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Beratende Äußerung
Kommunalaufsicht
SÄCHSISCHER
RECHNUNGSHOF

Kommunalaufsicht
Beratende Äußerung gem. § 88 Abs. 2 SäHO i. V. m. § 96 Abs. 1
Satz 3 SäHO
Januar 2006
Az.: 330406/135

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5
Inhaltsverzeichnis
Seite
I
Einführung
8
II
Wesentliche Prüfungsergebnisse
9
III
Feststellungen und Folgerungen
13
1
Rechtsaufsicht und kommunale Selbstverwaltung
13
Folgerungen zu 1
14
2
Organisation der Rechtsaufsicht in Sachsen
15
Folgerungen zu 2
17
3
Personelle Besetzung der Rechtsaufsichtsbehörden - Ausstattung und
Qualifikation
19
3.1
Sächsisches Staatsministerium des Innern und Regierungspräsidien
19
3.2
Landratsämter
20
3.3
Sachmittelausstattung
21
Folgerungen zu 3
22
Zu 3.1
22
Zu 3.2
23
Zu 3.3
25
4
Aufgabenbereiche und -umfang
27
Folgerungen zu 4
29
5
Instrumente und Maßnahmen der Rechtsaufsicht
30
5.1
Einsatz förmlicher Aufsichtsinstrumente durch die Rechtsaufsichtsbe-
hörden
30
5.2
Nichtförmliche Aufsichtsinstrumente
32
5.2.1
Einsatz von Nebenbestimmungen
32
5.2.2
Frühwarnsystem
33
Folgerung zu 5
34
Zu 5.1
34
Zu 5.2.1
35
Zu 5.2.2
36

6
6
Ausgewählte Schwerpunktaufgaben im Einzelnen
37
6.1
Haushaltssatzungen, Wirtschaftspläne, Haushaltssicherungskonzepte
37
6.1.1
Zeitpunkt der Vorlage
37
6.1.2
Verweildauer/Bearbeitungszeit, Prüfung der Haushaltsunterlagen
39
6.1.3
Vorbesprechungen/Haushaltsgespräche
39
6.1.4
Theorie und Praxis der Rechtsanwendung
40
6.1.5
Abgleich mit Vorjahresansätzen, Jahresrechnung und Haushaltseckdaten
41
6.1.6
Haushaltsausgleich nach § 72 Abs. 3 SächsGemO
41
Folgerungen zu 6.1
42
Zu 6.1.1
42
Zu 6.1.2 und 6.1.3
42
Zu 6.1.4 und 6.1.5
43
Zu 6.1.6
43
6.2
Haushaltssicherungskonzepte nach § 72 Abs. 4 SächsGemO
44
Folgerungen zu 6.2
45
6.3
Rechtsgeschäfte gemäß § 82 Abs. 5, § 83 Abs. 2 und 3 SächsGemO
46
Folgerungen zu 6.3
47
6.4
Gemeindewirtschaftliche Stellungnahmen
47
6.4.1
Verfahren im Allgemeinen
47
6.4.2
Zusammenarbeit von Rechtsaufsichts- und Fachbehörden
49
Folgerungen zu 6.4
51
Zu 6.4.1
51
Zu 6.4.2
52
6.5
Aufgaben nach FAG
54
6.5.1
Voraussetzungen und Verfahren
54
6.5.2
Zuweisungen zur Durchführung der Haushaltskonsolidierung gemäß
§ 22 FAG
55
6.5.3
Ausschöpfen eigener kommunaler Einnahmequellen
56
Folgerungen zu 6.5
56
Zu 6.5.1
56
Zu 6.5.2
57
Zu 6.5.3
58
6.6
Gemeindewirtschaftsrecht
58
Folgerungen zu 6.6
60

7
Abkürzungsverzeichnis
EU
Europäische Union
FAG
Finanzausgleichsgesetz
FH
Fachhochschule
FHSV
Fachhochschule für Sächsische Verwaltung
GA
Gemeinschaftsaufgabe
gH
gehobener Dienst
GWS
gemeindewirtschaftliche Stellungnahme
HHSK
Haushaltssicherungskonzept
KGSt
Kommunale Geschäftsstelle für Verwaltungsvereinfachung
KomHVO
Kommunale Haushaltsverordnung
LRA/LRÄ
Landratsamt/Landratsämter
mD
mittlerer Dienst
RAB
Rechtsaufsichtsbehörde
RP
Regierungspräsidium
SächsDSchG
Sächsisches Datenschutzgesetz
SächsGemO
Sächsische Gemeindeordnung
SMI
Sächsisches Staatsministerium des Innern
SMF
Sächsisches Staatsministerium der Finanzen
SRH
Sächsischer Rechnungshof
VK
Vollzeitäquivalent
VwV
Verwaltungsvorschrift

8
I
Einführung
Kommunalaufsicht ist die Aufsicht des Staates über die Kommunen und bedeutet Kontrolle
der Rechtmäßigkeit kommunalen Handelns. Sie wird in Sachsen durch SMI, RP und LRÄ
ausgeübt.
Die sächsischen Kommunen sind nach wie vor überwiegend abhängig von den Transferzah-
lungen des Freistaates, die nahezu 60 % über dem Durchschnitt der strukturschwachen Flä-
chenländer West liegen.
Die Solidarpakt-II-Mittel werden ab 2007 abgesenkt und laufen bis zum Jahr 2020 aus.
Hinzu kommen die negative demographische Entwicklung und insbesondere die erheblichen
Wanderungsverluste.
Die vorliegende Beratende Äußerung analysiert vor diesem Hintergrund das Spannungsver-
hältnis zwischen Anspruch und Umfang staatlicher Rechtmäßigkeitskontrolle einerseits und
kommunaler Selbstverwaltung andererseits, gelangt so zu einer Einschätzung der Wirksam-
keit der Kommunalaufsicht und zu Empfehlungen für eine effektive und zugleich auf das
Notwendige beschränkte Rechtsaufsicht.
Sie beruht auf den bisherigen Prüfungserkenntnissen sowie zusätzlichen umfangreichen Erhe-
bungen und Interviews des SRH. Die dabei gewonnenen Materialien werden samt Einzel-
Auswertungen dem SMI zur Verwendung übergeben.

9
II
Wesentliche Prüfungsergebnisse
1
Die sächsischen Kommunen haben mehrheitlich in ihren mittelfristigen Finanzplanun-
gen noch nicht die rückläufige Tendenz der Einnahmen infolge der sinkenden Solidarpakt-
mittel und negativen demographischen Entwicklung nachvollzogen.
Unausweichliche strukturelle Anpassungen werden ohne weiteren Personalabbau, Aufgaben-
kritik und auch Aufgabenverzicht (geringere Standards) nicht möglich sein.
Umso bedeutsamer ist die kompetente Wahrnehmung der Rechtsaufsicht und ihrer Weiter-
entwicklung.
2
Die Kommunalaufsicht im Freistaat Sachsen funktioniert inzwischen dem Grunde
nach, bedarf aber unbedingt einiger Verbesserungen.
3
Schwachstellen sind vor allem noch diese:
3.1
Auf unterer Ebene wirkt sich nachteilig die oft mangelnde Einbindung der Landräte in
die Erfüllung der staatlichen Rechtsaufsicht aus.
Die Landräte sollten angehalten werden, dieser staatlichen Aufgabe in ihrem Wirkungsbereich
besondere Aufmerksamkeit zu widmen.
Durch geeignete gesetzliche Regelungen sollte die Staatsregierung die unteren RAB organi-
satorisch so einbinden (siehe oben Pkt. 2), dass klar zwischen staatlicher und kommunaler
Aufgabenerfüllung unterschieden ist und damit auch die häufige Verlagerung von Verant-
wortung aus kommunalpolitischer Rücksichtnahme von der unteren auf die obere RAB ent-
fällt.
3.2
Die RAB müssen die vorhandenen förmlichen Aufsichtsinstrumente konsequent ein-
setzen.
3.3
Im derzeitigen System der Fachförderung haben GWS nur untergeordnete Bedeutung.
Es dominieren Ressortegoismen und Mitnahmeeffekte. Wirtschaftlichkeitsgutachten werden
trotz offensichtlicher Fehler akzeptiert und Folgekosten ignoriert. Dies führt zu Steuergeld-
Verschwendung und Zukunfts-Belastung in nicht hinnehmbarer Form und Umfang.
Die Staatsregierung sollte die Fachförderverfahren so strukturieren, dass der Staat als Einheit
auftritt, sodass mangelnde Koordination der Beteiligten nicht im Ergebnis weitere staatliche
Gelder erfordert und sich die kommunale Verschuldung zudem erhöht.

10
Wo heute innerhalb der RP beide „Seiten“ vereint sind, sollte dies selbstverständlich sein.
Gelingt es nicht, diese Bündelung auch tatsächlich zu erreichen, kann die so genannte Bün-
delungsfunktion nicht länger als Argument für die staatliche Mittelinstanz dienen.
Soweit unterschiedliche Behörden für Förderung und Kommunalaufsicht zuständig sind, müs-
sen Lösungen gefunden werden, um die gegenseitige vollständige Abstimmung im Sinne der
rechtlichen Vorgaben sicherzustellen. Dies könnte eine Neuregelung der Zuständigkeiten im
Rahmen der funktionalen Verwaltungsreform sein in Form der Aufgabenbündelung bei einer
Behörde. Es könnten auch Regelungen sein, die die Fördermittelbewilligung unter absoluten
Zustimmungsvorbehalt durch die RAB stellen und ggf. bei Dissens eine Zuständigkeitsverla-
gerung an die nächst höhere Behörde zur Letztentscheidung vorsehen.
4
Stetiges Aufgabenwachstum auf der einen und die Personalabbaubestrebungen der
sächsischen Staatsregierung auf der anderen Seite zwingen dazu, den Beratungsbedarf der
unteren RAB durch bessere organisatorische Zuordnung und Qualifikation der Mitarbeiter zu
reduzieren, die staatliche Rechtsaufsicht einer Aufgabenkritik zu unterziehen und Arbeitsab-
läufe auch bezüglich der Berichtspflichten zu optimieren. Bei Personalrotationen ist auf eine
sinnvolle zeitliche Staffelung zu achten.
5
Ziel muss es sein, eine Kräftebalance zwischen staatlicher Rechtsaufsicht und kommu-
naler Selbstverwaltung dergestalt zu erreichen, dass leistungsstarke Kommunen Selbstver-
waltung in Selbstverantwortung praktizieren können und auch in finanzieller Hinsicht dauer-
haft eigenverantwortlich handeln.
6
Die Staatsregierung sollte alles dafür tun, dass das Leitbild der Verfassung des Frei-
staates Sachsen von Selbstverwaltung in Selbstverantwortung in das öffentliche Bewusstsein
dringt. Dabei sollte deutlich gemacht werden, welche erheblichen Defizite bei Kommunen
und Zweckverbänden in der Rechtsanwendung nach wie vor bestehen und welche Strategien
sich anbieten, dem zu begegnen, sodass mit konsolidierten Haushalten wieder Hand-
lungsspielräume erarbeitet werden können.
7
Bedarfszuweisungen sollen als sinnvolle solidarische Nothilfe strikt auf diesen Zweck
begrenzt denjenigen Kommunen zukommen, die unverschuldet eine Situation aus eigener
Finanzkraft nicht mehr bewältigen.
Die Staatsregierung sollte im Interesse aller Kommunen dafür sorgen, dass sie als ein solches
solidarisches Sonderopfer aller Kommunen auch wahrgenommen und nicht dazu verwendet
werden, Defizite schlecht wirtschaftender Kommunen abzubauen und diese damit in unsolida-
rischem Verhalten zu bestärken.

11
8
Kosten für Gutachten zur Haushaltskonsolidierung sollten nur ausnahmsweise, d. h. in
besonders schwierigen finanz- oder wirtschaftsrechtlichen Konstellationen, bezuschusst wer-
den. Unterhalb dieser Erheblichkeitsschwelle sollte eine Förderung nur auf Darlehensbasis
gewährt werden, da i. d. R. die Verwaltungen selbst die Konzepte erarbeiten können müssten.
9
Das SMI sollte § 3 der KomHVO um konkrete Regelungen ergänzen, um den kommu-
nalen Gremien und der Rechtsaufsicht die Prüfung der ausreichenden Risikovorsorge, vor
allem für Bürgschaften, zu ermöglichen.
10
Das Frühwarnsystem sollte fortentwickelt und gegenüber Kommunen und Landkreisen
transparenter gemacht werden.
11
Die inakzeptabel späte, oft unvollständige und z. T. fehlerhafte Vorlage der Haushalts-
satzungen durch die Kommunen, Landkreise und Zweckverbände muss zu Konsequenzen
führen, etwa nachrangiger Berücksichtigung bei der Fachförderung.
Das SMI sollte den realen Zeitaufwand der RAB für die Prüfung kommunaler Haushaltssat-
zungen ermitteln und im Falle eines nach wie vor allgemein hohen Beratungsbedarfs geeig-
nete Maßnahmen ergreifen, um 15 Jahre nach der politischen Wende eigenverantwortliches
Handeln der kommunalen Ebene sicherzustellen (Pflichtfortbildungen für Bürgermeister und
Gemeinderäte).
12
Den RAB werden zukünftig Jahresabschluss, Lagebericht und Prüfungsbericht des
Abschlussprüfers von kommunalen Unternehmen in privater Rechtsform (§ 96 II Nr. 7
SächsGemO) in nicht unerheblichem Umfang zugesendet. Sie sehen sich nach eigener
Einschätzung, wenn überhaupt, dann nur sehr eingeschränkt in der Lage, diese mitunter
schwierige Materie zu bewältigen.
13
Insbesondere vor dem Hintergrund der Oderwitz-Entscheidung empfiehlt der SRH
dem SMI dringend, das Anforderungsprofil zu definieren, das sich aus der Übersendung der
Berichte für die RAB ergibt, und im Anschluss flächendeckend zu erheben, ob der vorgefun-
dene Ausbildungsstand des Personals eine verantwortliche Beurteilung der relevanten Sach-
verhalte überhaupt zulässt.
In Anbetracht der unzureichenden Qualifizierung eines erheblichen Anteils der Mitarbeiter
der unteren RAB sollte die Staatsregierung die rechtlichen Voraussetzungen dafür schaffen,
dass der Freistaat Einfluss auf die Personalausstattung der unteren RAB nehmen kann. Für die
Gewinnung qualifizierter Kräfte müssen Einstellungskorridore erwirtschaftet werden.

12
Der SRH empfiehlt das Anforderungsprofil für Mitarbeiter der RAB so vorzugeben, dass bei
Neueinstellungen zwingend ein Ausbildungsstand verlangt wird, wie ihn der gehobene Ver-
waltungsdienst beispielsweise an der FH in Meißen erwirbt.
Personal, das ohne adäquaten Ausbildungsstand derzeit bereits in den RAB tätig ist, sollte
verpflichtet werden, innerhalb einer Übergangsfrist einschlägige Nachqualifizierungslehr-
gänge mit Qualifikationsnachweis zu absolvieren.
14
Die ministerielle Ebene ist im Verhältnis zur Vollzugsebene personell deutlich höher
besetzt. Das SMI sollte eigene Erhebungen zur Arbeitsbelastung des höheren Dienstes im
Ministerium und im nachgeordneten Bereich anstellen und sich einer Aufgabenkritik unter-
ziehen.

13
III
Feststellungen und Folgerungen
1
Rechtsaufsicht und kommunale Selbstverwaltung
Den Gemeinden ist das Recht gewährleistet, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft
im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln. Nach der Verfassung des Frei-
staates Sachsen sind die Gemeinden Träger der öffentlichen Aufgaben, soweit Aufgaben nicht
durch Gesetz anderen Stellen übertragen sind. Der Freistaat soll den Gemeinden die Erledi-
gung bestimmter Aufgaben übertragen, wenn sie von ihnen zuverlässig und zweckmäßig erle-
digt werden können. Dazu erhalten die Kommunen in Ergänzung eigener Einnahmen allge-
meine und zweckgebundene Zuweisungen nach Maßgabe des FAG, ohne dass damit jedoch
eine Garantie für den Bestand der jeweiligen Kommune verbunden wäre.
Vorschlag:
In den zurückliegenden Jahren zeigten Prüfungen des SRH zur Haushaltssituation der Kom-
munen keine deutliche dauerhafte Entspannung. Im Jahr 2004 reichten die Steuermehrein-
nahmen nicht aus, um die gesunkenen Zuweisungen und Erstattungen vom Land auszuglei-
chen. Ausgaben für Sachinvestitionen sind rückläufig; die Investitionsquote sank von
rd. 34 % im Jahr 1992 auf rd. 17 % im Jahr 2004 (ohne Flut). Im Gegenzug stiegen die Aus-
gaben für soziale Leistungen (2003 um rd. 9 %, 2004 um 7,4 %). Zudem liegt die Anzahl der
Mitarbeiter pro Einwohner in den Kernhaushalten - und insbesondere auch in den wirtschaft-
lich selbstständigen Unternehmen - über den Vergleichswerten der finanzschwachen alten
Bundesländer.
Nach der Bevölkerungsprognose des Statistischen Landesamtes Sachsen wird die Bevölke-
rung Sachsens im Zeitraum 2002 bis 2020 um 13,7 % bis 15,9 % sinken, das Durchschnitts-
alter wird auf 49,2 Jahre steigen und das Erwerbspersonenpotential wird um 23 % zurück-
gehen. Infolgedessen gehen die Einnahmen aus dem Steueraufkommen und Länderfinanz-
ausgleich zurück, steigen die Pro-Kopf-Kosten der staatlichen Leistungserbringung, werden
Anpassungen des staatlichen Leistungsangebotes (Abbau von Überkapazitäten der Infra-
struktur, Sozialleistungen etc.) an die veränderte Altersstruktur erforderlich.
Bisher rechnet der Freistaat mit einem Rückgang der jährlichen Einnahmen von 14,6 Mrd. €
(2002) auf rd. 11 Mrd. €im Jahr 2020, wobei die Minderung jeweils etwa zur Hälfte auf die
Bevölkerungsentwicklung und die bis 2020 rückläufigen Solidarpakttransfers zurückzuführen
ist. Sinkende staatliche Einnahmen und die Folgen der demographischen Entwicklung werden
nach einem von der Staatsregierung in Auftrag gegebenen Gutachten ohne entsprechende
Einschnitte in der Aufgabenwahrnehmung nicht zu verkraften sein
1
.
1
Vgl. Seitz, Analyse der Auswirkungen des Bevölkerungsrückgangs auf die Ausgaben und Einnahmen des
Freistaates Sachsen und seiner Kommunen, (Endbericht vom März 2004, S. 18).

14
Im Übrigen führt eine weitgehende Aufgabendezentralisierung, wie sie aus der Antwort des
SMI auf die Große Anfrage zu dem Thema „Lage und Zukunft der Kommunen Sachsens“
(LT-DS 3/5780) zu ersehen ist, zu einem hohen Anteil so genannter pflichtiger Aufgaben,
deren Erfüllung die Kommunen im Rahmen ihrer Leistungsfähigkeit sicherzustellen haben,
wobei sie vom Staat finanziellen Ausgleich der dadurch für den kommunalen Haushalt verur-
sachten Mehrbelastung verlangen können.
Neue steigende Anforderungen an die kommunale Ebene und damit verbundene Rechte der
Rechtsaufsicht, wie sie nicht zuletzt in der jüngsten Änderung der Gemeindeordnung bezüg-
lich der kommunalen Beteiligungen an Unternehmen in Privatrechtsform Ausdruck gefunden
haben, ebenso Forderungen der EU zu weiterer Stärkung der regionalen Ebenen und dortigen
Akteure, nicht zuletzt die Globalisierung und die damit verbundenen Auswirkungen auf die
Finanzmärkte und das kommunale Liquiditäts- und Finanzmanagement bedingen Weichen-
stellungen für die Zukunft, die das Verhältnis zwischen Rechtsaufsicht und kommunaler
Ebene nicht unberührt lassen können.
Örtliche Erhebungen und Befragungen der geprüften Stellen ergaben, dass sich die RAB
schon jetzt immer wieder in die Rolle einer kostenlosen Beratungs- und „Rettungsinstanz“
gedrängt sehen, wenn Kommunen und/oder deren Verbände in Schwierigkeiten geraten; eine
Rolle, die ihnen von Rechts wegen so gar nicht zugedacht ist und der sie auch personell nicht
gewachsen sind. Wie nicht zuletzt die Oderwitz-Entscheidung (BGH Urteil vom 12.12.2002 -
III ZR 201/01) gezeigt hat - auch wenn sie nach Auffassung des SMI einen extrem gelagerten
Einzelfall betrifft -, kommt den RAB im Ergebnis doch eine Garantenstellung gegenüber den
Kommunen zu (siehe dazu auch Ausführungen zu Pkt. 6.6).
Folgerungen zu 1
Ein weiterer Personalabbau nicht nur auf staatlicher, sondern auch auf kommunaler Ebene ist
unverzichtbar, um die Ausgabenbelastung den zu erwartenden Einnahmen anzupassen. Dies
muss einhergehen mit einer fundierten Aufgabenkritik und ggf. Aufgabenverzicht nicht zu-
letzt im Bereich der pflichtigen Aufgaben (Senkung der Standards). Die nach der Verfassung
anzustrebende „Gleichheit der Lebensverhältnisse“ darf nicht falsch verstanden so interpre-
tiert werden, dass an allen Orten ein gleiches Angebot staatlicher bzw. kommunaler Leistun-
gen verfügbar sein muss. Vielmehr muss sich dies Angebot an dem ausrichten, was tatsäch-
lich notwendig ist und von Staat bzw. Kommunen auch bezahlt werden kann.

