Grundsätze für freiwillige Zusammenschlüsse von Gemeinden
im Freistaat Sachsen
Vom 26. Oktober 2010
Zur Unterstützung freiwilliger Gemeindezusammenschlüsse wurden bereits im November
1991 „Grundsätze zur Aufstellung einer kommunalen Zielplanung und Verfahrensgrundsätze
zur Durchführung von freiwilligen Maßnahmen der Gemeindereform“ beschlossen. Diese
wurden durch die Bekanntmachung der „Grundsätze für die kommunale Zielplanung“ (Säch-
sABl. Nr. 3 vom 20. Januar 1994, S. 48 ff.), die weiterhin den Städten und Gemeinden im
Freistaat Sachsen bei der freiwilligen Neustrukturierung ihrer Verwaltungsräume helfen soll-
ten, ersetzt. Auf dieser Grundlage hat sich im Zeitraum von der Bildung des Freistaates im
Jahr 1990 bis zum Jahr 1998 die Zahl der kreisangehörigen Städte und Gemeinden von
1620 auf 772 reduziert.
Da trotz deutlicher Fortschritte bei der Bildung größerer örtlicher Verwaltungseinheiten nicht
sämtlicher Reformbedarf freiwillig zu bewältigen war, entschloss sich der Gesetzgeber, die
Neugliederung der kommunalen Gebiets- und Verwaltungsstruktur durch eine gesetzliche
Regelung in Teilbereichen zu unterstützen. Hierzu hat er die Gesetze zur Gemeindegebiets-
reform in den Planungsregionen (SächsGVBl. vom 30. Oktober 1998, S. 553 ff.) und zur Ein-
gliederung von Gemeinden und Gemeindeteilen in die Kreisfreien Städte (SächsGVBl. vom
9. September 1998, S. 457 ff.) beschlossen, die hinsichtlich des gebietlichen Zuschnitts zum
01.01.1999 in Kraft traten. Damit bestanden zu diesem Zeitpunkt 539 kreisangehörige Städte
und Gemeinden.
Auch nach der gesetzgeberischen Entscheidung waren und sind weitere Gemeinden dazu
entschlossen, durch freiwillige Gemeindezusammenschlüsse den Prozess der Gebietsneu-
gliederung fortzusetzen.
Neben einer Vielzahl gemeindespezifischer Gründe standen und stehen für Gebietsneuglie-
derungen in erster Linie die Folgen des demographischen Wandels im Vordergrund.
Dieser hat für die Gemeinden u. a. folgende Konsequenzen:
Ø
eine zunehmende Diskrepanz zwischen der (schwindenden) Einwohnerzahl der
Gemeinden und den (steigenden) Aufwendungen zur Aufrechterhaltung der Da-
seinsvorsorge,
Ø
zusätzliche Aufwendungen für die Neustrukturierung der Infrastruktur infolge zu-
nehmender Überalterung der Bevölkerung
Ø
Rückgang der kommunalen Einnahmen, die zumindest teilweise an die rückläufi-
ge Bevölkerungszahl gekoppelt sind
Daneben ergeben sich aus dem Auslaufen des Solidarpaktes II im Jahre 2019 Anpassungs-
erfordernisse für alle Stufen der Verwaltung, auch für den kommunalen Bereich.
Ferner ist festzustellen, dass als Folge der demographischen Entwicklung die bereits 1994
benannten und in den Gemeindegebietsreformgesetzen 1998 verankerten Mindesteinwoh-
nerzahlen inzwischen wieder von einer Vielzahl von örtlichen Verwaltungseinheiten unter-
schritten werden. Von den bestehenden 333 örtlichen Verwaltungseinheiten (Gemeinden,
Verwaltungsgemeinschaften, Verwaltungsverbände) unterschritten zu Beginn des Jahres
2010 152 (46%) diese Mindestgröße.
