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Meißner Hochschulschriften
Heft

Meißner Hochschulschriften
Heft 5

 
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Inhalt
Die Erfahrungsstufen nach dem SächsBesG
– einige Anmerkungen –
Burkard Götz
1
Einleitung...................................................................................................................................... 6
2
Ausgangslage .............................................................................................................................. 7
3
Neues Recht der Erfahrungsstufen .................................................................................. 11
3.1
Erstmalige Stufenfestsetzung ............................................................................................12
3.2
Berücksichtigungsfähige Erfahrungszeiten ..................................................................13
3.2.1
Zeiten einer hautberuflichen Tätigkeit im öffentlichen Dienst ............................14
3.2.2
Auszugleichende Wehr- und Zivildienstzeiten ...........................................................17
3.2.3
Berücksichtigung von Kinderbetreuungszeiten ..........................................................20
4
Fazit ...............................................................................................................................................23
Die Zuständigkeitsvermutung der Gemeinde in Deutschland und in Polen –
eine rechtsvergleichende Analyse
Dr. Renata Kusiak-Winter
1
Einleitung....................................................................................................................................24
2
Verfassungrechtliche Vorschriften ...................................................................................25
3
Angelegenheiten vs. Aufgaben ..........................................................................................27
4
Öffentliche vs. private Aufgaben ......................................................................................29
5
Lokaler Charakter der Aufgaben .......................................................................................31
6
Abschließende Bemerkungen .............................................................................................32
7
Exkurs ...........................................................................................................................................34
Literaturverzeichnis ................................................................................................................36
Auf dem Weg zur Schuldenbremse - eine Halbzeitbilanz ihrer Umsetzung
in den Ländern
Dr. Beate Schirwitz
1
Einleitung....................................................................................................................................38
2
Grundgesetzlicher Rahmen vor und nach der Schuldenbremse .........................40
3
Konsequenzen für die Haushaltspraxis ..........................................................................42
4
Die Umsetzung der Schuldenbremse durch die Länder ..........................................45
5
Das sächsische Neuverschuldungsverbot .....................................................................51
6
Die Schuldenbremse im Kontext innerstaatlicher und
europäischer Haushaltsüberwachung ............................................................................53
7
Zusammenfassung und Fazit .............................................................................................57
Literaturverzeichnis ................................................................................................................59

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Vorwort Meißner Hochschulschriften
Sehr geehrte Damen und Herren,
liebe Leserinnen und Leser,
ich freue mich, Ihnen die 5. Ausgabe der Meißner Hochschulschrif-
ten vorlegen zu können, mit der die noch jungen Meißner Hoch-
schulschriften einen weiteren Schritt machen, eine Tradition an der
FHSV-FoBiZ zu werden.
Die aktuelle Ausgabe umfasst wie gewohnt Themen aus den unter-
schiedlichsten Bereichen der Lehre. Zunächst stellt Herr Burkhard
Götz, ein ausgewiesener Spezialist für Besoldungsfragen und seit
vielen Jahren hauptamtlicher Dozent des Fachbereichs Steuer- und
Staatsfinanzverwaltung, unter dem Titel „Erfahrungsstufen nach
dem SächsBesG – einige Anmerkungen“ die Neuordnung der Besol-
dung im öffentlichen Dienst des Freistaates Sachsen durch das
Dienstrechtsneuordnungsgesetz mit dem Schwerpunkt der A-Besol-
dung dar. Der zweite Beitrag „Die Zuständigkeitsvermutung der Ge-
meinde in Deutschland und in Polen – eine rechtsvergleichende
Analyse“ untersucht länderübergreifend die rechtlichen Rahmenbe-
dingungen des Handelns der Kommunen. Die Autorin, Fr. Dr. Renata
Kusiak-Winter, lehrt an der Universität Wroclaw Rechtswissenschaf-
ten. Ich freue mich besonders, mit Fr. Dr. Kusiak-Winter erstmals eine
Kollegin aus unserem Nachbarland im Kreise der Autoren begrüßen
zu dürfen. Der abschließend Beitrag „Auf dem Weg zur Schulden-
bremse – Eine Halbzeitbilanz ihrer Umsetzung in den Ländern“ setzt
sich mit den im Rahmen der Föderalismusreform 2009 geänderten
Regelungen des Grundgesetzes zur staatlichen Kreditaufnahme
auseinander. Fr. Dr. Beate Schirwitz ist hauptberuflich im Sächsi-
schen Staatsministerium der Finanzen tätig. Die FHSV-FoBiZ unter-
stützt sie seit Jahren als Lehrbeauftragte des Fachbereichs Allgemei-
ne Verwaltung.
Ich wünsche Ihnen eine interessante Lektüre.
Ihr Frank Nolden
Meißen im September 2016
Prof. Dr. Frank Nolden
Rektor
Foto: Foto Kahle

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Die Erfahrungsstufen nach
dem SächsBesG
– einige Anmerkungen –
Mit dem Sächsischen Dienstrechtsneuordnungsgesetz¹, das in sei-
nen wesentlichen Teilen zum 01.04.2014 in Kraft getreten ist², hat
die Dienstrechtsreform im Freistaat Sachsen ihren (vorläufigen?) Ab-
schluss gefunden. Neben zahlreichen weiteren Änderungen im Sta-
tus- und Versorgungsrecht³ wurde besoldungsrechtlich insbesonde-
re das Recht bei der Bemessung des Grundgehalts nach Stufen vom
Senioritätsprinzip auf das Recht der Erfahrungsstufen umgestellt.
Nach dem nunmehr beim Freistaat Sachsen geltenden Recht bemisst
sich das Grundgehalt in der gesamten Besoldungsordnung A, in den
Besoldungsgruppen R 1 und R 2 sowie in der Besoldungsordnung W
nach Erfahrungsstufen, wobei sich das neue Stufenrecht bei R 1 und
R 2 - mit einigen richterspezifischen Besonderheiten - vergleichs-
1 Einleitung
Burkard Götz
Dozent am
FB Steuer- und
Staatsfinanz-
verwaltung
1
Gesetz zur Neuordnung des Dienst-, Besoldungs- und Versorgungsrechts im Frei-
staat Sachsen vom 18.12.2013 (SächsGVBl. S. 970), im Folgenden als SächsDNeuG
bezeichnet.
2
Vgl. Art. 28 Abs. 1 SächsDNeuG; Ausnahme u.a. und für die folgenden Ausführun-
gen von großer Bedeutung Art. 28 Abs. 3 a.a.O., wonach das neue Recht der Er-
fahrungsstufen bei den Besoldungsordnungen A, R und W bereits rückwirkend
zum 01.09.2006 in Kraft gesetzt wurde.
3
Beispielhaft seien hier für das Statusrecht nur die Neugliederung des Laufbahn-
rechts (Halbierung bei den Laufbahngruppen und Zusammenfassung zu insge-
samt nur noch neun Fachrichtungen; vgl. insbesondere § 15 SächsBG i.d.F. von
Art. 1 SächsDNeuG, im Folgenden SächsBG) und für das Versorgungsrecht die
Einführung eines Altersgeldes (vgl. §§ 92 ff. SächsBeamtVG i.d.F. von Art. 3
SächsDNeuG, im Folgenden SächsBeamtVG) genannt.
6 |

 
weise stark am Stufenrecht für die Besoldungsordnung A orientiert⁴, während das
Stufenrecht bei der W-Besoldung völlig eigenständig ausgestaltet wurde⁵.
Die folgenden Ausführungen konzentrieren sich zum einen auf das neue Stufenrecht
bei der A-Besoldung, denn diesem Bereich dürfte im Hinblick auf die Anzahl der da-
nach besoldeten Beamten sicherlich die mit Abstand größte Bedeutung zukommen,
zum anderen soll auch nur auf einige, aus Sicht des Verfassers anmerkenswerte As-
pekte eingegangen werden.
2 Ausgangslage
Zuvor sei jedoch noch kurz auf zwei wesentliche Umstände hingewiesen, die für das
neue sächsische Dienstrecht und für die Umstellung auf das Recht der Erfahrungs-
stufen von erheblicher Bedeutung sind.
Zum einen hätte der sächsische Gesetzgeber ein derart umfassendes und in manchen
Bereichen eigenständiges Dienstrecht ohne eine grundlegende Änderung bei den Ge-
setzgebungskompetenzen des Grundgesetzes gar nicht erlassen können. Denn seit
den 1970er Jahren lag die Gesetzgebungskompetenz für das Besoldungsrecht aller
Beamten (unabhängig vom jeweiligen Dienstherrn) im Rahmen der konkurrierenden
Gesetzgebung grundsätzlich beim Bund (Art. 74a und Art. 72 GG a.F.) und war im
Detail im Bundesbesoldungsgesetz (BBesG) geregelt. Neben der genannten bundes-
gesetzlichen Regelung konnten die Länder in diesem Systemzusammenhang allen-
falls ergänzende landesspezifische Regelungen für Bereiche treffen, die der Bund
nicht geregelt hatte⁶.
Im Rahmen der
Föderalismusreform
wurde dann durch Änderung des Grundgeset-
zes⁷ mit Wirkung vom 01.09.2006 Art. 74a GG (s.o.) wieder aus dem Grundgesetz
gestrichen, so dass u.a. die Gesetzgebungskompetenz für das Besoldungsrecht in die
Zuständigkeit der Länder zurückgefallen war (vgl. Art. 70 und Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 GG).
4
Vgl. § 33 Abs. 1 und 2 SächsBesG i.d.F. von Art. 2 SächsDNeuG, im Folgenden SächsBesG. So verweist § 33
Abs. 2 Satz 1 SächsBesG hinsichtlich der berücksichtigungsfähigen Erfahrungszeiten bei R 1 und R 2 nur
auf die für die A-Besoldung geltenden Regelungen in § 28 Abs. 1 SächsBesG und fügt lediglich zwei
Verweise auf das Deutsche Richtergesetz an; allerdings erfolgt der Stufenaufstieg in R 1 und R 2 generell
im 2-Jahres-Rhythmus (§ 33 Abs. 1 Satz 4 SächsBesG).
5
Vgl. § 35 SächsBesG mit seiner eigenständigen, am wissenschaftlichen Werdegang der Professoren aus-
gerichteten Definition der Erfahrungszeiten und dem abweichenden Aufstiegsrhythmus (W 1: Aufstieg in
Endstufe 2 bei erster Verlängerung des Beamtenverhältnisses auf Zeit; W 2 und W 3: Aufstieg im Abstand
von fünf Jahren bis in Endstufe 4).
6
Für den Bereich des Freistaates Sachsen war dies das Sächsische Besoldungsgesetz (SächsBesG) i.d.F.d.
Bek. vom 28.01.1998, zuletzt geändert durch Art. 27 des SächsDNeuG und mit Ablauf des 31.03.2014
außer Kraft getreten (vgl. Art. 28 Abs. 1 Nr. 2 SächsDNeuG), im Folgenden SächsBesG a.F.
7
Vgl. Art. 1 Nr. 8 des Gesetzes zur Änderung des Grundgesetzes vom 28.08.2006 (BGBl. I S. 2034), in Kraft
getreten am 01.09.2006.
| 7

Der Bund und alle 16 Bundesländer konnten demnach ab dem genannten Zeitpunkt
wieder eigenständige und voneinander unabhängige, landesrechtliche Vollregelun-
gen des Besoldungsrechtes erlassen. Bis dies geschehen war, galt das bisherige Bun-
desrecht (insbesondere BBesG) übergangsweise als Bundesrecht fort (Art.125a Abs. 1
GG). Der genannten Grundgesetzänderung hatte der sächsische Gesetzgeber zu-
nächst in einem ersten Schritt dadurch Rechnung getragen, dass er das BBesG samt
den auf dessen Ermächtigung beruhenden Verordnungen mit Wirkung vom 01.11.2007
in das sächsische Landesrecht inkorporiert⁸ hat. Danach galt auf Grund der getroffe-
nen statischen Verweisung das BBesG in der zum genannten Stichtag geltenden Fas-
sung als sächsisches Landesrecht übergangsweise fort; ergänzende Regelungen⁹ wa-
ren zunächst weiterhin im SächsBesG a.F. enthalten. Mit dem SächsDNeuG hat der
sächsische Gesetzgeber seine neuen Kompetenzen nunmehr umfassend genutzt und
diesem Übergangsstadium ein Ende bereitet.
Zum anderen sah sich das alte System der Bemessung des Grundgehalts nach Dienst-
altersstufen (vgl. §§ 27, 28 BBesG a.F.) infolge der alleinigen oder überwiegenden
Abhängigkeit vom Lebensalter auch im Hinblick auf die Vorgaben der Richtlinie
2000/78/EG¹⁰ zunehmender Kritik wegen der daraus resultierenden
Altersdiskrimi-
nierung
ausgesetzt¹¹.
Zum besseren Verständnis der mit dem SächsDNeuG vorgenommen Umstellung auf
Erfahrungsstufen sei hier kurz das alte Recht der Dienstaltersstufen noch einmal dar-
gestellt:
Nach dem vor dem SächsDNeuG geltenden Stufenrecht war in der Besoldungsord-
nung A Ausgangspunkt für das Aufsteigen in den Stufen das Besoldungsdienstalter
(BDA; § 27 Abs. 1 Satz 2 BBesG a.F.). Das BDA begann im Regelfall (= Regel-BDA) am
Ersten des Monats, in dem der Beamte das 21. Lebensjahr vollendet hatte (§ 28 Abs. 1
BBesG a.F.). Bei der konkreten Ermittlung der dem einzelnen Beamten zustehenden
Stufe entsprach das ermittelte Regel-BDA immer der Stufe 1 in der Besoldungstabel-
le, und zwar unabhängig davon, ob in der jeweiligen Besoldungsgruppe in dieser Stu-
fe überhaupt ein Betrag ausgewiesen war (vgl. nachstehende Abbildung 1).
8
Vgl. § 17 Abs. 1 SächsBesG a.F., eingefügt durch Art. 1 Nr. 4 des Fünften Gesetzes zur Änderung des Säch-
sischen Besoldungsgesetzes vom 17.01.2008 (SächsGVBl. S. 3) und in Kraft getreten zum 01.11.2007.
9
Übergangsweise hatte der Landesgesetzgeber - eigentlich systemwidrig, aber im Hinblick auf das Über-
gangsstadium hinnehmbar – auch eine ganze Reihe versorgungsrechtlicher Neuregelungen im
SächsBesG a.F. getroffen (vgl. §§ 17a – 17r SächsBesG a.F.).
10
Richtlinie 2000/78/EG des Rates vom 27.11.2000 zur Festlegung eines allgemeinen Rahmens für die Ver-
wirklichung der Gleichbehandlung in Beschäftigung und Beruf (ABL. L 303, S.16).
11
Beispielhaft sei hier nur auf die dem EuGH-Urteil vom 19.06.2014, C-501/12 u.a., Specht, zugrunde lie-
genden acht Klageverfahren verwiesen.
8 |

12
Vgl. Anlage 5 zu Art. 1 des Gesetzes zur Anpassung der Besoldung und der Versorgungsbezüge 2015/2016
vom 26.06.2015 (SächsGVBl. S. 390). Da die Besoldungstabelle A durch das SächsDNeuG – anders als z.B.
die Besoldungstabelle A beim Bund - keinerlei Änderungen in ihrer Binnenstruktur erfahren hat, kann
diese Besoldungstabelle ohne Weiteres auch zur Veranschaulichung des alten Stufenrechts herangezogen
werden.
13
Die Stufe 2 konnte damit frühestens ab Vollendung des 23. Lebensjahres erreicht werden.
| 9
Altes System mit Regel-BDA:
Stufe 1 immer ab 1. des Monats der Vollendung des 21. Lj.
2-Jahres-Rhythmus 3-Jahres-Rhythmus 4-Jahres-Rhythmus
Stufe
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12
A 2
1.829,92 1.872,52 1.915,17 1.957,80 2.000,40 2.043,06 2.085,72
A 3
1.903,53 1.948,90 1.994,24 2.039,59 2.084,97 2.130,34 2.175,70
A 4
1.945,29 1.998,70 2.052,10 2.105,51 2.158,89 2.212,31 2.265,71
A 5
1.960,48 2.028,85 2.081,99 2.135,10 2.188,25 2.241,37 2.294,50 2.347,65
A 6
2.024,98 2.083,33 2.141,66 2.199,98 2.258,31 2.316,67 2.375,01 2.433,34 2.491,66
A 7
2.110,27 2.162,71 2.236,12 2.309,50 2.382,91 2.456,32 2.529,73 2.582,14 2.634,56 2.687,02
A 8
2.237,18 2.299,88 2.393,95 2.488,03 2.582,10 2.676,18 2.738,89 2.801,59 2.864,32 2.927,03
A 9
2.443,63 2.505,73 2.605,73 2.706,13 2.806,55 2.906,93 2.975,95 3.044,99 13.114,00 3.183,02
A 10
2.621,39 2.707,15 2.835,76 2.964,41 3.093,04 3.221,68 3.307,43 3.393,18 3.478,92 3.564,69
A 11
2.998,85 3.130,65 3.262,44 3.394,27 3.526,07 3.613,94 3.701,79 3.789,70 3.977,57 3.965,43
A 12
3.213,82 3.370,96 3.528,10 3.685,24 3.842,37 3.947,12 4.051,88 4.156,64 4.261,43 4.366,16
A 13
3.598,59 3.768,27 3.937,95 4.107,62 4.277,32 4.390,44 4.503,57 4.616,68 4.729,83 4.842,96
A 14
3.653,89 3.873,96 4.094,00 4.314,02 4.534,09 4.680,76 4.827,47 4.974,17 5.120,88 5.267,58
A 15
4.737,57 4.979,50 5.173,06 5.366,61 5.560,15 5.753,70 5.947,25
A 16
5.225,73 5.505,50 5.729,38 5.953,23 6.177,05 6.400,91 6.624,77
BesGr
Abb.1: Grundgehaltssätze der Besoldungsordnung A in Euro, gültig ab 01.03.2015¹²
Ausgehend von dem der Stufe 1 zugeordneten Regel-BDA und in Abhängigkeit vom
vollendeten Lebensalter des Beamten wurde sodann die konkrete Stufe des einzelnen
Beamten ermittelt, wobei nach § 27 Abs. 2 BBesG a.F. das Grundgehalt stufenweise
bis zum Endgrundgehalt der jeweiligen Besoldungsgruppe
l
bis in die Stufe 5 alle 2 Jahre,
l
bis in die Stufe 9 alle 3 Jahre und
l
ab der Stufe 9 alle 4 Jahre anstieg.¹³

10 |
Unter bestimmten Umständen war allerdings das Regel-BDA hinauszuschieben (vgl. §
28 Abs. 2 und 3 BBesG a.F.). Hatte z.B. ein Beamter
in Laufbahnen mit dem Eingangsamt A1 - A 12
das 31. Lebensjahr,
l
in Laufbahnen mit dem Eingangsamt A13/A14 bzw. C1/C2 (alt) das 35. Lebensjahr,
l
als Professor (nur altes Recht der C-Besoldung)
das 40. Lebensjahr
bei seiner Einstellung in ein Amt mit Dienstbezügen bzw. der Rückkehr aus einer Be-
urlaubung bereits vollendet, dann wurde das Regel-BDA nach Maßgabe des § 28 Abs.
2 BBesG a.F. hinausgeschoben. Dabei wurde das Regel-BDA um Zeiten nach Vollen-
dung des 31./35./40. Lebensjahres, in denen kein Anspruch auf Besoldung bestand,
hinausgeschoben, und zwar
l
um ein Viertel der Zeit zwischen dem 31. und 35. Lebensjahr und
l
um die Hälfte der Zeit nach vollendetem 35. / 40. Lebensjahr
(§ 28 Abs. 2 Satz 1 BBesG a.F.), wobei für bestimmte Zeiten (z.B. Kinderbetreuungszei-
ten) ein Hinausschieben des BDA entfiel (§ 28 Abs. 2 und 3 BBesG a.F.).
Bei diesem System wird offensichtlich, dass zumindest der Einstieg in ein Grundge-
halt nach der Besoldungsordnung A ausschließlich an das Lebensalter angeknüpft hat
und deswegen lebensjüngere Beamte wegen ihres Alters ungerechtfertigt benachtei-
ligt waren¹⁴.
Folgendes Beispiel 1 mag diese Diskriminierungswirkung des alten Systems verdeut-
lichen:
Finanzanwärter A (geb. am 15.03.1990) war nach erfolgreicher Ausbildung am
01.09.2013 zum Steuerinspektor ernannt worden. Mit einem Regel-BDA vom 01.03.2011
(= Erster des Monats der Vollendung des 21. Lebensjahres) hat er ab 01.09.2013 ein
Grundgehalt aus BesGr A 9, Stufe 2 (aktuell wären dies 2.443,63 €; vgl. Abb. 1) erhalten;
am 01.03.2015 wäre er in
Stufe 3
aufgestiegen (2.505,73 € nach obiger Tabelle).
Finanzanwärter B, Lehrgangskollege von A, war bereits am 15.03.1982 geboren und
hatte erst mit Verzögerung die richtige Berufswahl getroffen. Mit einem Regel-BDA
vom 01.03.2003 hätte er ab der Ernennung zum Steuerinspektor am 01.09.2013 ein
Grundgehalt aus BesGr A 9, Stufe 5 (aktuell wären dies 2.706,13 €; vgl. Abb. 1) erhalten;
am 01.03.2014 wäre er in Stufe 6 aufgestiegen (2.806,55 € nach obiger Tabelle).
Bei gleichem Werdegang als Beamter hätten B nach dem alten System allein wegen
seines höheren Alters um etwa 300 Euro höhere monatliche Dienstbezüge zugestan-
den.
14
Vgl. EuGH-Urteil vom 19.06.2014, C-501/12 u.a., Specht, sowie die Urteile des BVerwG vom 30.10.2014,
2 C 3.13, 2 V 6.13 u.a., juris.