15
Auf kommunaler Ebene muss dem Recht auf Selbstverwaltung die Pflicht zur Selbst-
verantwortung auch in finanzieller Hinsicht korrespondieren. Wo es nicht möglich ist,
dies durchzusetzen, um Rationalisierungseffekte in der Kommunalverwaltung und ein
ausgewogeneres Kosten-Nutzen-Verhältnis nicht zugunsten der Bürger erreichen zu
können, müssen unter anderem ggf. auch weitere kommunale Zusammenschlüsse ge-
prüft werden.
Die künftige Rolle der Rechtsaufsicht in Sachsen wird maßgeblich davon abhängen, inwie-
weit es gelingt, eine Kräftebalance zwischen zentraler (staatlicher) und dezentraler (kommu-
naler) Aufgabenwahrnehmung zu erzielen, eine Balance die ihrerseits leistungsfähige, den
kommenden Entwicklungen gewachsene Kommunen voraussetzt. Die kommunalen Verwal-
tungseinheiten müssen zu Strukturen gelangen, die Selbstverwaltung in Selbstverantwortung
erst wirklich ermöglichen.
2
Organisation der Rechtsaufsicht in Sachsen
Gemäß Art. 89 Abs. 1 der Verfassung des Freistaates Sachsen überwacht der Freistaat die
Gesetzesmäßigkeit der Verwaltung der Gemeinden, der Landkreise und der anderen Gemein-
deverbände. Das LRA als untere Verwaltungsbehörde ist zuständige RAB für kreisangehörige
Gemeinden und deren Verwaltungs- und Zweckverbände. Den RP als obere RAB obliegt
zugleich die unmittelbare Rechtsaufsicht über die kreisfreien Städte, Landkreise und die
kreisübergreifenden oder unter Beteiligung der Landkreise bestehenden Verwaltungs- und
Zweckverbände. Oberste RAB ist das SMI, das seinerseits die unmittelbare Rechtsaufsicht
über die kommunalen Landesverbände ausübt.
Die Rechtslage ermöglicht dem SMI nicht auf die personelle Besetzung und auf die organi-
satorische Zuordnung der Rechtsaufsicht unmittelbar Einfluss zu nehmen.
Überwiegend ist die personelle Ausstattung (siehe unten Pkt. 3) ungenügend, die organisatori-
sche Einbindung der Rechtsaufsicht auf Ebene der LRÄ unterschiedlich. Sie ist teilweise dem
Kommunalamt, mitunter auch dem Kommunal- und Schulverwaltungsamt oder dem Rechts-
und Kommunalamt angegliedert: in Einzelfällen ist sie als Sachgebiet des Rechtsamtes oder
als gesonderter Fachdienst im Geschäftsbereich des 1. Beigeordneten eingerichtet.
Zu den Auswirkungen in der Praxis befragt, erklärten die RP, die derzeitige Situation beein-
flusse die Arbeit der staatlichen Rechtsaufsicht nicht unerheblich. Mitunter erhielten die unte-
ren RAB intern zuwenig Unterstützung oder stießen gar auf Widerstand des jeweiligen Land-
rates. Im Einzelfall sei es deshalb recht mühsam, die Anliegen der staatlichen Rechtsaufsicht
durchzusetzen. Es bedürfe intensiver Beratungen seitens der vorgesetzten staatlichen Behörde
und ggf. sogar einer Beteiligung des SMI.

16
Der Landrat versteht sich vornehmlich als gewählter politischer Repräsentant seines Land-
kreises, was sich auch nach den Beobachtungen des SMI auf sein Amtsverständnis und damit
auf die Art und Weise der Aufgabenerfüllung auswirkt. Die Mitgliedschaft vieler Bürger-
meister im Kreistag bedingt zudem gewisse politische Rücksichtnahmen. Dies hat sich in den
Erhebungen des SRH bestätigt.
Aus Art. 89 Abs. 1 der Verfassung des Freistaates Sachsen folgt laut SMI nur, dass der Frei-
staat die Verantwortung für die Rechtsaufsicht trägt; zur organisatorischen Ausgestaltung
schweige sich die Verfassung aus. Der Freistaat müsse in der Lage sein, seiner Verantwortung
nachzukommen. Dies sei dadurch erfolgt, dass er sich ein uneingeschränktes Weisungsrecht
eingeräumt habe. Nach § 49 Abs. 3 SächsLKRO erledige der Landrat Weisungsaufgaben und
damit die Rechtsaufsicht in eigener Zuständigkeit, damit sei seine persönliche dienstliche
Verantwortung eindeutig klargestellt.
Demgegenüber heißt es im Bericht der Expertenkommission zur Verwaltungsreform ausge-
hend vom verfassungsrechtlichen Prinzip dezentraler Aufgabenwahrnehmung (Art. 85 Abs. 1
Satz 1 und 2 der Verfassung des Freistaates Sachsen) unter 4.4 wörtlich:
„Die vorgenannten Prinzipien würden ausgehebelt, wenn die staatliche Aufsicht, die über die
Rechtsaufsicht des Art. 89 Abs. 1 SächsVerf (der Freistaat überwacht die Gesetzmäßigkeit der
Verwaltung der Gemeinden, der Landkreise und der anderen Gemeindeverbände) hinausgeht
und die Zweckmäßigkeit der Aufgabenerledigung erfasst, ohne formale Einschränkung mög-
lich wäre. Deshalb begrenzt die Verfassung in Art. 85 Abs. 3 SächsVerf diese staatliche Fach-
aufsicht. Das ‚kann’ in Art. 85 Abs. 3 SächsVerf verlangt … die Ausübung von Ermessen,
also eine Abwägung. Dass diese Abwägungen stets zum Nachteil der Kommunen ausgehen
sollten, lässt sich aus Art. 85 Abs. 3 SächsVerf nicht herleiten.
Die Kommission hält daher die Praxis, das fachliche Weisungsrecht nahezu ausnahmslos un-
beschränkt zu verleihen, für nicht vereinbar mit der Verfassung. Vielmehr ist der Gesetzgeber
aufgerufen, die staatlichen Eingriffe in das verfassungsmäßige Aufgabenverteilungsprinzip
des Art. 85 der Verfassung des Freistaates Sachsen genau zu definieren. Es muss bei der Ord-
nung bleiben, dass die einzelnen Verwaltungsträger, denen durch Kompetenznorm der Ver-
fassung (und in Auslegung und Ausführung derselben durch den Gesetzgeber) öffentliche
Aufgaben zugewiesen sind, diese Aufgaben durch eigene Verwaltungskraft - mit eigenen per-
sönlichen und sachlichen Mitteln - wahrnehmen.“

17
Folgerungen zu 2
Nach Art. 89 der Verfassung des Freistaates Sachsen ist Rechtsaufsicht staatliche Aufgabe.
Dies erfordert, dass Rechtsaufsicht auf allen Ebenen unmittelbar durch den Staat ausgeübt
oder zumindest in vollem Umfang beeinflusst werden kann. Eine Handhabung, die darauf
hinausliefe, dass die kommunale Ebene sich nach eigenem Verständnis selbst kontrolliert,
wäre nicht akzeptabel. Dies ist auch nach dem Beschluss des Sächsischen Verfassungsge-
richtshofs vom 18.08.2005 (Vf. 23-III-O4 zum Vorlagebeschluss des VG Chemnitz vom
20.01.2004 – 8 K 358/02) entscheidend. Das Gericht führt unter Hinweis auf die Rechtspre-
chung des Bundesverfassungsgerichtes aus:
„Notwendiges Gegenstück des Selbstverwaltungsrechts ist - bereits nach der grundgesetzli-
chen Ordnung - die staatliche Aufsicht über die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung der kommu-
nalen Träger der Selbstverwaltung … Überträgt der Gesetzgeber dem Landratsamt die
Rechtsaufsicht, muss gewährleistet sein, dass Einflussnahmen, denen das Landratsamt gerade
wegen der Eigenständigkeit der Legitimationszüge unterliegt, etwa Einflussnahmen von Sei-
ten des Kreistages, durch eine Ausgestaltung der Einflussnahmerechte der unmittelbaren
Staatsverwaltung hinreichend entgegengewirkt werden kann, sodass keine Legitimationsstö-
rungen eintreten können … Erfüllen Organe der kommunalen Träger der Selbstverwaltung -
etwa die Landratsämter nach § 112 Abs. 1 Satz 1 Halbsatz 1 SächsGemO - diese Aufgabe,
besteht eine gleichwertige Einwirkungsmöglichkeit des Freistaates dann, wenn den Behörden
des Freistaates ein zur Sicherung der Gesetzmäßigkeit hinreichendes Weisungsrecht zusteht.“
Obwohl ein solches unbeschränktes Weisungsrecht nicht ausdrücklich in § 112 SächsGemO
erwähnt ist, „ist der Vorschrift mit der Verknüpfung des Selbsteintrittsrechtes der nächsthöhe-
ren Rechtsaufsichtsbehörde mit der nicht befolgten Weisung das Weisungsrecht der nächst-
höheren Rechtsaufsichtsbehörde zu entnehmen“.
Im Mittelpunkt der gerichtlichen Würdigung steht damit der Aspekt der formalrechtlichen
Weisungsbefugnis; indessen hat die Prüfung des SRH gezeigt, dass es problematisch ist, dass
es dem jeweiligen Landrat überlassen ist, organisatorische Anbindung und personelle Beset-
zung der unteren RAB (insbesondere deren Qualifikation) nach eigenem Ermessen zu gestal-
ten (siehe unten Pkt. 3). Effektivität bzw. Qualität der Aufsicht auf der Ebene der LRÄ sind
sehr unterschiedlich und insgesamt nicht befriedigend.
Wie auch die Ausführungen der Expertenkommission zur Verwaltungsreform zeigen, deutet
sich in der Rechtswirklichkeit ein Konflikt an, was Aufsicht vor dem Hintergrund einer in
ihrem verfassungsrechtlichen Primat hervorgehobenen Selbstverwaltung dürfen soll, wenn es
etwa auch auf Seite 138/139 des Berichtes heißt:

18
„Das unbeschränkte Weisungsrecht muss angesichts des Rangs der kommunalen Selbstver-
waltung die Ultima Ratio bleiben.
Eine generelle Dienstaufsicht über die kommunalen Bediensteten wäre mit der kommunalen
Eigenverantwortlichkeitsgarantie nicht vereinbar. Allerdings übt gemäß § 159 Abs. 4
SächsBG die Rechtsaufsichtbehörde die Dienstaufsicht über die Bürgermeister und Landräte
aus. Diese Dienstaufsicht rechtfertigt sich aus Art. 59 Abs. 1 S. 1 und Art. 89 der SächsVerf.
Auch diese dienstrechtlichen Befugnisse erlauben es jedoch nur in seltenen Ausnahmefällen,
in die inneren Verwaltungsabläufe, die Personalausstattung oder den Geschäftsgang der be-
aufsichtigten Körperschaft einzugreifen …
Die Aufsicht sollte sich allerdings nicht in einem nachträglich kontrollierenden, nicht selten
auch besserwisserischen (weil den Verlauf der Angelegenheit auswertenden) und Überlegen-
heit beweisen wollenden Gegeneinander erschöpfen; sie schließt notwendiger Weise ein früh-
zeitiges Miteinander ein. Das bedeutet, dass die aufsichtsführende Behörde vom Zeitpunkt
ihrer ersten Information an insoweit mit Verantwortung übernimmt.“
Zu der Überlegung, die Landräte durch Verleihung einer auch staatlichen - so genannte
„janusköpfigen“ - Zuständigkeit unmittelbar mit dieser Aufgabe als untere staatliche
Verwaltungsbehörde zu betrauen und auch staatliches Personal in den unteren RAB
einzusetzen, teilte das SMI mit: Es habe bereits 1998 im Entwurf eines Gesetzes zur
Stärkung der Rechts- und Fachaufsicht die Auffassung vertreten, dass die Bestimmung
des LRA zur unteren Landesbehörde nur bei gleichzeitiger personeller Verstärkung im
Aufsichtsbereich mit staatlichen Bediensteten sinnvoll wäre. Der Gesetzentwurf sei sei-
nerzeit wegen erheblicher politischer Widerstände nicht weiter verfolgt worden. Ein
Wiederaufgreifen der Diskussion würde kontraproduktiv sein, eine Einschätzung, die
das SMF teilt.
Der SRH gibt zu bedenken, dass es Aufgabe des Freistaates ist, für eine effektive staatli-
che Rechtsaufsicht auf allen Verwaltungsebenen zu sorgen. Die hohen Ansprüche an den
Umfang und die inhaltliche Qualität der staatlichen Aufsicht, die in Sachsen nicht zu-
letzt die Expertenkommission erhebt, erfüllen die unteren RAB im derzeitigen Modell
ganz überwiegend nicht. Das unbeschränkte Weisungsrecht gem. § 112 SächsGemO be-
trifft die Aufgabenerfüllung im Einzelfall und ändert an den strukturellen und perso-
nellen Defiziten nichts. Es bedarf weiterer Vorgaben, insbesondere zur Qualifikation des
Personals, um die beschriebenen Defizite in der Wahrnehmung staatlicher Aufsicht auf
Ebene der unteren RAB nachhaltig beseitigen zu können.

19
3
Personelle Besetzung der Rechtsaufsichtsbehörden - Ausstattung und Qualifikation
Der SRH hat bei allen RAB Angaben zur personellen Besetzung jeweils zum Stichtag 30.06.
eines jeden Jahres des Erhebungszeitraumes (2000 bis 2003) abgefordert und vor dem Hinter-
grund der unter Pkt. 4 ff. dargestellten Aufgaben ausgewertet.
3.1
Sächsisches Staatsministerium des Innern und Regierungspräsidien
Für die Aufgaben der Kommunalaufsicht der Referate 22 bis 24 hatte das SMI im Jahr 2000
umgerechnet 15 Vollzeitkräfte und im Jahr 2003 umgerechnet 19 Vollzeitkräfte zur Verfü-
gung. Die Zahl der Mitarbeiter stieg im Zeitraum 2000 bis 2003 von 15 auf 22 Mitarbeiter im
höheren Dienst und von 8 auf 10 Mitarbeiter im gD. Darunter befinden sich 18 Volljuristen
und 8 Dipl. Verwaltungswirte (FH). Drei Mitarbeiter besitzen eine finanz- bzw. betriebs-
wirtschaftliche Ausbildung. Zwei Verwaltungsfachangestellte sind dem mD zugehörig.
In allen 3 RP nimmt die Aufgaben im Bereich der Kommunalaufsicht jeweils ein Referat
(Ref. 21) wahr. Sie verfügten 2003 im Einzelnen zwischen 13 und 16 Mitarbeitern, wovon
4 bis 6 Mitarbeiter dem höheren Dienst (inkl. Referatsleiter), 6 bis 12 Mitarbeiter dem gD und
bis zu 2 Mitarbeiter dem mD angehörten. Mit Aufgaben der Rechtsaufsicht waren umgerech-
net zwischen 10,2 und 13,7 Vollzeitkräfte befasst.
In der Gesamtschau verfügen die RP im Bereich der Kommunalaufsicht über vergleichbare
personelle Kapazitäten.
Unter den insgesamt 14 Mitarbeitern des höheren Dienstes befinden sich 11 Volljuristen und
2 Mitarbeiter mit betriebs- bzw. volkswirtschaftlicher Ausbildung. Die Qualifikation der 26
Mitarbeiter des gD unterscheidet sich innerhalb der RP deutlich. So verfügte ein RP über kei-
nen der insgesamt 10 (Dipl.) Verwaltungswirte (FH) zum Stichtag 30.06.2003. Die übrigen
Mitarbeiter besitzen eine anderweitige, vor allem finanz- oder betriebswirtschaftliche Aus-
bildung. Von ihnen nahmen 4 an der Anpassungsfortbildung zum Verwaltungsfachwirt teil.
Ein RP sah im Hinblick auf die Beurteilung schwieriger betriebswirtschaftlicher Sachverhalte
künftig erheblichen Qualifizierungsbedarf.
Fortbildungen zu aktuellen rechtsaufsichtlichen Problemen finden für Referatsleiter und Refe-
renten der Kommunalaufsicht der RP derzeit überwiegend im Rahmen von Kommunalrechts-
referentenbesprechungen (Frühjahr und Herbst) im SMI statt, während diese Themen von den
RP ihrerseits bei den Kommunalamtsleitertagungen thematisiert werden (mindestens einmal
jährlich).

20
Die personelle Qualifizierung nimmt nach Angaben der RP als obere RAB auf der Ebene der
LRÄ deutlich ab.
3.2
Landratsämter
Die personelle Besetzung der unteren RAB variierte zwischen 3 und 13 Mitarbeitern und kor-
relierte nicht zwingend mit dem Aufgabenumfang. Soweit die Rechtsaufsicht über eine eigene
Amtsleitung verfügt, ist sie i. d. R. mit einem Juristen besetzt. Mitarbeiter im gehobenen und
mD sind häufig „Quereinsteiger“, die oftmals über eine zusätzliche Qualifikation verfügen.
In vielen LRÄ war eine höchst unzureichende Qualifikation der Mitarbeiter zu verzeichnen.
So waren in der Rechtsaufsicht eines LRA im gD ein Dipl. Agrarpädagoge, ein FA für Nach-
richtentechnik und ein Dipl. Ing. Arbeitsgestaltung bzw. im mD ein Fachverkäufer Haus-
haltswaren und ein Industriekaufmann tätig. Lediglich ein Mitarbeiter des mD qualifizierte
sich im Rahmen des Angestelltenlehrgangs I weiter.
Die Gesamtauswertung der Angaben der LRÄ zum Stand 30.06.2003 zeigt, dass lediglich
rd. 21 % der 159 erfassten Mitarbeiter über eine anforderungsgerechte verwaltungsspezifische
Ausbildung, z. B. als Jurist, Diplom-Verwaltungswirt (FH), Verwaltungs-Betriebswirt
(VWA), Verwaltungsfachangestellter, verfügen.
Rund 20 % der Mitarbeiter besitzen eine betriebs- oder finanzwirtschaftliche Ausbildung.
Rund 24 % qualifizierten sich z. B. über eine Anpassungsfortbildung zum Verwaltungsfach-
wirt oder Verwaltungsfachangestellten oder nahmen an den Angestelltenlehrgängen I und II
teil.
Der Anteil der entsprechend den ausgeübten Tätigkeiten ausgebildeten bzw. durch Anpas-
sungsfortbildung qualifizierten Beschäftigten der LRÄ beträgt zusammen rd. 65 %, wobei die
Laufbahnausbildungen (mD, gD) ein wesentlich breiteres Lehrangebot beinhalten als die An-
passungsfortbildungen.
Die übrigen 55 Mitarbeiter der Kommunalaufsicht in den LRÄ waren demnach nicht entspre-
chend ausgebildet und unzureichend für die Aufgaben der Rechtsaufsicht qualifiziert. Beson-
ders gravierend ist der hohe Anteil von rd. einem Viertel aller Mitarbeiter ohne entsprechende
Ausbildung und ohne jegliche fachspezifische Qualifizierung.
Gleichwohl sahen lediglich 3 untere RAB konkreten Nachholbedarf hinsichtlich der Quali-
fikation ihrer Mitarbeiter. Wesentlich häufiger verwiesen die RAB in Bezug auf die gestiege-
nen rechtlichen Anforderungen und den Beratungsbedarf der Kommunen auf bestehende oder
künftig erwartete personelle Engpässe.