Viele Gemeinden haben die Folgen dieser Entwicklung erkannt und stellen nun vermehrt
Überlegungen zur Sicherung ihrer künftigen Leistungsfähigkeit an. Der Freistaat hat daher
die bewährten Grundsätze aus dem Jahr 1994 aktualisiert, um so einen Beitrag zur freiwilli-

2
gen Schaffung zukunftsfähiger gebietsstruktureller Lösungen zu leisten. Mit Bekanntgabe im
Sächsischen Amtsblatt finden die „Grundsätze für die kommunale Zielplanung im Freistaat
Sachsen“ aus dem Jahre 1994 keine Anwendung mehr, sondern werden durch die „Grund-
sätze für freiwillige Zusammenschlüsse von Gemeinden im Freistaat Sachsen“ ersetzt.
1.
Maßstäbe
Für die freiwilligen Zusammenschlüsse von Gemeinden gelten die folgenden Maß-
stäbe:
1.1
Schaffung moderner, nachhaltig leistungsfähiger Gebiets- und Verwaltungs-
strukturen auf gemeindlicher Ebene
Durch gemeindliche Zusammenschlüsse sollen leistungsfähige, einräumige kommunale Ein-
heiten gebildet werden, mit dem Effekt,
-
das wirtschaftliche Leistungsvermögen effizient zu nutzen,
-
neue finanzielle Handlungsmöglichkeiten zu erschließen,
-
Verwaltungsabläufe zu optimieren und
-
Entscheidungsprozesse schnell und rechtssicher umzusetzen.
1.2
Gewährleistung dauerhafter Aufgabenerfüllung durch die Gemeinden
Die Gemeinden sollen auch künftig aufgrund ihrer Größe und Leistungsfähigkeit in der Lage
sein, dauerhaft ihre Aufgaben selbst zu erfüllen. Daher ist es geboten, bei künftigen Ge-
meindezusammenschlüssen die seit 1994 benannten Angaben zu Mindesteinwohnerzahlen
bei kommunalen Verwaltungseinheiten zu berücksichtigen. Durch die Einbeziehung der ab-
sehbaren demografischen Entwicklung soll vermieden werden, dass die Gebietsstrukturen
bereits in naher Zukunft erneut angepasst werden müssen.
1.3
Stärkung des Systems der Zentralen Orte unter Wahrung der Belange des länd-
lichen Raumes
Das funktionsteilige System der Zentralen Orte und ihrer Verflechtungsbereiche stellt auch
weiterhin ein Leitprinzip bei gebietsstrukturellen Veränderungen auf der gemeindlichen
Ebene dar.
Es ist nach den Maßgaben des Landesentwicklungsplanes und der Regionalpläne, in der
jeweils gültigen Fassung, als wichtiges Grundgerüst zur effizienten räumlichen Bündelung
von Einrichtungen und Dienstleistungen der Daseinsvorsorge für die Zukunft zu stabilisieren.
Dazu sind insbesondere
Ø
durch die gemeindlichen Zusammenschlüsse die Leistungskraft der Zentralen Or-
te zu stärken, um die Wahrnehmung der zentralörtlichen Funktionen nachhaltig zu
gewährleisten und
Ø
in den Regionalplänen zur Konzentration der Siedlungstätigkeit Versorgungs- und
Siedlungskerne sowie Schwerpunktbereiche für Siedlungsentwicklungen auszu-
weisen.
Neben der Stärkung der zentralörtlichen Funktionen sind bei gemeindlichen
Zusammenschlüssen auch die Belange des ländlichen Raumes hinreichend zu beachten, so
dass ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Stadt- und Landgemeinden aufrechterhalten
wird. Damit soll auch eine wesentliche Voraussetzung für die dauerhafte Gewährleistung der
Grundfunktionen der Daseinsvorsorge in den Gemeinden erfüllt werden.

3
1.4
Gesamträumliche Entwicklung
Die freiwilligen Zusammenschlüsse dürfen einer leitbildgerechten Lösung für den
Gesamtraum nicht entgegenstehen.