 
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3
Neues Recht der Erfahrungsstufen
Mit dem SächsDNeuG hat der sächsische Gesetzgeber unter Nutzung seiner neuen
Gesetzgebungskompetenz die bei den Stufen des Grundgehalts bestehende Diskrimi-
nierung wegen des Alters durch die Umstellung auf Erfahrungsstufen¹⁵ vollständig
beseitigt und damit in diesem Punkt eine europa- und bundesrechtskonformes¹⁶
sächsisches Besoldungsrecht geschaffen. Er hat dies zudem rückwirkend zum
01.09.2006, dem ihm nach seiner Kompetenz frühestmöglichen Termin, getan und so
hinsichtlich etwaiger, wegen der Rechtswidrigkeit des alten Systems bestehender
Entschädigungsforderungen und deren Minimierung eine `elegante´ Lösung¹⁷ gefun-
den.
Kernpunkt der Änderung
ist, dass nunmehr jeder Beamte – unabhängig von seinem
Lebensalter – bei erstmaliger Begründung eines Beamtenverhältnisses mit Anspruch
auf Dienstbezüge (z.B. Übernahme in ein Beamtenverhältnis auf Probe nach erfolg-
reich absolviertem Vorbereitungsdienst) grundsätzlich in der
Anfangsstufe
seiner
Besoldungsgruppe beginnt (§ 27 Abs. 1 Satz 2 SächsBesG).
Beispiel 2:
Finanzanwärter A und B aus Beispiel 1 erhalten also nunmehr jeweils ein Grundgehalt
aus BesGr A 9, Stufe 2.
Der weitere Aufstieg erfolgt sodann - wie schon im alten System – im Rhythmus von 2,
3 bzw. 4 Jahren in die nächsthöhere Stufe, wobei die Länge der Wartezeit bis zum nächs-
ten Aufstieg von der erreichten Stufe abhängig ist (§ 27 Abs. 2 Satz 1 und 2 SächsBesG).
Dieses neue System gilt nicht nur für Neufälle; es wurden vielmehr auch alle Bestands-
fälle grundsätzlich zum Stichtag 01.09.2006 in das neue System übergeleitet¹⁸.
15
Vgl. §§ 27, 28 SächsBesG für die A-Besoldung § 33 SächsBesG für BesGr. R 1 und R 2 und § 34 SächsBesG
für die W-Besoldung.
16
Vgl. Fußnote 14..
17
Diese Lösung hat auch im Hinblick auf das rechtsstaatliche Rückwirkungsverbot Bestand, obwohl das
BVerwG in seinen Urteilen vom 30.10.2014 (vgl. insbesondere Az. 2 C 3/13, juris, da zum sächsischen Be-
soldungsrecht ergangen) Betroffenen gemäß § 15 Abs. 2 AGG eine pauschale Entschädigung von 100
Euro pro Monat zugesprochen hat. Da das AGG erst am 18.08.2006 und §§ 27, 28 SächsBesG schon am
01.09.2006 in Kraft getreten sind, ist für Beamte im Geltungsbereich des SächsBesG, eine rechtzeitige
Geltendmachung (vgl. Rz. 49 – 54 a.a.O.) vorausgesetzt, der Entschädigungsanspruch allerdings auf
50 Euro begrenzt (vgl. Rz. 44 ff. a.a.O.). Das BVerwG hat zudem festgestellt, dass selbst bei unterstellter
echter Rückwirkung das rückwirkende In-Kraft-Treten des SächsDNeuG verfassungsrechtlich zulässig sei,
da der Kläger, der ja eine ungerechtfertigte Diskriminierung wegen des Alters geltend gemacht habe, mit
einer rückwirkenden Änderung rechnen müsse und sich deswegen nicht auf den Grundsatz des Ver-
trauensschutzes berufen könne (vgl. Rz. 74 ff., insbesondere Rz. 81 und 83 a.a.O.).
18
Vgl. §§ 80 und 81 SächsBesG (A-bzw. R-Besoldung). Auch wenn diese Überleitung auf der Basis der alten
rechtswidrigen Bestimmungen erfolgt ist und damit die Altersdiskriminierung quasi mitgenommen wur-
de, haben sowohl EuGH als auch BVerwG (vgl. Fußnote 14) klargestellt, dass das neue System der Erfah-
rungsstufen nicht altersdiskriminierend und damit europarechtskonform ist.

 
12 |
3.1 Erstmalige Stufenfestsetzung
Während im alten System ein einmal nach § 28 BBesG a.F. festgesetztes BDA auch bei
Versetzung zu einem anderen Dienstherrn bundesweit weiter Bestand hatte oder z.B.
auch bei einem Wechsel aus der alten C-Besoldung in die A-Besoldung mitgenom-
men wurde, ist nunmehr in folgenden Fällen eine (ggf. erneute) Stufenfestsetzung
erforderlich¹⁹ (§ 27 Abs. 1 Satz 2 und 6 SächsBesG):
l
erste Berufung
eines Beamten in ein Beamtenverhältnis mit
Dienstbezügen
,
l
Versetzung
eines Beamten in den Geltungsbereich des SächsBesG,
l
Übernahme, Übertritt
eines Beamten in den Geltungsbereich des SächsBesG²⁰,
l
sonstige
statusrechtliche Änderung
²¹ innerhalb des Geltungsbereichs des
SächsBesG.
Ein Dienstherrenwechsel löst demnach nur dann keine erneute Stufenfestsetzung aus,
wenn er innerhalb des Geltungsbereichs des SächsBesG (vgl. § 1 SächsBesG) erfolgt,
also z.B. ein Wechsel von der Stadt Dresden zum Freistaat Sachsen. Wird dagegen ein
Beamter aus einem anderen Bundesland oder vom Bund übernommen, ist eine neue
Stufenfestsetzung erforderlich, und zwar selbst dann, wenn nach dem dortigen Lan-
des- oder Bundesrecht bereits eine Stufenfestsetzung vorgenommen worden war²².
Wie bereits erwähnt, erfolgt – soweit nicht weitere Erfahrungszeiten zu berücksichti-
gen sind bzw. berücksichtigt werden können²³ - eine Stufenfestsetzung grundsätzlich
in der
Anfangsstufe
, also der ersten betragsmäßig belegten Stufe der jeweiligen Be-
soldungsgruppe (§ 27 Abs. 1 Satz 2 SächsBesG).
In diesem Zusammenhang sei auf folgende Besonderheit hingewiesen:
Wird ein Beamter in einem Beförderungsamt, dessen Anfangsstufe von der Anfangs-
stufe des Eingangsamts seiner Laufbahn abweicht, von außerhalb in den Geltungs-
bereich des SächsBesG versetzt, muss die dann erforderliche Stufenfestsetzung
ausgehend vom Eingangsamt und nicht vom bereits erreichten Beförderungsamt
19
Außerdem ist eine erfolgte Stufenfestsetzung im Hinblick auf die Berücksichtigungsfähigkeit von Unter-
brechungszeiten gemäß § 28 Abs. 4 SächsBesG bei Rückkehr aus einer Beurlaubung ohne Dienstbezüge
zumindest zu überprüfen und ggf. zu korrigieren.
20
Ein Beispiel aus der Vergangenheit wäre der Zusammenschluss der Landesversicherungsanstalten Thürin-
gen, Sachsen-Anhalt und Sachsen im Jahr 2005 zur Deutschen Rentenversicherung Mitteldeutschland,
einer Körperschaft des öffentlichen Rechts, für die wegen ihres satzungsmäßigen Sitzes in Leipzig und der
daraus resultierenden Aufsicht des SMS das sächsische Besoldungsrecht gilt (vgl. § 1 SächsBesG).
21
Das wäre z.B. ein Wechsel aus der Besoldungsordnung R oder W in die Besoldungsordnung A.
22
Für den Fall, dass sich durch einen derartigen Wechsel in den Geltungsbereich des SächsBesG bestimmte
Dienstbezüge (insbesondere Grundgehalt, aber auch Amts- und Stellenzulagen und Familienzuschlag)
verringern, sieht § 57 SächsBesG eine entsprechende ruhegehaltfähige Ausgleichszulage vor.
23
Vgl. § 27 Abs. 1 Satz 3 i.V.m. § 28 Abs. 1 bis 3 SächsBesG; Näheres weiter unten.

 
| 13
vorgenommen werden, weil sonst im Vergleich zu einem Beamten mit rein sächsi-
schem Werdegang eine nicht zu rechtfertigende Bevorzugung vorliegen würde.
Zur Verdeutlichung Beispiel 3:
Ein bayerischer Steueramtmann C (BesGr. A 11) wird zum 01.11.2015 zum Freistaat
Sachsen versetzt (§ 15 BeamtStG). Er hat nach seinem Werdegang zwingend gemäß §
28 Abs. 1 Nr. 1 SächsBesG anzurechnende Erfahrungszeiten im Umfang von 14 Jahren.
Rechnet man bei der nach sächsischem Recht erforderlichen neuen Stufenfestsetzung
ab der Anfangsstufe 3 des BesGr. A 11, wäre C am 01.11.2015 der Stufe 8 zuzuordnen,
hätte zudem in dieser Stufe bereits 1 Jahr Stufenlaufzeit absolviert (vgl. § 28 Abs. 2
Satz 3 SächsBesG) und würde demzufolge zum 01.11.2017 in Stufe 9 aufsteigen.
Ein vergleichbarer rein sächsischer Beamter mit ebenfalls 14 Jahren Erfahrungszeit,
der wie C in Bayern seine Beamtenlaufbahn im Eingangsamt der Laufbahn (BesGr. A 9)
begonnen hat, hätte zum genannten Zeitpunkt erst die Stufe 7 erreicht, in dieser Stufe
bereits 2 Jahre Stufenlaufzeit verbracht und würde erst zum 01.11.2016 in Stufe 8 und
zum 01.11.2019 in Stufe 9 aufsteigen.
Der hinzuversetzte bayerische Beamte hätte also einen allein aus der Versetzung resul-
tierenden dauerhaften Laufzeitgewinn bei den Stufen von zwei Jahren, für den kein
nachvollziehbarer Rechtfertigungsgrund ersichtlich ist. Dieser Unterschied von zwei
Jahren ergibt sich aus dem Umstand, dass der sächsische Beamte seine Werdegang im
Eingangsamt der BesGr. A 9 begonnen hat und bei der in diesem Zusammenhang nöti-
gen ersten Stufenfestsetzung von der Anfangsstufe 2 der BesGr. A 9 auszugehen war.
Rechnet man nun bei dem hinzuversetzten bayerischen Beamten dagegen bei der
anlässlich der Versetzung erforderlichen Stufenfestsetzung nicht ab Stufe 3 (An-
fangsstufe seines erreichten Beförderungsamtes), sondern ab Stufe 2 (Anfangsstufe
des Eingangsamts seiner Laufbahn), verläuft der Stufenaufstieg zwischen beiden Be-
amten parallel.
3.2 Berücksichtigungsfähige Erfahrungszeiten
Auch bei einer erstmaligen Stufenfestsetzung kann die Zuordnung zu einer höheren
als der Anfangsstufe erfolgen, wenn der Beamte bestimmte Erfahrungszeiten nach-
weisen kann (§ 27 Abs. 1 Satz 3 i.V.m. § 28 Abs. 1 – 3 SächsBesG²⁴), dabei ist wie folgt
zu unterscheiden:
24
Die Aufzählung der berücksichtigungsfähigen Erfahrungszeiten in § 28 Abs. 1 SächsBesG, aber auch der
Unterbrechungszeiten nach § 28 Abs. 4 SächsBesG, auf die Abs. 3 a.a.O. verweist, ist abschließend.

 
14 |
25
Diesen Zeiten dürfte im Vollzug die wohl größte Bedeutung zukommen; Zeiten nach § 28 Abs. 1 Nrn. 3
und 4 sowie Abs. 4 Nrn. 2, 3 5, und 6 SächsBesG sind demgegenüber von untergeordneter praktischer
Relevanz. Es sei in diesem Zusammenhang auf die umfangreichen und detaillierten Ausführungen insbe
sondere in Anlage 1 zum Rundschreiben des SMF vom 16.01.2014, Az.: 15-P 1502/1/14/53-2014/428,
hingewiesen, zu finden auf der Internetseite des für den Vollzug zuständigen Landesamtes für Steuern
und Finanzen
(www.lsf.sachsen.de)
unter Sächsisches Dienstrechtsneuordnungsgesetz/Rechtsvorschriften.
a) Zwingende Anrechnung
genereller Erfahrungszeiten
(§ 28
Abs. 1
SächsBesG)
l
Zeiten einer hauptberuflichen Tätigkeit im öffentlichen Dienst
(Nr. 1)
l
Zeiten mit Wehrdienst oder Zivildienst
(Nr. 2)
l
Zeiten einer Eignungsübung nach dem Eignungsübungsgesetz
(Nr.
3)
l
Verfolgungszeiten nach dem Beruflichen Rehabilitierungsgesetz
(Nr. 4)
b) Anrechnung
förderlicher Zeiten
im Ermessenswege
(§ 28
Abs. 2
SächsBesG)
ganze/teilweise Anrechnung förderlicher hauptberuflicher Tätigkeiten auch außer-
halb des öffentlichen Dienstes, soweit sie nicht Voraussetzung für den Zugang zur
Laufbahn sind
c) Zwingende Anrechnung von
Unterbrechungszeiten
(§ 28
Abs. 3
SächsBesG)
l
tatsächliche Kinderbetreuungszeiten
(Nr. 1)
l
tatsächliche Pflegezeiten nach dem Pflegezeitgesetz
(Nr. 2)
l
Beurlaubungen ohne Dienstbezüge, dienstlichen Interessen
bzw. /öffentliche Belangen dienend
(Nr. 3)
l
wehr- oder zivildienstbedingte Unterbrechungen
(Nr. 4)
l
Zeiten einer Eignungsübung
(Nr. 5)
l
Zeiten der Mitgliedschaft in einer Landes-/Bundesregierung sowie
Abgeordnetenzeiten ohne Versorgungsabfindung
(Nr. 6)
Im Folgenden soll nur näher eingegangen werden auf Zeiten einer hauptberuflichen
Tätigkeit im öffentlichen Dienst, auf die Berücksichtigung von Wehr- und Zivildienst-
zeiten bzw. von Kinderbetreuungszeiten²⁵.
3.2.1 Zeiten einer hauptberuflichen Tätigkeit im öffentlichen Dienst
Nach § 28 Abs. 1 Nr. 1 SächsBesG sind bei der ersten Stufenfestsetzung Zeiten einer
hauptberuflichen Tätigkeit, die nicht Voraussetzung für den Zugang zur Laufbahn
sind, im Dienst eines öffentlich-rechtlichen Dienstherrn oder von öffentlich-rechtli-
chen Religionsgesellschaften und ihren Verbänden zwingend als Erfahrungszeit zu
berücksichtigen.

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Wer öffentlich-rechtlicher Dienstherr ist, ergibt sich aus § 4 SächsBesG sowie aus
§ 28 Abs. 1 Nr. 1 SächsBesG selbst; demnach sind anrechenbar insbesondere Tätigkeit
bei/beim
l
Bund, einem Land, einer Gemeinde, einem Landkreis,
l
einer sonstigen Anstalt, Körperschaft und Stiftung des öffentlichen Rechts,
l
der Europäischen Union oder in einem Mitgliedstaat der Europäischen Union,
l
den öffentlich-rechtlichen Religionsgesellschaften²⁶ oder ihren Verbänden,
l
einer Einrichtung der ehemaligen DDR, soweit diese Tätigkeit dem Dienst bei einer
juristischen Person des öffentlichen Rechts im Geltungsbereich des GG gleichartig
war.
Ob und unter welchen Gegebenheiten eine Tätigkeit Voraussetzung für den Zugang
zur Laufbahn²⁷ gewesen ist, ergibt sich zunächst aus § 17 SächsBG; aber auch in einer
Ausbildungs- und Prüfungsordnung im Sinne von § 30 SächsBG kann geregelt sein,
dass eine hauptberufliche Tätigkeit auf den Vorbereitungsdienst angerechnet wird
(vgl. § 18 Abs. 7 SächsBG) oder an dessen Stelle tritt²⁸. Auch bei anderen Bewerbern
i.S.v. § 21 SächsBG wird für die Feststellung der Laufbahnbefähigung durch den Lan-
despersonalausschuss eine hauptberufliche Tätigkeit von mindestens 5 Jahren gefor-
dert (vgl. § 11 Abs. 1 SächsLVO²⁹). In den genannten Fällen kann eine im öffentlichen
Dienst absolvierte hauptberufliche Tätigkeit in dem Umfang, in dem sie auf den Vor-
bereitungsdienst oder an dessen Stelle angerechnet wurde, nicht mehr als Erfah-
rungszeit berücksichtigt werden.
Hauptberuflichkeit liegt nach § 3 SächsBesG vor, wenn die Tätigkeit im fraglichen
Zeitraum
l
den Schwerpunkt der beruflichen Tätigkeit eingenommen hat,
l
den überwiegenden Teil der Arbeitskraft beansprucht hat³⁰,
l
gegen Entgelt ausgeübt wurde,
26
Das sind katholische Bistümer, evangelische Landeskirchen, der Verband der Evangelischen Kirche
Deutschlands oder die Vereinigte Evangelisch-Lutherische Kirche Deutschlands.
27
Die Regelung dient der Gleichbehandlung von Regellaufbahn- und Fachrichtungslaufbahnbewerbern.
28
Insbesondere in Betracht kommen hier die früheren Laufbahnbewerber besonderer Fachrichtung, bei de-
nen z.B. für den ehemaligen gehobenen Dienst drei Jahre hauptberufliche Tätigkeit nach Abschluss des
Studiums für den Erwerb der Laufbahnbefähigung gefordert waren (Beispiel: Ein studierter Informatiker
hat 4 Jahre als tarifbeschäftigte IT-Kraft im öffentlichen Dienst gearbeitet, wovon 3 Jahre nach §§ 32,
33 SächsLVO a.F. und Anlage 2 hierzu beim Laufbahnerwerb angerechnet werden); Nr. 28.1.1 der Anlage 1
zum RdSchr. des SMF vom 16.01.2014 nennt hierzu zwei weitere Beispiele.
29
Sächsische Laufbahnverordnung i.d.F.v. Art 1 der Sächsischen Dienstrechtsneuordnungsverordnung vom
16.09.2014 (SächsGVBl. S. 530).
30
Diese beiden Voraussetzungen wären z.B. nicht erfüllt bei einer studierten Juristin, die neben einer befris-
teten Tätigkeit als juristische Angestellte bei einer Stadt im Umfang von 15 Wochenstunden noch 25 Wo-
chenstunden als Trainerin in einem Fitnessstudio gearbeitet hat.

 
16 |
31
Bei einem Beschäftigungsumfang von mindestens der Hälfte der regelmäßigen Arbeitszeit kann regelmä-
ßig davon ausgegangen werden, dass diese Voraussetzung erfüllt ist. Eine unterhälftige Beschäftigung
mit einem Mindestumfang von 12 Wochenstunden als Untergrenze war für sächsische Beamte erst ab
dem 01.04.1999 möglich (eingeführt mit § 142a Abs. 4 SächsBG a.F. durch Art. 1 Nr. 18 des Zweiten Ge-
setzes zur Änderung dienstrechtlicher Vorschriften vom 16.03.1999, SächsGVBl. S. 121). Erst ab dem ge-
nannten Zeitpunkt kann demnach eine unterhälftige Tätigkeit im öffentliche Dienst als Erfahrungszeit
berücksichtigt werden, soweit die weiteren Voraussetzungen für die Anrechnung gegeben sind.
32
Diese komplexe Umschreibung des Begriffs `Hauptberuflichkeit´ geht zurück auf die Entscheidung des
BVerwG vom 25.05.2005, C 20/04, juris.
33
Anders z.B. beim Bund, der Gleichwertigkeit fordert (vgl. § 28 Abs. 1 Satz 1 Nr. 1 BBesG i.d.F.v. 19.06.2009,
BGBl. I S. 1434).
34
Etwa frühere Tätigkeit als Soldat auf Zeit oder als Bademeister in einem städtischen Freibad bei einem
späteren Steuerbeamten.
35
Arbeitsplatzschutzgesetz i.d.F.d. Bek. vom 16.07.2009 (BGBl. I S. 2055), zuletzt geändert durch Art. 9
Abs. 3 des Gesetzes vom 06.03.2015 (BGBl. I S. 250) i.d.g.F.
36
Zivildienstgesetz i.d.F.d. Bek. vom 17.05.2005 (BGBl. I S. 1346), zuletzt geändert durch Art. 3 Abs. 5 des
Gesetzes vom 29.06.2015 (BGBl. I S. 1061) i.d.g.F.
37
Bei diesen Zeiten handelt es sich streng genommen nicht um Erfahrungszeiten in engen beruflichen Sinn,
sondern um gesellschaftspolitisch bedeutsame Zeiten, die zum Teil auf Grund gesetzlicher Verpflichtung
zu leisten waren und deshalb eine Berücksichtigung bei der Stufenzuordnung durchaus rechtfertigen.
l
dem durch Ausbildung/Berufswahl gewählten Berufsbild entspricht und
l
grundsätzlich in dem nach beamtenrechtlichen Vorschriften zur Zeit dieser Tätigkeit
zulässigen Umfang³¹ abgeleistet wurde³².
Ausbildungszeiten jedweder Art (privatrechtlicher Ausbildungsvertrag, Studium, Vorbe-
reitungsdienst im Beamtenverhältnis auf Widerruf) erfüllen diese Voraussetzungen nicht
und können nie als Erfahrungszeit bei der Stufenzuordnung berücksichtigt werden.
Vorteilhaft für die Betroffenen und vereinfachend im Vollzug ist, dass nach dem sächsi-
schen Recht Gleichwertigkeit für die Anrechnung hauptberuflicher Tätigkeiten im öf-
fentlichen Dienst nicht gefordert ist³³, so dass z.B. auch hauptberufliche Beschäfti-
gungszeiten im öffentlichen Dienst, die auf Grund der Entgelt- oder Vergütungsgruppe
der Laufbahngruppe 1 vergleichbar sind, auch bei einer Einstellung in Laufbahngruppe 2
berücksichtigt werden können; ja selbst völlig wesensfremde Tätigkeiten können be-
rücksichtigt werden, soweit sie nur im öffentlichen Dienst absolviert wurden³⁴.
3.2.2 Auszugleichende Wehr- und Zivildienstzeiten
Nach § 28 Abs. 1 Nr. 2 SächsBesG sind Zeiten, die nach dem ArbPlSchG³⁵ oder dem
ZDG³⁶ zu einer wehrdienst- oder zivildienstbedingten³⁷ Verzögerung des Beginns ei-
nes Dienstverhältnisses geführt haben, durch Berücksichtigung als Erfahrungszeit
auszugleichen. Dieser dynamisch ausgestaltete Verweis auf die beiden Gesetze und
das Abstellen auf eine Verzögerung bei der Einstellung kann im praktischen Vollzug
Schwierigkeiten bereiten, wie noch zu zeigen sein wird. Zunächst seien jedoch die