21
Das SMI gab an, aufgrund der bestehenden Gesetze könne es nur begrenzt Einfluss auf die
kommunale Personalhoheit nehmen. Dennoch sei es ein wichtiges Anliegen der Staatsregie-
rung, dass die RAB über gut qualifiziertes Personal verfügten. Es werde daher die Gewinnung
qualifizierten Personals unterstützt. So sei beabsichtigt, auch künftig die Einstellung von Stu-
denten der FHSV (gD) mittels Bedarfszuweisungen gemäß FAG zu fördern.
Gemäß dem erhobenen Personalbestand entfallen in Sachsen zwischen 11.835 und 30.373
Einwohner auf einen Mitarbeiter der Rechtsaufsicht. Das sind durchschnittlich rd. 21.000
Einwohner pro Mitarbeiter. Rein rechnerisch betreut eine Vollzeitkraft zwischen 2,86 und
7,80 Körperschaften.
Die KGSt empfahl in ihrem Gutachten „Modellstellenpläne für Landkreise in den neuen Bun-
desländern“ aus dem Jahr 1993 für Landkreise bis zu max. 250.000 EW die Zuordnung der
Kommunalaufsicht zum Hauptamt. Auf der Grundlage des Verwaltungsgliederungsplanes
wies die KGSt dabei je nach Größe der Landkreise nur 1 bis 2 SB-Stellen sowie je 1 SGL-
Stelle für Aufgaben der Rechtsaufsicht aus.
Der Rechnungshof Rheinland-Pfalz ermittelte 2000 für Landkreise mit einer Bevölkerung
zwischen rd. 100.000 und 200.000 Einwohnern einen Personalbedarf der RAB von 1,2 bis
2,3 VK.
Die personelle Ist-Besetzung der unteren RAB in Sachsen lag dagegen bei vergleichbaren
Größenklassen zwischen 5 und 12 VK.
Außerdem ergab die Prüfung in Rheinland-Pfalz einen Personalbedarf der Kernverwaltung
(Zentrale Ausgaben, Finanzen, Recht inkl. Rechtsaufsicht, Schule, Kultur, Ordnung und Ver-
kehr, Jugend- und Sozialamt, Bauen und Umwelt, Lebensmittelüberwachung, Veterinärwe-
sen) in dem Landkreis mit der höchsten Einwohnerzahl von insgesamt 10,9 VK/10.000 EW
und in dem mit der niedrigsten Einwohnerzahl von 15,3 Vollzeitkräften/10.000 EW. Damit ist
der Verwaltungsvollzug wirtschaftlicher, wenn ausreichend große Verwaltungseinheiten be-
stehen. Ähnliche Ergebnisse sind dem Bericht des Finanz- und des Innenministeriums Meck-
lenburg-Vorpommern über die „Vorläufige Schätzung der finanziellen Folgen der Reform der
öffentlichen Verwaltung in Mecklenburg-Vorpommern“ vom 04.03.2004 zu entnehmen.
3.3
Sachmittelausstattung
Der Anteil an Sachmitteln für Aufgaben der Rechtsaufsicht ließ sich nach Angaben der RAB
nicht beziffern und auch nicht schätzen. Ein Vergleich der Sachmittelausstattung ist damit
nicht möglich. Insoweit kann lediglich auf einzelne konkrete Angaben für die Beauftragung
externer Sachverständiger zurückgegriffen werden.

22
Für Beratertätigkeit und Erstellung von Gutachten gab das SMI im Erhebungszeitraum (2000
bis 2003) zwischen rd. 62 T€in 2000 und rd. 34 T€in 2003, insgesamt rd. 191 T€aus.
Die RP sehen bisher keine oder kaum Veranlassung, selbst Gutachten in Auftrag zu geben.
Externen Sachverstand ziehen sie in aller Regel nicht selbst hinzu, sondern fordern im Ge-
nehmigungsverfahren unter Hinweis auf die Nachweispflicht Gutachten von den Kommunen
ab, wobei es bei einseitiger Darstellung der Sachverhalte im Sinne des Auftraggebers, z. B.
bei Gutachten zur Haushaltskonsolidierung, zu Bewertungsproblemen kommen könne (siehe
auch Ausführungen zu Pkt. 6.2).
SMF und SMI können das indessen nicht nachvollziehen. Sie weisen darauf hin, die Förde-
rung der haushaltswirtschaftlichen Gutachten aus Mitteln des FAG stelle sicher, dass die Gut-
achten dem Konsolidierungspotential gerecht würden. Es lägen keine Anhaltspunkte vor, dass
„Parteigutachten“ abgegeben würden, die für die Rechtsaufsicht nicht verwendbar seien.
Vereinzelt gaben LRÄ an, dass der Zugang zu elektronischen Medien und die Ausstattung mit
aktueller Fachliteratur/Kommentaren bisher nicht ausreichend seien. In 3 Fällen verwiesen
LRÄ darauf, dass die vorhandenen Mittel den Fortbildungsbedarf nicht abdeckten. Zwei LRÄ
gaben an, dass Mittel für die Beauftragung externen Sachverstandes fehlten. Lediglich in ein-
zelnen Fällen waren Sachverständigenkosten und Gerichtskosten für Aufgaben der Rechtsauf-
sicht in geringer Höhe angegeben.
Folgerungen zu 3
Zu 3.1
Die ministerielle Ebene ist im Verhältnis zur Vollzugsebene deutlich höher besetzt. Alle 3 RP
beschäftigen zusammen 11 Volljuristen und das Ministerium 18.
Das SMI sollte eigene Erhebungen zur Arbeitsbelastung des höheren Dienstes nach Art
und Höhe im Ministerium und im nachgeordneten Bereich anstellen. Dies sollte mit ei-
ner Aufgabenkritik verbunden werden, die zum Ziel haben muss, Abläufe ggf. zu straf-
fen, zu reduzieren und besser zu gestalten. Auf dieser Grundlage wäre der Personalbe-
darf zu bemessen und ggf. neu auszurichten.
Eine Erhebung zur Arbeitsbelastung wird das SMI dementsprechend durchführen.

23
Die Erhebungen haben allerdings auch gezeigt, dass die Rechtsaufsicht ohne steuernde Maß-
nahmen, wie Aufgabenkritik und Aufgabenbündelung oder -verzicht sowie die Ausstattung
mit qualifiziertem Personal auf staatlicher und kommunaler Ebene, ihre Aufgaben mit einem
nach den Personalabbauvorhaben der Staatsregierung verringerten Personalbestand in Zukunft
nicht verantwortlich erledigen kann.
Restrukturierung auf Ebene des Staates oder der Kommunen kann nicht erfolgreich sein,
wenn sie nur halbherzig geschieht. Es ist ausgeschlossen, ständig den bestehenden Aufgaben-
umfang zu erweitern und gleichzeitig die Erwartung zu hegen, diese Aufgaben könnten so-
dann mit weniger Personal noch besser bewältigt werden.
Die Staatsregierung ist daher aufgefordert, den vorgesehenen Personalabbau mit einer
entsprechenden Neustrukturierung und Reduzierung des Aufgabenumfangs zu verbin-
den.
Das SMI sollte im Hinblick auf die sich auch zukünftig abzeichnenden Probleme der
Rechtsaufsicht zumindest 1 bis 2 Mitarbeiter mit Ausbildung zum Diplomkaufmann für
Aufgaben der Rechtsaufsicht nicht nur im eigenen Bereich, sondern vor allem auch auf
Ebene der RP vorsehen.
Zu 3.2
Nicht zu verantworten ist die unzureichende Qualifizierung eines erheblichen Anteils der Mit-
arbeiter der unteren RAB. Diese Mitarbeiter werden - auch wenn sie noch so engagiert arbei-
ten mögen - aufgrund ihrer Ausbildungsdefizite auch mit einschlägigen Fortbildungen nie in
der Lage sein, mit gleicher Effizienz und Qualität Arbeiten zu erledigen, wie sie von einer
entsprechend ausgebildeten Kraft aufgrund ihrer Wissensbasis erwartet werden können. Diese
Erkenntnis trifft für die Rechtsaufsicht vor allem deshalb zu, weil das Aufgabenspektrum hier
besonders breit, vielfältig und auch rechtlich und ökonomisch schwierig ist.
Mit der Förderung der Einstellung von Absolventen der FHSV kann zwar insgesamt eine bes-
sere Personalausstattung der LRÄ erreicht, aber - aufgrund deren ausschließlicher Personal-
hoheit - nicht die zielgerichtete Verbesserung der Mitarbeiterqualifikation der unteren RAB
sichergestellt werden.
Der SRH empfiehlt, das Anforderungsprofil für Mitarbeiter der RAB so vorzuschrei-
ben, dass bei Neueinstellungen zwingend ein Ausbildungsstand verlangt wird, wie ihn
der gehobene Verwaltungsdienst beispielsweise an der FH Meißen erwirbt.

24
Personal, das derzeit bereits in den RAB tätig ist und über keinen adäquaten Ausbil-
dungsstand verfügt, sollte verpflichtet werden, einschlägige Nachqualifizierungslehr-
gänge zu besuchen, wie sie etwa die AVS in Meißen anbietet und diese in einem be-
stimmten ebenfalls vorgegebenen zeitlichen Rahmen mit einem entsprechenden Qualifi-
kationsnachweis auch abzuschließen.
Mit einer für die Umsetzung durch das SMI zu definierenden Übergangsfrist ließe sich
so eine deutliche Verbesserung des Qualifikationsstandes der Mitarbeiter in den RAB
erreichen.
Die Kommunalaufsicht sähe sich den zukünftigen Anforderungen an das Leis-
tungsvermögen ihrer Mitarbeiter auf diese Weise im Endeffekt besser gewappnet, als
dies aktuell der Fall ist.
Nur so lässt sich auch die Gefahr verringern, dass untere RAB unter dem Druck einer kom-
munalpolitischen Rücksichtnahme, zu der sich der Landrat u. U. genötigt sieht, sich ihrer
Verantwortung zu entziehen versuchen und diese auf die Ebene der oberen RAB rückdelegie-
ren (siehe nachfolgend Ausführungen zu Pkt. 5 und 6).
Die vom SRH vorgeschlagenen Maßnahmen stellen dabei keinen Eingriff in die kommunale
Personalhoheit dar, denn es wird nicht vorgegeben, ob und welche Personen im Einzelnen zu
beschäftigen sind. Die geforderten Vorgaben und gesetzlichen Regelungen beziehen sich le-
diglich auf die Qualifikation, die bei Neueinstellungen für die Wahrnehmung der Rechtsauf-
sicht als staatlicher Kontrollaufgabe zu fordern ist und ähnelt damit den Bestimmungen in
§§ 61 und 62 SächsGemO und §§ 57 und 58 SächsLKrO zu personellen Voraussetzungen für
die originären Aufgaben der Gemeinde- bzw. Landkreisverwaltung.
Während das Ministerium meint, die Umsetzung der Vorgaben sei mit erheblichem Kontroll-
aufwand verbunden, sodass es erfolgversprechender erscheine, die Vorgaben nur auf be-
stimmte leitende Funktionen zu beziehen, erscheint dem SRH der Verwaltungsaufwand für
die Kontrolle der geforderten Vorgaben für die Qualifizierung des Personals, insbesondere der
unteren RAB, im Verhältnis zu den davon mittelfristig zu erwartenden Vorteilen vergleichs-
weise gering.
Qualifikationserfordernisse nur der Leitungsebene vorzubehalten, greift zu kurz und
führt insbesondere dazu, Sachbearbeitungsaufgaben auf die Leitungsebene zu verla-
gern, weil es an einem hinreichend qualifizierten Unterbau in den Verwaltungen fehlt.
Das führt wiederum entweder zu einer überproportionalen Beschäftigung von Mitarbei-
tern des höheren Dienstes mit Aufgaben, die der gD sollte erledigen können oder aber
dazu, dass Aufgaben mit nur wenigen qualifizierten Kräften nur mit großer zeitlicher
Verzögerung überhaupt sachgerecht erledigt werden können. Dringende Verbesserun-

25
gen in der Qualifizierung des Personals sollten aber breit wirken und dazu führen, dass
die bestehenden Defizite auf allen Ebenen abgebaut werden und am Ende der Entwick-
lung eine leistungsfähige Verwaltung auf staatlicher ebenso wie auf kommunaler Seite
erreicht wird.
Dies trifft sich mit den Vorschlägen der Expertenkommission in ihrem Bericht vom Oktober
2005: „Um so wichtiger wird es sein, für etwaige Einstellungskorridore sicherzustellen, dass
nur noch Bewerber übernommen werden, die den Anforderungen an die staatlichen Aufgaben
genügen“ (Bericht S. 158 zu 8.1.5 am Ende).
Defizite der unteren RAB binden nicht nur in erheblichem Umfang Arbeitskraft der oberen
RAB, sondern bedeuten auch nicht zu unterschätzende Haftungsrisiken für den Freistaat
(siehe „Oderwitz-Entscheidung“ des BGH-Urteil v. 12.12.2002 - III ZR 201/01). Mittelfristig
ist unverzichtbar, für den Bereich der unteren RAB Personal zu gewinnen, das den Aufgaben
auch wirklich gewachsen ist. Der SRH erwartet von der vorgesehenen Funktionalreform, dass
sie auch diesen Erfordernissen Rechnung trägt.
Die Zahlen der KGSt und Ergebnisse des Rechnungshofs Rheinland-Pfalz zeigen erhebliches
Einsparpotential im Personalbereich auf. Dabei kann es nicht darum gehen, Größe von Ver-
waltungseinheiten zum Maßstab aller Dinge zu erheben, wohl aber unter haushaltsrechtlichen
Kosten-Nutzen-Erwägungen Strukturen zu schaffen, die die unter Pkt. 1 geforderte Balance
zwischen Staat und kommunalen Verwaltungen erst ermöglichen.
Zu 3.3
Im Bereich der Sachmittelausstattung fällt auf, dass auf externen Sachverstand nur aus-
nahmsweise zurückgegriffen wird. In einer sich zunehmend kompliziert gestaltenden Wirt-
schafts- und Rechtswelt muss insofern ein Umdenken einsetzen.
Der Staat sollte Mittel für externen Sachverstand dort einsetzen, wo das Wissen seiner Be-
schäftigten nicht ausreicht, um adäquate Problemlösungen zu finden und wo es sich nicht
lohnt, diesen Sachverstand selbst vorzuhalten.
Insofern ist es kritisch zu betrachten, wenn sich beispielsweise zur Frage der Haushaltskonso-
lidierung die RAB auf Gutachten verlassen müssen, die im kommunalen Auftrag von Gut-
achtern erstellt werden, die vor allem ihrem Auftraggeber verpflichtet sein dürften. Daran
ändert sich auch nichts durch den Umstand, dass der Staat diese Gutachten überwiegend
finanziert (siehe unten Pkt. 6.2).

26
Dabei gilt es nicht nur „Parteigutachten“ auszuschließen, wie SMF und SMI meinen. Von der
Rechtsaufsicht wird verlangt, eine den Besonderheiten einer jeden Kommune gerecht wer-
dende Bewertung vorzunehmen. Das kann sie zum einen nur, wenn die vorliegenden Gutach-
ten zur Haushaltskonsolidierung ihrerseits dazu „maßgeschneiderte“ Aussagen enthalten.
Zum anderen ist es für die jeweiligen Kommunen wichtig, selbst Problemlösungen für die
Haushaltskonsolidierung zu entwickeln und damit Selbstverwaltung im Wortsinne zu prakti-
zieren. Dies sind Fähigkeiten, die die Kommunen nach den Prüfungserfahrungen des SRH
auch durchaus mitbringen (siehe im Einzelnen Pkt. 6.2).
Dem SMI ist zuzustimmen, dass die Durchführung der Haushaltssicherung auf Grundlage
eines Gutachtens entscheidend von der Bereitschaft und Mitwirkung der Kommune ihren
Haushalt zu konsolidieren abhängt. Auch die Finanzierung des Gutachtens ist dabei jedoch
nicht ohne Bedeutung, da es aller Erfahrung nach für Wertschätzung und Akzeptanz einen
Unterschied macht, ob eigenes oder - aus Sicht des Empfängers - fremdes Geld eingesetzt
wird, um sich eine Leistung zu erkaufen.
Das SMI sollte gelegentlich im Rahmen der aufsichtlichen Prüfungstätigkeit durch ei-
gene Gutachter in besonders kritischen Konstellationen Prüfungen der kommunalen
Haushaltssituation veranlassen. Die Staatsregierung sollte hierzu die erforderlichen Mit-
tel bereitstellen.
Auf diese Weise ließe sich ggf. schneller klären, wie es um die wirtschaftliche Situation einer
Kommune bestellt ist, als dies jetzt der Fall ist. Als positiver Nebeneffekt wäre zu erwarten,
dass allein die Möglichkeit derartiger Prüfungen bereits disziplinierend wirken wird.
Einer Ausweitung des § 113 SächsGemO bedarf es für die Beauftragung Dritter nach Auffas-
sung des SMI nicht, solange die Leitung der Maßnahme und die Einzelanordnungen durch die
Rechtsaufsicht erfolgen und die Regelungen des SächsDSchG beachtet werden.
Ausreichende und fachlich fundierte Fortbildungen für die Mitarbeiter sind davon ab-
gesehen in allen Bereichen der Rechtsaufsicht sicherzustellen. Das SMI sollte sich zu
Kontrollzwecken einmal jährlich zum Stand des Fortbildungsbedarfs und wahrgenom-
menen Fortbildungsangeboten berichten lassen, um ggf. gegensteuern zu können und so
eine qualitativ hochwertige Aufsicht zu gewährleisten.

27
4
Aufgabenbereiche und -umfang
Aufgaben
Die Aufsicht beschränkt sich darauf, die Gesetzmäßigkeit der Verwaltung sicherzustellen
(Rechtsaufsicht) und ist so auszuüben, dass die Rechte der Gemeinden geschützt und die Er-
füllung ihrer Pflichten gesichert sowie die Entschlusskraft und Verantwortungsbereitschaft
gefördert werden (vgl. § 111 SächsGemO).
Dem SMI obliegen grundsätzliche und steuernde Aufgaben, z. B. Erarbeitung von Rechts-
und Verwaltungsvorschriften, die landesweite Koordinierung und Steuerung der kommunalen
Aufgabenerfüllung durch Erlass von Verwaltungsvorschriften und Anwendungshinweisen,
aber vor allem auch Rechtsauslegung und Beratung in konkreten Einzelfragen (Auswertung
der aktuellen Rechtssprechung, Maßnahmen in Einzelfällen), daneben Beantwortung von An-
fragen der kommunalen RP-überschreitenden Zweckverbände, Stellungnahmen zu Petitionen
und des Landtages, darüber hinaus die enge Abstimmung mit anderen Referaten und Ministe-
rien in allen Fragen, die Kommunen und das Recht der kommunalen Selbstverwaltung betref-
fen.
Das Ministerium versteht sich dabei auch (im Sinne von „nicht nur“) als Sachwalter hinsicht-
lich kommunaler Belange. Nicht repressives hoheitliches Handeln stehe im Focus rechtsauf-
sichtlichen Handelns in Sachsen, sondern unterstützende Beratung mit dem Ziel, eine inhalt-
lich hohe Qualität in den Kommunalverwaltungen zu erreichen.
Aufgabe der RP ist die originäre Rechtsaufsicht über Landkreise und kreisfreie Städte und
obere Rechtsaufsicht über alle Gemeinden. Vorliegende Daten zeigen, dass der Aufgaben-
schwerpunkt im Bereich des kommunalen Wirtschafts- und Finanzwesens, insbesondere der
Prüfung von Haushaltssatzungen und Wirtschaftsplänen und der GWS liegt. Auffallend ist der
hohe Anteil an „Beratungsleistungen“, und zwar sowohl im Verhältnis der RAB zu den
Kommunen als auch im Verhältnis zwischen RP als obere RAB und unteren RAB, wobei
rd. ein Drittel der unteren RAB angaben, sich eine noch intensivere Zusammenarbeit mit den
oberen RAB zu wünschen.
Die RP gaben an, dass Landkreise und kreisfreie Städte auch versuchten, ihre Verantwortung
in kritischen Situationen auf die RAB zu übertragen.
Die unteren RAB befassen sich, wie schon die Beratende Äußerung des SRH vom Juli 1999
„Organisationsmodell für Landkreise mit 130.000 bis 170.000 Einwohnern“ zeigte, im
Wesentlichen mit allgemeiner Kommunalaufsicht (23 %), der Prüfung von Haushaltssatzun-
gen und Wirtschaftsplänen (31 %) und der Abgabe von GWS (29 %).

