image
 
Vorwort
Das 1. Symposium „Nachhaltige öffentliche Finanzwirtschaft“ fand am 22. September 2014 in Meißen statt.
Diese Veranstaltung wurde vom Sächsischen Rechnungshof unter Mitwirkung der Fachhochschule der Sächsi-
schen Verwaltung (FHSV) konzipiert und organisiert.
Ziel des Symposiums war es, Diskussionen zu den unterschiedlichen Aspekten einer nachhaltigen Haushalts-
führung anzustoßen. Etwa 300 Teilnehmer aus Verwaltung, Politik und Wissenschaft traten hierzu in einen
breit angelegten Austausch zu den Möglichkeiten und Herausforderungen der Haushaltskonsolidierung, zu
Fragen der effektivsten öffentlichen Buchführung und zu neuen Perspektiven einer modernen und wirkungsvol-
len Finanzkontrolle.
Der
Sächsische Rechnungshof möchte an den Erfolg dieser Veranstaltung anknüpfen und beabsichtigt, dieses
erste Symposium zu einer Konferenz-Reihe fortzuentwickeln. Um die Erkenntnisse und Ergebnisse der ersten
Tagung weiterführen zu können, hat sich der Rechnungshof entschlossen, die Beiträge des Symposiums zu
dokumentieren und einer breiten Öffentlichkeit zugänglich zu machen. Der vorliegende Tagungsband erscheint
als Band 6 in der Schriftenreihe des Sächsischen Rechnungshofs „Finanzkontrolle in Sachsen“. Er wird auch auf
der Internetseite des Rechnungshofs veröffentlicht. Dort finden Sie neben den schriftlichen Beiträgen auch die
umfangreichen Präsentationsfolien der Einzelbeiträge.
www.rechnungshof.sachsen.de
Mein besonderer Dank gilt den Referentinnen und Referenten, die mit ihren fundierten, hochwertigen und
durchaus auch kontroversen Beiträgen für die hohe Qualität und den großen Erfolg des Symposiums gesorgt
haben. Sie haben sich nicht nur bereit erklärt, unentgeltlich auf der Konferenz zu sprechen, sondern sie haben
auch die schriftliche Version ihrer Referate für diesen Tagungsband zur Verfügung gestellt. Dies ist durchaus
keine Selbstverständlichkeit.
Ebenfalls
danke ich der Fachhochschule der Sächsischen Verwaltung Meißen für die große Unterstützung bei
der Vorbereitung und Durchführung des Symposiums. Dies gilt vor allem für den Rektor der FHSV Meißen,
Herrn Dr. Frank Nolden, und für Frau Prof. Dr. Isabelle Jänchen, die auch als Moderatorin eines Panels fungier-
te.
Mein
herzlicher Dank gilt dem Springer Gabler Verlag, der einem Nachdruck des Beitrags „Mit der Schulden-
bremse zum Systemcrash“ von Herrn Prof. Dr. Helmedag sofort zustimmte.
Nicht
zuletzt möchte ich den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern des Sächsischen Rechnungshofs danken, die
am Gelingen des Symposiums und an der Erstellung des Tagungsbandes Anteil hatten.
Ich
wünsche mir, dass wir mit diesem Band der Schriftenreihe eine gute Basis für eine erfolgreiche Reihe künf-
tiger Symposien legen, die dabei die Zukunft der Haushalts- und Finanzwirtschaft fest im Blick haben.
Leipzig,
im Frühjahr 2015
Der
Präsident des Sächsischen Rechnungshofs
Prof.
Dr. Karl-Heinz Binus
Vorwort
| 01

 
Inhaltsverzeichnis
Seite
Vorwort
1
Inhaltsverzeichnis
3
Abkürzungsverzeichnis
5
Eröffnung durch den Präsidenten des Sächsischen Rechnungshofs
Prof. Dr. Karl-Heinz Binus
7
Grußwort
Staatsministers Markus Ulbig, Sächsisches Staatsministerium des Innern
11
Begrüßung durch die Hochschule
Dr. Frank Nolden, Rektor der Fachhochschule der Sächsischen Verwaltung Meißen
13
Nachhaltige Haushaltswirtschaft
Dr. Wolfgang Voß, Finanzminister des Freistaates Thüringen
15
Aufgabengerechte Finanzausstattung als Voraussetzung nachhaltiger öffentlicher Finanz-
wirtschaft Sachsens
Prof. Dr. Joachim Wieland, Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Finanz- und Steuerrecht an der
Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer
35
Auswirkungen der demografischen Entwicklung auf die öffentlichen Finanzen
Prof. Dr. Thomas Lenk, Lehrstuhl Finanzwissenschaft an der Universität Leipzig
41
Panel 1: Nachhaltige Haushaltspolitik
55
Zusammenfassung Panel 1
55
Auswirkungen der Schuldenbremse auf den kommunalen Haushaltsausgleich
(Prof. Dr. Gunnar Schwarting, Geschäftsführer des Städtetages Rheinland-Pfalz a. D.)