| 17
Zeiten/Dienste genannt, die zu einer Anerkennung als Erfahrungszeit führen können.
Im Wesentlichen sind dies:
l
Grundwehrdienst und freiwilliger zusätzlicher Wehrdienst im Anschluss an den
Grundwehrdienst (§ 16 Abs. 2 ArbPlSchG)n
l
freiwilliger Wehrdienst nach § 58b Soldatengesetz (§ 16 Abs. 7 ArbPlSchG)³⁸
l
Wehrübungen, freiwilliger Wehrdienst in besonderer Auslandsverwendung, Hilfe-
leistung im Innern und im Ausland (§ 16 Abs. 3 und 5 ArbPlSchG)n
l
unbefristeter Wehrdienst im Spannungs- oder Verteidigungsfall (§ 16 Abs. 1
ArbPlSchG)
l
Zivildienst und freiwilliger zusätzlicher Zivildienst (§ 78 Abs. 1 Nr. 1 i.V.m. §§ 24
und 41a ZDG)
Nach § 16a ArbPlSchG zählt hierzu eigentlich auch ein Wehrdienst als Soldat auf Zeit
mit einer endgültig auf insgesamt maximal zwei Jahre festgesetzten Dienstzeit; sinn-
voller – da einfacher zu bewerkstelligen – sollte eine derartige Zeit aber nach § 28 Abs.
1 Nr. 1 SächsBesG als Erfahrungszeit berücksichtigt werden.
Nach dem eindeutigen Wortlaut der Vorschrift wird jedoch nicht im Umfang des tat-
sächlich geleisteten Dienstes Erfahrungszeit angerechnet, sondern es soll die durch
die Dienstleistung eingetretene Verzögerung ausgeglichen werden, was zu einer im
Vergleich zur tatsächlichen Dienstleistung kürzeren oder längeren Zeitspanne der An-
rechnung führen kann.
Beispiel 4:
Wird – wie z.B. in Sachsen in bestimmten Laufbahnen der Einstiegsebene 1 der Laufbahn-
gruppe 2³⁹ - nur zu einem einzigen bestimmten Termin in den Vorbereitungsdienst einge-
stellt, konnte ein Grundwehrdienst (GWD) von 9 Monaten die Einstellung um ein Jahr
verzögern. Wurde
ein Zivildienst (ZD) im Umfang von 13 Monaten geleistet, konnte die
Verzögerung ebenfalls nur ein Jahr betragen. In beiden Fällen dürfen nur 12 Monate als
Erfahrungszeit angerechnet werden.
38
Eingeführt mit Wirkung vom 01.07.2011 durch das Wehrrechtsänderungsgesetz 2011 vom 28.04.2011
(BGBl. I S. 678) und bis zum 12.04.2013 zunächst im 7. Abschnitt des Wehrpflichtgesetzes geregelt.
39
Bis zum 31.03.2014 gehobener Dienst.

18 |
40
Anders und zumindest ungenau die Lösung im Beispiel zu Nr. 28.1 2 Buchst. a) der Anlage 1 zum RdSchr.
des SMF vom 16.01.2014, die beim Umfang der anrechenbaren Erfahrungszeit in ähnlicher Fallkonstella-
tion nicht auf die eingetretene Verzögerung, sondern nur auf den Umfang des tatsächlich geleisteten
Dienstes abstellt.
41
„Im Anschluss“ meint nicht in unmittelbarem Anschluss; im Hinblick auf die realen Gegebenheiten dürfte
eine Zeitspanne von max. 6 Monaten noch als ausreichend angesehen werden können.
Die eigentliche Schwierigkeit liegt jedoch insbesondere bei vor einem Beamtenverhältnis
geleisteten Diensten darin, dass nach § 12 Abs. 3 bzw. § 13 Abs. 2 ArbPlSchG ein enger
zeitlcher Zusammenhang zwischen dem Dienst und dem Eintritt in ein Beamtenverhält-
nis bestehen muss.
Nach § 12 Abs. 3 ArbPlSchG muss sich ein Dienstleistender bis zum Ablauf von 6 Mo-
naten nach dem Ende des Dienstes um Einstellung als Beamter beworben haben und
auf Grund dieser Bewerbung auch in den Vorbereitungsdienst eingestellt sein, damit
eine Verzögerung vorliegt, die bei der Erfahrungszeit auszugleichen ist.
Beispiel 5:
Bei nur einmaligem Einstellungstermin (z.B. am 01.09. eines jeden Jahres) und einem
GWD von 9 Monaten (01.07.2009 – 31.03.2010) musste sich der Betroffene bis spätes-
tens 30.09.2010 (6 Monate nach Ablauf GWD) beworben haben und in den Vorberei-
tungsdienst eingestellt sein, damit es zu einer Anrechnung des GWD als Erfahrungszeit
kommen kann, wenn der Anwärter im direkten Anschluss an den Vorbereitungsdienst
als Beamter auf Probe mit Anspruch auf Dienstbezüge übernommen wird.⁴⁰
Noch komplexer stellt sich § 13 Abs. 2 ArbPlSchG dar, wonach ein Betroffener
l
im Anschluss⁴¹ an den GWD etc. eine für den künftigen Beruf als Beamter über die
allgemeine Schulbildung hinausgehende vorgeschriebene Ausbildung (Studium,
berufliche Ausbildung usw.) begonnen
und
l
sich bis zum Ablauf von 6 Monaten nach Abschluss dieser Ausbildung um Einstel-
lung als Beamter beworben haben
und
l
auf Grund dieser Bewerbung auch eingestellt worden sein muss,
damit ein Ausgleich der Verzögerung bei den Erfahrungszeiten erfolgen kann. Bei
dieser Fallkonstellation muss also sogar zweimal ein enger zeitlicher Zusammenhang
für eine Berücksichtigung des geleisteten Dienstes nach § 28 Abs. 1 Nr. 2 SächsBesG
erfüllt sein, zunächst zwischen GWD und Beginn der Ausbildung und sodann zwi-
schen dem Ende der Ausbildung und der Bewerbung um Einstellung als Beamter.

| 19
Beispiel 6:
Regierungsoberrat R wird mit Wirkung vom 01.11.2015 vom Freistaat Bayern zum Frei-
staat Sachsen versetzt. Er hat nach dem Abitur im Jahr 1996 vom 01.07.1996 bis zum
31.07.1997 (13 Monate) ZD geleistet und am 01.10.1997 sein Jurastudium begonnen.
Mit Bestehen der 2. Juristischen Staatsprüfung am 23.08.2005 hat er die für die Ein-
stellung als Beamter erforderliche Ausbildung abgeschlossen. Auf Grund einer Bewer-
bung im Dezember 2005 wurde er zum 01.03.2006 als Regierungsrat in den bayeri-
schen Staatsdienst eingestellt.
Bei der anlässlich der Versetzung erforderlichen Stufenfestsetzung können u.a. 12 Mo-
nate ZD (die Aufnahme des Studiums hat sich durch den ZD nur um diesen Zeitraum
verzögert!) als Erfahrungszeit angerechnet werden, weil R im zeitlich zulässigen Rah-
men (6 Monate) sowohl nach dem ZD das Studium begonnen als auch nach der Aus-
bildung die Bewerbung um Einstellung abgegeben hat; dass die tatsächliche Einstel-
lung erst nach Ablauf der 6 Monate erfolgt ist, ändert daran nichts.
Besonders letzteres Beispiel lässt die Unwägbarkeiten erkennen, die mit einem Abstellen
auf eine eingetretene Verzögerung nach Maßgabe des ArbPlSchG verbunden sein kön-
nen, denn auch eine an sich vollständige Personalakte dürfte im geschilderten Fall z.B.
keine Daten zu den jeweiligen Bewerbungen enthalten. Auch ist nicht recht ersichtlich,
warum die genannten Dienste nur dann gesellschaftspolitisch so bedeutsam sind, dass
sie als Erfahrungszeit angerechnet werden, wenn sie in einem mehr oder weniger zufäl-
ligen Zusammenhang mit einem Beamtenverhältnis oder dessen Voraussetzungen ge-
leistet worden sind.
Es erscheint daher aus Gründen eines einfachen Vollzugs, aber auch zur angemessenen
und gleichmäßigen gesellschaftlichen Würdigung der geleisteten (Pflicht-)Dienste sinn-
voller, sich von der engen Verknüpfung mit dem ArbPlSchG und seinem Abstellen auf eine
eingetretene Verzögerung zu lösen und für den Umfang der Anrechnung als Erfahrungs-
zeit einfach auf einen gewissen zeitlichen Rahmen des tatsächlich geleisteten Dienstes
abzustellen, wie es z.B. der Bund oder das Land Nordrhein-Westfalen getan haben.⁴²
42
So werden z.B. beim Bund nach § 28 Abs. 1 Nr. 2 BBesG u.a. Zeiten eines Wehr- oder Zivildienstes, wenn
sie mindestens 4 Monate tatsächlich geleistet wurden, bis zu insgesamt max. 2 Jahren völlig losgelöst
vom ArbPlSchG und einer eingetretenen Verzögerung als Erfahrungszeit berücksichtigt. Bemerkenswert
in diesem Zusammenhang ist, dass der Bund, der zum 01.07.2009 eine Regelung ursprünglich vergleich
bar der sächsischen getroffen hatte, diese aus Gründen der Regelungsklarheit und zur Verwaltungsver-
einfachung mit dem Gesetz vom 15.03.2012 (BGBl. I S. 462) in die vorstehend beschriebene aktuelle Fas-
sung gebracht hat. Für NRW vgl. § 28 Abs. 1 Satz 1 Nr. 5 ÜBesG NRW.

 
20 |
3.2.3 Berücksichtigung von Kinderbetreuungszeiten
Bei den Zeiten einer Kinderbetreuung handelt es sich – ähnlich wie bei Wehr- und Zi-
vildienstzeiten – nicht um Erfahrungszeiten im engen beruflichen Sinn, gleichwohl sol-
len derartige Zeiten unter bestimmten Voraussetzungen als Erfahrungszeit bei der Stu-
fenfestsetzung berücksichtigt werden. Kinder im Sinne der Vorschrift sind leibliche und
angenommene Kinder des Beamten, aber auch im Haushalt aufgenommene Kinder, für
die ein Anspruch auf Kindergeld besteht (Stief-, Pflege- und Enkelkinder); dazu zählen
auch im Haushalt aufgenommene Kinder eines eingetragenen Lebenspartners.
Zunächst fällt auf, dass Kinderbetreuungszeiten nicht in dem abschließenden Katalog
der bei der ersten Stufenfestsetzung nach § 28 Abs. 1 SächsBesG zwingend zu be-
rücksichtigenden Erfahrungszeiten enthalten sind; sie finden sich aber wieder in der
Aufzählung der Unterbrechungszeiten nach § 28 Abs. 4 SächsBesG. Da nach § 28
Abs. 3 SächsBesG Zeiten, die bei der ersten Stufenfestsetzung zwingend nach Abs. 1
a.a.O. als Erfahrungszeiten anzurechnen sind⁴³, durch diese Unterbrechungszeiten
nach Abs. 4 nicht vermindert werden, bedeutet dies, dass insbesondere auch Kinder-
betreuungszeiten⁴⁴ bei der ersten Stufenfestsetzung nur dann als Erfahrungszeit be-
rücksichtigt werden können, wenn sie
innerhalb
einer der nach § 28 Abs. 1 Nrn. 1 – 4
und Abs. 2 SächsBesG angerechneten Zeiten liegen. Liegen sie dagegen außerhalb
einer nach § 28 Abs. 1 SächsBesG anzurechnenden Erfahrungszeit, können sie bei der
ersten Stufenfestsetzung nicht berücksichtigt werden.
Beispiel 7:
Regierungsoberrätin M wird mit Wirkung vom 01.12.2015 zum Freistaat Sachsen ver-
setzt. Davor war sie 9 Jahre beim Bund als Beamtin tätig, erst im Beamtenverhältnis
auf Probe, dann auf Lebenszeit.
M hat zwei Kinder: Während sie für das erste, während des Jurastudiums geborene
Kind zwei Urlaubssemester eingelegt hat, hat sie nach dem zweiten, während des Be-
amtenverhältnisses auf Lebenszeit geborenen Kind zwei Jahre Elternzeit ohne Bezüge
in Anspruch genommen.
Bei der anlässlich der Versetzung erforderlichen Stufenfestsetzung können nur die
zwei Jahre Elternzeit während des Beamtenverhältnisses als Erfahrungszeit angerech-
net werden, weil nur durch diese Kinderbetreuungszeit eine nach § 28 Abs. 1 Nr. 1
SächsBesG berücksichtigungsfähige hauptberufliche Tätigkeit unterbrochen wurde.
Für die beiden Urlaubssemester während des Studiums gilt dies dagegen nicht.
43
Entsprechendes gilt, wenn sog. förderliche, im Ermessenswege anrechenbare Zeiten nach § 28 Abs. 2
SächsBesG durch derartige Zeiten unterbrochen werden.
44
Aber z.B. auch Pflegezeiten; vgl. § 28 Abs. 4 Nrn. 1 und 2 SächsBesG.

| 21
Obwohl beiden Erziehungszeiten die gleiche gesellschaftspolitische Bedeutung zu-
kommt und sie die gleiche inhaltliche Nähe/Ferne zur eigentlichen Beamtentätigkeit
haben, wird nur der eine Zeitraum als Erfahrungszeit berücksichtigt. Diese Beschrän-
kung allein auf die Berücksichtigung von Kinderbetreuungszeiten, die als Unterbre-
chungszeiten⁴⁵ berücksichtigungsfähig sind, ist nur schwer nachvollziehbar, zumal
schon nach dem alten, bei der Ermittlung des Besoldungsdienstalters geltenden Vor-
läuferrecht auch Kinderbetreuungszeiten angerechnet worden sind, die außerhalb
einer hauptberuflichen Tätigkeit⁴⁶ lagen.
Hinzu kommt, dass nach § 28 Abs. 4 Satz 2 SächsBesG die Berücksichtigung auf 3
Jahre je Kind begrenzt ist. Dieser
3-Jahres-Zeitraum
bezieht sich auf das jeweilige
Kind und wird durch die `Inanspruchnahme´ einer Kinderbetreuungszeit für dieses
Kind durch einen anderen Beamten verringert. Diese Regelung erscheint unter meh-
reren Gesichtspunkten anmerkenswert:
Da der Freistaat Sachsen zum ersten gemäß Art. 74 Abs. 1 Nr. 27 SächsBesG die Re-
gelung des § 28 Abs. 4 Satz 2 SächsBesG nur treffen kann, soweit ihm hierfür die
Gesetzgebungskompetenz zusteht, kann diese Anrechnungsbestimmung nur für den
Geltungsbereich des SächsBesG⁴⁷ Anwendung finden.
45
Unterbrechungszeiten sind solche Zeiten, die während eines Beamten- oder Arbeitsverhältnisses von der
Dienstleistungs-/Arbeitspflicht befreien, ohne das Rechtsverhältnis selbst zu beenden. In Frage kommen
hier insbesondere eine Elternzeit nach § 24 SächsUrlMuEltVO sowie eine Beurlaubung aus familiären
Gründen nach § 98 SächsBG sowie vergleichbare Regelungen des Bundes oder anderer Länder.
46
Etwa während der Zeit einer bestehenden Arbeitslosigkeit; vgl. Nr. 28.3.1.2 Unterabsatz 3 BBesGVwV.
Auch der Bund hat – unabhängig von den konkreten Umständen ihrer Ableistung –eine Erziehungszeit
umfassend den generell zu berücksichtigenden Erfahrungszeiten gleichgestellt (vgl. § 28 Abs. 1 Satz 2
BBesG); Entsprechendes gilt z.B. auch in Nordrhein-Westfalen (vgl. § 28 Abs. 1 Nr. 1 ÜBesG NRW i.d.F.v.
Art. 2 des Gesetzes vom 16.05.2015 (GVBl. NRW, S. 234). Beim Bund und in NRW werden also in Beispiel 7
auch die Erziehungszeiten während des Studiums als Erziehungszeit berücksichtigt; und dies unabhängig
von der Frage, ob z.B. eine Unterbrechung/Verzögerung des Studiums stattgefunden hat, in vollem Um-
fang von drei Jahren (vgl. Beispiel 2 in Nr. 2.1.2 1 b) der Bekanntmachung des BMI vom 07.12.2012, GMBl.
2013, S. 17, sowie Nr. 1.3.1 im RdErl. des Finanzministeriums NRW vom 10.01.2014, MBl. NRW, S. 67).
47
Diese Auffassung wird wohl auch vom für das Besoldungsrecht zuständigen Sächsischen Staatsministe-
rium der Finanzen geteilt (so zumindest Nr. 28.4.1 der Anlage 1 zum RdSchr. des SMF vom 16.01.2014,
15-P 1502/1/14/53-2014/428).

22 |
Beispiel 8:
Ein sächsischer Beamter nimmt für 2 Jahre Elternzeit, nachdem seine Ehefrau (eben-
falls Beamtin) bereits 2 Jahre Elternzeit in Anspruch genommen hat.
Ist die Ehefrau ebenfalls sächsische Beamtin, kann bei dem Beamten nur 1 Jahr als
Erfahrungszeit berücksichtigt werden, da die Ehefrau im Geltungsbereich des Sächs-
BesG schon 2 der 3 Jahre „verbraucht“ hat.
Ist die Ehefrau dagegen Bundesbeamtin, können bei dem Beamten beide Jahre Eltern-
zeit als Erfahrungszeit berücksichtigt werden, da die Ehefrau im Geltungsbereich des
SächsBesG keine Zeit „verbraucht“ haben kann.
Die genannte Regelung entspricht zwar dem Vorgängerrecht beim Besoldungsdienst-
alter, birgt aber möglicherweise Vollzugsschwierigkeiten und unterscheidet sich zum
zweiten auch von anderen Bestimmungen zur Berücksichtigung von Kinderbetreu-
ungszeiten bei sächsischen Beamten. Nach § 24 Abs. 1 – 3 SächsUrlMuEltVO⁴⁸ steht
nämlich beiden Elternteilen unabhängig vom Ob und Wie der Inanspruchnahme durch
den jeweils anderen Elternteil Elternzeit bis zum vollendeten 3. Lebensjahr des Kindes
zu⁴⁹. Demnach kann von einem sächsischen Beamtenelternpaar zwar jeder Elternteil
bis zu drei Jahre Elternzeit beanspruchen, wovon aber wegen § 28 Abs. 4 Satz 2 Sächs-
BesG u.U. nur ein Jahr oder noch weniger als Erfahrungszeit berücksichtigt werden.
Eine derartige Unterscheidung hinsichtlich der vom anderen Beamtenelternteil in An-
spruch genommenen Elternzeit allein in Abhängigkeit von dem für diesen geltenden
Besoldungsrecht scheint drittens auch wegen des Gleichbehandlungsgrundsatzes zu-
mindest problembehaftet; die Rechtfertigung einer derartigen Ungleichbehandlung
nur mit den gegebenen Grenzen der Gesetzgebungskompetenz des Landes dürfte
nicht ausreichend sein.
Schließlich macht es viertens der Vollzug der geschilderten Rechtslage, wie sie sich
aus § 28 Abs. 4 Satz 2 SächsBesG ergibt, wohl erforderlich, dass - zumindest im Gel-
tungsbereich des SächsBesG – betroffene Dienstherren Daten darüber austauschen,
ob, wann und in welchem Umfang der jeweils eigene Beamte Elternzeit ohne Dienst-
bezüge beansprucht (hat) und ob dadurch ggf. beim eigenen Beamten die Berücksich-
tigung dieser Elternzeit als Erfahrungszeit eingeschränkt oder gar ausgeschlossen ist.
48
Sächsische Urlaubs-, Mutterschutz und Elternzeitverordnung vom 16.12.2013 (SächsGVBl. S. 901), geän-
dert durch Art. 9 der Verordnung vom 16.09.2014 (SächsGVBl. S. 530).
49
Nach § 15 Abs. 2 Satz 4 BEEG gilt dies so auch für privatrechtliche Beschäftigte im öffentlichen Dienst.