Leitbildgerechte Lösungen sind insbesondere dann anzunehmen, wenn
a) die Aufrechterhaltung und der Ausbau einer differenzierten und den jeweiligen Ver-
hältnissen angepassten Infrastruktur unterstützt wird,
b) zu einer dauerhaften Stärkung der Leistungs-, Verwaltungs- und Finanzkraft
der hiervon unmittelbar betroffenen Gemeinden beigetragen wird,
c) der kommunale Standortwettbewerb zwischen den Gemeinden unterstützt
und die regionale Zusammenarbeit befördert wird,
d) die bestehenden Beziehungen der Bürger der örtlichen Gemeinschaft ge-
festigt und die lokale Identität gestärkt werden.
2.
Öffentlich-rechtliche Organisationsformen auf kommunaler Ebene
(Einheitsgemeinde, Verwaltungsverband, Verwaltungsgemeinschaft)
Die mit den Gesetzen zur Gemeindegebietsreform in den Planungsregionen 1998 gebildeten
örtlichen Verwaltungseinheiten (in Form von Gemeinden mit umfassender Verwaltungskom-
petenz, die im Folgenden als Einheitsgemeinden bezeichnet werden, Verwaltungsverbänden
und Verwaltungsgemeinschaften) haben sich hinsichtlich ihrer jeweiligen räumlichen Ab-
grenzung in aller Regel bewährt. Der Zusammenschluss von Gemeinden innerhalb beste-
hender örtlicher Verwaltungseinheiten ist daher als Regelfall anzustreben. Nur in besonderen
Ausnahmenfällen und bei Vorliegen einer dem Leitbild entsprechenden Neugliederungsalter-
native soll das Ausscheiden einer Gemeinde aus einem Verwaltungsverband oder einer
Verwaltungsgemeinschaft möglich sein. Entsprechendes gilt für die Aufgliederung von gebil-
deten Einheitsgemeinden.
Die verbleibende Verwaltungseinheit muss ihrerseits noch leitbildgerecht sein.
Leitbildgerecht ist künftig bei gebietsstrukturellen Neugliederungen allein die Bildung von
Einheitsgemeinden. Nur die Einheitsgemeinde eröffnet umfassende Handlungsräume und
schafft so Möglichkeiten für transparente, kostengünstige, rechtssichere und schnelle Ent-
scheidungen. Planungs-, Trägerschafts- und Durchführungszuständigkeiten werden inner-
halb eines Verwaltungsträgers vereinheitlicht und so integrierte Problemlösungen ermöglicht.
Die bisher freiwillig oder durch Gesetz gebildeten gemeindlichen Kooperationsformen „Ver-
waltungsverband“ und „Verwaltungsgemeinschaft“ haben sich insbesondere in den durch
Gesetz gebildeten Fällen häufig hingegen als weniger gut geeignet erwiesen, unter den ein-
gangs geschilderten Rahmenbedingungen künftig eine effiziente Verwaltungsarbeit sicher-
zustellen. Häufiger bestehen Meinungsverschiedenheiten zwischen den erfüllenden und den
Mitgliedsgemeinden, die die Aufgabenerfüllung zumindest erschweren. Die Dissenspunkte
reichen von der Angemessenheit der Höhe der Umlage, den Möglichkeiten der Einflussnah-
me auf die Qualität und Quantität bei der Aufgabenerfüllung bis hin zu den Entwicklungszie-
len innerhalb der bestehenden verwaltungsräumlichen Gliederung. Das ist vermehrt für Ge-
meinden Anlass, aus der jeweils bestehenden Kooperationsform austreten zu wollen oder
deren Auflösung anzustrengen. Die Neubildung von Verwaltungsverbänden oder Verwal-
tungsgemeinschaften bzw. deren Erweiterung um weitere Mitgliedsgemeinden kommt des-
halb künftig nicht mehr in Betracht.

4
3.
Kriterien für freiwillige Gemeindezusammenschlüsse
3.1
Quantitative Kriterien
a.