57
Mit der Schuldenbremse zum Systemcrash
(Prof. Dr. Fritz Helmedag, Professor für Volkswirtschaftslehre (Mikroökonomie) an der
TU Chemnitz)
63
Nachhaltige kommunale Haushaltswirtschaft
(Ralf Leimkühler, stellv. Geschäftsführer des Sächsischen Städte- und Gemeindetages)
75
Panel 2: Modernisierung der Finanzkontrolle
83
Zusammenfassung Panel 2
83
Neue Instrumente der Rechnungsprüfung
(Dr. Tilmann Schweisfurth, Präsident des Landesrechnungshofs Mecklenburg-
Vorpommern)
85
Rechnungshöfe und Politik
(Dr. Edith Goldeband, Direktorin des Niederösterreichischen Rechnungshofs)
91
Funktionswandel der öffentlichen Finanzkontrolle
(Kurt Grüter, Direktor der Eidgenössischen Finanzkontrolle a. D.)
97
Panel 3: Fortentwicklung des Rechnungswesens
103
Zusammenfassung Panel 3
103
EPSAS als Chance für eine Harmonisierung der öffentlichen Rechnungslegung
(Prof. Dr. Berit Adam, Lehrstuhl für Öffentliches Management an der Hochschule für Wirt-
schaft und Recht Berlin)
105
Umsetzung der Doppik in den Kommunen
(Andreas Stark, 2. Beigeordneter, Landratsamt Erzgebirge)
109
Praktische Umsetzung eines neuen Rechnungssystems auf Landesebene
(Dr. Walter Wallmann, Präsident des Hessischen Rechnungshofes)
113
Inhaltsverzeichnis
| 03

Seite
Verleihung der Ehrenmedaille des Sächsischen Rechnungshofs
125
Dr. Wolfgang Voß
Finanzminister des Freistaates Thüringen
125
Dr. Tassilo Lenk
Präsident des sächsischen Landkreistages
127
Prof. Dr. Thomas Lenk
Lehrstuhl Finanzwissenschaft an der Universität Leipzig
128
Anhang
Vita der Referenten und Ehrenpreisträger
129
Fotos der Veranstaltung
145
Abbildungsverzeichnis
147
04 |
Inhaltsverzeichnis

 
Abkürzungen
BIP
Bruttoinlandsprodukt
BMF
Bundesministerium der Finanzen
BMVBS
Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung
BVerfGE
Entscheidungen des Bundesverfassungsgerichts
BWL
Betriebswirtschaftslehre
DDR
Deutsche Demokratische Republik
DJS
Deutscher Juristentag
EFK
Eidgenössische Finanzkontrolle
EFRE
Europäischer Fonds für regionale Entwicklung
EPSAS
European Public Sector Accounting Standards
ESF
Europäischer Sozialfonds
EU
Europäische Union
EZB
Europäische Zentralbank
FAG
Finanzausgleichsgesetz
FHSV
Fachhochschule der Sächsischen Verwaltung Meißen
F&E
Forschungs- und Entwicklungs-Förderung
GemHVO
Gemeindehaushaltsverordnung
GG
Grundgesetz
GO
Geschäftsordnung
GoB
Grundsätze ordnungsgemäßer Buchführung und Bilanzierung
HGB
Handelsgesetzbuch
HGrG
Haushaltsgrundsätzegesetz
HH
Haushalt
HHMoG
Hessischen Haushaltsmodernisierungsgesetzes
IT
Informationstechnik
KFA
Kommunaler Finanzausgleich
KPG M-V
Kommunalprüfungsgesetz Mecklenburg-Vorpommern
LFA
Länderfinanzausgleich
LHO
Hessischen Landeshaushaltsordnung
LHO M-V
Landeshaushaltsordnung Mecklenburg-Vorpommern
LKRZ
Zeitschrift für Landes- und Kommunalrecht Hessen
LuL
Lieferungen und Leistungen
MaßstG
Maßstäbegesetz
NCW
NEAT-Controlling-Weisung
NEAT
Neue Eisenbahn-Alpentransversale
ÖPNV
Öffentlichen Personennahverkehr
RGBl.