 
| 23
Eine solche Vorgehensweise, die an den Austausch von Vergleichsmitteilungen be-
züglich des Familienzuschlags erinnert, ist nicht nur verwaltungsaufwendig, sondern
bedarf wohl auch einer – derzeit nicht existierenden - gesetzlichen Grundlage⁵⁰.
Die angesprochenen Problemfelder wären beseitigt, wenn sich der sächsische Gesetz-
geber für eine Streichung von § 28 Abs. 4 Satz 2 SächsBesG mit seiner Begrenzung
des 3-Jahres-Zeitraumes auf das betreute Kind entscheiden würde: Ohne diese An-
rechnungsbestimmung wäre die Grenze der Gesetzgebungskompetenz nicht tangiert,
ein Gleichklang der Handhabe bei Elternzeit und Erfahrungszeit erreicht und ein auf-
wendiger Vollzug mit dem Austausch von personenbezogenen Daten über Vergleichs-
mitteilungen vermieden, wofür dann natürlich auch keine datenschutzrechtliche ge-
setzliche Grundlage mehr nötig wäre. Mit einer derartigen Regelung würde der
Freistaat Sachsen zudem kein Neuland betreten, denn sowohl der Bund als auch z.B.
das Land Nordrhein-Westfalen haben eine Regelung getroffen, die jedem Berechtig-
ten die Berücksichtigung von bis zu drei Jahren je Kind zugesteht⁵¹, und zwar unab-
hängig davon, ob und in welchem Umfang der andere Beamtenelternteil ebenfalls
eine Kinderbetreuungszeit für dieses Kind in Anspruch nimmt/genommen hat.
4 Fazit
Mit dem SächsDNeuG hat der sächsische Gesetzgeber bei den Erfahrungsstufen der
Besoldungsordnung A ein grundsätzlich gut handhabbares Regelwerk geschaffen,
das die durch die Föderalismusreform gewonnenen neuen Gesetzgebungskompeten-
zen nutzt und europäischer und höchstrichterlicher deutscher Rechtsprechung Rech-
nung trägt. Es orientiert sich dabei in den wesentlichen Grundprinzipien an den ver-
gleichbaren Bestimmungen beim Bund und in anderen Ländern, trifft aber punktuell
auch eigene, abweichende Regelungen mit Auswirkungen, die für die Betroffenen
und den Vollzug teils vorteilhaft (weil begünstigend und einfach im Vollzug), teils
nachteilig (weil belastend und schwierig im Vollzug) sind.
50
Vgl. § 4 BDSG bzw. § 4 SächsDSG. Für die Erhebung der erforderlichen Daten und den Austausch von Ver-
gleichsmitteilungen z.B. zur Durchführung des Familienzuschlags enthält § 42 Abs. 7 SächsBesG diese
notwendige gesetzliche Grundlage.
51
Für den Bund vgl. § 28 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 BBesG i.d.F. von Art. 1 Nr. 6 Buchst. a) Doppelbuchst. bb) des
Gesetzes vom 15.03.2012 (BGBl. I Seite 462) sowie Nr. 2.1.2.1 Buchst. d) des BMI-RdSchr. vom 07.12.2012
(GMBl. 2013 S. 178).; für NRW vgl. § 28 Abs. 1 Nr. 1 ÜBesG NRW i.d.F.v. Art. 2 des Gesetzes vom 16.05.2015
(GVBl. NRW, S. 234).

image
 
24 |
Die Zuständigkeitsvermutung der
Gemeinde in Deutschland und in Polen –
eine rechtsvergleichende Analyse
Die Gemeinde gilt als die Einheit der territorialen Selbstverwaltung, die
durch die Nähe zum Bürger am besten geeignet ist, öffentliche Aufga-
ben für die lokale Gemeinschaft wahrzunehmen. Auch für Europa
übernimmt die Gemeinde die Rolle als wichtiges Bindeglied beim Vor-
antreiben der europäischen Integrationsprozesse, insbesondere durch
die Implementierung des Europarechts vor Ort¹. Darüber hinaus wird
gegenwärtig ein besonderes Augenmerk auf große Stadtgemeinden
gelegt, die zukunftsträchtige ausgeklügelte Mechanismen entwickeln,
um komplexen Zivilisationsaufgaben der städtischen Gemeinschaft
gerecht zu werden². Dieses Phänomen kann aus der Perspektive der
Verwaltungsrechtswissenschaft unter dem Gesichtspunkt der Bedeu-
tung der Allzuständigkeit der Gemeinde betrachtet werden. Besonders
inspirierend und lehrreich ist eine komparatistische rechtsvergleichen-
de Betrachtungsweise, die die Zuständigkeitsvermutung der gemeind-
lichen Selbstverwaltung in unterschiedlichen Staaten durch die Analy-
se der Gesetze und auch der Judikatur und der Dogmatik erläutert.
Dr. Renata
Kusiak-Winter
Fakultät
für Rechts-,
Verwaltungs-
und Wirtschafts-
wissenschaften
Universität
Wrocław / Polen
1
Dazu insb. H. Meyer, Kommunen als Objekte und wehrlose Verwalter Europas?,
NVwZ 2007, S. 20-25.
2
Bespielhaft für diesen Trend ist die Aussage vom Benjamin R. Barber, einem der
einflussreichsten Politikwissenschaftler der USA, dass die Städte von Staaten die
Rolle als Problemlöser übernehmen, s. B. R. Barber, If Mayors Ruled the World:
Dysfunctional Nations, Rising Cities, Yale University Press, New Haven London
2013. Das im Jahr 2014 ins Polnische übersetzte Buch fand ein großes Echo an
der Weichsel, nicht zuletzt, weil der Verfasser Oberbürgermeister von einigen pol-
nischen Städten als Beispiel nennt, darunter auch den seit 13 Jahren amtierenden
Stadtpräsidenten der niederschlesischen Metropole Wrocław, Rafał Dutkiewicz.
1 Einleitung

 
| 25
2
Verfassungsrechtliche Vorschriften
Sowohl in Deutschland als auch in Polen kommt die herausragende Stellung der Ge-
meinde durch die Geltung der Zuständigkeitsvermutung zum Ausdruck. Darüber ent-
scheiden Vorschriften von konstitutionellem und gesetzlichem Rang. Das deutsche
Grundgesetz widmet der Institution der territorialen Selbstverwaltung – anders als in
Polen – kein separates Kapitel. Da die Regelung der territorialen Selbstverwaltung zur
Sphäre der Gesetzgebungskompetenz der einzelnen Bundesländer gehört (Art. 70
Grundgesetz), beschränkt sich das Grundgesetz³ auf die Formulierung der gemeindli-
chen Selbstverwaltungsgarantie (Art. 28 Abs. 2). Danach wird den Gemeinden das
Recht gewährleistet, „alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen
der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln“. Auf die Auslegung und Bedeutung
dieser Vorschrift wird im weiteren Verlauf der Abhandlung eingegangen. An dieser
Stelle soll auf das Pendant der Zuständigkeitsvermutung der Gemeinde in der polni-
schen Verfassung hingewiesen werden, was sich allerdings nicht mit dem Hinweis auf
eine Vorschrift beantworten lässt.
Die Verfassung der Republik Polen⁴ bestimmt gleich in ihrem ersten Kapitel, dass die
territoriale Selbstverwaltung an der Ausübung der öffentlichen Gewalt teilnimmt und
den ihr im Rahmen der Gesetze zustehenden wesentlichen Teil öffentlicher Aufgaben
im eigenen Namen und auf eigene Verantwortung wahrnimmt (Art. 16 Abs. 2). In ei-
nem gesonderten Kapitel wurden die wichtigsten Bestandteile der Garantie der terri-
torialen Selbstverwaltung festgelegt⁵. Gemäß Art. 163 nimmt die territoriale Selbst-
verwaltung alle öffentlichen Aufgaben wahr, „die nicht von der Verfassung bzw. einem
Gesetz für Organe anderer öffentlicher Gewalt vorbehalten sind“. In Teilen der Litera-
tur wird daraus geschlussfolgert, dass somit die Verfassung „die generelle Vermutung
der öffentlichen Aufgaben“ zugunsten der gesamten territorialen Selbstverwaltung
schafft⁶.
3
Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland vom 23. Mai 1949, BGBl. I 1949.
4
Die Verfassung der Republik Polen vom 2. April 1997 r., Dz. U. Nr. 78, Pos. 483.
5
Kapitel VII der Verfassung (Art. 163-172) bestimmt die Attribute der kommunalen Selbstverwaltungsga-
rantie, wie u.a. die Ausstattung bezüglich der Rechtspersönlichkeit, Finanzhoheit, Organisationshoheit,
Auferlegung der eigenen sowie übertragenen Aufgaben und legt die Prinzipien der demokratischen Pro-
zesse (Kommunalwahlen, Bürgerbegehren und Bürgerentscheid) sowie die Regeln der Staatsaufsicht fest.
6
I. Lipowicz, Artykuł 163, in: J. Boć (Hrsg.), Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji
RP z 1997 roku, Kolonia Limited, Wrocław 1998, S. 256. An dieser Stelle ist auf eine wichtige terminologi-
sche Nuance hinzuweisen. Die polnische (und wohl auch die deutsche) Verwaltungsrechtsdogmatik ope-
riert nicht mit dem Terminus „Aufgabenvermutung“, sondern mit der „Zuständigkeitsvermutung“. Den
beiden Termini wird eine ähnliche Bedeutung zugeschrieben, obwohl sie selbstverständlich nicht gleich zu
stellen sind. Die Aufgaben deuten auf die Ziele, die die Träger der kommunalen Selbstverwaltung zu errei-
chen haben und die Zuständigkeit auf die dazu gehörenden Kompetenzen. Die Kompetenzen werden
nicht der öffentlich-rechtlichen Körperschaft, sondern dem agierenden Organ zugeschrieben und bedeu-
ten Rechte und Pflichte des Organs, inklusive die Rechtsformen der Aufgabenwahrnehmung, s. T. Moll,
Komentarz do art. 6 ustawy o samorządzie gminnym, in: B. Dolnicki (Hrsg.), Ustawa o samorządzie gmin-
nym. Komentarz, ABC, Warszawa 2010, s. 123; ä. Th. I. Schmidt, Kommunalrecht, 2. Auflage, Mohr Siebeck,
Tübingen 2014, S. 123, Rn. 365.

26 |
Aus Art. 163 der Verfassung geht hervor, dass die Zuständigkeitsvermutung nicht nur
für die Gemeinden, sondern auch für die anderen Träger der territorialen Selbstver-
waltung gilt⁷. In diesem Zusammenhang ist die Gemeinde als eine unter vielen terri-
torialen Gebietskörperschaften einzuordnen. Mehr noch – die gewichtige Rolle aller
Einheiten der territorialen Selbstverwaltung in Polen kommt noch dadurch zum Aus-
druck, dass keinerlei hierarchische Bindungen oder zwingende Zusammenkünfte so-
wohl zwischen denselben als auch zwischen unterschiedlichen Ebenen der territoria-
len Selbstverwaltung bestehen⁸.
Die besondere Stellung der Gemeinde wird jedoch in den weiteren verfassungsrecht-
lichen Vorschriften deutlich. Zum einen nennt „das höchste polnische Recht“⁹ nur die
Gemeinde (
gmina
) als Träger der territorialen Selbstverwaltung beim Namen (Art. 164
Abs. 2)¹⁰. Zum anderen konstruiert der Verfassungsgeber eine weitere Zuständigkeits-
vermutung. Danach nimmt die Gemeinde alle Aufgaben der territorialen Selbstver-
waltung wahr, die nicht anderen Einheiten der territorialen Selbstverwaltung vorbe-
halten sind (Art. 164 Abs. 3)¹¹. Somit ist die Zuständigkeitsvermutung der Gemeinde
in einem Gesamtkontext der generellen Zuständigkeitsvermutung der ganzen territo-
rialen Selbstverwaltung zu verstehen.
An dieser Stelle ist zu festzuhalten, dass trotz unterschiedlicher Staatsaufbaumodelle
(Föderal- vs. Einheitsstaat) und der daraus resultierenden verschiedenen Verfassungs-
funktionen in Deutschland und in Polen ein Vergleich von verfassungsrechtlichen
Vorschriften eine große Relevanz bezüglich der Garantie der gemeindlichen Selbst-
verwaltung aufweist. Im Folgenden werden die grundlegenden juristischen Determi-
nanten dargestellt, die den Grundsatz der Zuständigkeitsvermutung der Gemeinde
bestimmen. Da alle diese Termini rechtliche Begriffe sind, jedoch andererseits deren
Interpretation in der Rechtsprechung und in der Verwaltungsrechtsdogmatik aus-
führlich diskutiert wird, ist deren Verständnis zu erläutern.
7
Erst nach dem Inkrafttreten der Verfassung der Republik Polen wurden die entsprechenden Gesetze
verabschiedet, die „die anderen Träger der territorialen Selbstverwaltung“ ins Leben gerufen haben (also
die Wojewodschaften und die Kreise), s. v.a. das Gesetz vom 24. Juli 1998 zur Einführung der grundsätz-
lichen dreistufigen territorialen Staatsgliederung, Dz. U. 1998, Nr. 96, Pos. 603.
8
Daher wird in der Literatur das 2002 von Jan Boć, Professor der Universität Wrocław, thematisierte Phä-
nomen der sog. „strukturellen Einsamkeit“ (samotność ustrojowa) der einzelnen Einheiten der territorialen
Selbstverwaltung rege diskutiert; statt vieler: P. Lisowski, Relacje strukturalne w polskim samorządzie te-
rytorialnym, Kolonia Limited, Wrocław 2013, s. 245-252.
9
Die polnische Verfassung bezeichnet sich selbst im Art. 8, Abs. 1 als „das höchste Recht der Republik Polen“.
10
W. Skrzydło, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, 7. Auflage, LEX a Wolters Kluwer Business,
Warszawa 2013, s. 216 ff. So ist auch die sog. Einrichtungsgarantie der Gemeinde in Deutschland zu
verstehen, dass es im Geltungsbereich des Grundgesetzes Gemeinden geben muss, dazu s. A. Engels,
D. Krausnick, Kommunalrecht, 1. Auflage, Nomos, Baden-Baden 2015, §3, Rn. 23.
11
S. Urteil des Obersten Gerichts (Sąd Najwyższy) vom 6. November 1997, III RN 50/97, OSNAP 1998, Nr. 8,
S. 232.

 
| 27
3
Angelegenheiten vs. Aufgaben
Sowohl in Deutschland als auch in Polen umfasst die gemeindliche Zuständigkeits-
vermutung Angelegenheiten bzw. Aufgaben öffentlichen Charakters und lokaler Be-
deutung. Nach dem deutschen Grundgesetz wird nicht dem Begriff „Aufgaben“, son-
dern dem Begriff „Angelegenheiten“ eine Schlüsselrolle beigemessen. In der früheren
Rechtsprechung hat das Bundesverfassungsgericht die Termini „Angelegenheiten"
und "Aufgaben" gleichgesetzt. Dabei wurde festgestellt, dass unter dem Begriff „An-
gelegenheit der örtlichen Gemeinschaft" nur solche Aufgaben zu verstehen sind, die
in der örtlichen Gemeinschaft wurzeln oder auf sie einen besonderen Bezug haben,
und die örtliche Gemeinschaft im Stande ist, sie auf eigene Verantwortung und ei-
genständig auszuführen¹². Diese Auslegung wurde bei einer späteren Entscheidung
des Bundesverfassungsgerichts in der Weise wesentlich modifiziert, dass Angelegen-
heiten der örtlichen Gemeinschaft breiter interpretiert wurden, nicht mehr als „Auf-
gaben“, sondern als
„Bedürfnisse und Interessen, die in der örtlichen Gemeinschaft
wurzeln oder auf sie einen besonderen Bezug haben (…), die also den Gemeindeein-
wohnern gerade als solchen gemeinsam sind, in dem sie das Zusammenleben und
-wohnen in der politischen Gemeinde betreffen“
¹³. Obwohl in manchen Landesgeset-
zen¹⁴ und in der Literatur¹⁵ eine Konkretisierung des Begriffs „Angelegenheiten“ mit
einer beispielhaften Aufzählung der konkreten Aufgaben vorgenommen wird, wird
stets auf eine dynamische Auslegung hingedeutet, die einer Art Versteinerung des
Aufgabenbestandes vorbeugen soll¹⁶. In der Literatur wird einhellig auf den erwähn-
ten Rastede-Beschluss des Bundesverfassungsgerichts Bezug genommen und darauf
aufbauend eine dogmatische Systematik der Garantie der gemeindlichen Selbstver-
waltung ausgearbeitet¹⁷.
In der polnischen Verfassung dominiert der Begriff „öffentliche Aufgaben“. Es wird
vorrangig auf den quantitativen Aspekt der Aufgabenwahrnehmung Bezug genom-
men, in dem die territoriale Selbstverwaltung „den
wesentlichen
Teil der öffentlichen
Aufgaben realisiert“ (Art. 16 Abs. 2 S. 2). Nachdem in den weiteren Vorschriften eine
doppelte Zuständigkeitsvermutung zugunsten aller Einheiten der territorialen Selbst-
verwaltung (Art. 163) und zugunsten der Gemeinde (Art. 164 Abs. 3) festgelegt wird,
12
BVerfGE 50, 195 (201f.).
13
Sog. Rastede-Beschluss, BVerfGE 79, 127 (151f.).
14
Art. 83 BV oder Art. 57 BayGO.
15
Z. B. Max-Emanuel Geis schlägt eine Konkretisierung vor, in dem er auf traditionelle Aufgaben der Ge-
meinden und Kommunen verweist, s. M.-E. Geis, Kommunalrecht, 3. Auflage, Verlag C. H. Beck, München
2014, §6, Rn. 2.
16
A. Engels, D. Krausnick, Kommunalrecht, 1. Auflage, Nomos, Baden-Baden 2015, §3, Rn.15.
17
H. Meyer, Aktuelle Entfaltungen kommunaler Einflussmöglichkeiten im bundesdeutschen Verfassungs-
recht, in: U. Schliesky, Ch. Ernst, S.E. Schulz (Hrsg.), Die Freiheit des Menschen in Kommune, Staat und
Europa, Festschrift für Edzard Schmidt-Jortzig, C.F. Müller, Heidelberg 2011, S. 113 f; F. Schoch, Rechts-
dogmatische Fundierung der kommunalen Selbst-Verantwortung nach der Föderalismusreform, in: H.-G.
Henneke (Hrsg.), Kommunale Selbstverwaltung in der Bewährung, Boorberg, Stuttgart 2013, S. 11ff.

definiert Art. 166 Abs. 1 „die eigenen Aufgaben“ als öffentliche Aufgaben, die die Be-
dürfnisse der Gemeinschaft der Selbstverwaltung befriedigen. Die Bezeichnung „An-
gelegenheiten“ (
sprawy
) taucht erst in dem Gesetz über die Gemeinde-Selbstverwal-
tung auf¹⁸. Art. 6 bestimmt, dass zum Tätigkeitsbereich der Gemeinde alle öffentlichen
Angelegenheiten von lokaler Bedeutung gehören, die nicht durch Gesetze anderen
Subjekten vorbehalten sind. Das betrifft insbesondere „die Befriedigung der kollekti-
ven Bedürfnisse der Gemeinschaft“ (Art. 7 Gesetz über die Gemeinde-Selbstverwal-
tung).
In der polnischen Judikatur wurde explizit die Stellung beider Begriffe zueinander
geregelt, wobei dem Terminus „Aufgaben“ eindeutig eine weitreichende Bedeutung
zugesprochen wird. In diesem Sinne hat das Oberste Gericht geurteilt, dass in die
Kategorie der öffentlichen Aufgaben das Wirken in öffentlichen Angelegenheiten von
lokaler Bedeutung fällt¹⁹. Das Verfassungstribunal entschied ähnlich und bezog sich
auf den Begriff "kollektive Bedürfnisse", der in die Kategorie „öffentliche Aufgaben“
fällt²⁰. In der polnischen Literatur spricht sich eine überwiegende Mehrheit für die o.g.
Auslegung der Gerichte aus. Der Begriff "Angelegenheiten" ist enger als der Begriff
"Aufgaben" auszulegen, da der Gesetzgeber, wenn er mit dem Terminus "Angelegen-
heiten" operiert (Art. 6 Abs. 1, Art. 18, Abs. 1 Gesetz über die Gemeinde-Selbstverwal-
tung), die sachliche Zuständigkeit des Organs meint, was als Fähigkeit verstanden
wird, Angelegenheiten einer bestimmten Art zu erledigen²¹. Ein anderes Argument für
ein engeres Verständnis des Terminus "Angelegenheiten" ist die Wahrnehmung von
Angelegenheiten als Elemente von Aufgaben bzw. Problemen, die zum Vorschein
kommen und die einer Entscheidung im Verlauf der Ausführung der Aufgabe bedür-
fen²².
Aus der Erkenntnis der weitreichenderen Bedeutung des verfassungsrechtlichen Be-
griffs „Aufgaben“ als „Angelegenheiten“ lässt sich aber nicht schlussfolgern, was un-
ter Aufgaben zu verstehen ist. Sowohl in der Rechtsprechung als auch in der Literatur
wird nicht nach einer universellen Definition gesucht (wie etwa nach der Definition
aus dem Rastede-Beschluss des Bundesverfassungsgerichtes), sondern stets auf die
Gesetze verwiesen. Die Zuständigkeitsvermutung der Gemeinde erfasst danach nur
„objektivierte Aufgaben“, d.h. Aufgaben, die im geltenden Gesetz, also objektiv, fest-
gelegt worden sind. Dieses Prinzip gilt, wenn die Gesetze entweder ausdrücklich auf
die Gemeinde verweisen oder überhaupt keinen Verwaltungsträger bestimmen, der
18
Das Gesetz über die Gemeinde-Selbstverwaltung vom 8. Mai 1990 (Dz. U. 2013, Pos. 594).
19
Beschluss des Obersten Gerichts vom 14. März 1991, III ARN 3/91.
20
Beschluss des Verfassungstribunals (Trybunał Konstytucyjny) vom 27. September 1994, „Wspólnota”
1994, Nr. 47, S. 17.
21
Statt vieler I. Niżnik-Dobosz, Zakres działania i zadania gminy, in: P. Chmielnicki (Hrsg.), Ustawa o
samorządzie gminnym: komentarz, Lexis Nexis, Warszawa 2013, s. 161.
22
E. Olejniczak-Szałowska, Referendum lokalne w świetle ustawodawstwa polskiego, Difin, Warszawa 2002,
s. 101.
28 |