28
Fast die Hälfte der LRÄ gab an, dass Kommunen/Verbände versuchten, einerseits ihre Inte-
ressen gegenüber der RAB trotz deren anders lautender Vorgaben durchzusetzen und anderer-
seits ihre Verantwortung in kommunalpolitisch kritischen Fällen auf die Rechtsaufsicht zu
übertragen.
Nicht alle unteren RAB sehen sich in der Lage, im ausreichenden Maße auf die Belange und
Anliegen der unter ihrer Aufsicht stehenden Körperschaften eingehen zu können.
Zusammenarbeit
Die höheren RAB beraten und steuern die nachgeordneten RAB in vielfältiger Weise, z. B.
mittels Dienstbesprechungen, Anleitung und Beratung, schriftliche Information und zahlrei-
che Berichtspflichten. Fachaufsichtliche Weisungen erteilten sie im Erhebungszeitraum nur in
Einzelfällen. Vom Selbsteintrittsrecht wurde kein Gebrauch gemacht.
In einzelnen problematischen Fällen zeigt sich bei den unteren RAB die Tendenz, ihre Ver-
antwortung auf die höhere RAB zu „delegieren“ oder diese etwa durch Forderungen nach
Weisungen oder vorsorgliche Anfragen in die Vorbereitung der Entscheidung einzubeziehen
bzw. ihre Entscheidung „abzusichern“.
Die RP nehmen praxisorientiert konzeptionelle Aufgaben selbst wahr. Sie sahen sich nach
eigenen Angaben infolge häufiger personeller Veränderungen im Ministerium veranlasst,
Lösungsmöglichkeiten und geeignete Arbeitsinstrumente (z. B. Frühwarnsystem, Checklisten)
zu erarbeiten, die sie dann dem SMI zur Prüfung und Zustimmung vorlegten.
Nach Angaben des SMI habe die personelle Situation in Teilen der Abteilung 2 in der Tat zu
Verzögerungen in der Realisierung erforderlicher Projekte geführt, dennoch habe das SMI
sich in jedem Falle der anstehenden Projekte angenommen und diese realisiert.
Rund ein Drittel der LRÄ hält die Zusammenarbeit mit der oberen RAB für verbesserungs-
würdig. Sie bemängelten z. B. eine ungenügende Abstimmung und ein uneinheitliches Auf-
treten nach außen, zu wenig Diskussionsmöglichkeiten und Dienstberatungen/Erfahrungsaus-
tausche, eine unzureichende Information und Einbeziehung der unteren RAB sowie die häufi-
gen Rotationen der Mitarbeiter der oberen RAB.
Kritisch betrachten sie den Umfang der Berichtspflichten gegenüber den höheren RAB wegen
der damit verbundenen Arbeitsbelastung (u. a. Erhebung inhaltlich gleicher Daten zu unter-
schiedlichen Zeitpunkten und aus verschiedenen Anlässen - Zuarbeit für andere Ressorts).

29
Demgegenüber verwies das SMI darauf, das Berichtswesen zur Haushaltsüberwachung sei in
den vergangenen 3 Jahren stetig geprüft und optimiert worden. Mit der derzeitigen Novel-
lierung der VwV Kommunale Haushaltswirtschaft werde die Berichterstattung weiter ge-
strafft.
Die RAB erbringen zu einem beachtlichen Teil Leistungen für andere Organisationseinheiten
derselben oder anderer Behörden, insbesondere GWS, Beratungsleistungen sowie zahlreiche
Zuarbeiten im Rahmen der Bearbeitung von Petitionen, der Beantwortung Großer und Kleiner
Anfragen oder zu Stellungnahmen anderer Fachabteilungen, wobei die Fülle der Aufgaben die
Schwerpunktsetzung bei der eigentlichen rechtsaufsichtlichen Aufgabenerfüllung beeinträch-
tigt.
Die RAB nehmen aber auch häufig, z. T. regelmäßig fachliche und gutachterliche Unterstüt-
zung, insbesondere anderer Fachreferate der eigenen Behörde, in Anspruch. Das SMI beteiligt
darüber hinaus auch andere Geschäftsbereiche, Landesverbände oder den Normprüfungsaus-
schuss. Der Umfang all dieser Leistungen wird bislang nicht konkret erfasst - ein Controlling
existiert nur im RP Chemnitz.
Folgerungen zu 4
Einem stetigen Aufgabenwachstum (vgl. Beteiligungsverwaltung) stehen die Personalabbau-
bestrebungen der sächsischen Staatsregierung gegenüber. Ziel muss es sein, den Beratungsbe-
darf der unteren RAB insgesamt zu reduzieren und damit Mehrfachbefassungen und Doppel-
arbeit zu vermeiden.
Hierzu kann eine verbesserte organisatorische Anbindung innerhalb der LRÄ beitragen, wie
bereits in einer Beratenden Äußerung aus dem Jahr 1999 vom SRH empfohlen. Im Übrigen
muss - wie schon gesagt - eine entsprechende personelle Qualifikation der Mitarbeiter erreicht
werden. Zudem sollte sich das SMI einer Aufgabenkritik für den Bereich staatlicher Rechts-
aufsicht unterziehen, dabei sollten Aufgabeninhalte und Aufgabenerfüllung (Aufbau und Ab-
lauf) im Rahmen einer fundierten Organisationsuntersuchung unter Einbeziehung der Mitar-
beiter aller Ebenen ermittelt und bewertet werden, wo und unter welchen Voraussetzungen
eine Minimierung des Arbeitsaufwandes möglich wäre.
Berichtspflichten und Personalrotationen sind für eine funktionierende Verwaltung unerläss-
lich, sollten aber, soweit sie für den Arbeitsablauf als störend oder überflüssig empfunden
werden, vom SMI überprüft und erforderlichenfalls besser gestaltet werden. Bei Rotationen
ist auf sinnvolle zeitliche Staffellungen zu achten. Das Berichtswesen sollte auf den Bedarf an
seinen Inhalten und auf die Zeitpunkte, zu denen ggf. gleiche Informationen zu verschiedenen
Stichtagen abgefordert werden, überprüft werden. Soweit dies mit der beabsichtigten Straf-
fung erfolgen wird, ist dem Anliegen des SRH entsprochen.

30
5
Instrumente und Maßnahmen der Rechtsaufsicht
Zur Aufgabenerfüllung stehen den RAB gem. §§ 113 bis 118 SächsGemO das Informations-,
Beanstandungs- und Anordnungsrecht, die Ersatzvornahme, Bestellung eines Beauftragten
und vorzeitige Beendigung der Amtszeit eines Bürgermeisters als förmliche Instrumente zur
Verfügung. Darüber hinaus können sie auch durch Disziplinarmaßnahmen auf Bürgermeister
oder Landräte einwirken, wenn diese schuldhaft die ihnen obliegenden Pflichten verletzen
(§ 96 Abs. 1 SächsBG). Das SMI hat zudem die Möglichkeit, durch Erlass von Rechtsverord-
nungen Einfluss auf die Tätigkeit der kommunalen Körperschaften zu nehmen.
Zu den nichtförmlichen Aufsichtsinstrumenten zählt in erster Linie die Beratung der Kommu-
nen, Zweckverbände und Landkreise durch die RAB, aber auch der Erlass norminterpretie-
render Verwaltungsvorschriften durch das SMI.
Weitere Instrumente sind selbst geschaffene Hilfsmittel, wie Prüfungschecklisten, das Früh-
warnsystem oder Berichtspflichten.
Die Tätigkeit der RAB konzentriert sich auf die informelle rechtsaufsichtliche Beratung, weil
die ihrer Aufsicht unterstehenden Körperschaften z. T. intensiv unterstützt werden müssen.
Der SRH hat zuletzt im Jahresbericht 2004, Beitrag 39 „Querschnittserhebung zur Effektivität
der überörtlichen Prüfung“, den Wunsch der Kommunen nach mehr Beratung zu aktuellen
Fragen festgestellt.
5.1
Einsatz förmlicher Aufsichtsinstrumente durch die Rechtsaufsichtsbehörden
Die RP haben im Berichtszeitraum 2000 bis 2003 am häufigsten Beanstandungen ausgespro-
chen (29 Fälle).
Während das RP Leipzig keine und das RP Chemnitz lediglich eine Anordnung erließen,
sprach das RP Dresden 14 Anordnungen aus. Die Beanstandungen betrafen zu 90 % und die
Anordnungen zu 57 % Zweckverbände.
Die vom RP Chemnitz genannten Fälle der Beanstandung hatten insbesondere fehlende oder
unzureichende Unterlagen (Haushaltssatzung, Vermögensplan, Finanzplanung), Verstoß ge-
gen den Genehmigungsvorbehalt und fehlerhafte Beschlussfassungen zum Anlass. Ersatzvor-
nahmen oder Bestellung eines Beauftragten waren im originären Zuständigkeitsbereich der
RP nicht zu verzeichnen.

31
Lediglich das RP Dresden hält die zur Verfügung stehenden förmlichen Aufsichtsinstrumente
für ausreichend, um die dauernde kommunale Leistungsfähigkeit und Aufgabenerledigung
gewährleisten zu können. Die beiden anderen RP schränkten ein, das Problem unausgegliche-
ner Haushalte sei in der unzureichenden Finanzausstattung begründet. Weder die Kommunen
noch die Kommunalaufsicht könnten das Problem mit ihren vorhandenen Mitteln lösen.
Die LRÄ sprachen im Erhebungszeitraum 2000 bis 2003 insgesamt 83 Beanstandungen und
56 Anordnungen aus
2
, wobei die Mehrzahl der LRÄ Aufsichtsinstrumente nur zurückhaltend
gebrauchte. Über ein Drittel der unteren RAB wendete förmliche Aufsichtsinstrumente im
Vier-Jahres-Zeitraum höchstens zweimal, in einem Fall sogar gar nicht an.
Laut Stellungnahme des SMI zur Kleinen Anfrage vom 17.01.2005, Drucksache 4/0535, be-
anstandeten teilweise untere RAB Haushalte bis 2004 rechtsirrtümlich nicht, wenn die Kom-
munen „zur Wahrung des Haushaltsausgleiches“ Fehlbeträge nur in Höhe der Deckungsfä-
higkeit veranschlagten.
Eine Ersatzvornahme nach § 116 SächsGemO wurde nur in einem Fall, die Bestellung eines
Beauftragten (§ 117 SächsGemO) in 4 Fällen durchgeführt. Nach Angaben der unteren RAB
bestehen Unsicherheiten in der Rechtsanwendung. Ein LRA führte aus, die Anwendung der
Maßnahmen ab § 115 SächsGemO erforderten eine unanfechtbare Begründung und damit
einen sehr hohen mit der derzeitigen Personalausstattung nicht zu leistenden Arbeitsaufwand.
Ursächlich für die nicht konsequente Anwendung förmlicher Aufsichtsinstrumente hält das
SMI u. a. die Kompliziertheit der Materie, den Mangel an Erfahrungen im Umgang mit diesen
Instrumenten und in der Unsicherheit bezüglich der „Rückendeckung“ durch die nächst hö-
here Behörde.
In seltenen Fällen leiteten LRÄ Disziplinarverfahren ein, weil Anordnungen und Nebenbe-
stimmungen vom Bürgermeister/Verbandsvorsitzenden nicht beachtet wurden.
Ein LRA hält Disziplinarmaßnahmen als Konsequenz aus der Nichtumsetzung von Auflagen
und Nebenbestimmungen im Haushaltsbescheid durch den betreffenden Bürgermeister/Ver-
bandsvorsitzenden für unzulässig, da das LRA im Bereich des Selbstverwaltungsrechtes
gegenüber der Gemeinde nicht weisungsbefugt sei.
Ein anderes LRA bestellte erst im Januar 2000 aufgrund fortwährender Verstöße gegen gel-
tendes Haushaltsrecht und rechtsaufsichtliche Anordnungen aus 1997 und 1998 einen Beauf-
tragten für das Finanzwesen einer Gemeinde.
2
Jeweils ohne Berücksichtung eines fehlerhaften Extremwertes.

32
Ein weiteres LRA beanstandete zunächst im Juli 2000 die Haushaltssatzung einer Gemeinde
sodann im November 2000 den Beschluss über die (überarbeitete) Haushaltssatzung 2000 und
ordnete die Erstellung eines HHSK unter Terminsetzung (31.03.2001) und Androhung der
Ersatzvornahme an. Die angedrohten Konsequenzen zog es jedoch nicht, sondern beanstan-
dete im Mai 2001 erneut den Beschluss des Gemeinderates zur Haushaltssatzung und ordnete
wiederum unter Fristsetzung und Androhung der Ersatzvornahme die Erstellung des HHSK
als Grundlage für den Haushaltsplan 2001 an. Als stattdessen die Gemeinde im September
2001 eine Nachtragssatzung beschloss, bestätigte das LRA deren Gesetzmäßigkeit mit Be-
scheid vom November 2001 nicht, hob aber die Beanstandung der Haushaltssatzung 2001
aufgrund der Nachtragssatzung auf. Diese Verfahrensweise setzte sich 2002 fort.
Auch die Gesetzmäßigkeit der Haushaltssatzung 2002 bestätigte das LRA nicht, sah aber von
einer Beanstandung unter einer „Auflage“ ab.
Dem SRH liegen Beispiele anderer unterer RAB vor, die insbesondere bei Verstößen der
Kommunen gegen den Grundsatz des ausgeglichenen Haushalts gem. § 72 Abs. 3
SächsGemO ebenso verfahren.
5.2
Nichtförmliche Aufsichtsinstrumente
5.2.1
Einsatz von Nebenbestimmungen
Rechtsaufsichtliche Bestätigungen bzw. Genehmigungen der Haushaltssatzung werden oft mit
Nebenbestimmungen verbunden, die dazu dienen sollen, die Haushaltslage der Gemeinden zu
verbessern, den Schuldenstand zu senken oder eine stabile Wirtschaftslage der Gesellschaften
zu erreichen.
Laut Stellungnahme des SMI vom Januar 2005 zur Kleinen Anfrage, Drucksache 4/0389 zu
allen seit 1990 erteilten Auflagen im Zusammenhang mit der Haushaltssatzung der Landes-
hauptstadt Dresden waren dies 23, allein im Zeitraum 2000 bis 2004, wovon 11 unmittelbar
die Haushaltskonsolidierung betrafen. Auflagen galten aber auch der Rücklagenbildung zur
Investitionssicherung und Bildung der gesetzlichen Mindestrücklage sowie der Erarbeitung
gesetzmäßiger Wirtschaftspläne.
Die RP erließen im Rahmen der Haushaltsbescheide 2002 für 110 Körperschaften insgesamt
61 Nebenbestimmungen (59 Auflagen und 2 Bedingungen), wovon allein 39 auf das RP Leip-
zig entfielen.
Sie sahen aufgrund zahlreicher haushaltsrechtlicher Verstöße wiederholt Regelungsbedarf zu
allgemeinen, grundsätzlichen Angelegenheiten, wie beispielsweise korrekte und vollständige
Veranschlagung, Buchhaltung und Erstellung der Haushaltsunterlagen (einschließlich Be-

33
schlussfassung). Auflagen betrafen immer wieder die fehlende Umsetzung geeigneter Maß-
nahmen zur Haushaltskonsolidierung, insbesondere Schuldenminimierung und Einhaltung der
Einnahmebeschaffungsgrundsätze (z .B. keine Erhebung von Straßenausbaubeiträgen, Kos-
tenunterdeckung kostenrechnender Einrichtungen).
Als repräsentativ für die unteren RAB können die Angaben eines LRA im Fragebogen wie-
dergegeben werden: 46 Nebenbestimmungen im Erhebungszeitraum betrafen überwiegend
Auflagen zur Haushaltskonsolidierung, inkl. Einnahmeoptimierung, z. B. Erlass einer
Straßenausbaubeitragssatzung (28 %), Aktualisierung und Fortschreibung des HHSK (17 %)
und Berichterstattung über den Vollzug des HHSK (15 %).
In seiner Antwort auf die Kleine Anfrage vom Januar 2005, Drucksache 4/0534, nannte das
SMI Hinweise und Auflagen, die die RAB den einzelnen Kommunen für die zu erstellenden
HHSK erteilten. Diese gingen z. T. sehr weit. So sah sich eine untere RAB veranlasst,
2 Städte 2003 und 2004 zu beauflagen, alle Entscheidungen über 1.000 €/Jahr der RAB zur
Zustimmung und zudem alle Einladungen zu Sitzungen des Stadtrates bzw. der beschließen-
den Ausschüsse vorzulegen, damit das LRA sich über wichtige Entscheidungen informieren
und rechtzeitig Einfluss nehmen könne.
5.2.2
Frühwarnsystem
Ende 2003 erreichten 86 % der kreisfreien Städte, 52 % der großen Kreisstädte und 23 % der
Landkreise die Grenzwerte einer kritischen Verschuldung gemäß VwV Kommunale Haus-
haltswirtschaft (Landtagsdrucksachen 4/0539, 4/0541 und 4/0537 vom 17.01.2005).
Um die Arbeit der Kommunen und Rechtsaufsicht in diesen Fällen zu erleichtern, hat das
SMI mit Novellierung der VwV Kommunale Haushaltswirtschaft 2004 ein Frühwarnsystem
zur präventiven Haushaltskontrolle eingeführt. In das Bewertungssystem fließen 12 Kriterien
mit unterschiedlichem Gewicht ein, z. B. Fehlbeträge, Gesamtverschuldung, Nettoinvesti-
tionsrate, Personalkosten, latente Risiken.
Die RAB erheben und bewerten diese Haushaltskennziffern und Informationen mittels eines
vorgegebenen Punktsystems, in dessen Ergebnis die Haushaltslage einer der Kategorien A
stabil, B hinreichend, C kritisch oder D instabil zugeordnet wird. Diese Erkenntnisse werden
im Rahmen der monatlichen Berichterstattung den nächsthöheren RAB mitgeteilt, sodass ein
Überblick je Regierungsbezirk bzw. landesweit auf Ebene des SMI vorhanden ist.
In den jährlichen Haushaltsgesprächen mit Kämmerern bzw. Bürgermeistern und Landräten
gehen die RAB entsprechend dem Erlass des SMI auf die Bewertung aus dem Frühwarn-
system ein.

34
Die RAB nutzen die Daten des Frühwarnsystems als Instrument zur schnellen Informations-
gewinnung und Plausibilitätsprüfung im Rahmen von GA/FAG-Förderungen sowie zur Er-
stellung von GWS und „Problemfälleberichten“; eine im Einzelfall vertiefte Prüfung schließt
dies nicht aus.
Seit 01.01.2005 ist sachsenweit auch ein Frühwarnsystem für kommunale Zweckverbände im
Einsatz. Ab 2006 plant das SMI die Einführung eines vergleichbaren Systems für kommunale
Unternehmen zunächst im Bereich Wohnungswirtschaft. Unabhängig davon prüfe das Minis-
terium, wie die Beteiligungsverwaltung durch die Kommunen für alle Wirtschaftszweige ver-
bessert werden könne. Da aber bei der Aufstellung eines aussagekräftigen Frühwarnsystems
für kommunale Unternehmensbeteiligungen sehr komplexe Fragestellungen zu klären seien
(Gesamtverschuldung, Folgen der Insolvenzfähigkeit kommunaler Unternehmen), könne die
Einführung von Frühwarnsystemen für alle Unternehmenszweige kurzfristig nicht realisiert
werden. Das Frühwarnsystem für Zweckverbände soll zum Jahreswechsel 2005/2006 modifi-
ziert werden.
Außerdem arbeite das SMI weiter darauf hin, dass im Laufe der Zeit alle Gemeinden ihre
Daten selber eingeben. Abweichende Verfahrensweisen einiger RAB hätten in der Vergan-
genheit dazu geführt, dass die mit der Erfassung der Daten beauftragten Mitarbeiter die Er-
füllung der Berichtspflichten als zusätzliche unnötige Arbeit empfanden und den betreffenden
Gemeinden das eigentliche Anliegen und der Sinn des FWS nicht habe nahe gebracht werden
können.
Folgerung zu 5
Zu 5.1
Die förmlichen Aufsichtsinstrumente werden - abgesehen von der Wahrnehmung des Infor-
mationsrechtes - offenbar nur in Ausnahmefällen eingesetzt. Dies entspricht dem vom SMI
kommunizierten Selbstverständnis der Rechtsaufsicht als einer primär unterstützenden und
beratenden Instanz.
Leitbild der Verfassung ist Selbstverwaltung in Selbstverantwortung. In der Rechtspraxis
- das zeigen alle vom SRH erhobenen Unterlagen - dominiert das Verständnis eines Staates,
von dem die kommunale Seite Betreuung einfordert und Unterstützung erwartet. Das Selbst-
verwaltungsrecht dient als Abwehrrecht gegen eine im Einzelfall als zu weitreichend empfun-
dene staatliche Einflussnahme, während der Gesichtspunkt der Selbstverantwortung weitge-
hend zurücktritt.