Deutsches Reichsgesetzblatt
SIB
Staatsbetrieb Sächsisches Immobilien- und Baumanagement
SMF
Sächsisches Staatsministerium der Finanzen
SMI
Sächsisches Staatsministerium des Innern
SoBEZ
Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen
SRH
Sächsischer Rechnungshof
SSG
Sächsische Städte- und Gemeindetag
ÜPKKG
Gesetz zur Regelung der überörtlichen Prüfung kommunaler Körperschaften in Hessen
Verf M-V
Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern
WP-
Gesellschaften
Wirtschaftsprüfungsgesellschaften
Abkürzungen
| 05

 
Eröffnung durch den Präsidenten des Sächsischen Rechnungshofs
Prof. Dr. Karl-Heinz Binus, Präsident des Sächsischen Rechnungshofs
Lieber Herr Staatsminister Ulbig, sehr geehrter Herr Staatsminister Dr. Voss, sehr geehrte Damen und Herren
Abgeordnete, sehr geehrter Herr Staatssekretär König, sehr geehrter Herr Rektor Dr. Nolden, sehr geehrter Herr
Prof. Wieland, sehr geehrter Herr Prof. Lenk, lieber Herr Landrat Dr. Lenk, lieber Präsident Janusz Kot, liebe
Landesrechnungshofdirektorin Dr. Edith Goldeband, lieber Direktor a. D. der Eigenössischen Finanzkontrolle
Kurt Grüter, liebe Präsidentenkolleginnen und -kollegen, sehr geehrte Mitglieder, sehr geehrte Damen und
Herren Oberbürgermeister, Bürgermeister und Landräte und Beigeordnete, sehr geehrte Referentinnen und
Referenten, liebe Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des SRH, sehr geehrte Studenten, meine sehr verehrten
Damen und Herren,
ich darf Sie zuallererst auf das Herzlichste begrüßen und hier im Saal der Fachhochschule der Sächsischen
Verwaltung Meißen willkommen heißen. Die lange Liste der Teilnehmerinnen und Teilnehmer stellt ein wahr-
haftiges who is who der interessierten Damen und Herren für eine nachhaltige Haushaltswirtschaft dar. Ich
freue mich, dass Sie heute hier anwesend sind, Sie bekräftigen durch Ihre Teilnahme an dem Symposium die
Wichtigkeit, die Sie der heute zu bearbeitenden Problematik beimessen und der Richtigkeit, dass wir als Rech-
nungshof gemeinsam mit der Hochschule die Initiative ergriffen haben, um insbesondere auch zu Beginn der
neuen Legislaturperiode des Landtages und wenige Wochen nach Konstituierung der neuen Kreistage und
Stadt- und Gemeinderäte mit Ihnen dazu in das Gespräch zu kommen.
Es
ist mir ein großes Bedürfnis, allen Gewählten meine herzlichen Glückwünsche auszusprechen und Ihnen viel
Erfolg für Ihr politisches Handeln zum Nutzen der Allgemeinheit zu wünschen.
Ich habe vor einigen Tagen einen interessanten Artikel des Leiters der örtlichen Prüfung des Kreises Düren
gelesen, er hält den „Rückhalt aus der Politik“ für die Wirkungskraft der Prüfung als ganz entscheidend. Prob-
lematisch sei es, wenn nicht die Verwaltung für begangene Rechtsverstöße, sondern vielmehr die Rechnungs-
prüfung für das Aufgreifen und Dokumentieren selbiger zur Rechenschaft gezogen würde. Glücklicherweise
trifft das in Sachsen nicht zu.
Für die Durchführung eines Symposiums zu Fragen der nachhaltigen Haushalts- und Finanzpolitik gibt es im-
mer gewichtige inhaltliche Gründe, und dass wir das Symposium im Jahr 2014 veranstalten, hat auch einen
bedeutungsvollen historischen Bezug. Darauf werde ich gleich noch zu sprechen kommen.
Was
sind unsere Rahmenbedingungen? Wir stehen, jedenfalls in den sog. neuen Bundesländern, inmitten eines
durchgreifenden Transformationsprozesses der Haushaltswirtschaft.
Durch
vielerlei Faktoren müssen wir in den kommenden Jahren von einem deutlichen Rückgang der Einnahmen
ausgehen. Die Mittel aus dem sog. Solidarpakt-II schmelzen bis zum Jahr 2020 ab. Für jeden Bürger, der den
Freistaat verlässt, ergeben sich jährlich bis zu 3.500 € Mindereinnahmen, das führt demografiebedingt zu dras-
tischen Einnahmenverlusten. Unbekannte Größen sind die konkrete Gestaltung des einwohner- und steuerba-
sierten Länderfinanzausgleiches ab 2020 und die Auswirkungen der Rechtsprechung des Bundesverfassungsge-
richts zu den anhängigen Klagen.