 
für die Wahrnehmung der öffentlichen Aufgabe zuständig ist²³. Das bestätigt die
Rechtsprechung des Obersten Verwaltungsgerichts. Zusätzlich wurde in einem Urteil
aus dem Jahre 1997 besonders hervorgehoben, dass "eine konkretisierte (objektivier-
te) Eigenaufgabe der Gemeinde aus den besonderen Gesetzen, d.h. aus den Vorschrif-
ten des materiellen Verwaltungs- bzw. Finanzrechts resultiert. In diesen Gesetzen sind
die rechtlichen Grundlagen bezüglich der Aufgaben der Gemeinde und der Haushalts-
ausgaben, die der Realisierung dieser Aufgaben dienen, zu suchen“²⁴. In der Literatur
wird größtenteils betont, dass eine solche Auffassung der Zuständigkeitsvermutung
aus dem Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit resultiert (Art. 2 der Verfassung der Repu-
blik Polen)²⁵.
4
Öffentliche vs. private Aufgaben
Deutsche und polnische Gemeinden realisieren Aufgaben öffentlichen Charakters. In
der Literatur wird stets auf den römischen Ursprung der Dichotomie zwischen dem
privaten und öffentlichen Recht verwiesen
(publicum ius est quod ad statum rei Ro-
manae spectat, privatum quod ad singulorum utilitatem²⁶)
, wobei eine Angelegenheit
einen öffentlichen Charakter aufweist, wenn sie allgemeine Interessen betrifft und
einen Gemeinschaftsnutzen herbeiführt
(utilitas publica)²⁷
. In der Rechtsprechung
Deutschlands und Polens wird stets auf die „Gemeinschaft“ als Nukleus und primärer
Bezugspunkt des gesamten Verwaltungshandelns hingewiesen²⁸. In der Literatur
wurde zutreffend darauf hingewiesen, dass derartige Termini wie "öffentliche Aufga-
ben" nur teilweise auf Grundlage des geltenden Rechts interpretiert werden können
und in hohem Maße auch einen außerrechtlichen Charakter haben.
Darum ist der Vergleich des Charakters der Aufgaben der deutschen und polnischen
Gemeinde ausschließlich anhand der dogmatisch-rechtlichen Methode nicht ausrei-
chend und könnte zu falschen Schlussfolgerungen führen. Beispielsweise taucht im
Grundgesetz der Bundesrepublik Deutschland das Adjektiv "öffentlich" zur Bezeich-
nung des Zuständigkeitsbereichs der Gemeinde nicht auf (in Art. 28 Abs. 2 des Grund-
23
J. Boć, M. Miemiec, Gmina, in: J. Boć (Hrsg.), Prawo administracyjne, Kolonia Limited, Wrocław 2010,
S. 204; P. Dobosz, Artykuł 6, in: P. Chmielnicki, (Hrsg.), Ustawa o samorządzie gminnym: komentarz, Lexis
Nexis, Warszawa 2013, S. 155 f.
24
Das Urteil des Obersten Verwaltungsgerichts (Naczelny Sąd Administracyjny), Außenstelle Katowice vom
22. September 1997, I A/Ka 1308/97, OSP 1998/7-8, Pos. 1332.
25
A. Błaś, Zadania administracji publicznej in: A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski (Hrsg.), Nauka administracji, Kolonia
Limited Wrocław 2013, S. 140; A. Szewc, Komentarz do art. 6 ustawy o samorządzie gminnym, in: G. Jyż,
Z. Pławecki, A. Szewc (Hrsg.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, 4. Auflage, LEX a Wolters
Kluwer business, Warszawa 2012, S. 118 f.
26
H. Honsell, Römisches Recht, 8. Auflage, Springer, Berlin Heidelberg 2015, S. 16.
27
In dieser Hinsicht weist Dirk Ehlers zurecht darauf hin, dass das gesamte Verwaltungshandeln im Rechts-
staat unter dem Gesichtspunkt der Gemeinwohlbildung zu bewerten ist, s. D. Ehlers, Die verfassungs-
rechtliche Garantie der kommunalen Selbstverwaltung, „Deutsches Verwaltungsblatt“ 2000, Nr. 18, S. 1308.
28
BVerfGE 79, 127 (151); Beschluss des Verfassungstribunals vom 27. September 1994 (W 10/93), OTK 1994,
cz. II, Pos. 46, S. 197.
| 29

gesetzes ist die Rede von "Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft"), während
in Polen der Gemeinde die Wahrnehmung "öffentlicher Aufgaben" (Art. 163 der Ver-
fassung der Republik Polen) oder „öffentlicher Angelegenheiten“ anvertraut wird,
wie es das Gemeinde-Gesetz regelt (Art. 6). In diesem Zusammenhang könnte der
falscher Eindruck entstehen, dass die deutsche Gemeinde weitreichendere Hand-
lungsmöglichkeiten bekommen hat, da sie sich auch mit nicht-öffentlichen Angele-
genheiten befassen kann. So ist es jedoch nicht. In der Auslegung des Grundgeset-
zes erlegen die Verfassungen der Bundesländer sowie die Gemeindegesetze den
Gemeinden die Realisierung öffentlicher Aufgaben auf²⁹. Auch in der Literatur
herrscht die einhellige Überzeugung, dass die Zuständigkeitsvermutung der Ge-
meinde bei der Erledigung öffentlicher Angelegenheiten der lokalen Gemeinschaf-
ten besteht³⁰.
Auf Grund dessen, dass in Polen stets die objektivierten, also im Gesetz konstruierten
Aufgaben als öffentliche Aufgaben der Verwaltung verstanden werden, sind diesbe-
züglich einige Abweichungen von der in Deutschland herrschenden Auffassung vom
Prädikat „öffentlich“ aufzuzeigen. Nach einem Beschluss des Obersten Verwaltungs-
gerichts bedeutet die Bezeichnung „öffentlich“, die das Gegenteil von „privat“ dar-
stellt, an sich die Bestimmung für den kollektiven, allgemeinen Gebrauch. Darunter ist
als öffentliche Aufgabe jede Maßnahme im öffentlichen Interesse und im Rahmen der
Gesetze zu verstehen, die den Behörden auferlegt wird³¹. Die Entscheidung für die
Einstufung einer Aufgabe als einer öffentlichen liegt also stets beim Gesetzgeber. Als
Konsequenz dieser Auffassung wird angenommen, dass die öffentliche Verwaltung,
und somit auch die Gemeinde, keinerlei eigene Interessen besitzt, sondern Aufgaben
und Kompetenzen, in deren Rahmen sie Interessen der Gemeinschaft realisiert, wobei
sie die Rolle des Schiedsmanns, nicht des Schöpfers erfüllt³².
An dieser Stelle ist zu erläutern, dass in der Praxis eine eindeutige Klassifizierung einer
Aufgabe als öffentlich und nicht als privat schwer durchzuführen ist. Die Wahrneh-
mung öffentlicher Aufgaben dient immer dem öffentlichen Interesse - den Interessen
der Gemeinschaft, und größtenteils gleichzeitig den individuell betroffenen Personen,
die ihre Mitglieder sind, und selbst, wenn Einzelpersonen die Maßnahmen der Ge-
meinde in Anspruch nehmen, dann nicht aufgrund individueller Eigenschaften, son-
dern aufgrund der spezifischen Situation, in der sie sich befinden, wenn sie in der
jeweiligen Gemeinde wohnen. Somit ist festzustellen, dass die Gemeinde Aufgaben
29
So z.B. § 2 der Gemeindeordnung für den Freistaat Sachsen vom 21 April 1993, GVBl., S. 301.
30
G.-Ch. von Unruh, Dezentralisation der Verwaltung des demokratischen Rechtsstaates nach dem Grund-
gesetz, „Die Öffentliche Verwaltung“ 1974, S. 653
31
Beschluss des Obersten Verwaltungsgerichts, Außenstelle Wrocław vom 27. September 1990, SA/Wr
952/90, OSP 1991/5, Pos. 130.
32
J. Boć, Pojęcie administracji, in: J. Boć (Hrsg.) Prawo administracyjne, Kolonia Limited, Wrocław 2010, S. 20.
30 |

 
realisiert, die der Befriedigung von kollektiven und individuellen Bedürfnissen der Ge-
meinschaft dienen, wobei es hier einzig und allein um Aufgaben von öffentlichem
Charakter geht, d.h. öffentlich-rechtliche, und keine privatrechtlichen Aufgaben³³.
5
Lokaler Charakter der Aufgaben
Ein weiteres Kriterium, das dazu dient, Aufgaben der Gemeinden in Deutschland und
in Polen zu identifizieren, ist der lokale Charakter. Auf das Kriterium der Lokalität ver-
weist das deutsche Grundgesetz, das der Gemeinde alle Angelegenheiten der „örtli-
chen“ Gemeinschaft zuweist (Art. 28 Abs. 2). Symptomatisch ist, dass die polnische
Verfassung diesen Begriff nicht benutzt, sondern implizit die lokale Dimension an-
spricht, in dem die „Bedürfnisse der selbstverwalteten Gemeinschaft“ durch die Ein-
heit der territorialen Selbstverwaltung zu befriedigen sind (Art. 166 Abs. 1).
In der polnischen Literatur wird die besondere Verbindung der lokalen Aufgaben zu
dem Gebiet und den Bewohnern der jeweiligen Gemeinde hervorgehoben. Die lokalen
Aufgaben lassen sich demnach aufteilen in lokal-integrierende Aufgaben, die die
Bedürfnisse der auf dem Gebiet der Gemeinde lebenden Gemeinschaft als soziale
Gruppe betreffen, sowie in summierte lokale Aufgaben, die durch die Summierung
individueller Bedürfnisse der Menschen entstehen, die das jeweilige Gebiet bewoh-
nen, solange diese Bedürfnisse in ihrem Umfang nicht die Verwaltungskapazitäten
der territorialen Selbstverwaltung überschreiten³⁴.
Das Kriterium der Lokalität bezieht sich direkt auf den Subsidiaritätsgrundsatz, nach
dem der größte Umfang der Aufgaben von der Verwaltungsebene zu realisieren ist,
die dem Bürger am nächsten steht³⁵. In diesem Zusammenhang wird in der Literatur
betont, dass Aufgaben und Kompetenzen von lokalem Charakter solche Aufgaben
sind, deren direkter Adressat jeder Bürger ist – jeder Bewohner der selbstverwalteten
Gemeinschaft³⁶. Andererseits ist hervorzuheben, dass die Wahrnehmung von öffent-
lichen Aufgaben durch die Gemeinden, die ihre technischen und finanziellen Mög-
lichkeiten überschreiten, im Widerspruch zum Subsidiaritätsprinzip steht. Dasselbe
gilt, wenn eine Bezugnahme auf die Interessen der lokalen Gemeinschaften fehlt.
33
P. Dobosz, Artykuł 6, in: P. Chmielnicki (Hrsg.), Ustawa o samorządzie gminnym: komentarz, Lexis Nexis,
Warszawa 2013, S. 149 ff.
34
B. Dolnicki, Samorząd terytorialny, 5. Auflage, LEX a Wolters Kluwer business, Warszawa 2012, S. 274-275.
35
Das Subsidiaritätsprinzip ist expressis verbis in der Präambel der polnischen Verfassung festgelegt worden
und in Deutschland wird trotz einer fehlenden Vorschift stets auf die verfassungsrechtliche Legitimation
dieser Klausel verwiesen, dazu insb. E. Schmidt-Jortzig, A. Schink, Subsidiaritätsprinzip und Kommunalo-
rdnung, „Deutscher Gemeindeverlag“, Verlag W. Kohlhammer, Stuttgart 1982, s. 11; K. Complak, Preambuła,
in: J. Boc (Hrsg.), Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji RP z 1997 roku, Kolonia
Limited, Wrocław 1998, S. 12.
36
J. Jagoda, Sądowa ochrona samodzielności jednostek samorządu terytorialnego, LEX a Wolters Kluwer
business, Warszawa 2011, S. 47.
| 31

 
Wie das polnische Verfassungsgericht feststellt, begründet das Subsidiaritätsprinzip
(Präambel zur Verfassung), das die Rechte der Bürger und ihrer Gemeinschaften
stärkt, die Ergreifung von Maßnahmen auf überlokaler Ebene, wenn sich eine solche
Lösung als besser und wirksamer erweist als Maßnahmen von Organen der Gemein-
schaften auf der grundlegenden Ebene³⁷. Ähnlich äußerte sich das Bundesverfas-
sungsgericht in Deutschland, indem es feststellte, dass der Subsidiaritätsgrundsatz,
der für die Gemeinde spricht, keinen absoluten Charakter hat³⁸. In diesem Sinne ist
der Kern des Grundsatzes der Subsidiarität ihre Relativität³⁹.
In der deutschen Literatur wird darauf verwiesen, dass ein „spezifischer Zusammen-
hang mit der Lokalität“ nicht für jede Gemeinde gleich ist, da er von deren Größe
abhängt. Das, was in einer größeren Gemeinde mit dem Attribut der „Lokalität“ verse-
hen ist, ist in einer kleineren Gemeinde bereits eine überlokale Angelegenheit⁴⁰.
Gleichzeitig ist zu beachten, dass die Größe einer Gemeinde das einzige Kriterium sein
sollte, welches entscheidend ist in Bezug auf den lokalen Charakter der Angelegen-
heit. Nach Ansicht des Bundesverfassungsgerichts hat die fehlende administrative
oder finanzielle Kapazität der Gemeinde keine Bedeutung⁴¹.
6
Abschließende Bemerkungen
Die bisherigen Erwägungen berücksichtigend bleibt festzuhalten, dass die Konstrukti-
onsachse des Grundsatzes der Zuständigkeitsvermutung der Gemeinde in Deutsch-
land und in Polen auf ähnlichen Rechtsbegriffen beruht. Es geht somit um Angele-
genheiten bzw. Aufgaben, die öffentlichen Charakter sowie lokale Bedeutung haben.
Obwohl jedoch in beiden Staaten ähnliche Begriffe verwendet werden, lassen sich
signifikante Unterschiede in ihrer Auffassung beobachten. Während in Polen die Zu-
ständigkeitsvermutung sich ausschließlich auf Aufgaben bezieht, die in Gesetzen
konkretisiert sind, umfasst in Deutschland die Zuständigkeitsvermutung das Recht
auf Spontaneität bei der Erfindung neuer Aufgaben und Funktionen, die nicht im
Gesetz artikuliert worden sind⁴².
Die Art der Auslegung der Zuständigkeitsvermutung der Gemeinde in Polen wird
durch die Rechtsprechung und kongruent dazu durch die Literatur mit dem verfas-
37
Urteil des Verfassungstribunals vom 18. Februar 2003, K. 24/02, OTK-A 2003, Nr. 2, Pos. 11.
38
BVerfGE 79 (127 f.).
39
M. Kulesza, Zasada subsydiarności jako klucz do reform ustroju administracyjnego państw Europy
Środkowej i Wschodniej (na przykładzie Polski) in: D. Milczarek (Hrsg.), Subsydiarność, Dom Wydawniczy
ELIPSA, Warszawa 1998, S. 126.
40
K. Waechter, Kommunalrecht, Heymanns Verlag, Köln Berlin Bonn München 1997, S. 39.
41
„Auf die Verwaltungskraft der Gemeinde kommt es hierfür nicht an” s. BVerfGE 79, 122 (134). Ausführlich
hierzu T. Clemens, Kommunale Selbstverwaltung und institutionelle Garantie, Neue verfassungsrechtliche
Vorgaben durch das BVerfG, NVwZ 1990, S. 840.
42
Th. I. Schmidt, Kommunalrecht, Rn. 73; M.-E. Geis, Kommunalrecht, §3, Rn. 2; A. Engels, D. Kraunick, Kom-
munalrecht, §3, Rn. 12; M. Burgi, Kommunalrecht, §6, Rn. 27.
32 |

sungsrechtlichen Grundsatz der Rechtsstaatlichkeit verbunden (Art. 2). In einem
Rechtsstaat – so die h. M. – ist es unzulässig, dass die öffentliche Verwaltung für sich
selbst Aufgaben kreiert und dabei das Fehlen der verfassungsrechtlichen oder gesetz-
lichen Legitimation missachtet⁴³.
Ebenso bedeutet der Rechtsstaatlichkeitsgrundsatz die Pflicht der Organe der öffent-
lichen Verwaltung, einschließlich der territorialen Selbstverwaltung, nur das zu tun,
was ihnen das Recht erlaubt. Konsequenterweise wird auch darauf verwiesen, dass
die Art und Weise der Festlegung öffentlicher Aufgaben in der Verfassung zum Ziel
hat, der Exekutive den Einfluss darauf zu entziehen, öffentliche Aufgaben zu kreieren,
denn sie hat die Aufgaben lediglich auszuführen⁴⁴.
Im immensen Gegensatz dazu ist das Recht auf Spontaneität der deutschen Gemein-
den, das auch Aufgaben- und Funktionenerfindungsrecht genannt wird, ein identi-
tätsbestimmendes Merkmal der Selbstverwaltung⁴⁵. Das bedeutet, dass die Gemeinde
nach ordnungsgemäßer Ausführung von obligatorischen Aufgaben, insofern sie über
freie Finanzmittel verfügt, eigenständig darüber entscheiden kann, weitere selbst ge-
schaffene Aufgaben zu übernehmen. Ein so verstandenes Recht auf Spontaneität zur
Findung neuer Aufgaben steht den übrigen Einheiten der territorialen Selbstverwal-
tung nicht zu, da ihre Zuständigkeit auf Aufgaben beschränkt ist, die ausdrücklich
gesetzlich festgelegt worden sind.
Das Recht auf Spontaneität leitet sich ohne Zweifel vom Universalitätsprinzip oder
der Omnikompetenz der Gemeinde „in allen Angelegenheiten der örtlichen Gemein-
schaft“ (Art. 28. Abs. 2, Grundgesetz) ab. Vor dem Hintergrund dieses Grundsatzes
zeichnet sich ein zweiter, außerordentlich wesentlicher Unterschied in der Auffassung
der Kompetenzformel der Gemeinden in beiden Staaten ab. Während das Universali-
tätsprinzip der deutschen Gemeinde die Zuständigkeit in allen Angelegenheiten der
lokalen Gemeinschaft garantiert, hat in Polen die Gemeinde keine Exklusivität bei der
Realisierung lokaler Aufgaben auf ihrem Gebiet⁴⁶. Im Gegenteil, die Verfassung über-
gibt der Gemeinde nicht die Gesamtheit der öffentlichen Angelegenheiten von lokaler
Bedeutung – eine solche Auslegung würde aus der Analyse von Art. 6 des Gemeinde-
Gesetzes resultieren – sondern sieht eine Aufteilung aller öffentlichen Aufgaben zwi-
schen den Organen der Selbstverwaltung und der Zentralverwaltung vor. Auf dem
43
A. Szewc, Komentarz do art. 6 ustawy o samorządzie gminnym, in: Jyż G., Pławecki Z., Szewc A (Hrsg.),
Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, LEX a Wolters Kluver business, Warszawa 2012, s. 146;
P. Dobosz, Artykuł 6, in: Chmielnicki, Paweł (Hrsg.), Ustawa o samorządzie gminnym: komentarz, Lexis
Nexis, Warszawa 2013, S. 118 f.
44
A. Błaś, Zadania administracji publicznej, in: A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski (Hrsg.), Nauka administracji, Kolonia
Limited Wrocław 2013, s. 145 f.
45
M. Burgi, Kommunalrecht, §6, Rn. 27.
46
I. Lipowicz, Artykuł 163, in: Boć, Jan (Hrsg.) Konstytucje Rzeczypospolitej oraz komentarz do Konstytucji
RP z 1997 roku, Kolonia Limited, Wrocław 1998, S. 256.
| 33