35
Die Staatsregierung sollte verstärkte Anstrengungen unternehmen, damit das Leitbild
der Verfassung des Freistaates Sachsen von Selbstverwaltung in Selbstverantwortung in
das öffentliche Bewusstsein dringt. Dazu müssen die Verantwortlichkeiten des Staates
einerseits und der kommunalen Seite andererseits klargestellt werden und vor allem
daraus folgende Konsequenzen von der Rechtsaufsicht auch durchgesetzt werden. Die
förmlichen Aufsichtsinstrumente, die die Gemeindeordnung bietet, sind dazu geeignet.
Sie sollten auch genutzt werden, wenn sich dazu Anlass bietet. Das bedeutet keinesfalls
einen Wechsel von einer eher beratend tätigen zu einer repressiven Aufsicht, sondern
einen der Situation angemessenen Einsatz rechtlicher Mittel.
So hätte das LRA im o. g. Beispiel nicht rd. 2 Jahre warten dürfen, bis es die angedrohte Be-
stellung eines Beauftragten vollzog.
Entsprechendes gilt für die sich wiederholenden Beanstandungen der Haushaltssatzung im
zweiten Fall.
Die Nichtbestätigung der Gesetzmäßigkeit der Haushaltssatzung 2002 kommt einer Bean-
standung in Form eines feststellenden Verwaltungsaktes gleich. Es ist rechtlich widersprüch-
lich, wenn das LRA dennoch erklärt, auf eine Beanstandung zu verzichten, zumal Gemeinden,
die den Haushaltsausgleich nicht erzielen, aber ein ordnungsgemäßes HHSK aufstellten, sich
im gesetzlichen Rahmen des § 72 Abs. 4 SächsGemO als gesetzlich anerkanntem Ausnahme-
fall bewegen.
Schließlich zeigt sich auch in der Beurteilung der Frage, ob und unter welchen rechtlichen
Voraussetzungen Disziplinarmaßnahmen gegenüber Bürgermeistern und Verbandsvorsitzen-
den in Betracht kommen, dass auf Ebene der unteren RAB häufig die erforderlichen Rechts-
kenntnisse zum Einsatz der Aufsichtsinstrumente fehlen. Entsprechendes gilt hinsichtlich der
unterlassenen Beanstandungen bei den nicht veranschlagten Fehlbeträgen.
Zu 5.2.1
Das Ausmaß der wiederholt verfügten Nebenbestimmungen ist vor allem deswegen bemer-
kenswert, weil diese Nebenbestimmungen vielfach einer Haltung von Kommunen und
Zweckverbänden gelten, die auf eine anhaltende Verweigerung rechtmäßigen Handelns
hinausläuft.
Von Gebietskörperschaften öffentlichen Rechts als Teil der staatlichen Gliederung muss aber
ebenso wie von ihren Verbänden erwartet werden, dass sie sich rechtskonform verhalten.

36
Von daher müssten Kommunen bzw. Zweckverbände von sich aus den Einnahmebeschaf-
fungsgrundsätzen entsprechen und beispielsweise Straßenausbaubeiträge oder die Gebühren
kostenrechnender Einrichtungen nach dem Kostendeckungsprinzip erheben. Aus ureigenem
Interesse müssten sie HHSK nicht nur erstellen, sondern auch umsetzen und fortschreiben.
Gleiches gilt für Strategien und Maßnahmen der Schuldenminimierung, auch wenn dies wei-
tere Reduzierungen im Personalbereich erfordert.
Die Staatsregierung sollte ihrerseits deutlich machen, welche erheblichen Defizite in der
Rechtsanwendung auch 15 Jahre nach der politischen Wende noch bestehen. Und sie
sollte Strategien aufzeigen, mit deren Hilfe Kommunen nicht immer tiefer in die Ver-
schuldung geraten, sondern sich mit konsolidierten Haushalten wieder Handlungsspiel-
raum erarbeiten können. Dabei sind auch die Auswirkungen der demographischen
Verluste, die in einigen Kommunen erschreckende Ausmaße erreichen, zu berücksichti-
gen.
Die Rechtsaufsicht kann selbst lediglich Symptome einer finanziellen Schieflage be-
kämpfen, sie aber im Einzelfall nur schwer verhindern und nicht beheben. Ihre Rolle ist
es, die Kommunen und Landkreise bei der Verfolgung zukunftsgerichteter wirksamer
Strategien zu unterstützen, die allerdings von der Staatsregierung vorgegeben werden
müssen, wenn sie nicht auf freiwilliger Basis zu erreichen sind (z. B. kommunale Zu-
sammenschlüsse und Kooperationen zur Erreichung von Einsparungen in den Verwal-
tungshaushalten, gemeinsame Infrastruktureinrichtungen, Kultureinrichtungen, Sport-
stätten). Hierfür müssen die entsprechenden gesetzlichen Voraussetzungen geschaffen
werden.
Zu 5.2.2
Das Frühwarnsystem, das in der sächsischen Rechtsaufsicht eingeführt ist, um zeitnah Eck-
daten für die Entwicklung der kommunalen Haushalte zu erhalten, hat sich trotz einiger Un-
schärfen, die sich aus der Komplexität modernen kommunalen Haushaltens (Kernhaushalte,
Beteiligungen …) ergeben, im Prinzip für die Arbeit der RAB bewährt. Der SRH begrüßt es
daher, wenn das SMI die zwischenzeitlich geschaffenen Systeme fortentwickelt und weiter
verfeinert sowie gegenüber Kommunen und Landkreisen noch transparenter macht, um die
Akzeptanz zu erhöhen.

37
6
Ausgewählte Schwerpunktaufgaben im Einzelnen
6.1
Haushaltssatzungen, Wirtschaftspläne, Haushaltssicherungskonzepte
Gemeinden, Landkreise und Zweckverbände haben für jedes Haushaltsjahr oder für 2 Jahre
getrennt nach Jahren eine Haushaltssatzung zu erlassen und zusammen mit dem Haushalts-
plan der RAB vorzulegen (vgl. §§ 74 ff. SächsGemO). Gemäß § 2 KomHVO besteht der
Haushaltsplan aus dem Gesamtplan, den Einzelplänen des Verwaltungs- und Vermögenshaus-
haltes, den Sammelnachweisen und dem Stellenplan. Daneben sind ihm der Vorbericht, der
Finanzplan, jeweils eine Übersicht über die Verpflichtungsermächtigungen und Verbindlich-
keiten, die neuesten Wirtschaftspläne und Jahresabschlüsse beizufügen.
Die kommunalen Körperschaften haben z. T. erhebliche Probleme bei der Haushaltsaufstel-
lung. Dies spiegelt sich unter anderem im Zeitpunkt der Vorlage bei der RAB und in der
Verweil- und Bearbeitungsdauer wider. Ein Schwerpunkt der Arbeit liegt im Bereich der
Haushaltskonsolidierung.
6.1.1
Zeitpunkt der Vorlage
Gemäß § 76 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO soll die beschlossene Haushaltssatzung spätestens
1 Monat vor Beginn des Haushaltsjahres der RAB vorgelegt werden (Grundsatz der Vorhe-
rigkeit). Soweit die Haushaltssatzung genehmigungspflichtige Bestandteile enthält (Kredit-
aufnahmen, Verpflichtungsermächtigungen, Höchstbetrag der Kassenkredite, wenn er ein
Fünftel der Einnahmen des VwH übersteigt), hat die RAB über deren Genehmigung unter
dem Gesichtspunkt einer geordneten Haushaltswirtschaft und unter Berücksichtigung der
dauernden Leistungsfähigkeit zu entscheiden.
Den RP legten lediglich 9 % der Körperschaften (11 Zweckverbände) die Haushaltssatzung
2003 bis zum 30.11.2002 vor. Bis zum 31.12.2002 waren es insgesamt 35 %. Die übrigen
65 %, darunter alle kreisfreien Städte, reichten die Haushaltssatzungen erst im laufenden
Haushaltsjahr ein. Am Ende des I. Quartals lagen den RP 74 % der Haushaltssatzungen vor.
7 % gelang die Vorlage sogar erst im zweiten Halbjahr des lfd. Haushaltsjahres.
Die Auswertung für die Hj. 2000 bis 2003 ergab, dass es nicht nur ausnahmsweise zu über-
mäßig späten Vorlagen kam. Auffallend war, dass Zweckverbände wiederholt oder gar stän-
dig erst in der zweiten Jahreshälfte die Haushaltssatzung bei der RAB einreichten. Ursache ist
laut SMI die weitgehende Abhängigkeit von der Beschlussfassung zu den Haushalten der
einem Zweckverband angehörenden Gemeinden.

38
Im Zuständigkeitsbereich der LRÄ reichten lediglich 20 % der Körperschaften die Haushalts-
satzung 2003 bis zum 31.12.2002, 80 % erst im laufenden Haushaltsjahr ein. Am Ende des
I. Quartals lagen den unteren RAB insgesamt 70 % aller Haushaltssatzungen vor. 6 % wurden
erst im zweiten Halbjahr des lfd. Haushaltsjahres vorgelegt.
Die Angaben der einzelnen LRÄ schwanken innerhalb der o. g. Durchschnittswerte erheblich.
So lagen bei einem Landkreis am Ende des Vorjahres 4 % und am Ende des I. Quartals erst
35 % der Haushaltssatzungen vor, während es bei einem anderen Landkreis zu diesen Zeit-
punkten bereits 38 bzw. 92 % waren.
Mit ursächlich für die nicht rechtzeitige Vorlage ist laut den RAB die späte Bekanntgabe der
Orientierungsdaten sowie die Abhängigkeit von Schlüsselzuweisungen und Umlagen (bei
Zweckverbänden) und damit die Ungewissheit über wichtige Planansätze. Tatsächlich gab das
SMI die vom SMF errechneten Orientierungsdaten in den Jahren 1999 bis 2003 meist erst im
November oder Dezember bekannt. SMI und SMF wiesen darauf hin, besondere Problemla-
gen, wie das Augusthochwasser und Hartz IV, aber auch Abstimmungen mit den kommuna-
len Landesverbänden hätten bisweilen zu Verzögerungen geführt; Ziel sei es aber, die Orien-
tierungsdaten so frühzeitig wie möglich bekannt zu geben. In den beiden Jahren frühzeitiger
Bekanntgabe (Juli und September) sind allerdings auch zahlreiche verspätete Vorlagen von
Haushaltssatzungen zu verzeichnen.
Verzögerungen ergeben sich aber auch infolge unzureichender oder fehlender eigener Pla-
nungsunterlagen (z. B. fehlende Jahresrechnungen/-abschlüsse), Problemen bei der Erarbei-
tung von Entgelt- und Gebührenmodellen, noch ausstehender Bewilligung beantragter För-
dermittel, Fehlbeträgen oder Einnahmeausfällen. Die zunehmend schwieriger werdende Fi-
nanzsituation der Kommunen erfordere zugleich eine intensivere Abstimmung und kommu-
nalpolitische Auseinandersetzung. Die RAB verwiesen zudem auf personelle Schwierigkeiten
in den Kommunen (fehlendes qualifiziertes Personal).
Zur Kleinen Anfrage, Drucksache 3/9403, teilte das SMI mit, dass 15 kreisangehörige Städte
und Gemeinden sowie ein Landkreis am 30.09.2003 noch keinen durch die zuständige RAB
genehmigten Haushalt für das Jahr 2003 hatten. Häufigste Ursache war der nicht erreichte
Haushaltsausgleich, insbesondere aufgrund von Fehlbeträgen.
Für das Hj. 2002 hatten 14 Städte und Gemeinden keine bzw. keine bestätigte oder geneh-
migte Haushaltssatzung erhalten.
Die RAB, akzeptieren in der Regel aus den genannten Gründen und zur Vermeidung eines
Nachtragshaushaltes die Überschreitung der Frist zur Vorlage der Haushaltssatzung. Dennoch
konnte eine verspätete Vorlage Nachtragssatzungen nicht unbedingt verhindern.

39
6.1.2
Verweildauer/Bearbeitungszeit, Prüfung der Haushaltsunterlagen
Reine Bearbeitungszeiten für Prüfung und Genehmigung der Haushaltssatzungen erfassten
die RAB in der Regel nicht. Sie führten Statistik nur hinsichtlich der Verweildauer, die den
Zeitraum von der ersten Vorlage der Haushaltssatzung (Posteingang) bis zum Erlass der
Haushaltsverfügung (Postausgang) umfasst. Sie setzt sich aus der Bearbeitungszeit und
„Liegezeiten“ zusammen.
Die Verweildauer der Haushaltssatzungen in den Jahren 2000 bis 2003 betrug bei den RP im
Mittel der Durchschnittswerte 54 Kalendertage und erreichte für das Hj. 2003 mit 44 Kalen-
dertagen den niedrigsten Wert.
Das RP Dresden traf im Erfassungszeitraum durchschnittlich 78 Tage nach Vorlage der
Haushaltssatzung eine abschließende Entscheidung, während die durchschnittliche Verweil-
dauer beim RP Chemnitz lediglich 36 Tage und beim RP Leipzig 47 Tage betrug. Auch im
Vergleich der Minimal- und Maximalwerte lag das RP Dresden deutlich über den Werten der
beiden anderen RP. So gab es in 2000 und 2001 insgesamt 15 Fälle mit mehr als 100 Tagen
Verweildauer. 2002 waren es 9 und 2003 noch 7 Fälle.
Die Fälle mit der jeweils längsten Verweildauer wiesen zu einem großen Teil auch in den
anderen Jahren des Zeitraumes 2000 bis 2003 eine recht lange Verweildauer auf. Wenn eine
kürzere Verweildauer zu verzeichnen war, waren die Haushaltsunterlagen erst im dritten oder
IV. Quartal des laufenden Haushaltsjahres (erstmals) vorgelegt worden.
Die gemittelten Werte der unteren RAB liegen zwischen 17 und 78 Kalendertagen. Die
durchschnittliche Verweildauer beträgt 35 Kalendertage. Mitunter entstehen mehrmonatige
Liegezeiten infolge unvollständiger Unterlagen oder bei Überschreitung der Kreditleitlinien
aus der Vorlagepflicht bei der oberen RAB. Sehr kurze Bearbeitungszeiten sind auf die Vor-
prüfung der Haushaltsplanentwürfe durch die RAB zurückzuführen. Einem LRA zufolge
nutzten 30 % der Städte und Gemeinden diese Möglichkeit.
6.1.3
Vorbesprechungen/Haushaltsgespräche
Die RP führen regelmäßig Vorbesprechungen/Haushaltsgespräche durch. Der Zeitaufwand
variiert zwischen 10 Minuten und 5 Stunden pro Fall.
Laut den unteren RAB habe sich der Beratungsbedarf der Kommunen erhöht, da gesetzliche
Vorgaben und deren Änderungen nicht immer berücksichtigt werden und aufgrund des Spar-
zwangs weitestgehend auf Fortbildungs- und Qualifizierungsmaßnahmen verzichtet werde.
Im Mittelpunkt der Beratungen stehe die Konsolidierung der Haushalte. Ein LRA gab den
„Beratungsaufwand“ mit 14 bis 16 Stunden je Kommune an.

40
6.1.4
Theorie und Praxis der Rechtsanwendung
Mit der VwV Kommunale Haushaltswirtschaft vom 27.05.2004 ersetzte das SMI 6 frühere
Verwaltungsvorschriften, u. a. die VwV Kommunale Haushaltswirtschaft und erließ umfang-
reiche detaillierte Vorgaben zu den allgemeinen Grundsätzen der kommunalen Haushalts- und
Wirtschaftsführung, der rechtsaufsichtlichen Beurteilung der kommunalen Haushaltssituation,
der Erstellung von HHSK und GWS, zum Frühwarnsystem und Berichtswesen. Sie ist mit der
Veröffentlichung im Dezember 2005 (SächsABl. Nr. 48 vom 01.12.2005) überarbeitet und
weiter gestrafft worden, wobei Hinweise und Empfehlungen des SRH eingearbeitet wurden.
Die Auswertung der von den RP mitgeteilten Beispielsfälle, insbesondere Haushaltsbe-
scheide, ergab indessen immer wieder auftretende Defizite bei der Haushaltsaufstellung durch
Landkreise, kreisfreie Städte und Zweckverbände. Probleme bestehen nicht nur bei besonders
gelagerten oder schwierigen Sachverhalten, sondern hauptsächlich bei Tätigkeiten des laufen-
den Geschäfts sowie bei der Rechtsanwendung. So war im Einzelnen festzustellen, dass Vor-
berichte und Wirtschaftspläne nicht den gesetzlichen Anforderungen genügten, die Haus-
haltsunterlagen nicht prüfbar/nachvollziehbar waren, Finanz- und Vermögenspläne fehlten
oder unzureichend waren und dass Form und Inhalt von Haushaltssatzungen mangelhaft
waren. Weiterhin kam es zu fehlerhaften Beschlussfassungen aufgrund nichtheilbarer Verfah-
rensfehler, Formverstößen oder falscher Unterlagen und zur Missachtung von haushaltsrecht-
lichen Genehmigungstatbeständen. Es gab aber auch grundlegende haushaltsrechtliche Fehler:
So wurden Ansätze nicht, unvollständig oder falsch veranschlagt, Umlagen fehlerhaft berech-
net, Forderungen ohne Einzelfallprüfung zinslos gestundet und Stellenbeschreibungen nicht
erstellt.
Bei den LRÄ bestehen nicht nur in Bezug auf den eigenen Haushalt Defizite, sondern auch in
der Wahrnehmung der Aufgaben der Rechtsaufsicht. Hierzu schätzten die RP in ihrer Funk-
tion als obere RAB die Qualität der Haushaltsprüfung durch die LRÄ insgesamt als unbefrie-
digend ein. Ein RP gab an, dass 60 % der Haushaltsbescheide der LRÄ - trotz Fortbildung der
Mitarbeiter und Beratung durch das RP - fehlerhaft seien. Erstmalig hat es deshalb 2005 eine
Klausurtagung zum Thema Haushaltrecht bzgl. häufig auftretender Fehler und zu Problem-
gemeinden bei den einzelnen LRÄ durchgeführt.
Die Staatlichen Rechnungsprüfungsämter stellten im Rahmen der Prüfung von Haushaltsun-
terlagen ausgewählter Kommunen und eines Landkreises (z. T. ab dem Hj. 1999) ebenfalls
fest, dass den unteren RAB Haushaltspläne überwiegend unvollständig zur Genehmigung
vorgelegt wurden, insbesondere genügten die Vorberichte nicht den gesetzlichen Anforderun-
gen, weil wesentliche Aussagen dazu fehlten.