Die
Nettoanlageinvestitionen sind bundesweit rückläufig und sanken von 0,78 % des BIP im Jahr 1991 auf
-0,24 % des BIP im Jahr 2012. Künftigen Generationen wird insgesamt gesehen nicht nur ein hoher Schulden-
stand aufgebürdet, die heutigen Abschreibungen übersteigen die Neuinvestitionstätigkeit. Somit ist ein realer
Vermögensverzehr von Jahr zu Jahr zu konstatieren.
Folgerichtig
stellen die seit Jahren rückläufigen und vom Niveau her unzureichenden öffentlichen Investitionen
ein vergleichbares Nachhaltigkeitsproblem für die öffentlichen Haushalte dar wie die öffentliche Verschuldung.
Besonders dramatisch stellt sich die negative Entwicklung der Investitionsausgaben für die Gemeinden dar. Da
Staat und Kommunen prinzipiell immer höhere Einnahmen generiert haben, beweist dieser Trend das Anwach-
sen nichtinvestiver Bereiche, d. h. den Anstieg von Transferleistungen, Personal- und Sachausgaben etc. und
stellt zumindest auch die Frage nach der Effizienz der öffentlichen Verwaltung.
Eröffnung durch den Präsidenten des Sächsischen Rechnungshofs
| 07

Für eine nachhaltige Konsolidierung müssen die konsumtiven Ausgaben analysiert und systematisch zurückge-
führt werden, will man nicht den Weg weiterer Steuererhöhungen oder verstärkter nutzerbezogener Entgeltfi-
nanzierung gehen.
Zusätzliche haushaltswirtschaftliche Risiken erwachsen aus Remanenzkosten bei der Rückführung öffentlicher
Aufgaben, aus der konjunkturellen Entwicklung, aus einem dynamischen Ausgabenanstieg bspw. bei Personal-
ausgaben und Pensionslasten sowie aus einer anwachsenden Ausgabenbelastung infolge ggf. steigender Zinsen
für bestehende Kreditverpflichtungen.
Die Modernisierung des Rechnungswesens mit der maßgeblichsten Zielstellung, dass den Bürgerinnen und
Bürgern der tatsächliche Ressourcenverbrauch im öffentlichen Bereich deutlich gemacht werden kann und
dass die intergenerative Gerechtigkeit gesichert wird, kommt nur schleppend voran. Kommunen stöhnen unter
der Last der nunmehr zu erwirtschaftenden Abschreibungen und Rückstellungen. Der staatliche Bereich ver-
harrt weitgehend auf einem zahlungsorientierten Rechnungswesen.
Aus der Sicht des Rechnungshofs müssen Wissenschaft, Politik und Praktiker der Haushalts- und Finanzwirt-
schaft diese Problemstellungen analysieren und Lösungswege finden. Eine nicht unerhebliche Frage spielt auch
die instrumentelle Seite des dazu effektivsten Rechnungswesens.
Der Finanzkontrolle kommt dabei die Aufgabe zu, durch einen ggf. erforderlichen Paradigmenwechsel der Prü-
fungsstrategie oder durch neue Schwerpunktsetzungen frühzeitig entscheidungserhebliche Informationen auf
der Basis von empirischen Prüfungsergebnissen vorzulegen. Mit dem heutigen Auftakt wollen wir dazu einen
Impuls geben, auch im Sinne der Aussage des Sächsischen Verfassungsgerichtshofs im Februar dieses Jahres,
wonach uns als Finanzkontrolle eine besondere Wächterfunktion in der parteienstaatlich geprägten Ordnung
zukommt.
Nicht erst seit der Finanzkrise stehen öffentliche Finanzen immer wieder im Mittelpunkt öffentlicher Debatten.
Auch in der Geschichte Sachsens kann man ablesen, welchen Wert geordnete Staatsfinanzen haben. Der vielen
heute noch namentlich bekannte Graf von Brühl, zumindest die Brühl´schen Terrassen in Dresden kennen die
meisten, dieser Graf von Brühl hatte mit seiner Finanzpolitik, die im Wesentlichen zunehmend auf immer wei-
tere aberwitzige Verschuldung beruhte, und durch eine unübersichtliche Organisation der Staatsfinanzen ge-
kennzeichnet war, bei seinem Rücktritt 1763 ein finanzielles Staatsdestaster hinterlassen. Die Staatsschulden
waren unter Einbeziehung der Rentenkammer und der Kriegskasse mehr als 20 Mal so groß wie die Steuerein-
nahmen. Bereits 1740 hatte das Kurfürstentum vor dem Staatsbankrott gestanden, der nur durch neue Schul-
den, die nicht mehr bedient wurden, verhindert werden konnte.