 
Wege des Kompetenzgesetzes sowie der Gesetze des materiellen Rechts wird die Auf-
gabenverteilung zwischen den Organen der Zentralverwaltung und der Selbstverwal-
tung auf dem Gebiet der Gemeinde vorgenommen. Wie das Verfassungstribunal an-
merkt, fehlt ein materielles Kriterium, von dem es abhängig wäre, der Selbstverwaltung
öffentliche Aufgaben von lediglich lokaler Dimension anzuvertrauen⁴⁷.
Auf derartige Unterschiede hatten zweifellos eine Reihe von kulturellen und histori-
schen Determinanten Einfluss. Im Deutschland des 19. Jahrhunderts wurde die Ein-
führung der modernen Selbstverwaltung mit der Unterscheidung zwischen eigenen
Aufgaben der Gemeinde und Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises, wie sie bis
heute existiert, vollzogen⁴⁸. In Polen hingegen wurde bereits im Zuge des Wiederauf-
baus der polnischen Staatlichkeit 1918 betont, dass die Gemeinde öffentliche Aufga-
ben wahrnimmt, die von ihrer Art her mit Aufgaben des Staats identisch sind⁴⁹. Es
wurde damals darauf verwiesen, dass es keine exakt örtlichen Angelegenheiten mehr
gäbe – oder so gut wie nicht mehr gäbe, d.h. solche, die ausschließlich die örtliche
Gemeinschaft interessieren würden⁵⁰. Natürlich besteht auch in Deutschland ein Be-
wusstsein für die aktuellen Dilemmata und Schwierigkeiten in Verbindung mit der
Abgrenzung von lokalen und allgemeinstaatlichen Aufgaben⁵¹.
7 Exkurs
Eine komparatistische Perspektive in der Verwaltungsrechtsforschung ist stets mit
einer gewissen Vorsicht zu betrachten. Anders als in manchen Verwaltungswissen-
schaften⁵² lassen sich hier keine vergleichenden quantitativen oder gar qualitativen
Ergebnisse erzielen, die bspw. die Überlegenheit bestimmter Rechtssysteme oder spe-
zieller Rechtsinstitutionen über andere konstatieren. Dies ist auf profunde heteroge-
ne Determinanten zurückzuführen – sei es kultureller, geschichtlicher oder politischer
Natur – in denen jedes nationale Verwaltungsrechtssystem kontextual verstrickt ist.
Aus diesem Grund soll eine grundsätzliche Frage nach den Zielen der komparatisti-
schen Verwaltungsrechtsforschung gestellt werden. Lässt sich eine bloß auf Erfassen
von Ähnlichkeiten und Differenzen in jeweiligen Rechtsordnungen gezielte Forschung
47
Urteil des Verfassungstribunals vom z 13. November 1996, K. 17/96, OTK w 1996, cz. II, Pos. 41.
48
Statt vieler: G. Püttner, 200 Jahre preußische Städteordnung, DÖV 2008, S. 973.
49
J. Panejko, Geneza i podstawy samorządu europejskiego, Imprimerie de Navarre, Paris 1926, S. 81; T. Bigo,
Związki publiczno-prawne w świetle ustawodawstwa polskiego, Wydawnictwo kasy Im. Mianowskiego,
Warszawa 1928, S. 140.
50
M. Jaroszyński, Zagadnienie samorządu, Biuro Prac Administracyjnych, London 1942.
51
Beispielhaft hierfür ist die Rechtsprechung bezüglich der Auslegung der gemeindlichen Satzungshoheit,
nach der auf den städtischen Friedhöfen nur Grabmale aufgestellt werden dürfen, die nachweislich ohne
ausbeuterische Kinderarbeit im Sinne der Konvention Nr. 182 der Internationalen Arbeitsorganisation
(ILO) hergestellt wurden, s. BVerwG, NVwZ 2014, 527; BayVerfGH, NVwZ-RR 2012, 50.
52
In der internationalen Verwaltungslehre befasst sich ein beachtliches Forschungsgebiet mit der Untersu-
chung der Verwaltungsergebnisse in einzelnen Staaten, s. G. Bouckaert, J. Halligan, Managing Perfor-
mance: International Comparisons, Routlege, London 2008.
34 |

als tauglich bezeichnen oder bedarf es einer weitreichenden Fundierung? Die Suche
nach holistischen komparatistischen Forschungsergebnissen geht gewiss weit über
eine Bestandsaufnahme hinaus.
In der gegenwärtigen Wissenschaft lassen sich diesbezüglich zwei Trends beobachten.
Der eine zielt auf die „Makroebene“ der komparatistischen Rechtswissenschaft, indem
die gegenseitigen Wechselwirkungen der ganzen Rechtssysteme erforscht werden.
Damit ist die klassische Diskussion zur Konvergenz bzw. Divergenz der Rechtssysteme
verbunden. Ein spannendes Forschungsfeld bietet diesbezüglich die europäische
Rechtssetzung, Rechtsanwendung und Judikatur.
Die „Mikroebene“ befasst sich dagegen mit der Komparatistik der einzelnen speziellen
Rechtsinstrumente. Ihre Bedeutung wird meistens in einer neuen Erkenntnis der tradi-
tionellen Institutionen des eigenen Rechtssystems des Betrachters reflektiert, um sie im
breiteren internationalen Kontext zu erwägen. In Folge dessen werden meistens Postu-
late de lege ferenda formuliert. Vor diesem Hintergrund lassen sich m.E. die bis jetzt
vereinzelten Stimmen in der polnischen Verwaltungsrechtslehre, erkennen die gegen
eine strikte Auslegung der verfassungsrechtlichen Zuständigkeitsvermutung sind, nach
der die Gemeinde nur gesetzlich festgelegten Aufgaben wahrzunehmen hat⁵³.
Darüber hinaus soll noch ein weiterer Stellenwert der Komparatistik hervorgehoben
werden. Er spiegelt sich auf der Ebene der Rechtsanwendung wieder, insbesondere bei
Fällen mit einem internationalen Sachverhalt, wo die Kenntnisse der jeweiligen frem-
den Rechtsordnung bei den Verwaltungsfachleuten von großer Relevanz sind. Im
Zuge der europäischen Integration ist eine weitere Steigerung der Bedeutung der
Komparatistik zu erwarten. Unter diesem Gesichtspunkt ist die Signifikanz der rechts-
vergleichenden Forschung für die lokale und regionale grenzüberschreitende Zusam-
menarbeit der Verwaltung zu betonen. Die Geltung der Zuständigkeitsvermutung auf
beiden Seiten der deutsch-polnischen und zugleich der sächsisch-niederschlesischen
Grenze entlang der Neiße fungiert als ein wichtiges Instrument für die gemeinsame
Wahrnehmung der öffentlichen Aufgaben.
53
An dieser Stelle ist ein vielzitierter Aufsatz von Michał Kulesza zu erwähnen, der nicht nur in den verwal-
tungsrechtswissenschaftlichen Kreisen eine immense Resonanz hervorgerufen hat, auch wegen dem viel-
sagenden und sogar provozierenden Titel des Aufsatzes („Darüber, wieviel Dezentralisierung in Zentrali-
sierung ist, sowie über eigenartige Angewohnheiten der gelehrten Verwaltungsfachleute“, O tym, ile jest
decentralizacji w centralizacji, a także o osobliwych nawykach uczonych administratywistów „Samorząd
Terytorialny“ 2009, Nr. 12, S. 7 f.“). Nicht ohne Bedeutung ist die Tatsache, dass der Verfasser dieses Auf-
satzes ein Bevollmächtigter der Regierung für die Dezentralisierungsreformen in der öffentlichen Verwal-
tung in Polen 1990 und 1998 war, aber auch in seinen zahlreichen Veröffentlichungen stets auf die ver-
waltungsrechtsvergleichende Perspektive hingewiesen hat. Zu den Reformen in Polen und der Rolle von
M. Kulesza : S. Kleb, Die Reformen der territorialen Selbstverwaltung in der Republik Polen 1990 und 1998,
Konzeption – Umsetzung – Ergebnis, Unter besonderer Berücksichtigung der geschichtlichen Entwicklung
der territorialen Selbstverwaltung in Polen seit dem Mittelalter, Berlin 2006; P. Stöver. Demokratisierung
und Dezentralisierung. Staatsorganisationsreformen von Regime- und Regierungswechseln in Spanien,
Polen und Großbritannien, Springer VS, Wiesbaden 2012, S. 189 f.
| 35

 
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653.
Waechter, Kay, Kommunalrecht: ein Lehrbuch, C. Heymann, Köln Berlin Bonn Mün-
chen 1997, S. 39.
| 37

image
 
38 |
Im Rahmen der Föderalismusreform (FöKo) II wurden zwischen März
2007 und März 2009, fast 40 Jahre nach der großen Finanzreform
des Jahres 1969, die Regeln der staatlichen Kreditaufnahme in
Deutschland neu geordnet. Das Ergebnis der Beratungen fand
schließlich im Jahr 2009 unter dem Schlagwort der „Schuldenbrem-
se“ seinen Weg in die Artikel 109 Absatz 3, 115 Absatz 2 sowie 143d
des Grundgesetzes (GG). Die Neuregelungen hatten das Ziel, im Ein-
klang mit dem Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakt (SWP)
„die institutionellen Voraussetzungen für die Sicherung einer lang-
fristigen Tragfähigkeit der Haushalte von Bund und Ländern zu ver-
bessern“.²
Die langen Übergangsfristen, die Artikel 143d GG Bund und Ländern
bis zum vollständigen Wirken der neuen Regeln gewährt, waren um-
stritten.³ Für den Bund gelten sie nun jedoch vollständig ab dem
Haushaltsjahr 2016. In den Ländern ist mittlerweile die Halbzeit der
Übergangsperiode überschritten. Dies begründet mit zunehmender
1 Einleitung
Dr. Beate Schirwitz¹
Lehrbeauftragte im
Bereich Allgemeine
Verwaltung
1
Der Inhalt dieses Beitrags gibt nur die persönliche Meinung der Autorin wieder.
2
Deutscher Bundestag, 2009, S. 1.
3
Für eine Diskussion vgl. z. B. Heinemann, 2010.
Auf dem Weg zur Schuldenbremse -
eine Halbzeitbilanz ihrer Umsetzung
in den Ländern

| 39
Intensität staatliche Konsolidierungserfordernisse der Länder und beeinflusst auch
Verhandlungen zwischen den Gebietskörperschaften.⁴
Allerdings gab es bereits vor Abschluss der Beratungen in der FöKo II erste Gesetzes-
initiativen zur Beschränkung der staatlichen Kreditaufnahme in den Bundesländern.
So wurde mit dem Haushaltsbegleitgesetz 2009/2010 vom 12. Dezember 2008 in § 18
der Sächsischen Haushaltsordnung (SäHO) ein prinzipieller Schuldendeckel in Höhe
der Gesamtverschuldung des Jahres 2008 festgeschrieben. Einfachgesetzliche Ver-
schärfungen der Kreditaufnahme in den jeweiligen Landeshaushaltsordnungen (LHO)
gab es auch in Bayern (Neuverschuldungsverbot 2000, beschlossen ab 2006), Baden-
Württemberg (ab 2008) und Hamburg (2007, beschlossen für 2013).⁵ Nach Veranke-
rung der Schuldenbremse im Grundgesetz haben auch andere Länder Anpassungen
ihrer landesrechtlichen Regelungen vorgenommen.
Der vorliegende Beitrag beleuchtet die Schuldenbremse im Grundgesetz und ver-
gleicht sie mit dem früheren gesetzlichen Rahmen und seiner Praxis. Der Fokus liegt
dabei insbesondere auf den Vorgaben für die Länder und deren jeweiliger gesetzlicher
Umsetzung, wie sie sich zur Halbzeit der Übergangsperiode bis 2020 darstellt. Die
Analysen verweisen auf eine Reihe technischer Fragen, Umsetzungen und Bereini-
gungen, die im Rahmen der Schuldenbremse eine wichtige Rolle spielen. Es zeigt sich,
dass im Rahmen der landesspezifischen Umsetzungen für Details, wie z. B. die Kon-
junkturbereinigung, durchaus unterschiedliche Wege gegangen werden. Ausführli-
cher wird das Sächsische Neuverschuldungsverbot vorgestellt. In einem letzten Ab-
schnitt wird schließlich noch kurz auf den übergeordneten Rahmen der innerstaatlichen
und europäischen Haushaltsüberwachung eingegangen.
Umfassendere Hintergrundbeschreibungen zur Entstehung und erste Bewertungen
der Schuldenbremse liefern die Beiträge in Kastrop, et al. (2010). Die Föko II ist doku-
mentiert in Bundestag & Bundesrat, 2010. Für Bewertungen und Einschätzungen der
Erfolgsaussichten der Schuldenbremse siehe zum Beispiel Feld (2010), Tappe (2010)
oder auch juristische Kommentare der entsprechenden Grundgesetzartikel wie in
Sachs (2014). Aktuelle Beschreibungen und Erfahrungen mit der Schuldenbremse be-
ziehen sich hauptsächlich auf den Bund, z. B. Goworek & Sellering (2015) und Bau-
mann (2012). Eine frühe Bestandsaufnahme der Umsetzung der Schuldenbremse auf
4
Am deutlichsten sichtbar werden die Konsolidierungserfordernisse sowie erzielte Erfolge und Schwie-
rig keiten in den vier Sanierungsländern Berlin, Bremen, Saarland und Schleswig-Holstein, die dem Sta-
bilitätsrat halbjährlich über konkret umgesetzte Maßnahmen berichten müssen, vgl.
http://www.
stabilitaetsrat.de/DE/Dokumentation/Sanierungsverfahren/Sanierungsverfahren_node.html. Die Ver-
handlungen zur erforderlichen Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen nach dem vorgesehe-
nem Außerkrafttreten des Finanzausgleichsgesetzes mit Ablauf des 31.12.2019 wiederum werden we-
sentlich unter der Maßgabe geführt, den Ländern eine hinreichende Finanzausstattung bei Geltung der
Schuldenbremse zu gewähren, vgl. z. B. Bouffier, 2014.
5
Vgl. Bundesbank, 2011.

 
40 |
Länderebene bietet Berlit (2010). Buscher & Fries (2012) diskutieren die Gestaltungs-
möglichkeiten der Bundesländer bei der Schuldenbremse. Weitere Arbeiten mit spezifi-
scheren Aspekten befassen sich zum Beispiel mit der Konjunkturbereinigung im Rahmen
der Schuldenbremse (Bukow et al., 2014) und der Umsetzung der Schuldenbremse in
Rheinland-Pfalz (Steinbach & Rönicke, 2013).
2
Grundgesetzlicher Rahmen
vor und nach der Schuldenbremse
Zur staatlichen Kreditaufnahme von Bund und Ländern existierten bis 2009 formal keine
einheitlichen Vorgaben. Artikel 115 GG schrieb lediglich dem Bund vor, dass dessen Ein-
nahmen aus Krediten die Summe der im Haushaltsplan veranschlagten Ausgaben für
Investitionen nicht überschreiten durften; Ausnahmen waren zulässig zur Abwehr einer
Störung des gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts.⁶ Die Bedeutung dieses Grundge-
setzartikels ging jedoch insofern über den Bund hinaus, als sein Inhalt in viele Landesver-
fassungen übernommen wurde. Mit der Schuldenbremse wird nun in Artikel 109 Absatz
3 GG erstmals auch für die Länder die Kreditaufnahme in der bundesdeutschen Verfas-
sung geregelt. Der Bund wird ebenfalls bereits an dieser Stelle angesprochen, bevor Arti-
kel 115 Absatz 2 GG dessen Regeln noch einmal wiederholt und weiter präzisiert.
Artikel 109 Absatz 3 Satz 1 GG verweist auf den Charakter der neuen Vorgaben als „Schul-
denbremse“: Die Haushalte von Bund und Ländern sollen grundsätzlich ohne Einnahmen
aus Krediten ausgeglichen werden. Zulässige, aber zunächst gesetzlich zu regelnde Son-
derfälle hiervon sind in Satz 2 abschließend aufgezählt: Erstens können Abweichungen
von der konjunkturellen Normallage berücksichtigt werden, solange dies symmetrisch
erfolgt und demnach nicht nur Kreditermächtigungen sondern auch Tilgungsverpflich-
tungen daraus folgen. Ziel ist ein (durchschnittlich) quasi automatischer Abbau entspre-
chender Kredite über den Konjunkturzyklus. Zweitens gibt es eine Ausnahmeregelung für
Naturkatastrophen oder außergewöhnliche Notsituationen, die sich der Kontrolle des
Staates entziehen und die staatliche Finanzlage erheblich beeinträchtigen. In diesem Fall
ist explizit eine entsprechende Tilgungsregel vorzusehen (Satz 3). Für die Länder sind über
die Fälle von Satz 2 hinaus keine Einnahmen aus Krediten erlaubt.
Die Schuldenbremse lässt sich ähnlich wie die alte Regel zweiteilen in einen quasi regel-
gebundenen Teil und eine Ausnahmeregel (vgl. Tabelle 1). Bezogen auf die regelgebun-
dene Kreditaufnahme hebt die neue Schuldenbremse den Zusammenhang zwischen
Investitionen und Krediten, Kern der alten Regel, vollständig auf. Stattdessen soll nun
die staatliche Haushaltspolitik mittels Konjunkturkomponente als „automatischer Stabi-
6
Obwohl das Grundgesetz sowohl in seiner alten wie auch seiner neuen Fassung stets von „Einnahmen aus
Krediten“ spricht, werden hierunter jeweils nur gegenüber dem Vorjahreshaushalt zusätzliche und dem-
nach Netto-Krediteinnahmen verstanden. Die Ermächtigung zur Umschuldung bestehender Kredite wird
dabei vorausgesetzt.

| 41
lisator“ wirken. Demnach implizieren die neuen Regeln eine Unterscheidung zwischen
nominaler und struktureller Kreditaufnahme, die bisher keine Rolle spielte, vgl. Tabelle 2.
Zudem erweitert Artikel 115 Absatz 2 Satz 5 GG zumindest für den Bund diese struktu-
relle Komponente zur stärkeren Annäherung an den SWP noch durch eine Bereinigung
der Einnahmen und Ausgaben um finanzielle Transaktionen.⁷ Damit verschiebt sich die
Steuerungsgröße der Schuldenbremse noch weiter weg von den nominalen Einnahmen
aus Krediten. Im Gegensatz zu den alten Regeln gilt die Schuldenbremse nicht nur in der
Aufstellung des Haushalts sondern ebenfalls in dessen Vollzug.
Tabelle 1: Vergleich alte und neue Schuldenregeln im Grundgesetz
7
Finanzielle Transaktionen umfassen die Ausgaben für den Erwerb von Beteiligungen, für Tilgungen an den
öffentlichen Bereich und für die Darlehensvergabe sowie Einnahmen aus der Veräußerung von Beteili-
gungen, aus der Kreditaufnahme beim öffentlichen Bereich sowie aus Darlehensrückflüssen, vgl. z. B. § 3
Artikel 115-Gesetz. Für eine Begründung dieser Bereinigung siehe Deutscher Bundestag, 2009, S. 13, vgl.
auch Abschnitt 9 dieses Beitrags.
reguläre
Kreditaufnahme-
möglichkeiten
Summe der im Haus-
haltsplan veranschlag-
ten Ausgaben für
Investitionen
l
Ausgleich einer negativen von
der Normallage abweichenden
konjunkturellen Entwicklung
l
Ausgaben für finanzielle Transak-
tionen (wg. Art. 115 (2) GG)
l
Geltung im Soll wie im Ist
Tilgungsvorschrift
regulärer
Kreditaufnahme
Keine
l
Abschöpfung einer positiven
von der Normallage abweichen-
den konjunkturellen Entwicklung
l
Einnahmen aus
finanziellen Transaktionen
(wg. Art. 115 (2) GG)
l
Geltung im Soll wie im Ist
Art. 115 Abs. 2 GG
(alt)
Art. 109 Abs. 3 GG + Art. 115
Abs. 2 GG (neu)
Ausnahmeregel
Abwehr einer Störung
des gesamtwirtschaft-
lichen Gleichgewichts
Naturkatastrophen oder außerge-
wöhnliche Notsituationen, die sich
der Kontrolle des Staates entziehen
und die staatliche Finanzlage
erheblich beeinträchtigen
Tilgungsvorschrift
Ausnahmeregel
Keine
Tilgungsplan

 
42 |
Tabelle 2: Ermittlung der strukturellen Nettokreditaufnahme
8
Für eine detaillierte Diskussion dieses Themas und einen Vergleich verschiedener Verfahren siehe z. B.
Bukow et al., 2014.
abzgl.
abzgl.
zzgl.
=
l
Art. 109 (3) S. 2 GG, Art. 115 (2)
S. 3 GG
l
(-) in Rezession, (+) im Boom
l
Art. 115 (2) S. 5 GG
l
Art. 115 (2) S. 5 GG
Nominale Nettokreditaufnahme
Konjunkturkomponente
Ausgaben für finanzielle
Transaktionen
Einnahmen für finanzielle
Transaktionen
Strukturelle Nettokreditaufnahme
3
Konsequenzen für die Haushaltspraxis
Die Schuldenbremse impliziert bei Ausschöpfung ihrer Kreditspielräume und Til-
gungsvorgaben ein stärker regelgebundenes System als die früheren Vorgaben und
wählt dabei wie beschrieben neue Bezugspunkte. Die folgenden Ausführen beziehen
sich auf die regelgebundene Kreditaufnahme, blenden also die Kreditaufnahmemög-
lichkeiten bei Naturkatastrophen und finanziellen Notsituationen angesichts ihres
Ausnahmecharakters aus.
Insgesamt ist die Nutzung und Überwachung der regulären Kreditaufnahmemöglich-
keiten, die die Schuldenbremse bietet, deutlich komplexer als unter den alten Regeln.
Während sich die Höhe der veranschlagten Investitionsausgaben früher einfach aus
dem Haushaltsplan ablesen ließ, sind nun umfangreichere Detailregelungen erforder-
lich. Zwar lassen sich finanzielle Transaktionen im Falle ihrer Berücksichtigung durch
die Gruppierungsnummern der entsprechenden Einnahmen und Ausgaben im Haus-
haltsplan noch recht leicht identifizieren. Die Quantifizierung einer von der Normal-
lage abweichenden konjunkturellen Entwicklung – wesentlicher Kern aller Ausfüh-
rungsgesetze zur Schuldenbremse – erfordert hingegen zwangsläufig ein mehr oder
weniger komplexes ökonometrisches oder statistisches Modell, da sie nicht direkt
beobachtbar ist.⁸ Regelungsbedürftig ist auch die Kontrolle eines gesetzeskonformen
Vollzugs als notwendige Bedingung einer symmetrischen Schuldenregelung.

| 43
9
In diesem Zusammenhang wird zuweilen die Befürchtung geäußert, dass künftig verstärkt durch Öffent-
lich-private Partnerschaftsprojekte versucht werden könnte, die Schuldenbremse zu umgehen. Für eine
Diskussion im Zusammenhang mit den Regeln der Schuldenbremse vgl. z. B. Goworek & Sellering (2015),
S. 244 f.
Der regelgebundene Kreditrahmen wird bei der Schuldenbremse in weiten Teilen ex-
tern vorgegeben und beschränkt sich für die Länder im Wesentlichen auf die aktuelle
konjunkturelle Lage. Bislang konnte der Haushaltsgesetzgeber mittels der im Haus-
haltsplan eingestellten Investitionen bestimmen, wie hoch die Kreditermächtigungen
maximal ausfallen durften. Demnach konnte gegebenenfalls dieser Teil der Ausgaben
quasi unabhängig vom übrigen Budget gedeckt werden. Künftig müssen Investitio-
nen der Länder aus dem regulären Budget finanziert werden.⁹
Durch die Konjunkturbereinigung sollen in einer Rezession bei den Ländern im We-
sentlichen die Einnahmeausfälle abgedeckt werden, die durch die wirtschaftliche
Schwäche verursacht wurden. Spielraum für zusätzliche Ausgaben ergibt sich dem-
nach nicht. Umgekehrt gibt es jedoch in einer konjunkturellen Hochphase nun auch
eine explizite Tilgungspflicht, die zudem Einnahmen und demnach Ausgabespielräu-
me abschöpfen soll, die sich nur vorübergehend aus der Konjunktur ergeben. Dem-
nach könnte für den Haushaltsgesetzgeber die Frage der Aufteilung des Normalla-
gen-Budgets statt der haushalterischen Auswirkungen konjunktureller Schwankungen
der Steuerschätzung stärker ins Zentrum der Verhandlungen rücken.
Strukturelle bzw. allgemein nicht-konjunkturelle Veränderungen stehen hingegen au-
ßerhalb des Kredit- und Tilgungsrahmens. Das gilt sowohl für sinkende Einnahmen
(z. B. Steuersenkungen, sinkende Bundeszuweisungen) wie auch steigende Ausgaben
(z. B. höhere Baupreise bei Investitionen, steigende Sozialausgaben). Diese müssen im
Rahmen des Budgets vollständig gegenfinanziert werden. Andererseits verpflichten
beispielsweise Steuererhöhungen oder Ausgabenersparnisse nicht zu zusätzlichen Til-
gungsleistungen, sondern können frei nach dem Willen des Haushaltsgesetzgebers
eingesetzt werden. Allerdings sind natürlich auch bei als strukturell klassifizierten
Budgetbestandteilen externe Schwankungen und Strukturbrüche nicht ausgeschlos-
sen. Ein aktuelles Beispiel hierfür sind die Zinsausgaben. Historisch niedrige Zinssätze
entlasten derzeit viele staatliche Haushalte und eröffnen demnach „strukturelle“
Spielräume oder unterstützen die Konsolidierung. Andererseits muss damit gerechnet
werden, dass sich dieser Trend mittel- bis langfristig wieder umkehrt.
Die Schuldenbremse muss explizit nicht nur in der Aufstellung, sondern auch im Voll-
zug eingehalten werden. Daher muss bei der Konjunkturkomponente zwischen einer
ex ante- (Haushaltsplan) und einer ex post- (Haushaltsrechnung gemäß Haushalts-
vollzug) Variante unterschieden werden. Erst hierdurch kann die gewünschte Symme-