41
Verschiedene RAB haben dabei bestehende Mängel nur z. T. erkannt und in den Haushaltsbe-
scheiden thematisiert. So sind z. B. die fehlende Veranschlagung kalkulatorischer Kosten so-
wie Fehler bei der Ausfertigung und Bekanntmachung der Haushaltssatzung nicht beanstandet
worden.
6.1.5
Abgleich mit Vorjahresansätzen, Jahresrechnung und Haushaltseckdaten
Die von den RAB mitgeteilten Beispielsfälle zeigen, dass der Haushalts- und Finanzplanung
mitunter viel zu optimistische Ansätze zugrunde liegen. Planansätze entsprechen oft nicht den
Vorjahresansätzen, Haushaltseck- und Orientierungsdaten und den Ergebnissen der Jahres-
rechnung.
6.1.6
Haushaltsausgleich nach § 72 Abs. 3 SächsGemO
Mehrere LRÄ gaben an, die Gesetzmäßigkeit von Haushaltssatzungen zu bestätigen, obwohl
ein ausgeglichener Haushalt nach § 72 Abs. 3 SächsGemO i. V. m. § 22 KomHVO weder im
Haushaltsjahr noch im fünfjährigen Finanzplanungszeitraum gem. § 80 Abs. 1 SächsGemO
erreicht werden konnte und verwiesen auf bereits vorliegende, aber z. T. noch nicht geneh-
migte HHSK oder hierzu erteilte Auflagen.
Ein RP genehmigte im Rahmen der Haushaltsverfügungen die HHSK jeweils zweier kreis-
freien Städte und Landkreise unter der Auflage, dass der originäre Haushaltsausgleich in
2007/2008 erreicht und die bis dahin aufgelaufenen Fehlbeträge bis Ende 2011 abgebaut wer-
den.
Gleichzeitig bewilligte es einer Stadt und einem Landkreis trotz hoher Haushaltsfehlbeträge
Kreditaufnahmen in erheblichem Umfang und begründete die ausnahmsweise Zulässigkeit
damit, dass die Kredite der Kofinanzierung von Fördermitteln dienen sollten, deren Vergabe
im Rahmen des Staatsbudgets zeitlich befristet sei. Der Kommune und dem Landkreis sollten
später keine Nachteile daraus erwachsen, dass die zum weiteren Abbau des beträchtlichen
Infrastrukturdefizits erforderlichen Investitionen nicht getätigt werden konnten.
Aus dem den Landkreis betreffenden Haushaltsbescheid geht hervor, dass die im Vorjahr er-
teilten Anordnungen und Auflagen nur teilweise bzw. überhaupt nicht erfüllt worden waren.
Dies erklärt das SMI mit einer besonderen Sachlage in einem Einzelfall, die das RP irrtümlich
auf andere Körperschaften übertragen habe.

42
Folgerungen zu 6.1
Zu 6.1.1
Fehlende eigene Planungsunterlagen sind als Begründung für eine nicht fristgerechte Vorlage
der Haushaltssatzung (§ 76 Abs. 2 Satz 2 SächsGemO) inakzeptabel, da es den vorlagepflich-
tigen Körperschaften und Verbänden obliegt, die zeitnahe Erstellung eigener Unterlagen zu
steuern und zu gewährleisten. Das gilt auch bezüglich des Arguments, es würden der Jahres-
abschluss, die Bewilligung von Fördermitteln etc. abgewartet, um einen Nachtragshaushalt zu
vermeiden oder die schwieriger werdende Finanzsituation erfordere intensivere Abstimmun-
gen auf kommunaler Ebene.
Ließe man sich auf eine derartige Argumentation ein, wäre letztlich jeder Zeitpunkt im Jahr
nicht passend, weil es immer wieder Gründe geben könnte, etwas abzuwarten, denn schließ-
lich verläuft das kommunale Haushaltsgeschehen nicht statisch. So begünstigt das Nachgeben
der RAB, dass die Unterlagen erst spät oder unvollständig vorgelegt werden und die RAB
zusätzlichen Aufwand haben.
Die Staatsregierung sollte mit Nachdruck durchsetzen, dass Kommunen, Landkreise
und Zweckverbände, die ihre Vorlagepflichten nur spät oder unvollständig erfüllen, die
Konsequenzen daraus tragen müssen. Dies kann bis zur nachrangigen Berücksichtigung
bei Fachförderungen gehen, während diejenigen Körperschaften und Verbände, die ihre
gesetzlichen Pflichten erfüllen, den Vorteil einer bevorzugten Berücksichtigung genie-
ßen könnten - vgl. unten Pkt. 6.4 -. Eine ständig rechtswidrige Praxis - noch dazu in
solchem Umfang - darf nicht länger hingenommen werden.
Zu 6.1.2 und 6.1.3
Auch wenn mangels einer einzelfallbezogenen Datenbasis keine Prüfung der realen Bearbei-
tungszeiten je vorgelegter Haushaltssatzung und des Aufwandes für Vorprüfungen der Ent-
wurfsunterlagen und so genannte Haushaltsgespräche möglich war, zeigen die erhobene Ver-
weildauer und Angaben zu den vorgelagerten Tätigkeiten, dass der Zeitaufwand sehr erheb-
lich ist und deshalb näher untersucht werden sollte.
Wenn sich bestätigt, dass auch nach 15 Jahren Aufbauzeit ein hoher Beratungsbedarf
zu haushaltswirtschaftlichen Fragen besteht, muss die Staatsregierung geeignete Maß-
nahmen ergreifen, die eigenverantwortliches Handeln der kommunalen Ebene im Rah-
men der kommunalen Haushaltswirtschaft sicherstellen. Dazu gehören - neben der be-
reits gesetzlich vorgesehenen Vorgabe besonderer Qualifikation für Kämmerer - Pflicht-
fortbildungen, Schulungen für Bürgermeister und Gemeinderäte u. dgl.

43
Zu 6.1.4 und 6.1.5
Hoher Beratungsbedarf der unteren RAB einerseits und Angaben der RP zur Qualität der
Haushaltsbescheide der unteren RAB andererseits zeigen allerdings, dass detaillierte Vorga-
ben oder Klausurtagungen und Fortbildungen nicht reichen, um Qualifizierungsdefizite nach-
haltig zu beseitigen.
Das SMI sollte konkrete Erhebungen zur Befähigung der in der Rechtsaufsicht tätigen
Mitarbeiter veranlassen und auf dieser Grundlage Entscheidungen zur künftigen perso-
nellen Ausrichtung treffen (siehe dazu oben Pkt. 3).
Da die betreffenden Kommunen und Landkreise nicht erwarten können und dies auch nicht
werden, dass die RAB offensichtliche Haushaltsverstöße tolerieren, geschieht dies offenbar
aus dem Kalkül heraus, den „schwarzen Peter“ gegenüber den örtlichen Gremien der Rechts-
aufsicht zuzuweisen. Im Endeffekt führt aber so ein Verhalten nur zu unnützer Zeit- und
Ressourceninanspruchnahme bei allen Beteiligten und sollte schon deshalb unterbleiben (vgl.
oben Folgerungen zu 5.2.1).
Zu 6.1.6
Die Kreditgenehmigungen verdeutlichen den Interessenkonflikt zwischen den Förderzielen
- Abbau von Infrastrukturdefiziten - und den von den RAB durchzusetzenden gesetzlichen
Vorgaben zur Haushalts- und Wirtschaftsführung. Richtig ist zwar, dass die nur noch zeitlich
begrenzt vorhandenen Möglichkeiten zum Abbau infrastruktureller Defizite genutzt werden
sollten, aber auch das nicht um jeden Preis, also beispielsweise nicht, wenn Anordnungen und
Auflagen des Vorjahres zur Haushaltskonsolidierung nur z. T. oder gar nicht umgesetzt wer-
den.
Der SRH hält es für bedenklich, Kommunen trotz mangelnder Leistungsfähigkeit die
Inanspruchnahme von nur noch befristet vorhandenen Fördermitteln über Kredit
finanzierte Eigenmittel zu ermöglichen. Der Schuldendienst wird die künftigen Haus-
halte zusätzlich belasten. Da keine adäquaten Einnahmesteigerungen, eher Einnahme-
rückgänge, zu erwarten sind, bedarf es zusätzlicher Konsolidierungsmaßnahmen, d. h.
Einsparungen. Der Handlungsspielraum der Kommunen verringert sich dadurch wei-
ter.
Wenn SMI und SMF zu bedenken geben, eine geringere Nettotilgung sollte hinnehmbar sein,
um den Aufbau des Landes angesichts des zeitlich befristeten Fördermittelangebots voranzu-
treiben, ist das für sich gesehen sicher richtig, wenn es sich denn um solide und nachhaltige
Aufbaumaßnahmen handelt. Gerade die Erhebungen des SRH zu den GWS bei Fachförderun-
gen (vgl. folgend Pkt. 6.4) lassen aber erkennen, dass es an der Solidität (beispielsweise in

44
Bezug auf die Finanzierung der Folgekosten) und an der Nachhaltigkeit fehlt. Das ist nicht
hinnehmbar und muss im Interesse der Sicherung der kommunalen wie letztlich auch der
Staatsfinanzen geändert werden.
6.2
Haushaltssicherungskonzepte nach § 72 Abs. 4 SächsGemO
Kann der Haushaltsausgleich nicht erreicht werden oder ist insbesondere bei hoher Gesamt-
verschuldung der Gemeinde und der Unternehmen oder Verbände, an denen die Gemeinde
beteiligt ist und für deren Verbindlichkeiten sie in Anspruch genommen werden kann, die
dauernde Leistungsfähigkeit der Gemeinde nicht mehr gewährleistet, hat die Gemeinde
gem. § 72 Abs. 4 Satz 1 SächsGemO unverzüglich ein HHSK für den Verwaltungs- und Ver-
mögenshaushalt aufzustellen.
Rund zwei Drittel der kreisfreien Städte und Landkreise haben bereits ein HHSK erstellt oder
befinden sich in der Aufstellungsphase. Hierzu mussten sie in der Regel von den RP entweder
im Rahmen der rechtsaufsichtlichen Beratung oder durch Auflagen aufgefordert werden, ob-
wohl § 72 Abs. 4 Satz 1 SächsGemO die Kommunen unmittelbar zum Handeln verpflichtet.
Laut Angaben der LRÄ bestand im Zeitraum 1996 bis 2003 für 307 von 525 Städten und Ge-
meinden (58 %), 12 von 108 Zweckverbänden (11 %) und einen von 12 Verwaltungsverbän-
den (8 %) das Erfordernis, ein HHSK zu erstellen, wobei das SMI die Sinnhaftigkeit von
HHSK bei umlagefinanzierten Zweckverbänden in Frage stellt.
Seit 1995 förderte das SMF (Drucksache 3/2369 vom Sept. 2000) die Kosten für Gutachten
zur Haushaltskonsolidierung in der Regel zu 80 % mit Bedarfszuweisungen nach FAG
(8,3 Mio. DM); die Eigenanteile betrugen dementsprechend rd. 20 % (2 Mio. DM).
Die unteren RAB bemängelten häufig gegenüber dem SRH die Qualität der vorliegenden
HHSK. Fachlich fundierte externe Gutachten fehlten entweder oder seien aus Kostengründen
zu oberflächlich. Die Gutachten folgten einem einheitlichen Schema, während Besonderheiten
der Gemeinden wenig bzw. kaum berücksichtigt waren. Dies deckt sich mit früheren Fest-
stellungen des SRH (vgl. Jahresbericht 2003, Beitrag Nr. 46 „Erfolgskontrolle bei Haushalts-
sicherungskonzepten“). Zudem basierten viele Konsolidierungsmaßnahmen auf Vorschlägen
der eigenen Verwaltung.
Die RP vermissen bei der Förderung von Gutachten zur Haushaltskonsolidierung die Anreiz-
funktion zu eigenverantwortlichem Handeln. Die Möglichkeit der Beauftragung Dritter werde
überwiegend dazu genutzt, unpopuläre Einsparungen politisch vorteilhafter „zu verkaufen“.
Erwartet würden zudem Vorgaben zu Einsparmöglichkeiten. Mitunter würden Unterlagen
geradezu mit dem Ziel vorgelegt, eine Ablehnung zu erhalten. Insbesondere bei kommunal-
politischen Prestigeobjekten solle so der RAB der „schwarze Peter“ zugeschoben werden.

45
Gemäß § 75 Abs. 5 Satz 2 SächsGemO sind die Kommunen verpflichtet, den RAB quartals-
weise über den Vollzug des HHSK zu berichten. Soweit es zur Zielerreichung erforderlich ist,
kann die RAB gem. § 72 Abs. 4 Satz 4 SächsGemO nachträgliche Änderungen des HHSK
anordnen.
Während die RP die Berichte nach eigenen Angaben meist intensiv auswerten, prüften ein-
zelne LRÄ häufig erst bei kritischer Haushaltslage intensiver. Eine untere RAB begründete
die kursorische Prüfung der Unterlagen damit, dass § 72 Abs. 4 SächsGemO keine intensive
Prüfung der Berichte durch die RAB anordne. Andere LRÄ gaben an, anhand der unter-
schiedlichen Aussagekraft der gemeindlichen Berichterstattung sei eine intensive Prüfung nur
begrenzt möglich. Die unteren RAB wünschen konkretere Regelungen zum HHSK, z. B. hin-
sichtlich Art und Weise der Fortschreibung.
Folgerungen zu 6.2
Die Kosten für Gutachten zur Haushaltskonsolidierung waren in der Vergangenheit für alle
Kommunen erheblich. Nur die schlechte kommunale Finanzlage erklärt überhaupt, dass der
Freistaat Kosten für die Erstellung externer Gutachten über Bedarfszuweisungen finanziert,
die im eigenen Interesse einzelner Kommunen oder Zweckverbände anfallen. Bei Gutachten,
die ohne unmittelbaren Bezug zu den örtlichen Verhältnissen sozusagen „von der Stange“
geliefert werden, steht aber der Nutzen von vornherein in Frage.
Das SMF sollte in Abstimmung mit dem SMI die bisherige Förderung der Kosten von
Haushaltskonsolidierungskonzepten grundlegend überdenken. Ziel sollte es sein, die
Förderung an einem nachweisbar zu erkennenden Bedarf zu orientieren, also nur in
besonders schwierigen finanz- oder wirtschaftsrechtlichen Konstellationen vorzusehen,
die zur Lösung eines besonderen externen Sachverstandes bedürfen.
Unterhalb dieser Erheblichkeitsschwelle könnte im Einzelfall vorübergehend eine Förderung
gewährt werden, wenn aus anderen Gründen sich Kommunen nicht imstande zeigen, ihre
Haushalte in den Griff zu bekommen, allerdings sollte das nur auf Darlehensbasis geschehen,
um nicht ein falsches Verhalten mit Bedarfszuweisungen noch zu belohnen; denn nach den
Prüfungserfahrungen des SRH müssten die Verwaltungen im Regelfall in der Lage sein, der-
artige Gutachten selbst zu erstellen.
Soweit SMF und SMI darauf verweisen, die seinerzeitige Prüfung des SRH aus dem Jahre
2003 habe ergeben, dass mit Hilfe der Gutachten erhebliche Konsolidierungspotentiale hätten
aufgedeckt werden können, weshalb der FAG-Beirat eine Fortsetzung der Förderung emp-
fohlen habe, vermag der SRH hierin keinen Widerspruch zu erkennen. Der SRH stellt nicht
den Nutzen von Haushaltskonsolidierungsgutachten bei Kommunen und Zweckverbänden in
Frage, sondern fordert, die haushaltsrechtliche Notwendigkeit der Förderung derartiger Gut-
achten in den genannten Fallkonstellationen kritischer zu betrachten.

46
Insbesondere im Hinblick auf die so genannte „Oderwitz-Entscheidung“ des BGH und
die daraus für das Handeln der Rechtsaufsicht drohenden finanziellen Risiken hat die
Staatsregierung sicherzustellen, dass die RAB ihren Prüfpflichten hinsichtlich der
HHSK in dem gebotenen Umfang nachkommen.
6.3
Rechtsgeschäfte gemäß § 82 Abs. 5, § 83 Abs. 2 und 3 SächsGemO
Rechtsgeschäfte, die eine Zahlungsverpflichtung begründen und damit wirtschaftlich einer
Kreditaufnahme gleichkommen (kreditähnliche Rechtsgeschäfte), bedürfen der Genehmigung
der RAB (§ 82 Abs. 5 SächsGemO). Dem Genehmigungsvorbehalt unterliegen ebenso Bürg-
schaften und Verpflichtungen aus Gewährverträgen oder vergleichbare Rechtsgeschäfte
gem. § 83 Abs. 2 und 3 SächsGemO.
Die RP hatten im Hj. 2002 insgesamt 11 Bürgschaften, 2 Leasingverträge, 1 Energiespar-
contracting und 2 Cross-Border-Leasing-Transaktionen genehmigt, die 1 Landkreis, 2 Zweck-
verbände und 5 kreisfreie Städte betrafen. Eine Cross-Border-Leasing-Transaktion wurde
abgelehnt.
Laut Haushaltsbescheid 2005 haben die Bürgschaften der Stadt Leipzig zum Stand
31.12.2003 mit rd. 700 Mio. €einen Anteil von ca. 50 % der Bürgschaftssumme aller sächsi-
schen Kommunen erreicht. Eine ausreichende (finanzielle) Risikovorsorge nach § 20 Abs. 3
Nr. 2 KomHVO habe die Stadt lt. RP weder getroffen noch sei sie dazu in der Lage.
Den unteren RAB wurden im Hj. 2002 von den Gemeinden insgesamt 109 und von einem
Zweckverband 2 Rechtsgeschäfte gem. § 82 Abs. 5 SächsGemO und § 83 Abs. 2, 3
SächsGemO vorgelegt, von denen 3 nicht genehmigt wurden. Zwei Drittel aller Rechtsge-
schäfte (74 Einzelfälle) entfielen auf die unteren RAB des Regierungsbezirkes Chemnitz, wo-
bei allein 3 LRÄ 55 Fälle zu bearbeiten hatten. 15 der 22 LRÄ (68 %) lagen höchstens 3
Rechtsgeschäfte, einem LRA sogar kein Fall zur Genehmigung vor.
Bei den Rechtsgeschäften handelte es sich im Wesentlichen um Bürgschaften oder ihnen ver-
gleichbare Rechtsgeschäfte.
Eine Abfrage des SRH bei 484 sächsischen Kommunen ergab, dass diese allein ihren kom-
munalen Wohnungsunternehmen (inkl. Beteiligungen) zum 31.12.2003 Bürgschaften i. H. v.
rd. 900 Mio. €gewährt haben.

47
Folgerungen zu 6.3
Die Auswertung zeigt, dass die Genehmigung von Rechtsgeschäften gem. § 82 Abs. 5
SächsGemO und § 83 Abs. 2, 3 SächsGemO bei den meisten RAB - zumindest zahlenmäßig -
nur eine untergeordnete Rolle spielt. Dennoch ist zu beachten, dass vor allem Verpflichtungen
aus Bürgschaften mitunter mit hohen Risiken behaftet sind, die - beispielsweise im kommu-
nalen Wohnungsbau - sich noch nach Jahren realisieren können. Deshalb ist es zu begrüßen,
dass das SMI eine Risikovorsorge für derartige Sicherheiten verlangt und die VwV Kommu-
nale Haushaltswirtschaft entsprechend geändert hat.
Die bisherigen Genehmigungsvoraussetzungen für Bürgschaften sind zu allgemein gehalten,
was im Fall Leipzigs zu einer großzügigen Genehmigungspraxis führte.
Das SMI sollte die Regelungen in § 3 der KomHVO verschärfen, sodass Kommunen,
Landkreise und Zweckverbände im Vorbericht zur jährlichen Haushaltssatzung dezi-
diert über Art, Umfang und Laufzeit der bestellten kommunalen Sicherheiten zu berich-
ten haben - unabhängig von ihrer eigenen Einschätzung, ob daraus eine Belastung für
den Haushalt zu erwarten ist, damit die kommunalen Gremien ebenso wie die Rechts-
aufsicht die Frage der ausreichenden Risikovorsorge beurteilen kann.
Darüber hinaus sollte das SMI konkrete Mindeststandards zur Risikovorsorge bestim-
men, um eine zielgerichtete und einheitliche rechtsaufsichtliche Prüfung und Genehmi-
gungspraxis zu ermöglichen.
Die zwischenzeitliche erfolgte Änderung des § 3 KomHVO ist nicht ausreichend.
6.4
Gemeindewirtschaftliche Stellungnahmen
6.4.1
Verfahren im Allgemeinen
Im Rahmen von Förderprogrammen haben die RAB GWS zu erstellen und u. a. zu prüfen, ob
investive Maßnahmen der Kommune zur Aufgabenerfüllung notwendig sowie sparsam und
wirtschaftlich geplant sind und ob ihre Finanzierung und die zu erwartenden Folgekosten die
Leistungskraft der Kommunen und ihrer Abgabepflichtigen nicht übersteigt und sie nicht im
Widerspruch zu landesplanerischen und raumordnerischen Zielsetzungen steht. Seit 2004 ist
auch die Bevölkerungsentwicklung zu berücksichtigen. Wirtschaftlichkeits- und Folgekosten-
berechnungen sind eingehend auf Plausibilität zu prüfen.
Gemäß Muster 2 zu § 44 SäHO beschränkt sich eine positive GWS der RAB auf folgenden
formularmäßig vorgegebenen Satz: „Unter Berücksichtigung der finanziellen Verhältnisse des
Antragstellers und der von ihm beantragten Zuwendung wird die Sicherstellung der Gesamt-

48
finanzierung des Vorhabens … bescheinigt.” Weitergehende Vorgaben zur Ausgestaltung der
GWS bestehen nicht. Die VwV Kommunale Haushaltswirtschaft fordert darüber hinaus auch
keine Dokumentation der rechtsaufsichtlichen Prüfung der Voraussetzungen für eine positive
GWS.
Ob eine Dokumentation der rechtsaufsichtlichen Prüfung der Voraussetzungen für eine posi-
tive GWS erforderlich ist, stellt das SMI in Frage; eine umfangreiche Dokumentation sei zu
aufwändig. Es solle ausreichen, wenn die RAB die Abarbeitung ihrer Checklisten und Form-
blätter mit einer aussagekräftigen Zusammenfassung versehen.
Im Jahr 2003 haben die RP 1.087 GWS und die LRÄ insgesamt 3.918 GWS abgegeben. Das
entspricht durchschnittlich 362 GWS pro RP und 178 GWS pro LRA.
Regierungspräsidien
In der Zusammenarbeit der RAB bei den RP mit ihren Förderreferaten ergeben sich aufgrund
unterschiedlicher Zielsetzungen Probleme, wenn die Förderreferate nur die Realisierung von
(Infrastruktur-) Projekten bzw. zeitnahen Mittelabfluss im Auge haben. In den Fällen, in de-
nen besonderer Fach- und Sachverstand und die Kenntnis der jeweiligen Förderbedingungen,
beispielsweise für die Beurteilung von Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen, nötig sind, werden
Verbesserungen im Verfahren und in der Zusammenarbeit der Verfahrensbeteiligten für er-
forderlich gehalten.
Nach Angaben des SMI ist vorgesehen, die Erhebung von Straßenbaubeiträgen als Vorausset-
zung für die Bewilligung einer Bedarfszuweisung zu fordern, sofern ein HHSK erforderlich
ist.
Allgemein halten die höheren RAB die GWS als rechtsaufsichtliches Instrumentarium für
ausreichend. Im Mittelpunkt stünden Zielkonflikte, die sich aus fehlenden Eigenmitteln der
antragstellenden Kommunen einerseits und der angestrebten Erhöhung der Investitionsquote
(einschließlich Mittelabfluss) ergäben. Bei der zu beobachtenden Tendenz, Fördersätze auf
90 % und mehr anzuheben, richteten sich Investitionen der Kommunen nicht immer nach dem
tatsächlichen Bedarf, sondern vorrangig nach der Fördersatzhöhe. Fundierte betriebswirt-
schaftliche Kalkulationen zu den Folgekosten seien bisher häufig nicht vorhanden gewesen.
Zudem hätten die Bewilligungsstellen in der Vergangenheit die Rechtsaufsicht nicht immer in
ausreichendem Maß beteiligt, z. B. bei Änderung in der Finanzierung oder bei vorzeitigem
Maßnahmebeginn.