1763/1764 begann ein Neuanfang mit dem sog. sächsischen Retablissement. Das gesamte höhere Personal der
Finanzverwaltung wurde durch bürgerliche Experten ersetzt. Friedrich Ludwig Wurmb wurde Direktor einer neu
eingerichteten Landesökonomie-, Manufaktur- und Kommerziendeputation. Thomas von Fritsch übernahm die
Oberaufsicht über die sächsische Wirtschafts- und Finanzaufsicht.
Damit können wir in diesen Tagen auf ein öffentlich unbeachtetes, aber für Haushalts- und Finanzpolitiker
allzumal sehr interessantes Jubiläum schauen, wonach vor genau 250 Jahren Sachsen als erster deutscher
Staat eine geordnete Finanzpolitik einführte.
Es erfolgte nach 1764 faktisch ein Schuldenschnitt, die Schulden sanken auf ein Viertel. Die Kurse fast aller
Staatspapiere stiegen erheblich an. Bereits 1773 erzielte das Land einen Haushaltsüberschuss. Es konnten Mit-
tel in die Infrastruktur und in das Bildungswesen als Voraussetzungen für die wirtschaftliche Entwicklung in-
vestiert werden. Prunksucht und politischer Größenwahn hatten keinen Platz mehr. Allerdings sind die Erinne-
rungen an diejenigen, die strikte Haushaltsdisziplin und aufgeklärte Finanzpolitik durchsetzten, wie Wurmb
und von Fritsch, weitgehend verblasst, während die schuldenfinanzierten Prunkbauten eines Grafen von Brühl
einen großen Raum in der heutigen Betrachtung einnehmen.
Auch mit Blick auf die 250. Wiederkehr der geordneten Finanzpolitik geht es heute um die Fragen: Wo stehen
wir? Was müssen wir tun? Wo liegen die Schwerpunkte der Aufmerksamkeit? Was ist die richtige Zielangabe?
Was müssen wir infrage stellen?
08 |
Eröffnung durch den Präsidenten des Sächsischen Rechnungshofs

Dabei soll es in den Referaten, Impulsvorträgen und Diskussionsbeiträgen darum gehen, dass wir auf Hand-
lungsbedarf hinweisen, mit einer Zuspitzung versehene und problematische Entscheidungssituationen erken-
nen, die zu einem
Wendepunkt
führen sollten und dabei auch sog. politische Tabu-Bereiche nicht aussparen,
aber auch Lösungsansätze in den Fokus bringen.
Ich wünsche unserer heutigen Tagung einen sehr guten Verlauf und Ihnen allen viele neue Einsichten und Erkennt-
nisse. Nochmals Ihnen allen ein herzliches Willkommen.
Eröffnung durch den Präsidenten des Sächsischen Rechnungshofs
| 09

 
Grußwort
Staatsministers Markus Ulbig, Sächsisches Staatsministerium des Innern
Mein Dank gilt schon jetzt den Initiatoren des heutigen Symposiums, insbesondere dem SRH und der FHSV. Mir
zeigen Veranstaltungen wie diese eines ganz deutlich: Unsere Verwaltung ist eine Verwaltung in ständiger
Bewegung, die Veränderungen aktiv mitgestalten will, die auf Zukunftsfragen Antworten finden will.
2014 hat das Zeug, nachhaltig in Erinnerung zu bleiben: Die Bundesregierung hat einen Haushaltsentwurf
vorgelegt, wonach Deutschland im kommenden Jahr zum ersten Mal seit 1969 ohne Schulden auskommen soll.
Das ist der erste Haushaltsentwurf seit 46 Jahren, der eine schwarze Null schreibt, das ist, gerade in Zeiten
anhaltender Finanz- und Schuldenkrisen, ein historisches Zeichen, das ist schon fast eine politische Zäsur!
Meine sehr geehrten Damen und Herren,
Dieser Haushaltsentwurf ist aber auch gleichzeitig eine Bestätigung für das, was wir in Sachsen schon immer
ganz oben auf der politischen Agenda sehen: Nur wer nachhaltig, also ausgeglichen wirtschaftet, bietet auch
kommenden Generationen eine Perspektive.
Wir wissen natürlich alle: Die Herausforderungen, dahin zu kommen, sind vielfältig. Da ist zum einen die de-
mografische Entwicklung. Sinkende Bevölkerungszahl und Überalterung führen langfristig zu einem sinkenden
lokalen Steueraufkommen, zumal das in den neuen Bundesländern jetzt schon nur bei 60 % des Westniveaus
liegt.