44 |
trie in der Praxis tatsächlich erreicht werden. Schließlich kann die Konjunkturkompo-
nente bei der Haushaltsaufstellung nur eine Schätzgröße darstellen, die letztlich
anhand der tatsächlich eingetretenen Entwicklung angepasst werden muss. Stellt
sich z. B. im Vollzug heraus, dass sich die konjunkturelle Lage besser darstellt als er-
wartet, dann reduzieren sich eventuelle Kreditermächtigungen im entsprechenden
Umfang bzw. es entstehen zusätzliche Tilgungsverpflichtungen. Demnach entfallen
auch etwaige Anreize für eine Manipulation der konjunkturellen Annahmen bei der
Haushaltsaufstellung. Entsprechendes gilt gegebenenfalls auch für finanzielle Trans-
aktionen. Umgekehrt erlaubt eine unerwartete Konjunktureintrübung im Vollzug dem
Haushaltsgesetzgeber, eine entsprechend erweiterte Kreditermächtigung zur Deckung
der geplanten Ausgaben zu erteilen. Je nach Komplexität der anzuwendenden Regeln
wird dennoch nicht in jedem Fall ein exaktes Aussteuern der Schuldenbremse inner-
halb des betreffenden Haushaltsjahres möglich sein. Insofern sind klare Regelungen
zum Umgang mit eventuellen Abweichungen (insbesondere im negativen Sinne) er-
forderlich.
Die Schuldenbremse unterscheidet wie bereits erwähnt zwischen nominaler und
struktureller Kreditaufnahme. Das heißt nicht nur, dass in einer Rezession eine nomi-
nale Nettokreditaufnahme zulässig ist, während gleichzeitig eine strukturelle „schwar-
ze Null“ ausgewiesen werden kann. In einer wirtschaftlichen Hochphase reduziert
sich auch umgekehrt eine nominale Kredittilgung strukturell auf eine „schwarze Null“
bzw. kann bei ungenügender Höhe sogar als strukturelle Nettokreditaufnahme ge-
wertet werden. Ähnliches gilt bei einer Bereinigung der Einnahmen und Ausgaben um
finanzielle Transaktionen. Hiermit werden Transaktionen, die lediglich einen Tausch
verschiedener Vermögensgüter darstellen – z. B. Unternehmensanteile gegen Geld-
vermögen (Veräußerung von Beteiligungen), Geldvermögen gegen Forderungen an
andere Wirtschaftssubjekte (Darlehensvergabe) – neutralisiert. In der Folge wird ein
– langfristig nicht nachhaltiger – Haushaltsausgleich durch Privatisierungserlöse und
demnach durch Vermögensverzehr ausgeschlossen, während andererseits z. B. Betei-
ligungserwerbe oder gewährte Darlehen kreditfinanziert werden dürfen. Tatsächlich
wird eine solche Kreditfinanzierung im Falle einer Bereinigung quasi auch unmittelbar
impliziert. Denn übersteigen die Einnahmen aus finanziellen Transaktionen die ent-
sprechenden Ausgaben, dann wird dieser Überschuss als strukturelle Nettokreditauf-
nahme gewertet, vgl. Tabelle 2.
Zur Vermeidung von Missverständnissen muss berücksichtigt werden, dass in Bezug
auf steuereinnahmenbasierte Konjunkturbereinigungsverfahren die Begriffe „Steuer-
mehreinnahmen“ bzw. „Steuermindereinnahmen“ eine neue Bedeutung erhalten: Sie
beziehen sich nun auf die konjunkturelle Normallage, nicht auf den Vollzug gegen-
über dem Plan. Steuermehreinnahmen müssen in einem symmetrischen System für
die Schuldentilgung eingeplant werden. Aber auch zusätzliche Steuereinnahmen im
Ist gegenüber dem Plan stehen – soweit sie nicht aus Steuererhöhungen stammen –

 
| 45
in einem solchen symmetrischen Konjunkturbereinigungssystem nicht zur Deckung
ungeplanter Ausgaben zur Verfügung, auch nicht durch einen Nachtragshaushalt.
Zusätzliche Ausgaben können nur durch sonstige (strukturelle) Zusatzeinnahmen
bzw. Haushaltseinsparungen gedeckt werden.
4
Die Umsetzung der Schuldenbremse durch die Länder
Den Bundesländern räumt Art. 109 Abs. 3 S. 5 GG im Rahmen ihrer verfassungsrecht-
lichen Kompetenzen das Recht ein, die nähere Ausgestaltung der Schuldenbremse für
ihre Haushalte zu regeln. Es handelt sich hierbei um eine Kann-Bestimmung – ver-
zichtet ein Land darauf, so gilt ab 2020 das grundgesetzliche Neuverschuldungsver-
bot uneingeschränkt.
Die Gesetzeslage in den Ländern ist zur Halbzeit auf dem Weg zur Schuldenbremse
vielfältig wie selten.¹⁰ Einige Länder haben noch gar keine gesetzlichen Anpassungen
ihrer Schuldenregeln durchgeführt (BE, BB, NW, SL). In Mecklenburg-Vorpommern
gelten aktuell ebenfalls die alten Regelungen gemäß des alten Artikels 115 GG fort,
allerdings sind bereits neue, ab 2020 in Kraft tretende Fassungen von Verfassung und
LHO verabschiedet worden. Eine Reihe von Ländern unterliegt derzeit entweder ver-
pflichtend (Konsolidierungshilfeländer BE, HB, ST, SL, SH) bzw. aufgrund eigener Ge-
setzgebung (BW, HH, HE, NI, RP) bestimmten mehr oder weniger verbindlichen Über-
gangsregeln – entweder einem konkreten Abbaupfad und/oder der Möglichkeit, von
der bereits in Kraft getretenen landesspezifischen Ausgestaltung der Schuldenbremse
gegebenenfalls bis 2020 abweichen zu können. Außerdem haben einige Länder, z. T.
bereits vor Abschluss der Föko II, verschärfte Neuverschuldungsregeln auf den Weg
gebracht, die bezogen auf die Schuldenbremse in einigen Details noch Regelungslü-
cken aufweisen (ST, TH) bzw. bei denen noch entsprechende Ausführungsgesetze zur
Verfassungsregel fehlen (BY, HB). In Sachsen gilt seit dem Haushaltsjahr 2014 ein
verfassungsrechtliches Neuverschuldungsverbot, vgl. auch Abschnitt 5.
10
Einen knappen Überblick hierzu bieten auch Schwarze & Zinkan, 2015, S. 486 ff.

Tabelle 3 fasst die aktuellen Umsetzungen der Schuldenbremse in den Ländern zu-
sammen. Dabei wird deutlich, dass sich die bisher vorgenommenen landesrechtlichen
Ausgestaltungen zum Teil deutlich unterscheiden. Dies gilt methodisch insbesondere
für die gewählte Methode zur Konjunkturbereinigung. Dabei kommen aktuell zwei
Gruppen von Methoden zum Einsatz, die sich in Bezug auf den Indikator zur Messung
einer Konjunkturabweichung unterscheiden. Bei Anwendung des Konsolidierungshil-
feverfahrens, das auf freiwilliger Basis auch in Hessen angewendet wird, ist es ex ante
die Produktionslücke und ex post zusätzlich die Abweichung der tatsächlichen von
den ursprünglich erwarteten Steuereinnahmen, vgl. Kasten 1 für eine Skizzierung des
Verfahrens. Es knüpft eng an die Methode des Bundes und damit auch der Haushalts-
überwachung im Rahme des SWP an, erleichtert jedoch die Aussteuerung im Vollzug.
Die Verfahren zur Schätzung der Produktionslücke sowie der zusätzlich erforderlichen
Budgetsemielastizität zur Ermittlung der hieraus durchschnittlich resultierenden Wir-
kungen auf den Staatshaushalt basieren auf komplexen ökonometrischen und statis-
tischen Methoden.¹¹ Daher werden die Ergebnisse der Berechnungen jeweils direkt
vom Bund übernommen und sind demnach innerhalb der anwendenden Länder ein-
heitlich.
Alternativ hat eine Reihe von Ländern direkt die Steuereinnahmen bzw. deren Wachs-
tumsraten als konjunkturelle Bezugsgröße gewählt. Hierbei kommt entweder ein
Trendverfahren zum Einsatz, welches auf Basis der Entwicklung in der Vergangenheit
für das interessierende Haushaltsjahr einen Normallagewert impliziert (BW, HH, RP,
SH (ursprüngliche Landesmethode)). Dabei unterscheiden sich die Details u. a. bezüg-
lich der Art des unterstellten Trends (z. B. exponentieller Trend, durchschnittliche
Wachstumsraten) und des herangezogenen Stützzeitraums. In den Regelungen ande-
rer Länder (MV, SN, TH) ergibt sich die Normallage als Durchschnittswert der Steuer-
einnahmen der Vorjahre. Abbildung 1 skizziert beide Herangehensweisen in einer ty-
pisierten Darstellung konjunkturell schwankender aber im Durchschnitt steigender
Steuereinnahmen (in MV wird jedoch die Inflation bei der Normallagenberechnung
berücksichtigt). Da sich Kreditermächtigungen gemäß Grundgesetz lediglich auf rein
konjunkturelle Effekte stützen dürfen, nehmen einige Länder zusätzlich Bereinigun-
gen der zugrundeliegenden Daten um Steuerrechtsänderungen und gegebenenfalls
11
Siehe Mourre, et al., 2013, und Mourre, et al., 2014.
46 |

andere strukturelle Brüche vor (HH, MV, RP, SN). Zudem sind zum Teil weitere Schran-
ken der Kreditaufnahme bzw. inhärente Anpassungsmechanismen bei fehlender Sym-
metrie der Ergebnisse vorgesehen, sodass auch diese Verfahren eine gewisse Komple-
xität aufweisen. Die Konjunkturkomponente ergibt sich als Differenz zwischen der
ermittelten Normallage und den erwarteten (ex ante) bzw. im Vollzug realisierten (ex
post) Steuereinnahmen.
Einige Länder bereinigen in Anlehnung an Artikel 115 Absatz 2 GG ihre Einnahmen
und Ausgaben um finanzielle Transaktionen (BW, HB, HH, HE, RP, SH) bzw. darüber
hinaus um (allgemeine) Rücklagenbewegungen (RP, SH) bzw. Zuführungen und Ent-
nahmen oder Salden spezifischer Vorsorgerücklagen und -fonds (HE, RP).
Deutliche Unterschiede gibt es auch bei den Tilgungsanforderungen. Wenige Länder
haben für Ausnahmefall-Kredite eine maximale Tilgungsfrist vorgegeben (HE, SN, TH).
Bei Konjunkturkrediten wird meist auf eine automatische symmetrische Tilgung ge-
setzt, aber nur Hessen hat ein Konjunkturkonto zur Symmetrie-Kontrolle eingerichtet.
Es gibt in der Regel ein Kontrollkonto zur Verbuchung von Abweichungen zwischen
zulässiger und tatsächlich erfolgter Kreditbewegung, mit sehr unterschiedlichen
Rückführungspflichten. Mecklenburg-Vorpommern, Sachsen, Sachsen-Anhalt und
Thüringen hingegen schreiben auch im Fall von Konjunkturkrediten den expliziten
Nachweis einer Tilgung vor, z. T. zusätzlich verschärft durch Tilgungshöchstdauern.
Hiermit soll die geforderte Symmetrie konjunktureller Verschuldung realisiert werden,
da die dortigen Regeln keine – bzw. bei Mecklenburg-Vorpommern nur bis zu einer
Obergrenze – Abschöpfung „konjunktureller Mehreinnahmen“ verlangen, solange kei-
ne ungetilgten Konjunkturkredite aus früheren Jahren vorliegen.
Alternativ zu einer Kreditaufnahme könnte – soweit vorhanden und nicht hierum
bereinigt – auf Rücklagen zurückgegriffen werden. Mecklenburg-Vorpommern hat
die Einrichtung, regelgebundene Befüllung und Entnahme einer Konjunkturaus-
gleichsrücklage in die Schuldenregeln implementiert. Auch in Sachsen wird das Vor-
halten einer Rücklage vorgegeben.
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48 |
Tabelle 3: Umsetzung der Schuldenbremse in den Ländern (Stand 2015)
Ver-
LHO/Aus-
Beginn
Konjunkturbereinigung
sonstige strukturelle
fas- führungsG
Bereinigungen
sung
BW
LHO
A 2019
Steuertrend (30 J. Ø WR)
finanz. Transaktionen
BY
X
LHO (alt)
2020
X
BE
A 2020
BB
HB
X
A 2020
X
finanz. Transaktionen
HH
X
LHO
A 2019
Steuertrend (Stützzeitraum
finanz. Transaktionen
21 J.), Bereinigung StRÄ
HE
X
Ausfüh-
A 2019
Konsolidierungs-
finanz. Trans-
rungsG
hilfeverfahren
aktionen; Ver-
sorgungsrücklage
MV
X
LHO
2020
Abweichung: Steuern u.
Zuweisungen nach Art. 107 GG
(ohne SoBEZ) < 97% bzw.
> 103% Ø 5 Vorjahre; Ausgleich
auf bis zu 97% Ø; Bereinigung
Inflation; Bereinigung StRÄ in
Haushaltsjahr u. 2 Vorjahren;
Tilgung ab Normallage bzw.
alle Steuermehreinnahmen
NI
A 2020
NW
RP
X
Ausfüh-
Ü 2020
Steuertrend (Ø WR letzter
finanz. Transaktionen;
rungsG
Konjunkturzyklus); Bereini-
Rücklagen; Saldo Be-
gung StRÄ; Symmetriekonto
amtenversorgungs-
und Korrekturmechanismus
fonds/Versorgungs-
rücklage u.a.
SL
A 2020
SN
X
LHO
2014
wenn Steuern < 97% Ø 4
Kalendervorjahre Ausgleich
auf bis zu 99% Ø; Bereinigung
StRÄ; Tilgung aus Steuermehr-
einnahmen aber max. 8 J.
ST
LHO
A 2020
wenn Finanzlage nicht nur
unerheblich beeinträchtigt,
Tilgungsplan unter
Berücksichtigung der
Konjunktur innerhalb angemes-
senen Zeitraumes ab 1. Jahr
ohne Kredite, spätestens
im 4. Jahr nach Kreditauf-
nahme
SH
X
Ausfüh-
A 2020
Steuertrend (WR; mind.
finanz. Transaktio-
rungsG
2 Konjunkturzyklen),
nen; Rücklagen;
wesentliche strukturelle
haushaltstechnische
Entwicklungen können
Verrechnungen
berücksichtigt werden
TH
LHO
A 2020
Ausgleich Steuerausfälle bis zu
100% Ø Kasseneinnahmen
3 Vorjahre Haushaltsaufstellung;
5-Jahres-Tilgungsplan, Aussetzung
bei neuen Ausnahmesituationen
möglich

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ex post-Kontrollkonto
Naturkatastrophen etc
Besonderheiten
BW
X
Abbau ab -7% Trend-
Landtagsmehrheit, Rückführung
Steuern ohne Ausgaben
steuern und pos. Konjunktur
in angemessenem Zeitraum
für KFA
BY
X
BE
Konso-Land
BB
HB
Mehrheit Mitglieder Bürgerschaft;
Konso-Land
Tilgungsregel
HH
Zweidrittelmehrheit, Tilgung
auch doppischer
angemessener Zeitraum
Haushaltsausgleich
HE
X
nicht < -5%
2/3-Mehrheit, Tilgung an-
Abzug Steuerverbund-
Ø Steuern 3 Vorjahre
gemessener Zeitraum (7 J.)
masse KFA; Sonderregeln
Nachträge; Konjunktur-
konto
MV
Überschreitungen wie Fehlbetrag
spezifischere Definition,
regelgebunde Zufüh-
behandeln, bei Unterschreitungen
50 Mio. EUR ohne Kredite
rung/Entnahme Kon-
Übertragung möglich solange
zu decken, verbindlicher
junkturausgleichsrücklage
Einnahmen weiter < 100% Ø
Tilgungsplan
vor Kreditaufnahme;
keine neue Kreditauf-
nahme Sondervermögen
sondern Rückführung
bestehender Verbind-
lichkeiten
NI
NW
RP
X
Abbau konjunkturgerecht
konjunkturgerechte Tilgung
Sonderregel Nachtrags-
ab -15% Normallagensteuern
haushalt; Extra: Struk-
turanpassungskredite
SL
SN
Abweichung spätestens im
2/3-Mehrheit; verbindlicher
angemessene Haus-
nächsten festzustellenden
Tilgungsplan spätestens
haltsausgleichsrücklage;
Haushaltsplan auszugleichen
innerhalb 8 J.
Pensionsfonds in Ver-
fassung; Geltung auch
für Sondervermögen
ST
Tilgungsplan unter Konjunktur-
Konso-Land; Pflicht
berücksichtigung, angemessener
zur Schuldentilgung
Zeitraum, ab 1. Jahr ohne Kredite,
im Haushaltsplan
spätestens 4. Jahr nach Kredit-
aufnahme, zusätzlich konjunk-
turelle Mehreinnahmen
SH
X
Berücksichtigung
2/3-Mehrheit, Tilgungsplan,
Konso-Land
konjunkturgerecht ab -5%
Rückführung angemessener
Vorjahrestrendsteuern
Zeitraum
TH
5-Jahres-Tilgungsplan, Aussetzung
bei neuen Ausnahmesituationen
möglich
Legende:
Ü 20xx
… Übergangsregel bis 20xx
A 20xx
… Abbaupfad bis 20xx
KFA
… Kommunaler Finanzausgleich
Konso-Land
… Konsolidierungshilfeland
StRÄ
… Steuerrechtsänderungen
WR
… Wachstumsrate
Ø
… Durchschnitt

image
50 |
Kasten 1: Konjunkturbereinigung im Konsolidierungshilfeverfahren
Ex ante-Konjunkturkomponente
l
Ausgangspunkt: Ermittlung der erwarteten gesamtstaatlichen Produktions-
lücke im Haushaltsjahr t gemäß Methode des SWP
l
Ermittlung der durchschnittlich zu erwartenden Effekte auf den Landeshaus-
halt:
1. Multiplikation der Produktionslücke mit der sogenannten Budgetse-
mielastizität* für die Ländergesamtheit
Budgeteffekt für die Län-
derebene
2. Multiplikation dieses Wertes mit dem jeweiligen Länderanteil an den
Steuereinnahmen der Ländergesamtheit
Budgeteffekt für jeweiligen
Landeshaushalt = Ex ante-Konjunkturkomponente
l
außerdem: Festschreibung der (Mai-)Steuerschätzung für das Haushaltsjahr
t
zum Zeitpunkt der Haushaltsaufstellung bzw. in t-1
Ex post-Konjunkturkomponente
l
Ermittlung der Steuerabweichungskomponente: Differenz zwischen tatsäch-
lich erzielten Steuereinnahmen und ex ante-Steuerschätzung abzüglich kas-
senwirksamer Rechtsänderungen
l
Ex post-Konjunkturkomponente = Ex ante-Konjunkturkomponente zuzüglich
Steuerabweichungskomponente
Quelle: eigene Darstellung nach Verwaltungsvereinbarung zum Gesetz zur Gewährung von Konsolidierungs-
hilfen
* Hinweis: In der Verwaltungsvereinbarung wird noch der frühere Begriff „Budgetsensitivität“ verwendet.

image
 
| 51
Abbildung 1: Steuereinnahmenbasierte Konjunkturbereinigungsverfahren
Eine Besonderheit stellen in Rheinland-Pfalz – in Ergänzung zu den explizit vom
Grundgesetz vorgegeben Sonderfällen – die sogenannten Strukturanpassungskredite
dar. „Zum Ausgleich eines erheblichen vorübergehenden Finanzbedarfs infolge einer
Anpassung des Haushalts an eine strukturelle, auf bundesrechtlichen Regelungen
oder Rechtsvorschriften der Europäischen Union beruhende und dem Land nicht zu-
rechenbare Änderung der Einnahme- oder Ausgabesituation“¹² sollen demnach vorü-
bergehend Kredite zulässig sein.
5
Das sächsische Neuverschuldungsverbot
Der Freistaat Sachsen hat letztmalig im Haushaltsjahr 2005 neue Kredite aufgenom-
men. Bereits zum 01.01.2009, also noch vor Einführung der grundgesetzlichen Schul-
denbremse, wurde eine Verschärfung der Kreditregeln in § 18 Absätze 1 bis 4 Sächsi-
sche Haushaltsordnung (SäHO) vorgenommen.¹³ Demnach wurde neben dem
Grundsatz, dass der Haushaltsplan ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen sei,
eine Art Schuldendeckel in Höhe der Gesamtverschuldung des Haushaltsabschlusses
2008 eingeführt. Die Kreditaufnahmemöglichkeiten analog zu Artikel 115 GG a. F. (In-
vestitionsbezug, Störung des makroökonomischen Gleichgewichts) durften nur ange-
wandt werden, wenn dieser Höchstbestand nicht überschritten wurde. Ausnahmen
waren nur zulässig bei einem Rückgang der Steuereinnahmen des Landes gegenüber
dem Vorjahr um mindestens 3 Prozent bzw. bei Naturkatastrophen oder vergleichbar
12
Vgl. § 5 Absatz 1 Ausführungsgesetz zu Artikel 117 der Verfassung für Rheinland-Pfalz.
13
Eine ähnliche Regelung fand sich auch in der Landeshaushaltsordnung von Baden-Württemberg.

