standor-

tentwicklungsmaßnahmen.

Komplexere städtebauliche Konversionsprojekte sind jedoch häufig unrentier-

lich.

Um unrentierliche Kosten – also Kosten, die nicht durch Erlöse auf der Liegen-

schaftsentwicklung heraus erwirtschaftet werden können – finanzieren zu kön-

nen, sind die Gemeinden vielfach auf finanzielle Unterstützung angewiesen.

Ein bundesweites Konversionsprogramm besteht derzeit nicht. Jedoch kommen

einige Regelprogramme für die Förderung von Konversionsmaßnahmen oder

von Teilen hiervon in Betracht. Hier sind insbesondere zu nennen

die Städtebauförderung

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die Wohnraumförderung

der Europäische Fonds für Regionale Entwicklung – EFRE,

die Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschafts-

struktur“ – GRW,

die Förderung nach dem Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz – GVFG

bzw. nach dem Entflechtungsgesetz.

Zudem bestehen in einigen Ländern besonderen Förderangebote, z. B. für die

Finanzierung der planerischen Vorbereitung der Konversion oder eines Kon-

versionsmanagements.

Die Bund-Länder-Programme der Städtebauförderung sind grundsätzlich ge-

eignete Instrumente zur Unterstützung der Gemeinden bei der Konversion

ehemals militärisch genutzter Liegenschaften. Allen Programmen liegt jedoch

eine bestimmte und verbindliche inhaltliche Ausrichtung zu Grunde. Für die

Konversionsproblematik einschlägig ist vor allem das Programm Stadtumbau.

Die Förderung erfolgt gebietsbezogen, Fördergegenstand ist die städtebauliche

Gesamtmaßnahme.

Die Förderung von Konversionsmaßnahmen ist hierbei regelmäßig nur unter

Anwendung des Sanierungsrechtes im umfassenden Verfahren (§§ 136 BauGB

ff) oder des Entwicklungsrechts (§ 165 BauGB ff) möglich. In Einzelfällen kann

auch die Anwendung des Stadtumbaurechts (§§ 171 a-d BauGB) oder die An-

wendung des Sanierungsrechts im vereinfachten Verfahren in Betracht kom-

men. Auch ist die Förderung nicht für alle zur Konversion anstehenden Liegen-

schaftstypen einsetzbar. In erster Linie werden Städtebauförderungsmittel für

Konversionsflächen gewährt, die in integrierten Ortslagen liegen und bei denen

eine städtebauliche Entwicklung mit Blick auf eine geordnete Regionalentwick-

lung sinnvoll ist. Zudem sind die Fördermöglichkeiten aufgrund der relativ ge-

ringen Programmvolumina begrenzt. Zur Klärung, ob für den von der Schlie-

ßung betroffenen Standort der Einsatz von Städtebauförderungsmitteln in Be-

tracht kommen könnte, empfiehlt es sich, mit den Städtebauförderungsrefera-

ten der zuständigen Länderministerien in Kontakt zu treten.

Sofern die Konversion einer ehemals militärisch genutzten Liegenschaft als

städtebauliche Gesamtmaßnahme im Rahmen der Städtebauförderung geför-

dert wird, sind grundsätzlich alle unrentierlichen Ausgaben der Gemeinde, die

für die Vorbereitung, Durchführung und Abwicklung anfallen, zuwendungsfähig.

Die konkrete Ausgestaltung der Förderung obliegt den Länden. Aus diesem

Grund bestehen trotz gleicher Rechtsgrundlage keine einheitlichen Förderkon-

ditionen. Welche Kosten tatsächlich durch Finanzhilfen der Städtebauförderung

mitgetragen werden können, ist in den jeweiligen Städtebauförderungsrichtli-

nien der Länder geregelt.

Derzeit besteht jedoch noch keine Klarheit darüber, wie die Europäische Struk-

turfondsförderung der Periode 2014 – 2020 konkret ausgestaltet wird und ob

mit diesem Finanzierungsinstrument auch künftig die Liegenschaftskonversion

unterstützt werden kann. Ebenso im Umbruch befindet sich die Gemeinschafts-

aufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“.

46

Aus verschiedenen Gründen eignen sich nicht alle zur Konversion anstehenden

ehemals militärisch genutzten Liegenschaften für eine städtebauliche Entwick-

lung.