49
Der SRH hat Stichproben von GWS geprüft und große Unterschiede in der inhaltlichen Aus-
sagekraft festgestellt. Folgekosten wurden nur vereinzelt oder gar nicht thematisiert und wa-
ren in keinem Fall für die Förderentscheidung ausschlaggebend.
Landratsämter
Überwiegend erklärten die LRÄ, es entstünden aus den zu beurteilenden Vorhaben keine oder
nur geringe Folgekosten. Ein LRA gab an, Folgekosten nie zu berücksichtigen. Ein anderes
LRA führte aus, konkrete Angaben zu den Folgekosten würden nicht berücksichtigt, sondern
es werde höchstens allgemein auf mögliche Folgekosten hingewiesen.
Angaben zu Folgekosten seien z. T. nur schwer nachprüfbar und die Einstellung im Finanz-
plan (laufende Bewirtschaftungskosten, Refinanzierung über Entgelte etc.) könne die RAB
nicht in jedem Fall nachvollziehen. Oft diene die geschätzte Gesamtsituation der Kommune
dazu, zu bestätigen, dass die Folgekosten aufgebracht werden können.
Im Rahmen von Förderverfahren sehen die einzelnen LRÄ unterschiedlichen Abstimmungs-
bedarf zwischen den beteiligten Stellen. Insbesondere bei der Förderung von Freizeitbädern
oder dem Bau von Kultur- und Sporteinrichtungen (Schwimmbäder) hätten in Vorjahren zu-
sätzlich Abstimmungen mit der oberen RAB stattgefunden, da die Auffassungen der Fachbe-
hörden und Bürgermeister von der der RAB abwichen.
Zwar habe sich die Zusammenarbeit mit den Bewilligungsbehörden über die Jahre stetig ver-
bessert, allerdings belasteten ohne Zustimmung der RAB durchgeführte Investitionen der
Vergangenheit, beispielsweise Errichtung abwassertechnischer Anlagen, die Haushalte. Zu-
dem würden ergänzende Stellungnahmen der RAB in Fällen abweichender Mittelbereitstel-
lung und/oder Fördersatzhöhe nicht eingeholt.
Die LRÄ möchten als zuständige RAB frühzeitig in zuwendungsrechtliche Entscheidungen
des RP, insbesondere auch bei Rückforderung von Zuwendungen, eingebunden werden.
6.4.2
Zusammenarbeit von Rechtsaufsichts- und Fachbehörden
Die GWS sind im Spannungsfeld erforderlicher Investitionen im infrastrukturellen Bereich
einerseits und dauernder Leistungsfähigkeit der Kommunen andererseits abzugeben. Stei-
gende Ausgaben und stagnierende oder gar sinkende Einnahmen zwingen zur Haushaltskon-
solidierung. Die freiwilligen Aufgaben der Kommunen rücken daher zunehmend in den
Blickpunkt. Gemäß Abschnitt III Nr. 4 Buchstabe b Doppelbuchstabe kk VwV Kommunale
Haushaltswirtschaft (vom 27.05.2004) darf die Kommune während eines Konsolidierungs-
zeitraumes in der Regel keine Verpflichtungen zur Erfüllung freiwilliger Leistungen einge-
hen.

50
Gemäß Nr. 1.2 und 2.4 VVK haben auch die Bewilligungsstellen der dauernden Leistungsfä-
higkeit der kommunalen Körperschaften Rechnung zu tragen.
Ein typisches Beispiel für viele ähnliche Vorgänge sei hier dargestellt:
Ein Anfang der 90er Jahre mit Hilfe von GA-Mitteln errichtetes Freizeitzentrum mit Erleb-
nisbad musste im September 2002 geschlossen werden, nachdem die Gemeinde die Betriebs-
kostenzuschüsse nicht mehr aufbringen konnte. Unregelmäßigkeiten führten zu Rückforde-
rungen von über 5,8 Mio. €, die mit der Maßgabe gestundet wurden, ein tragfähiges wirt-
schaftliches Betreiberkonzept vorzulegen.
Infolgedessen beantragte die Gemeinde die Förderung einer Machbarkeitsstudie. Dem zeit-
gleich beantragten vorzeitigen Maßnahmebeginn stimmte das Fachförderreferat beim RP zu.
Die förderfähigen Gesamtkosten beliefen sich auf rd. 32 T€. Der 10 %-ige Eigenmittelanteil
sollte über die investive Schlüsselzuweisung finanziert werden.
Die untere RAB bestätigte die Sicherung der Gesamtfinanzierung unter der Voraussetzung,
dass das RP dem Einsatz der investiven Schlüsselzuweisungen zur Finanzierung des Eigen-
anteils zustimmt.
Erst nachdem die Maßnahme bereits begonnen wurde, forderte das Förderreferat eine Stel-
lungnahme von der oberen RAB ab. Diese teilte mit, die Mittel der investiven Schlüsselzu-
weisung seien bereits gebunden; stimmte aber letztlich ohne Nachweis der Finanzierung der
Zuwendung zu, um eine weitere Verschlechterung der finanziellen Situation der Gemeinde zu
verhindern.
Daraufhin bewilligte das Förderreferat die Zuwendung unter der auflösenden Bedingung, dass
die Eigenmittel zur Finanzierung des Gesamtvorhabens von der Gemeinde aufgebracht wer-
den können. Der Bewilligungsbescheid wies darauf hin, dass notwendige Investitionen für das
Erlebnisbad aufgrund des bestehenden Förderstopps für Bäder weiterhin nicht bezuschusst
werden.
Die Machbarkeitsstudie empfahl eine Wiederinbetriebnahme des Bades, wobei für Sanierung
und bauliche Maßnahmen zur Attraktivitätssteigerung einmalige Kosten i. H. v. 1,35 Mio. €
sowie laufende jährliche Kosten i. H. v. 400 T€aufzubringen seien.
Obwohl sich die Gemeinde laut Presseberichten außer Stande sah, einen jährlichen Zuschuss
von mehr als 110 T€zu leisten, beschloss sie die Wiederinbetriebnahme. Schließlich bean-
tragte sie 2003 eine Bedarfszuweisung zur Unterstützung der Haushaltskonsolidierung nach
§ 22 Satz 2 Nr. 1 FAG a. F., die teilweise gewährt wurde, sodass die Gemeinde ihren Eigen-

51
anteil an der Fachförderung durch den Einsatz investiver Schlüsselzuweisungen finanzieren
konnte.
Auf ähnliche Fallgestaltungen traf der SRH auch in anderen Fällen. Vor allem fiel auf, dass
Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen in aller Regel nicht näher geprüft wurden, sondern ledig-
lich als Formalie angesehen wurden, um Fördermittel erhalten zu können. Auch die erforder-
lichen GWS ändern hieran nichts. Entweder setzt sich die Fachförderung über die Bedenken
der Rechtsaufsicht hinweg, bewilligt etwa Fördermittel vorbehaltlich der dann noch nachzu-
reichenden GWS und schafft so vollendete Tatsachen oder die Fördersätze erreichen eine
Höhe, bei der die RAB nur noch als „Spielverderber“ angesehen werden, wollten sie die Vor-
haben nach wie vor verhindern.
In einem weiteren Fall bewilligte ein RP einem Landkreis eine Zuwendung für den Neubau
eines Feuerwehrtechnischen Zentrums, obwohl die Finanzierung des Eigenanteils nicht gesi-
chert war, worauf der Landkreis mehrfach hinwies. Die RAB erteilte ausschließlich für den
im Jahr 2000 vorgesehenen Eigenanteil eine positive GWS.
Die Jahresscheiben 2000/2001 der Zuwendung wichen vom Antrag und den Veranschlagun-
gen im Haushaltsplan ab, sodass eine Deckungslücke i. H. v. anfänglich 400 TDM und nach
10 %-iger Erhöhung der Zuwendung immer noch i. H. v. 150 TDM bestand.
Außer der vorliegenden GWS war keine weitere Beteiligung der RAB aktenkundig.
Folgerungen zu 6.4
Zu 6.4.1
Im derzeitigen System der Fachförderung haben GWS nur untergeordnete Bedeutung. Es do-
minieren Ressortegoismen und Mitnahmeeffekte; bei Investitionen steht nicht im Vorder-
grund, ob überhaupt ein Bedarf besteht und ob die Gemeinde sie sich leisten kann.
Wirtschaftlichkeitsgutachten werden trotz offensichtlicher Fehler akzeptiert und die Folge-
kosten ignoriert, um der kurzfristigen aus der Zuwendung erhofften Vorteile willen.
An erster Stelle ist es eine kommunale Angelegenheit, eine fundierte - also bezahlbare und
nachhaltige - Planung der kommunalen Investitionen vorzunehmen und zu verantworten.
Wirtschaftlichkeitsgutachten müssen in ihrem Nutzen für die kommunale Entscheidung er-
kannt werden, die folglich auch die Entscheidung zu einem „nein” beinhalten muss, wenn
sich eine Investition nicht rechnet. Das betrifft vor allem auch die in eine Kosten-Nutzen-
Analyse einzubeziehenden Folgekosten.

52
Auf staatlicher Seite muss beachtet werden, dass der Staat als Einheit auch ein gesamt-
staatliches Interesse verfolgt und nicht etwa partikulare Interessen der Fachförderung,
der Rechtsaufsicht und ggf. noch der Haushaltsbewirtschaftung. Deshalb müssen die
Aufgaben der Beteiligten auf staatlicher Seite, also vor allem der staatlichen Rechtsauf-
sicht und der Förderreferate einander so zugeordnet werden, dass die Förderentschei-
dung die rechtsaufsichtlichen Belange als gebundene Entscheidung mit einbezieht.
Es empfiehlt sich, Ziele von Rechtsaufsichts- und Bewilligungsbehörden zu vereinheitlichen,
möglichst frühzeitig unter Beteiligung der kommunalen Zuwendungsempfänger Informatio-
nen auszutauschen, die Förderprogramme auf das kommunale Haushaltsrecht zeitlich abzu-
stimmen und von politisch motivierter Einflussnahme auf die rechtsaufsichtliche Prüfung Ab-
stand zu nehmen.
Fachförderungen müssen als Aufgaben des Staates verstanden werden, die im besonde-
ren staatlichen Interesse nur liegen können, wenn die staatlicherseits zu bedenkenden
Gesichtspunkte vollständig und vorab geklärt sind. Es müsste also intern Einvernehmen
hergestellt werden als zwingende Entscheidungsvoraussetzung im Förderverfahren. Die
Praxis zeigt aber, dass dem nicht so ist.
Insgesamt muss die geforderte Zusammenarbeit in Teamstrukturen sich positiv auf das Errei-
chen einer aus gesamtstaatlicher Sicht wünschenswerten Zielsetzung einer nachhaltigen und
den kommunalen Erfordernissen angemessenen Investitionstätigkeit auswirken.
Zu 6.4.2
Das derzeitige, mit hohem Verwaltungsaufwand verbundene und insgesamt wenig auf ein
gesamtstaatliches Ziel bezogene Verhalten von Fördermittelverwaltung, Rechtsaufsicht und
Kommunen zeigt sich eindrucksvoll an den geschilderten Beispielen.
Im Fall der Machbarkeitsstudie ist deutlich der fehlende Gleichklang zwischen Fördermittel-
verwaltung und Rechtsaufsicht zu beobachten. An Stelle der Suche nach einer für alle Betei-
ligten sinnvollen Lösung dominierte das Bestreben, das für gut gehaltene Fach/Ressort-Inte-
resse durchzusetzen und die Fördermittel „auszukehren“.
Die Verfahrensweise war nicht sach- und fachgerecht, dafür mit erheblichem Verwaltungs-
aufwand verbunden. Was eine Machbarkeitsstudie angesichts des Bädererlasses, der keine
weiteren Investitionen zuließ, überhaupt leisten konnte und sollte, spielte im Ergebnis keine
Rolle, sodass nur eine Studie gefördert wurde, die nicht zu gebrauchen war.
Endgültig geriet die Angelegenheit zur Farce, als der Gemeinde Bedarfszuweisungen gewährt
werden mussten, damit sie den Eigenanteil aufbringen konnte.

53
Durch die derzeit bestehenden unkoordinierten Verfahren werden staatliche Fördergel-
der oft nicht nachhaltig eingesetzt. Im Ergebnis tun sich infolge mangelnder Abstim-
mung aller auf staatlicher und kommunaler Seite Beteiligten nur immer neue finanzielle
Engpässe auf, die den Einsatz weiteren staatlichen Geldes erfordern und die kommunale
Verschuldung außerdem erhöhen - und teilweise dennoch „in den Sand gesetzt“ sind.
Diese Kombination von Steuergeld-Verschwendung und Zukunfts-Belastung ist weder
in Form noch Umfang hinnehmbar.
Soweit dies innerhalb der RP geschieht, findet die bislang als Hauptgrund für deren
Existenz genannte Bündelungsfunktion in Wirklichkeit nicht statt.
Stattdessen müssen als zwingende Voraussetzung eines Fachförderverfahrens nach näher zu
definierenden Kriterien die Rechtsaufsicht und die Fachförderverwaltung, ggf. auch das SMI,
das jeweilige Ressort und das SMF frühzeitig in die Entscheidung eingebunden werden. Die
antragstellende Kommune ist auf dieser Basis sodann anzuhören und erforderlichenfalls im
rechtlich gebotenen Maß zu beraten, wobei sie aufgrund ihres Selbstverwaltungsrechts letzten
Endes zu entscheiden und zu verantworten hat, ob und wie sie sich positionieren will (Förde-
rung zu den gegebenen Bedingungen ja oder nein).
Wirtschaftliches Handeln bei Investitionen setzt voraus, dass Vorsorge für tatsächliche oder
mutmaßliche Abnutzung betriebsnotwendiger Anlagen durch ihren Gebrauch in Folge von
Verschleiß und Alterung sowie Wertverlust durch fortschreitende technische und wirtschaftli-
che Entwicklung getroffen wird.
Die Staatsregierung sollte unverzüglich durch entsprechende Vorgaben dafür sorgen,
dass diese Vorsorge auf zuverlässig ermittelter Basis und nachhaltig getroffen wird, un-
abhängig von der Frage, wann die vorgesehene Einführung der Doppik realisiert wird.
Die Gewährung von Zuwendungen auf Basis von Ausgaben sollte dazu auf Kostenbasis
umgestellt werden, damit die Betreiber öffentlicher Einrichtungen selbst in die Lage
versetzt werden, den künftigen Betrieb sicherzustellen, wie es von kostenrechnenden
Einrichtungen bereits gefordert wird.
Haushalts- und zuwendungsrechtlich nicht zu tolerieren ist eine Förderung wie im Beispiel
des Feuerwehrtechnischen Zentrums, da das Vorliegen einer GWS ignoriert und im Ergebnis
eine Zuwendung bewilligt wurde, obwohl ersichtlich der Landkreis die erforderlichen Eigen-
mittel nicht aufbringen konnte. Damit hat das Förderreferat gegen das Verbot der Anfinanzie-
rung von Vorhaben, deren Gesamtfinanzierung nicht gesichert ist, verstoßen.
Der SRH wird dies im Rahmen anderer Prüfungen weiterverfolgen.

54
In den GWS der RP ist die Prüfung der Folgekosten nicht bzw. nicht in ausreichendem Um-
fang dokumentiert. Nicht zuletzt vor dem Hintergrund des Oderwitz-Urteils sollten die RAB,
ihre Prüfungen vollständig dokumentieren.
6.5
Aufgaben nach FAG
Nach § 1 Abs. 2 FAG erhalten Gemeinden, kreisfreie Städte und Landkreise in Ergänzung
ihrer eigenen Einnahmen und zur Erfüllung ihrer Aufgaben allgemeine und zweckgebundene
Zuweisungen, darunter Bedarfszuweisungen nach § 22 FAG. Sie werden im Rahmen der
Vorwegentnahme aus der allen Kommunen zustehenden Finanzausgleichsmasse finanziert
und z. B. zur Durchführung der Haushaltskonsolidierung, Förderung des sozialverträglichen
Personalabbaus und freiwilliger Zusammenschlüsse von Gemeinden und Landkreisen ge-
währt.
6.5.1
Voraussetzungen und Verfahren
Bedarfszuweisungen sollen außergewöhnlichen Finanzsituationen der Kommunen auf der
Grundlage von Einzelfallentscheidungen Rechnung tragen, soweit die Situation nicht aus ei-
gener Kraft oder mit anderen Mitteln bewältigt werden kann. Ein Rechtsanspruch besteht
nicht. Sie setzen eine sparsame Haushaltsführung voraus.
In das Verfahren zur Gewährung von Bedarfszuweisungen sind die unteren RAB, die RP als
Bewilligungsbehörden, SMF und SMI eingebunden (vgl. dazu VwV Bedarfszuweisungen
vom 25.08.2005). Bei Anträgen über 500 T€ist der Beirat für den kommunalen Finanzaus-
gleich mit Vertretern von SMF, SMI und kommunalen Spitzenverbänden einzubeziehen (vgl.
§ 34 Abs. 2 Satz 2 Nr. 2 FAG).
So hat das RP im Bewilligungsverfahren u. a. zu prüfen, ob die Kommune alle gebotenen
Einnahmemöglichkeiten ausschöpft.
Stellungnahmen der RAB, die in aller Regel als Entscheidungsgrundlage dienen, sind laut
SMF bei den unteren RAB oft nur beschreibender Natur, ohne auf die Hintergründe des An-
tragsinhaltes bzw. die Ursachen und die eingeleiteten bzw. unterlassenen rechtsaufsichtlichen
Maßnahmen einzugehen. In der Regel würden Anträge der Kommunen befürwortet. Ergän-
zend teilte das SMI mit, zahlreiche Anträge seien auch nicht an das SMF weitergeleitet wor-
den oder hätten zuvor überarbeitet und modifiziert werden müssen.
Laut SMI würden bisweilen gemeindliche Leistungsfähigkeit und Konsolidierungspotentiale
vom SMF und SMI unterschiedlich bewertet. Dadurch seien in 2 Fällen Konsolidierungs-
lösungen nicht zustande gekommen. In aller Regel verständigten sich die Ressorts dann durch
eingehende Prüfung auf eine gemeinsam getragene Lösung.