Für die Gemeinden im Freistaat Sachsen wird unter Zugrundelegung der Ergebnisse
der 5. Regionalisierten Bevölkerungsprognose des Statistischen Landesamtes eine
Mindesteinwohnerzahl angestrebt, die – bezogen auf das Jahr 2025 - im ländlichen
Raum mehr als 5.000 Einwohner und im Verdichtungsraum unmittelbar um die Ober-
zentren mehr als 8.000 Einwohner beträgt.
b.
Nur in Ausnahmefällen ist die Unterschreitung der Mindesteinwohnerzahl der Ein-
heitsgemeinde möglich. Die Unterschreitung der Mindesteinwohnerzahl soll nicht
mehr als 15 v. H. betragen.
c.
Hinsichtlich der Flächengröße sind die Überschaubarkeit des Verwaltungsraums, die
Funktionsfähigkeit der Gemeinde und die Auswirkungen auf das kreisliche Gefüge
zentrale Gesichtspunkte. Dabei ist auch den siedlungsstrukturellen Besonderheiten
insbesondere im ländlichen Raum Rechnung zu tragen.
3.2
Räumliche Abgrenzungskriterien
a.
Eine Neuordnung der Verwaltungsstruktur auf der Gemeindeebene muss sich an
raumordnerischen Erfordernissen ausrichten sowie die Erhaltung und den bedarfsge-
rechten Ausbau einer ausgewogenen Siedlungs- und Raumstruktur ermöglichen.
b.
Die Verkehrsverbindungen und die Erreichbarkeitsverhältnisse der betroffenen Ge-
meinden sind zu berücksichtigen.
c.
Die landschaftliche und topografische Situation ist zu beachten. So sollen auch land-
schaftliche und topografische Barrieren, wie z. B. Flüsse, Höhenzüge, große Waldge-
biete, sofern sie eine trennende Wirkung entfalten, ebenso berücksichtigt werden wie
auch die spezifischen Rahmenbedingungen, denen die Gebiete mit aktivem Bergbau,
die „neuen“ Seenlandschaften rund um Leipzig und in der Lausitz und (ehemalige)
Bergbauflächen unterworfen sind.
d.
Historische und religiöse Bindungen und Beziehungen sowie die örtlichen Traditionen
und landsmannschaftlichen Faktoren sollten nach Möglichkeit Berücksichtigung fin-
den. Im Siedlungsgebiet der sorbischen Volksgruppe ist bei der Neugliederung des
Gebietes der Gemeinden dem besonderen Schutz Rechnung zu tragen, der in der
Sächsischen Verfassung, der europäischen Charta der Regional- und Minderheiten-
sprachen des Europarates und dem Rahmenübereinkommen des Europarates zum
Schutz nationaler Minderheiten verankert ist.
e.
Landkreisgrenzen überschreitende Gemeindezusammenschlüsse
(vgl. § 7 SächsLKrO) sind im Ausnahmefall dort möglich, wo bestehende enge funkti-
onsräumliche Verflechtungen und Beziehungen dies rechtfertigen. Die mit dem Ge-
setz zur Neugliederung des Gebietes der Landkreise des Freistaates Sachsen ver-
folgten Ziele sind dabei zu berücksichtigen.

5
4.
Zur Anwendung der Grundsätze
Grundsätzlich können künftig nur solche Einheitsgemeinden gebildet werden, die den räum-
lichen und organisatorischen Aspekten der vorstehenden Kriterien Rechnung tragen.
In der Einzelfallentscheidung können einzelne Gesichtspunkte, je nach der spezifischen Si-
tuation im Neugliederungsraum, auch ein unterschiedliches Gewicht erlangen. Erst die Ge-
samtabwägung führt zu sachgerechten Ergebnissen.
Näheres zum Verfahren regelt die Verwaltungsvorschrift des Sächsischen Staatsministeri-
ums des Innern über die Genehmigung von Gebietsänderungen von Gemeinden (VwVGebÄ)
vom 26. Oktober 2010 (SächsABl. S. 1619).