Für siedlungsstrukturell eingebundene Konversionsflächen können sich auch

im Rahmen einer Freiflächennutzung städtebaulich neue Chancen bieten, die

zu einer deutlichen Qualitätsverbesserung des Quartiers oder des Siedlungsge-

füges beitragen. Frischluftschneisen, Stadtteilparks, Spiel- und Aufenthaltsflä-

chen können im Rahmen einer nachhaltigen Stadtentwicklungsstrategie zu ei-

ner grünen Vernetzung und deutlichen Aufwertung der Quartiere führen. Eine

Nutzung als Freifläche sollte unter derartigen Rahmenbedingungen daher früh-

zeitig mit in die Diskussion einbezogen werden.

Für im Außenbereich gelegene Flächen sollte bereits im Rahmen der ersten in-

formellen Planungen deutlich geprüft werden, ob unter Abgleich mit anderen

Potentialflächen im Siedlungszusammenhang eine Weiternutzung der vorhan-

denen baulichen Anlagen hier städtebaulich sinnvoll und wirtschaftlich darstell-

bar ist. Neben der baulichen und energetischen Nutzung können die in der Re-

gel relativ isoliert und abgesetzt gelegenen Konversionsliegenschaften im Au-

ßenbereich im Hinblick auf den häufig anzutreffenden ökologisch sensiblen Na-

turzustand auch als Natur- oder Naherholungsraum genutzt werden.

Eine vollständige Analyse der Nutzungsoptionen einer Konversionsfläche sollte

daher immer auch die Nutzung für Natur und Landschaft als gleichberechtigte

Möglichkeit mitenthalten. Im Außenbereich und strukturschwächeren Regionen

ist eine Nutzung für Natur, Landschaft und Erholung die deutlich sinnvollere Va-

riante als das langfristige Vorhalten nicht benötigter Bauflächen.

Bei Konversionsflächen, die sich nicht für eine Nachnutzung als Wohn- oder

Gewerbefläche eignen, kann grundsätzlich eine Nachnutzung als Standort zur

Erzeugung oder Speicherung erneuerbarer Energien in Frage kommen. Insbe-

sondere für größere Flächen im Freiraum ist die Nachnutzung als Energiepark

oft die einzige wirtschaftliche Alternative.

Die Anforderungen an Konversionsstandorte im Außenbereich für die energeti-

schen Nachnutzungen sind sehr vielfältig. Generell sollte eine möglichst kurze

Anschlussmöglichkeit an das Mittelspannungsnetz gegeben sein. Zudem sind

weitere Rahmenbedingungen zu prüfen, für Windenergieanlagen z.B. die

Windhöffigkeit, für Flächen für Fotovoltaikanlagen z:B. die Sonneneinstrahlung.

Derartige Areale benötigen für einen wirtschaftlichen Betrieb Mindestgrößen.

Für leicht kontaminierte Konversionsflächen, die für eine landwirtschaftliche

Nutzung nicht geeignet sind, kann auch der Biomasseanbau eine Alternative

sein.

Aufgrund der vielfältigen Vornutzungen und naturräumlichen Eigenschaften

sind aber keine allgemeingültigen Aussagen über das Potenzial und die Wirt-

schaftlichkeit von Konversionsflächen als Standort regenerativer Energien mög-

lich. Vielmehr ist eine gründliche Abklärung im Einzelfall erforderlich. Zu prüfen

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ist insbesondere auch, ab wann der nach Aufgabe der militärischen Nutzung

durch natürliche Sukzession entstandene Bewuchs Wald im Sinne der Lan-

deswaldgesetze darstellt.

Bei einer Ersteinschätzung der Standorte sind insbesondere nachfolgende Kri-

terien zu berücksichtigen:

die Lage im Raum und planungsrechtliche Festsetzungen,

das energetische Potenzial (Windhöffigkeit bei Windenergieanlagen,

Sonneneinstrahlung, Verschattung, Ausrichtung von geneigten Flächen bei

Fotovoltaikanlagen),

die ökologische Beschaffenheit der Liegenschaft (Artenvielfalt Flora und

Fauna, Biotope),

die Flächengröße und der Zuschnitt der Liegenschaft,

die verkehrliche Erschließung,

die technische Erschließung (Strom, ggf. Wasser und Abwasser),

die Nähe zu Einspeisepunkten etc.