Zum anderen müssen wir uns auch weiterhin darauf vorbereiten, dass unsere Einnahmen sinken. 2019 läuft der
Solidarpakt II aus, ab 2020 wird die Schuldenbremse greifen. Hinzu kommt natürlich der EU-Stabilitätspakt,
der – da ja über der Defizitobergrenze von 0,5 % des BIP alle öffentlichen Schulden erfasst werden – sogar
strenger wirkt als das Neuverschuldungsverbot.
Vor allem unsere Kommunen stehen hier vor wahren Mammutaufgaben, meine sehr geehrten Damen und Her-
ren. Das zeigen auch die Zahlen. Denn obwohl Steuereinnahmen steigen und Zinsausgaben sinken, wachsen
bundesweit die Gesamtdefizite der Kommunen. In ganz Deutschland war das Gesamtdefizit der Kommunen mit
4,4 Mrd. € im 1. Quartal 2014 um rund 9 % höher als im Vorjahreszeitraum – die Einnahmen können nicht mit
den überproportional steigenden Ausgaben Schritt halten.
Auf der Einnahmenseite bestehen daher im Regelfall nur noch begrenzte Spielräume für die Kommunen. Das
heißt: Konsolidierungsmöglichkeiten müssen auf der Ausgabenseite gefunden werden.
Das wird ohne Einschnitte und Strukturveränderungen auf der staatlichen wie auf der kommunalen Ebene
nicht zu erreichen sein. Klar ist allerdings: Haushaltsprobleme werden wir weder mit bloßem Sparen, noch
durch höhere Zuwendungen in den Griff bekommen. Was wir brauchen, ist ein Bündel von Maßnahmen, wozu
insbesondere eine Neuordnung der Finanzbeziehungen zwischen Bund, Ländern und Kommunen gehört.
Meine sehr geehrten Damen und Herren,
auch unsere sächsischen Kommunen spüren natürlich den zunehmenden Konsolidierungsdruck. Trotzdem ste-
hen sie heute vergleichsweise gut da – das Ergebnis langjähriger harter Arbeit, an der Sie, Herr Voß, ja lange
ganz direkt beteiligt waren. Die Gründe für den Erfolg sind vielfältig. Sie liegen vor allem in frühen Strukturre-
formen – worunter ja auch die Gemeindezusammenschlüsse zählen –, einer starken Rechtsaufsicht und dem
partnerschaftlichen Verhältnis zu den kommunalen Landesverbänden.
Darauf haben wir uns aber nicht ausgeruht und im letzten Jahr eine Schuldenbremse eingeführt. Das war zwei-
fellos einer der größten Erfolge der letzten Legislatur, das war finanzpolitisch ein richtig großer Wurf, für den
wir auch bundesweit viel Anerkennung bekommen haben. Die Schuldenbremse wird zu einer deutlichen Stabili-
sierung der Kommunalfinanzen führen, auch weil der Landtag mit dem Neuverschuldungsverbot ja zugleich
eine Aufgabenbremse in die Verfassung aufgenommen hat.
Grußwort
| 11

Meine sehr geehrten Damen und Herren,
mit der Einführung der Doppik in allen sächsischen Kommunen zum 1. Januar 2013 haben wir die Grundlage
für mehr Transparenz und die dringend notwendigen erweiterten Steuerungsmöglichkeiten geschaffen – was
wiederum eine zentrale Voraussetzung für eine nachhaltige, generationengerechte und zukunftsorientierte
Haushaltspolitik ist. Wenngleich die Doppik die Finanzprobleme einer Kommune nicht lösen wird, macht sie
diese aber offensichtlich. Transparenz ist deshalb ein erster Schritt zur Problemlösung.
Die
Umstellung auf Doppik ist in Sachsen bisher ohne Übertreibung eine Erfolgsgeschichte. 422 der 442 Kom-
munen im Freistaat arbeiten mittlerweile mit Doppik, das sind 95,5 %. Und von den 432 Städten und Gemein-
den im Freistaat verfügen bisher rund 120 über eine aufgestellte Eröffnungsbilanz. Bis Ende des Jahres kom-
men voraussichtlich noch einmal 254 hinzu, insgesamt wären es dann 87 %. Auch hier zieht der Rest bis 2015,
spätestens bis 2016 nach.
Im Innenministerium haben wir diese Umstellung von Anfang an nach Kräften unterstützt. Uns war natürlich
klar: Die Umstellung ist ein langer Prozess. Wir müssen unsere Kommunen auch weiterhin begleiteten und
ihnen beratend zur Seite stehen.
Beispielsweise haben wir die Doppik-Einführung mit einer Reihe von Übergangsvorschriften und mit einer Informa-
tionsoffensive erleichtert. Die Kommunen sollten während der Übergangszeit in der Lage sein, einen gesetzmäßigen
Haushalt auf den Weg zu bringen. Und genau das haben wir erreicht. 97 % aller kreisangehörigen Gemeinden, Land-
kreise und kreisfreien Städte hatten im Haushalt 2013 einen genehmigten bzw. bestätigten Haushalt! Das ist quan-
titativ etwa die Quote der vergangenen Jahre.