52 |
schwerwiegenden Situationen von überregionaler Bedeutung. Eine Neuverschuldung
am Kreditmarkt war jedoch mit einem verbindlichen Tilgungsplan zu verbinden, wobei
die Rückführung spätestens nach 5 Jahren erfolgt sein musste.
Im kurzen Zeitraum ihrer Gültigkeit kamen diese Regelungen nie zum Einsatz. Sie
dürften jedoch eine Grundlage im politischen Abstimmungsprozess zur Verankerung
eines Neuverschuldungsverbots in der Sächsischen Verfassung gewesen sein. Dort
war bei Wiedergründung des Freistaates Sachsen in Artikel 95 weitgehend der Wort-
laut von Artikel 115 Absatz 1 GG a. F. übernommen worden. Der Sächsische Landtag
hat 2013 ein Neuverschuldungsverbot in Artikel 95 der Sächsischen Verfassung ver-
ankert, dessen Formulierung im Gegensatz zu den meisten anderen Ländern auf eine
weitgehende Übernahme des grundgesetzlichen Wortlauts verzichtet und stattdes-
sen bereits wesentliche Ausgestaltungsdetails festlegt. Als Ausführungsgesetz ist die
SäHO, insbesondere in § 18 Absätze 1 bis 6 und § 85 Abs. 1, an die Verfassungsände-
rung angepasst worden. Das verfassungsgemäße Neuverschuldungsverbot trat am 1.
Januar 2014 in Kraft.
Abgesehen von den aus dem Grundgesetz übernommenen Ausnahmesituationen ei-
ner Naturkatastrophe oder außergewöhnlichen Notsituation dürfen Kredite nun nur
noch bei einem starken konjunkturbedingten Einnahmerückgang in Anspruch ge-
nommen werden. Dies ist der Fall, wenn die Steuern und steuerinduzierten Einnah-
men aus konjunkturellen Gründen mindestens 3 % unter dem Durchschnitt der vier
Kalenderjahre liegen, die dem entsprechenden Haushaltsjahr vorangehen. Der Vier-
jahresdurchschnitt wird als konjunkturelle Normallage definiert. Bei der Ermittlung
konjunktureller Abweichungen der Steuereinnahmen von der Normallage müssen die
Effekte von Steuerrechtsänderungen und wesentlichen strukturellen Entwicklungen
abgezogen werden. Die Bereinigung ist auf Basis anerkannter und nachvollziehbarer
Grundlagen durchzuführen. Für Steuerrechtsänderungen kommen dafür insbesonde-
re die Quantifizierungen für den Arbeitskreis Steuerschätzungen in Frage, die auch in
entsprechenden Gesetzesentwürfen relevanter Steuergesetze enthalten sind.
Liegen die Steuereinnahmen unter 97 % der Normallage, dann dürfen Kredite aufge-
nommen werden, um die Differenz bis auf maximal 99 % dieses Vierjahresdurch-
schnitts – bei Vorliegen einer Zweidrittelmehrheit des Landtages auch darüber hinaus
– zu schließen. Bei einem späteren Anstieg der Steuereinnahmen über die Normallage
hinaus müssen die überdurchschnittlichen Steuereinnahmen zunächst zur Tilgung
solcher Kredite verwendet werden. Für sonstige Notlagen-Kredite muss ein Tilgungs-
plan vorliegen. Unabhängig vom Grund der Kreditaufnahme gilt jedoch eine maxima-
le Tilgungsfrist von 8 Jahren. Im Falle eines Rückgriffs auf konjunkturelle Krediter-
mächtigungen hat nach Abschluss des Haushaltsjahres ein Vergleich zwischen der
erfolgten Kreditaufnahme und der anhand der tatsächlichen Steuereinnahmen ermit-
telten Konjunkturkreditermächtigung zu erfolgen. Etwaige so ermittelte überhöhte

 
| 53
Kreditaufnahmen bzw. unterlassene Tilgungsverpflichtungen im Falle ausstehender
früherer Konjunkturkredite sind in den nächsten Haushaltsplan einzustellen. Außer-
dem muss die Haushaltsrechnung um entsprechende Abrechnungen ergänzt werden.
Das sächsische Neuverschuldungsverbot enthält hohe Hürden für eine Kreditaufnah-
me. Zur Sicherstellung der Handlungsfähigkeit des Staates bei Einnahmerückgängen,
die nicht durch eine Neuverschuldung abgefedert werden können, mahnt § 18 Absatz
4 SäHO das Vorhalten einer Haushaltsausgleichsrücklage an. Neben der Regelung der
expliziten Schuldenaufnahme wurde im Sinne der Generationengerechtigkeit mit der
zusätzlichen verfassungsrechtlichen Absicherung des Pensionsfonds (Generationen-
fonds) in Artikel 95 der Sächsischen Verfassung zudem auch die implizite Verschul-
dung in Form von Pensionsverpflichtungen berücksichtigt.
6
Die Schuldenbremse im Kontext innerstaatlicher und
europäischer Haushaltsüberwachung
Die Regeln der Schuldenbremse sind für Bund und Länder nicht abschließend, son-
dern betten sich ein in einen weiter umfassenden Rahmen der innerdeutschen und
der gesamtstaatlichen europäischen Haushaltsüberwachung. Dieser wurde ebenfalls
als Ergebnis der Föko II grundgesetzlich verankert.
Innerstaatlich überwacht nun der Stabilitätsrat die Haushalte von Bund und Ländern,
vgl. Artikel 109a GG.¹⁴ Mitglieder sind gemäß § 1 Absatz 1 Stabilitätsratsgesetz (Sta-
biRatG) die Bundesministerin oder der Bundesminister der Finanzen, die für die Fi-
nanzen zuständigen Ministerinnen oder Minister der Länder und die Bundesministe-
rin oder der Bundesminister für Wirtschaft und Energie. Bund und Länder müssen für
den Stabilitätsrat jährlich einen Bericht erstellen, in dem sie u. a. für die aktuelle Fi-
nanzlage sowie den Zeitraum der Finanzplanung vier gemeinsam verabredete Kenn-
ziffern sowie eine Projektion der mittelfristigen Haushaltsentwicklung auf Basis ein-
heitlicher Annahmen ausweisen müssen (Stabilitätsbericht, vgl. § 3 Absatz 2
StabiRatG). Es wird für jedes Land untersucht, ob dessen Kennziffern allgemein gel-
tende Schwellwerte überschreiten, was auf eine drohende Haushaltsnotlage deuten
kann (§ 4 Absatz 1 StabiRatG). Ein direkter Zusammenhang zwischen einer Einhaltung
der Schuldenbremse und einer solchen Auffälligkeit besteht dabei aber nicht, da die
Schwellwerte für die Länder aus dem Länderdurchschnitt abgeleitet werden. Bei Dia-
gnose einer „drohende Haushaltsnotlage“ (§ 4 Absatz 2 StabiRatG) wird ein Sanie-
rungsprogramm mit Vorgaben über die angestrebten Abbauschritte der jährlichen
Nettokreditaufnahme, halbjährlichen Berichtspflichten und anhaltender Evaluierung
vereinbart (§ 5 StabiRatG).
14
Siehe auch Schwarze & Zinkan, 2015, S. 492 ff.

54 |
Auf europäischer Ebene hat sich die Bundesrepublik Deutschland gesamtstaatlich zur
Einhaltung der haushaltswirtschaftlichen Vorgaben des SWP sowie des Fiskalvertrags
verpflichtet. Artikel 109 Absatz 2 GG weist als Ergebnis der FöKo II ausdrücklich auf
die gemeinsame Verpflichtung von Bund und Ländern aus Rechtsakten der Europäi-
schen Gemeinschaft auf Grund des Artikels 104 des Vertrags zur Gründung der Euro-
päischen Gemeinschaft zur Einhaltung der Haushaltsdisziplin hin. Dieser entspricht
heute Artikel 126 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV)
und bildet den Kern des sogenannten „korrektiven Arms“ des SWP mit den Maast-
richtkriterien 3 %-Defizitobergrenze und 60 %-Schuldenstandsobergrenze, jeweils
bezogen auf das Bruttoinlandsprodukt (BIP). Mittlerweile wurde der SWP im Nach-
gang der Finanz- und Staatsschuldenkrise modifiziert und insbesondere im soge-
nannten „präventiven Arm“ mit seinem Bezug auf das landesspezifische mittelfristige
Haushaltsziel in Form einer strukturellen Defizitobergrenze weiter verschärft.¹⁵ Ein-
fachgesetzlich wurde inzwischen im Sanktionszahlungsaufteilungsgesetz (SZAG), das
die Aufteilung eventueller monetärer Strafen durch die EU zwischen Bund und Län-
dern regelt, eine Ausweitung auf den präventiven Arm gemäß Artikel 121 AEUV nach-
vollzogen. Ergänzt wurden der präventive Arm sowie die Verbindlichkeit seiner Durch-
setzung zudem im Vertrag über Stabilität, Koordinierung und Steuerung in der
Wirtschafts- und Währungsunion („Fiskalvertrag“). Hierbei werden u. a. verpflichten-
de gesamtstaatliche strukturelle Defizitobergrenzen vorgeschrieben, die für Deutsch-
land – genau wie im präventiven Arm des SWP – bei 0,5 % des BIP liegen. Diese Ver-
pflichtung wurde für die Bundesrepublik im Zuge der erforderlichen innerstaatlichen
Umsetzung des Fiskalvertrags im § 51 HGrG fixiert.
Im Gegensatz zur grundgesetzlichen Schuldengrenze müssen bei der gesamtstaatli-
chen Betrachtung im Rahmen der europäischen Regeln auch die Haushaltsergebnisse
der kommunalen Ebene sowie der Sozialversicherungen einbezogen werden. Berück-
sichtigt werden nicht nur die Kern- sondern auch die Extrahaushalte der Gebietskör-
perschaften. Außerdem gilt, dass trotz des im Gesetzesentwurf zur Schuldenbremse
angestrebten Einklangs mit dem SWP auch die Zielgrößen der beiden Überwachungs-
systeme nicht vollständig deckungsgleich sind: Artikel 109 Absatz 3 GG untersagt
haushalterische Einnahmen aus Krediten. SWP und Fiskalvertrag hingegen zielen auf
den Finanzierungssaldo ab, und zwar in Abgrenzung der volkswirtschaftlichen Ge-
samtrechnung (VGR), vgl. Kasten 2. Zwar besteht prinzipiell ein enger Zusammenhang
zwischen Nettokreditaufnahme und dem Finanzierungssaldo, da Defizite – also die
Überschreitung der Ausgaben gegenüber den Einnahmen – mittelfristig nur durch
Kredite ausgeglichen werden können. Dies gilt jedoch nicht unbedingt für einzelne
Haushaltsjahre. Beispielsweise können Entnahmen aus Rücklagen, die aus früheren
15
Vgl. Korthals, 2015.

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Finanzzierungsüberschüssen gebildet wurden, eine Nettokreditaufnahme verhindern,
wirken im Anwendungsjahr jedoch defiziterhöhend. Verschiedene Bereinigungstatbe-
stände, die einige Gebietskörperschaften in ihre Regelungen übernommen haben, be-
wirken zwar eine Annäherung zwischen beiden Größen, ergeben sich jedoch nicht
(verpflichtend) aus Artikel 109 Absatz 3 GG.
Darüber hinaus bewirkt die Methodik der VGR, nach der die Einhaltung der Kriterien
im SWP überprüft werden, eine Reihe von Anpassungen gegenüber den kassenmäßi-
gen Ergebnissen der Staatshaushalte, die sonst zur Haushaltsplanung, -steuerung
und -bewertung herangezogen werden.¹⁶ Dazu gehört zum einen die Neutralisierung
des Saldos finanzieller Transaktionen, die wie beschrieben ebenfalls in einigen Ge-
bietskörperschaften nachvollzogen wird.¹⁷ Außerdem gibt es Phasenverschiebungen,
also Unterschiede im Erfassungszeitpunkt bestimmter Zahlungen (typischerweise bei
Bauten, Steuern, Sozialabgaben, Zinsen, finanzwirksamen Gerichtsurteilen) und an-
dere Abweichungen. In Einzeljahren kann dies spürbare Abweichungen zwischen kas-
senbasierter Finanzstatistik und VGR bewirken, was an die Steuerung der Einhaltung
von SWP und Fiskalvertrag im Rahmen der öffentlichen, weitgehend kassenorientier-
ten Finanzwirtschaft besondere Herausforderungen stellt¹⁸ bzw. auch an Grenzen
stoßen kann. Im mehrjährigen Durchschnitt sollten sich die Werte jedoch annähern.
Aber auch die Anwendung der unterschiedlichen Konjunkturbereinigungsverfahren
im Rahmen der Schuldenbremsenausführung im Vergleich zum Produktionslücken-
verfahren auf europäischer Ebene impliziert potentielle Unterschiede in den Ergebnis-
sen.¹⁹ Um dennoch die Einhaltung der europäischen Verpflichtungen sicherzustellen,
wurde die Aufgabe des Stabilitätsrats in § 6 StabiRatG um die Prüfung einer Einhal-
tung der Obergrenze des strukturellen gesamtstaatlichen Finanzierungsdefizits nach
§ 51 Absatz 2 HGrG ergänzt. Kommt die Prüfung zu dem Ergebnis, dass die Obergren-
ze überschritten wird, soll der Stabilitätsrat Maßnahmen zu einer Beseitigung dieser
Überschreitung empfehlen.
16
Vgl. Dietz, 2006 für Details, auch Hanke & Baumann, 2015, S.163 ff.
17
Auch im SZAG wird der „verursachergerecht“ verteilte Anteil, den die Länder an etwaigen Sanktionslasten
aus einer Nicht-Einhaltung des SWP zu tragenden hätten, daher nach dem um finanzielle Transaktionen
bereinigten rechnungsmäßigen Finanzierungssaldo aufgeteilt, vgl. §§ 2 und 3 SZAG. Abgesehen davon,
dass hierbei auch die Ergebnisse der jeweiligen kommunalen Ebene mit einfließen, ist eben nicht die un-
terlassene Nettokreditaufnahme sondern der Finanzierungssaldo eines Landes entscheidend für die Über-
nahme verursacherspezifischer Lasten.
18
Eine stärkere Annäherung an die Phasenverschiebungen ließe sich beispielsweise durch Rückstellungen
und Rechnungsabgrenzungsposten bzw. diesem entsprechende Instrumente erreichen.
19
Vgl. auch Hanke & Baumann, 2015, S. 184 ff. für eine Diskussion der europäischen Anforderungen an die
Haushaltsüberwachung und Umsetzung auf nationaler Ebene.

56 |
Kasten 2: Finanzierungssaldo
Haushalterischer Finanzierungssaldo gemäß Haushaltsplan¹
Einnahmen ohne Aufnahme von Krediten, Entnahmen aus Rücklagen,
Einnahmen aus Überschüssen (≈ bereinigte Einnahmen)
abzgl.
Ausgaben ohne Tilgung von Krediten, Zuführungen an Rücklagen und
Ausgaben zur Deckung von Fehlbeträgen (≈ bereinigte Ausgaben)
=
Finanzierungssaldo
Deckung des Finanzierungssaldos:
Nettoneuverschuldung + Rücklagenbewegung + Abwicklung Rechnungsergeb-
nisse Vorjahre
Finanzierungssaldo in der Finanzstatistik²
bereinigte Einnahmen
abzgl.
bereinigte Ausgaben
zzgl.
Saldo haushaltstechnischer Verrechnungen
=
Finanzierungssaldo
Finanzierungssaldo gemäß VGR³
Finanzierungssaldo laut Finanzstatistik
abzgl.
Saldo finanzieller Transaktionen
zzgl. SWAPS
zzgl.
Zu- und Absetzungen aus der VGR
– Phasenverschiebung zwischen Zahlungsstrom und dessen Entste-
hungszeitpunkt
– Schuldenerlass
– Korrektur des Bundesbankgewinns
– sonstige Abweichungen
=
Finanzierungssaldo VGR
1 … vgl. Freistaat Sachsen, Doppelhaushalt 2015/2016, Gesamtplan, Finanzierungsübersicht
2 … vgl. Statistisches Bundesamt (2013): Finanzen und Steuern – Fachbegriffe der Finanz- und Personal-
standsstatistiken
3 …
vgl. z. B. Statistisches Bundesamt (2015): Europäische Union (EU)-Stabilitätspakt – Vergleich der Finan-
zierungssalden 2014 Volkswirtschaftliche Gesamtrechnungen (VGR) und Finanzstatistik in Millionen -
Euro,
https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/GesamtwirtschaftUmwelt/VGR/EUStabilitaetspakt/Ta-
bellen/DefizitFinanzierungssaldo.html, abgerufen am 28.11.2015

 
| 57
7. Zusammenfassung und Fazit
Mit Abschluss der Föko II im Jahr 2009 und der damaligen Verankerung der Schulden-
bremse im Grundgesetz wurden die Regeln der staatlichen Kreditaufnahme für Bund
und Länder erstmals nach 1969 erheblich revidiert. Allerdings wurden damals lange
Übergangszeiträume vereinbart, die für die Länder erst mit dem Jahr 2020 enden.
Mittlerweile ist die Hälfte dieser Zeit verstrichen und in vielen Ländern wurden bereits
gesetzliche Anpassungen vollzogen, die eine Einhaltung der Schuldenbremse, aber
auch eine Nutzung der von ihr eingeräumten Abweichungstatbestände ab 2020 ge-
währleisten sollen.
Der vorliegende Beitrag ist zunächst auf die wesentlichen Unterschiede zwischen
dem alten und dem neuen grundgesetzlichen Rahmen eingegangen. Mit der Schul-
denbremse wird erstmals auch für die Länder die Staatsverschuldung in der bun-
desdeutschen Verfassung geregelt. Außerdem verschiebt sich der Fokus der regulär
zulässigen Kreditaufnahme vom Umfang der im Haushaltsplan veranschlagten In-
vestitionen zu einem Ausgleich einer von der Normallage abweichenden negativen
konjunkturellen Entwicklung. Allerdings sind nach den neuen Regeln umgekehrt bei
positiven Abweichungen erstmals Kredittilgungen verpflichtend. Auch bei einer
Kreditaufnahme im Katastrophenfall ist nun eine Tilgungsregel vorgeschrieben. Wie
beschrieben wurde, ist jedoch die Nutzung und Überwachung der regulären Kredit-
aufnahmemöglichkeiten, die die Schuldenbremse bietet, deutlich komplexer als un-
ter den alten Regeln. Das gilt insbesondere für die Ermittlung der Konjunkturkom-
ponente und die Überwachung der Einhaltung im Vollzug. Eine Umstellung dürfte
auch die künftige Finanzierung von Investitionen darstellen sowie die Unterschei-
dung zwischen strukturellen und nicht-strukturellen Elementen und deren Implika-
tionen im Rahmen der Schuldenbremse.
Es wurde gezeigt, wie die einzelnen Länder nach aktuellem Stand die Schuldenbrem-
se in ihre landespezifische Gesetzgebung implementiert haben. Bei einer Bewertung
dieser Vielzahl an aktuell vorgelegten Länderumsetzungen sollte berücksichtigt wer-
den, dass dies nicht allein Ausdruck einer föderalen Vielfalt innerhalb der Bundesre-
publik sowie der unterschiedlichen finanzwirtschaftlichen Ausgangssituationen der
Länder sein dürfte. Vielmehr muss wohl zugestanden werden, dass bislang nur einge-

schränkte Erfahrungen mit einer öffentlichen Haushaltswirtschaft unter den Rah-
menbedingungen der Schuldenbremse vorliegen und sich die verschiedenen Verfah-
ren somit auch erst einmal bewähren müssen. Zwar sind willkürliche Anpassungen
der gesetzlichen Rahmenbedingungen mit dem Ziel einer faktischen Umgehung der
Schuldenbremse abzulehnen. Dennoch muss in den kommenden Jahren mit Anpas-
sungen und Nachsteuerungen gerechnet werden, weil sich einige Regeln in der Praxis
als nur eingeschränkt tauglich erweisen könnten.²⁰ Ein detaillierterer Blick wurde auf
das sächsische Neuverschuldungsverbot geworfen.
Zum Abschluss wurde auf die Schuldenbremse im Rahmen der innerstaatlichen und
europäischen Haushaltsüberwachung eingegangen. Es hat sich gezeigt, dass die
Schuldenbremse in diesen Kontexten einen wichtigen Baustein liefert, deren Einhal-
tung jedoch nicht automatisch in jedem Haushaltsjahr deckungsgleich ist mit einer
Erfüllung der dortigen Vorgaben. Bund und Länder sind jedoch auch zur Einhaltung
der deutschen Verpflichtungen im Rahmen des Stabilitäts- und Wachstumspakts
grundgesetzlich verpflichtet. Demnach sind gegebenenfalls zusätzliche Abstimmun-
gen im Stabilitätsrat nötig.
20
So hatte Schleswig-Holstein gegenüber seiner ursprünglichen Landesmethode zur Konjunkturbereini-
gung Modifizierungen geplant, da die alte Methode dauerhaft hohe abzuschöpfende Mehreinnahmen
auswies, vgl. z. B. Finanzministerium Schleswig-Holstein, 2014. Im Laufe der Haushaltsaufstellung für
2016 hat das Land angesichts deutlich höherer Kostenerwartungen jedoch die aktuell weiter sehr restrik-
tive Landesmethode gegenüber der für das Land gleichfalls verpflichtenden Konsolidierungshilfemethode
ganz zurückgestellt, vgl. Finanzministerium Schleswig-Holstein, 2015.
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Fachhochschule für öffentliche Verwaltung und Rechtspflege Meißen,
Fortbildungszentrum des Freistaates Sachsen (FHSV-FoBiZ)
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