55
6.5.2
Zuweisungen zur Durchführung der Haushaltskonsolidierung gemäß § 22 FAG
Zuweisungen zur Durchführung der Haushaltskonsolidierung gem. § 22 Abs. 2 Nr. 1 FAG
(§ 22 Satz 2 Nr. 1 FAG a. F.) werden insbesondere als einmaliger Zuschuss für flankierende
Maßnahmen, zur Erstellung von Gutachten und als Vorgriff auf künftige Konsolidierungser-
gebnisse gewährt.
Im Mai 2005 beantragte z. B. eine Stadt gem. § 22 Abs. 2 Nr. 1 FAG die Gewährung einer
Bedarfszuweisung zur Förderung eines im März 2005 erstellten Gutachtens zur Haushaltskon-
solidierung i. H. v. rd. 27.000 €.
Während das LRA in seiner Stellungnahme als zuständige RAB den Antrag befürwortete,
lehnte ihn das RP als Bewilligungsbehörde ab, weil die Zielstellung der Studie, der Auftrags-
inhalt sowie die Gutachterauswahl nicht nach Maßgabe der VwV Bedarfszuweisung vor Auf-
tragserteilung mit dem SMF abgestimmt wurden.
Eine andere Stadt beantragte im Mai 2004 eine Bedarfszuweisung i. H. v. 324 T€zum be-
schleunigten Abbau infrastruktureller Defizite, die der Landkreis befürwortete.
Das RP führte in seiner Stellungnahme für das SMF aus, dass die Finanzsituation der Stadt
die Zuweisungsvoraussetzungen der VwV Bedarfszuweisungen nicht erfülle, denn es sei nicht
zu erwarten, dass die Stadt eine zusätzliche, über den Ansatz der mittelfristigen Finanzpla-
nung hinausgehende, Nettoinvestitionsrate erwirtschaften wird. Diese werde im Gegenteil
nicht einmal ausreichen, um bereits aufgelaufene Fehlbeträge zu decken und die Mindest-
rücklage gem. § 20 KomHVO zu gewährleisten.
Das SMF lehnte den Antrag auf Gewährung einer Bedarfszuweisung ab.
In einem weiteren Fall beantragte eine Stadt im August 2004 die Gewährung einer Bedarfs-
zuweisung i. H. v. rd. 2,9 Mio. €zur Deckung des bis einschließlich 2007 auflaufenden ku-
mulierten Fehlbetrages. Frühere Anträge waren nicht erfolgreich gewesen, da das Ziel der
Haushaltskonsolidierung nicht erreicht wurde.
Das LRA befürwortete den Antrag, obwohl auch das fortgeschriebene HHSK nicht das zum
Haushaltsausgleich erforderliche Konsolidierungspotential enthalte. Das RP teilte diese Ein-
schätzung, schlug aber dennoch SMI und SMF vor, der Stadt eine weit höhere Bedarfszuwei-
sung i. H. v. rd. 11,7 Mio. €, zumindest aber i. H. v. 7,7 Mio. €zur Entschuldung und Fehlbe-
darfsabdeckung zu gewähren und begründete dies mit der instabilen Haushaltslage und der
mangelnden Ertragskraft des Verwaltungshaushaltes.

56
Alternativ sollte eine Kreditbelastung bei der Kommune verbleiben und ab 2009 ein Haus-
haltsüberschuss (in Abhängigkeit sodann zur Verfügung stehender investiver Schlüsselzuwei-
sungen) erwirtschaftet werden können.
6.5.3
Ausschöpfen eigener kommunaler Einnahmequellen
Laut einem RP hat das SMF der Gewährung einer Bedarfszuweisung unter der Auflage zuge-
stimmt, Straßenausbaubeiträge rückwirkend ab dem Jahr 1993 zu erheben. Erwartet wurden
Einnahmen aus der rückwirkenden Beitragserhebung zwischen 50 und 100 T€. Ohne die aus
regionalpolitischen Gründen abgelehnte rückwirkende Bindung wäre die Auflage wohl ak-
zeptiert worden. Nachdem eine Verständigung scheiterte, sei seit 2004 eine Klage der Kom-
mune beim Oberverwaltungsgericht anhängig.
Laut Presseveröffentlichungen dauern in 2 anderen Fällen die Verhandlungen an, um für hoch
verschuldete Gemeinden zu einer Lösung zu gelangen, wobei die Forderung des SMF auf
Ausschöpfen kommunaler Einnahmequellen, insbesondere Anhebung der Grundsteuerhebe-
sätze, auf Widerstand bei den Gemeinderäten stieß. Gemäß VwV Bedarfszuweisung sollen
Kommunen, die einen Antrag auf Zuweisungen zur Unterstützung der Haushaltskonsolidie-
rung stellen, während der Konsolidierungsphase ihre Hebesätze der Grundsteuer A und B um
mindestens 60 Prozentpunkte über den landesdurchschnittlichen Hebesätzen festsetzen.
Während eine Gemeinde zunächst die Grundsteuer B von 375 auf 540 % anhob, hat sich der
Gemeinderat der anderen Gemeinde der Aufforderung des SMF zweimal widersetzt. Selbst
die untere RAB vertrat zunächst die Auffassung, dass die Erhöhung auf 540 % - die nach
Presseberichten bundesweit die höchste Grundsteuer B-Belastung darstelle - nicht zumutbar
sei. Zwischenzeitlich hat aber der Landrat selbst klargestellt, dass die Gemeinde alles ihr
Mögliche tun müsse, um die drohende Zahlungsunfähigkeit abzuwenden.
Um lt. Presseberichten vom November 2005 eine sonst drohende Regelinsolvenz abzuwen-
den, ist die Gemeinde nunmehr auf die Forderungen von SMF und SMI sowie oberer RAB
eingegangen.
Folgerungen zu 6.5
Zu 6.5.1
Festzustellen war, dass gerade die unteren RAB alle Anträge auf Bedarfszuweisungen „durch-
reichen“. Seinen Grund dürfte dieses Verhalten in der ungenügenden organisatorischen Ein-
bindung der unteren RAB in die staatliche Aufgabenwahrnehmung haben. Hier wird die Ge-
fahr sichtbar, dass sich die unteren RAB als Teil der LRÄ in erster Linie der kommunalen
Seite verpflichtet sehen und dabei ihre im gesamtstaatlichen Interesse zum Wohle der Ge-
meinden auszuführende Aufsichtsfunktion verkennen.

57
Bedarfszuweisungen sind als eine sinnvolle solidarische Nothilfe für diejenigen Kommu-
nen gedacht, die unverschuldet eine Situation aus eigener Finanzkraft nicht mehr bewäl-
tigen können und sollten auch strikt auf diese Zwecke begrenzt angewendet werden.
Die Staatsregierung sollte im Interesse aller Kommunen dafür sorgen, dass sie als ein
solches solidarisches Sonderopfer aller Kommunen auch wahrgenommen und nicht
dazu verwendet werden, die Defizite schlecht wirtschaftender Kommunen abzubauen
und diese damit in ihrem unerwünschten Verhalten zu bestärken. Wer eigenes Zutun
vermissen lässt, eine geordnete Haushaltswirtschaft zu betreiben und eigene Einnahme-
quellen auszuschöpfen, kann nicht solidarische Unterstützung aller anderen beanspru-
chen.
Durch geeignete gesetzliche Regelungen sollte die Staatsregierung die unteren RAB so
organisatorisch einbinden (siehe oben Pkt. 2), dass klar zwischen staatlicher und kom-
munaler Aufgabenerfüllung unterschieden ist und auf dieser Basis eine letztlich kom-
munalpolitischer Rücksichtnahme geschuldete Verlagerung von Verantwortung seitens
der unteren auf die oberen RAB entfällt.
In der Tat stellt sich die Frage, ob von kommunaler Selbstverwaltung überhaupt noch
die Rede sein kann, wenn die finanzielle Situation einer Kommune bei unverändertem
Umfang pflichtiger Aufgaben dazu führt, dass im Bereich der freiwilligen Aufgaben gar
kein Spielraum mehr besteht. Andererseits ist auf kommunaler Seite mitunter eine völ-
lig unzureichende Ausgabendisziplin zu beobachten, verbunden mit dem Bemühen, die
kommunalen Einnahmequellen nicht auszuschöpfen und stattdessen dem Staat bzw. den
anderen Kommunen durch die Forderung nach Bedarfszuweisungen die Rechnung zu
präsentieren. Zwischen diesen beiden Polen gilt es sich staatlicherseits auf eine Linie zu
einigen und diese nach außen geschlossen zu vertreten.
Zu 6.5.2
Das LRA als untere RAB hätte in den ersten beiden Beispielsfällen erkennen müssen, dass die
Fördervoraussetzungen nicht vorlagen und den Antrag nicht befürworten dürfen. Die Bei-
spiele zeigen das - mitunter auf die strukturellen Defizite bei der Einbindung in die staatliche
Aufgabenerfüllung (siehe oben Pkt. 2) gründende - Unvermögen unterer RAB, ihre eigene
Verantwortung wahrzunehmen. Stattdessen wird diese auf die nächst höhere Verwaltungs-
ebene rückdelegiert. Haushaltsrechtlich ist eine derartige Vorgehensweise nicht zu rechtferti-
gen, da sie unnötigen Verwaltungsaufwand (Doppelbefassung) verursacht.
Es ist andererseits nicht Aufgabe der höheren RAB, anstelle der Stadt Bedarfszuweisungen in
einem Umfang zu beantragen, der im Beispielsfall letztlich darauf hinausläuft, die kommu-
nalen Schulden komplett auf die Schultern aller anderen Kommunen zu verteilen, um so für

58
die Stadt den Haushaltsausgleich zu ermöglichen. Ein solches Vorgehen der Rechtsaufsicht ist
nur mit dem von ihr als aussichtslos eingestuften Vermögen der Stadt zur Haushaltskonsoli-
dierung aus eigener Kraft zu erklären. Aber Bedarfzuweisungen dienen nicht dazu, eigene
kommunale Anstrengungen zur Problemlösung zu ersetzen. Von dem Ergebnis ginge letztlich
nur das Signal aus, dass sich unerwünschtes und haushaltsrechtlich inkorrektes Verhalten
letztlich auch noch lohnt.
Zu 6.5.3
Es sollte eine Selbstverständlichkeit sein, dass Kommunen zunächst alle eigenen Einnahme-
quellen ausschöpfen, bevor sie eine solidarische Finanzierung über Bedarfszuweisungen ein-
fordern.
Selbstverwaltung ist ohne Selbstverantwortung gar nicht denkbar. Das ist aber nicht mit dem
Bestreben einiger sächsischer Kommunen zu verwechseln, ihren Bürgern Vorteile zu Lasten
der anderen Kommunen und Landkreise bzw. der Allgemeinheit zu sichern.
Die Verpflichtung der Kommunen, im Rahmen der gebotenen ordnungsgemäßen Haus-
haltswirtschaft Ausgabendisziplin zu wahren, alle Einsparmöglichkeiten zu nutzen, nur
nachhaltige und sich für die Kommunen rechnende Investitionen zu tätigen und alle
Quellen der Einnahmenbeschaffung auch auszuschöpfen, muss notfalls mit allen gebo-
tenen Mitteln der Rechtsaufsicht durchgesetzt werden.
Dies betrifft unter anderem die nachhaltige und in den Zeiten knapper Kassen und auslaufen-
der Solidarpaktmittel nicht mehr länger zu tolerierende Weigerung einiger Kommunen, kos-
tendeckende Gebühren oder Straßenausbaubeiträge zu erheben. Entsprechendes gilt hinsicht-
lich der Grundsteuerhebesätze.
Von einer bundesweit höchsten Grundsteuer-Belastung in den sächsischen Kommunen
kann nicht gesprochen werden, nur weil der Hebesatz für sich betrachtet sehr hoch er-
scheint. Vielmehr ergibt sich die tatsächliche Steuerbelastung vor allem auch aus den
Bemessungsgrundlagen, welche hierzulande immer noch relativ niedrig sind.
6.6
Gemeindewirtschaftsrecht
Im Jahr 2004 hielten die Kommunen im Freistaat Sachsen ausschließlich oder zumindest
mehrheitlich unmittelbar oder mittelbar Beteiligungen an etwa 1.127 Unternehmen, auf die
allein zwei Drittel (Tendenz steigend) des der kommunalen Ebene zuzurechnenden Kredit-
volumens entfallen. Auf die Gefahr, dass die kommunalen Haushalte keinen vollständigen
Überblick über das gesamte Betätigungsfeld und die tatsächliche finanzielle Lage der Kom-
munen geben, hat der SRH in den vergangenen Jahren immer wieder hingewiesen.

59
Nach übereinstimmender Einschätzung von SRH und SMI bergen die ausufernde Inanspruch-
nahme privatrechtlicher Unternehmensformen und das von Hauptorganen und Rechtsaufsicht
kaum mehr überschaubare Geflecht von Beteiligungen und wirtschaftlicher Betätigung unab-
sehbare Finanzrisiken für die Kommunen.
Zum 31.12.2004 betrug der Schuldenstand der Eigengesellschaften ohne Krankenhäuser
rd. 7,2 Mrd. €und überstieg damit die Verschuldung der kommunalen Gebietskörperschaften
um 2 Mrd. €. Auf der anderen Seite gibt es Beteiligungsunternehmen im Bereich der so ge-
nannten Daseinsvorsorge, die ihr Geschäftsfeld bereits weit über das Gebiet der jeweiligen
Kommune, ja sogar ins Ausland ausgedehnt haben.
Mit der letzten Änderung der Sächsischen Gemeindeordnung hat der Gesetzgeber eine Reihe
von Voraussetzungen geschaffen, die u. a. eine geordnete Prüfung kommunaler Beteiligungen
ermöglichen sollen und dazu eine Anpassung der Gesellschaftsverträge erforderten (vgl. dazu
§ 96 Abs. 2 SächsGemO). So ist in den Verträgen künftig festzulegen, dass Jahresabschluss,
Lagebericht und Prüfungsbericht des Abschlussprüfers der Gemeinde und der RAB unver-
züglich zu übersenden sind. Im Bereich der RP sind 525 und im Bereich der LRÄ 669 kom-
munale Unternehmen und Beteiligungen von der Anpassung der Gesellschaftsverträge betrof-
fen.
Nach Auffassung des SMI könne die Vorlage bloßer Informationen keine Haftung der
Rechtsaufsicht entsprechend der Oderwitzentscheidung begründen, denn dies sei eine gegen-
über der Genehmigung weitaus niedrigere Stufe des rechtsaufsichtlichen Tätigwerdens. Über-
dies sei der Prüfungsmaßstab in der Sächsischen Gemeindeordnung nicht soweit konkretisiert,
dass bestimmte Sachverhalte von der RAB abschließend zu prüfen und bewerten seien.
Die RP sehen sich zwar personell überwiegend in der Lage, den Anforderungen der Rechts-
aufsicht gem. §§ 95 bis 97 SächsGemO qualitativ gerecht zu werden. Ein RP schränkte jedoch
ein, dass spezielle betriebs- und finanzwirtschaftliche, steuer- und bankrechtliche sowie tech-
nische Kenntnisse fehlten, die auch über Fortbildungsprogramme bisher nicht in ausreichen-
dem Maß angeboten werden. Um insbesondere die neuen gesetzlichen Vorschriften des
kommunalen Wirtschaftsrechts überwachen zu können, bedürfe es umfassender Kenntnisse,
die qualitativ denen von Wirtschaftsprüfern entsprechen müssten. Diese Kenntnisse habe die
Rechtsaufsicht nicht.
Im Übrigen seien noch einige Vollzugsfragen zu den gesetzlichen Änderungen ungeklärt,
z. B. wie rechtswidrige Beteiligungen zu beanstanden und Beteiligungsberichte auszuwerten
sind oder welche Instrumente den RAB zur Steuerung der Unternehmenstätigkeit zur Verfü-
gung stehen.

60
Von den LRÄ sahen sich 13 nur teilweise oder eingeschränkt und 5 nicht in der Lage, den
Anforderungen der §§ 95, 97 SächsGemO gerecht zu werden. So bestünden Unsicherheiten in
der Rechtsanwendung und betriebswirtschaftlichen Prüfung.
Dies bestätigte sich auch im Rahmen der Beratenden Äußerung des SRH vom Juni 2005
„Kommunale Eigenbetriebe - kritische Bestandsaufnahme und Handlungsempfehlungen“,
wonach Eigenbetriebe in vielen Fällen nicht in der Lage waren, Unterlagen den geltenden
Vorschriften entsprechend form- und fristgerecht zu erstellen und die RAB die Verstöße häu-
fig tolerierten.
Folgerungen zu 6.6
Einer ausufernden Inanspruchnahme privatrechtlicher Unternehmensformen und den damit
verbundenen finanziellen Risiken sollten die RAB - soweit möglich - durch eine restriktive
Genehmigungspraxis entgegenwirken, indem vor allem unter Beachtung der so genannten
Schrankentrias der öffentliche Zweck und die Erforderlichkeit der Unternehmen zur kommu-
nalen Aufgabenerfüllung genau geprüft werden. Die RAB sollten weiter darauf hinwirken,
dass die beschließenden Gremien ihren Aufsichtspflichten nachkommen und ihnen hierzu
geeignete Instrumente (z. B. Beteiligungscontrolling) zur Verfügung stehen. Die im Rahmen
der Haushaltssatzung vorzulegenden Unterlagen müssen bereits über eine ausreichende
Transparenz verfügen.
Aufgrund der gestiegenen Anforderungen haben die RAB auch konsequent auf die Einhaltung
der gesetzlichen Vorgaben zur Mindestqualifikation von Stelleninhabern und kommunalen
Vertretern in Unternehmensorganen gem. §§ 61, 98 SächsGemO zu achten.
Inhaltlich wird sich der SRH mit der Beteiligungsprüfung und überörtlichen Unternehmens-
prüfung in anderem Zusammenhang auseinandersetzen.
Zu sehen ist, dass die Zahl der Berichte nach § 96 Abs. 2 Nr. 7 SächsGemO, die den RAB
zukünftig zuzusenden sind, nicht unerheblich ist und dass die RAB sich nach eigener Ein-
schätzung - wenn überhaupt, dann nur sehr eingeschränkt in der Lage sehen - dieser Materie
mit ihren mitunter schwierigen wirtschaftsrechtlichen und betriebswirtschaftlichen Fragestel-
lungen gerecht zu werden.
Es könnten sich durchaus Haftungsfolgen ergeben, wenn ein Gericht aus der Informationsge-
winnung die rechtsaufsichtliche Pflicht ableitet, die RAB habe ihre Kenntnisse im Rahmen
der Aufsicht zum Wohle der Gemeinde zu nutzen, egal ob damit eine Genehmigung verbun-
den ist oder nicht. Auf die Genehmigungserfordernisse nach § 96 Abs. 4 SächsGemO wird
ergänzend verwiesen.

61
Das SMI meint zwar, der BGH setze ein aktives Handeln der Rechtsaufsicht als haftungsbe-
gründend für eine Amtspflichtverletzung voraus, woraus sich im Umkehrschluss ergebe, dass
nur das Nichtstun bei bloßer Kenntnis von Vorgängen, die zum rechtsaufsichtlichen Ein-
schreiten berechtigen würden, nicht automatisch eine Amtspflichtverletzung darstelle, zumal
das Opportunitätsprinzip gelte.
Das Gericht spricht aber von Schutzfunktionen der staatlichen Aufsicht, welche die Pflicht
hat, die Gemeinde vor Schädigungen zu bewahren; dies beinhaltet notwendigerweise auch die
Pflicht, beispielsweise die im Zuge des rechtsaufsichtlichen Informationsrechts gewonnenen
Erkenntnisse ggf. zu aktivem Einschreiten zu nutzen, wenn diese Schutzfunktion nicht anders
effizient wahrzunehmen ist. Auf bloße Untätigkeit in Kenntnis von Tatsachen, die zum Ein-
schreiten Anlass geben müssten, kann sich die Rechtsaufsicht nach dem Verständnis des BGH
gerade nicht zurückziehen.
gez. Heigl
gez. Theobald
Präsident
Vizepräsident
gez. Kämper
gez. Dr. Krebs
Rechnungshofdirektor
Rechnungshofdirektor
gez. Dr. Binus
Rechnungshofdirektor
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