Trotz dieser Erfolge stößt Doppik nach wie vor auf einige Skepsis im Land. Von einigen kommt ja oft der Vor-
wurf, Doppik bewirke eine allgemeine Verschlechterung der Finanzlage der Kommunen. Richtig ist dagegen:
Dort, wo es Probleme gibt, liegt das am Haushalten der Verantwortlichen selbst oder an anderen Problemen,
definitiv aber nicht an der Umstellung auf Doppik! Im Gegenteil und ich kann es hier nur noch einmal wieder-
holen: Doppik sorgt für Transparenz, um Probleme frühzeitig erkennen zu können.
Meine
sehr geehrten Damen und Herren,
wie geht es jetzt weiter mit der Doppik-Einführung in Sachsen? Für uns ist der Fahrplan jedenfalls klar. Wir
werden wie bisher unsere Kommunen bei der Umstellung nach Kräften unterstützen und weiterhin flexibel auf
Probleme reagieren. Die Doppik-Einführung ist natürlich unumkehrbar, aber wenn ich den kommunalen Bereich
richtig verstehe, sollten wir ggf. über eine mögliche Verlängerung der Übergangszeit nachdenken.
Und auch wenn es für eine umfassende Evaluierung sicherlich noch zu früh ist, bereiten wir uns im Innenmi-
nisterium schon darauf vor. Bereits jetzt arbeitet eine Lenkungsgruppe – zu der neben SMF und SRH auch die
kommunalen Landesverbände gehören – an der Identifizierung und Lösung bereits bestehender Probleme. Dort
soll auch eine strategische Ausrichtung der Doppik-Regelungen ab 2017 erarbeitet werden. Die Ergebnisse
sollen dann frühestmöglich den parlamentarischen Gremien übergeben werden, um die Regelungen pünktlich
am 1. Januar 2017 in Kraft treten zu lassen.
Meine
sehr geehrten Damen und Herren,
Bestrebungen der Europäischen Union, die Doppik auf Basis von einheitlichen Standards, den EPSAS, mittelfris-
tig als Rechnungssystem für dem gesamten öffentlichen Sektor zu etablieren, verdeutlichen einmal mehr: Die
Entscheidung zur Doppik-Einführung in den sächsischen Kommunen war zukunftsweisend. Sollte EPSAS tat-
sächlich kommen, sind die Kommen in Sachsen gut gerüstet.
Vielen
Dank!
12 |
Grußwort

 
Begrüßung durch die Hochschule
Dr. Frank Nolden, Rektor der Fachhochschule der Sächsischen Verwaltung Meißen
Sehr geehrter Herr Staatsminister Ulbig,
sehr geehrter Herr Staatsminister Dr. Voß,
sehr geehrte Damen und Herren Abgeordnete,
lieber Herr Präsident Janusz Kot,
sehr geehrte Präsidentinnen und Präsidenten der Rechnungshöfe und Gerichte,
meine sehr geehrten Damen und Herren,
ich freue mich ganz außerordentlich, dass Sie alle unserer Einladung an die Fachhochschule der Sächsischen
Verwaltung nach Meißen gefolgt sind!
Sie, lieber Herr Prof. Binus, haben mit großer Konsequenz dafür gesorgt, dass das 1. Symposium dieser Art hier
bei uns und mit uns stattfinden soll. Ich kann mich an dieser Stelle auch sehr herzlich für die gute und profes-
sionelle Zusammenarbeit bei der Vorbereitung bei allen Mitwirkenden – besonders Frau Scholz vom Rech-
nungshof für den besonderen Blick auf die Protokollfragen und bei unserem Herrn Roleder für die in der Hoch-
schule praktisch von Bedeutung gewesenen Fragen bedanken.
Dieses
Symposium gibt uns als Hochschule in Meißen auch die Gelegenheit, Ihre Aufmerksamkeit als „Finanziers“
und „Abnehmer“ unserer Studentinnen und Studenten ein wenig auf uns zu lenken. Ein sozusagen lebendiges Bild
von unseren Studierenden können Sie sich hier und heute auch machen – ich begrüße besonders herzlich die
Studierenden aus den Fachbereichen der Allgemeinen Verwaltung, der Steuerverwaltung und der Rechtspflege.
Bitte nutzen Sie die Gelegenheit, um sich in Gesprächen entlang der Veranstaltung miteinander bekannt zu
machen!
Wie Sie wissen, bilden wir für die öffentliche Verwaltung des Freistaates in den Fachbereichen Steuerverwal-
tung, Sozialverwaltung und –versicherung, Rechtspflege und natürlich Allgemeine Verwaltung aus. Das heißt,
unser Blick ist immer stark auf staatliche Strategien, Absichten und Handlungen ausgerichtet. Und insofern lag
nach dem Impuls aus dem Rechnungshof der Gedanke, sich mit der Betrachtung der „Nachhaltigen öffentli-
chen Finanzwirtschaft“ und dabei wiederum in besonderer Weise mit den öffentlichen Finanzen zu befassen,
doch sehr nahe. In den Blick genommen werden kurz gesagt also Themen, die für alle Studierenden unserer
Einrichtung eine – natürlich nicht in jeder Faser im beruflichen Alltag zu spürenden – große Bedeutung haben,
denn in der Steuerverwaltung werden die zur Verfügung stehenden Einnahmen generiert, welche hernach in
den Leistungs- und Eingriffsverwaltungen – natürlich möglichst effizient und zielorientiert - wieder verausgabt
werden. Den Zusammenhang zwischen der rechtsförmigen und rechtsstaatlichen Herangehensweise, die unsere
Studierenden ausgesprochen vertieft vermittelt bekommen, und den modernen Instrumenten der Soziologie, der
BWL, der Psychologie und vor allem der IT – diesen Zusammenhang herzustellen, ist für uns an der Hochschule
tägliche Aufgabe und Herausforderung.
Die
der Fachhochschule vom Freistaat zur Verfügung gestellten Rahmenbedingungen – was z. B. die Räumlich-
keiten und die IT-Ausstattung angeht - sind hervorragend; Sie können sich jederzeit gerne einen eigenen Ein-
druck davon verschaffen.
Sie werden mir nachsehen, dass ich den Appell, weiterhin bei uns auszubilden, an Sie richten muss! Gut ausge-
bildete und motivierte Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter in Ihren Verwaltungen stellen eine elementare Unter-
stützung Ihrer politischen und administrativen Arbeit dar – und können dazu führen, dass der Rechnungshof,
wenn er Ihre Einrichtungen aufsucht – ggf. noch weniger Anlass für (berechtigte) Kritik findet! Dabei versu-
chen wir mit großen Kraftanstrengungen, den ausgezeichneten Ruf, den sich „die Meißener“ – also unsere
Absolventen - erworben haben, zu erhalten und weiter zu steigern. So arbeiten wir stetig daran, die Lehre zu
– etwa durch Evaluationen und die anstehende große Reakkreditierung - verbessern, die angewandte For-
schung weiter auszubauen, unsere Veröffentlichungszahlen als Indikator für wissenschaftliche Betätigung
unseres akademischen Personals zu steigern und die Studierenden neben einer praktischen dualen Ausbildung
auch mit anderen Nationen und deren Verwaltungskultur in Verbindung zu bringen – im Focus stehen hier
natürlich unsere Nachbarländer Polen und Tschechien, aber auch Frankreich. Daneben wollen wir neben dem
bestehenden Master in Verwaltungsinformatik (NEU: E-Government) einen weiteren mit starkem Bezug zu den
Begrüßung durch die Hochschule
| 13

Entwicklungen im Freistaat Sachsen herstellen: nämlich einen 2-jährigen, nebenberuflichen Bezahl-Master für
Public Governance. Er soll die Absolventen befähigen, sich für die höheren und höchsten Funktionen im Frei-
staat bewerben zu können.
Sie,
verehrte Damen und Herren aus den Landeseinrichtungen und der kommunalen Familie, profitieren von
unseren Bemühungen. Geben Sie uns beständig Rückmeldung dazu, damit wir besser werden und uns an Ihre
Bedarfe noch besser adaptieren können! Scherzhaft möchte man sagen, der Stellenabbau zwingt alle Behörden
des Freistaates in immer drängenderem Masse dazu, sich mit hervorragendem Personal aufzuladen, um der
Arbeits- und Aufgabenlast noch gerecht werden zu können!
Offenbar sind die Leistungen und Absichten der Hochschule auch in den benachbarten Bundesländern schon
bekannt geworden, beabsichtigt das Land Brandenburg doch, zumindest die enge Kooperation mit dieser Fach-
hochschule bei der Ausbildung seiner mittleren und höheren Führungskräfte genau zu untersuchen und noch in
2014 zu entscheiden. Für uns ist bereits die Absicht eine Auszeichnung, denn wir sind die einzige Einrichtung,
die außerhalb des Raumes Berlin-Brandenburg infrage kommt. Für Ihr Engagement in dieser Angelegenheit
meinen herzlichen Dank, Herr Staatsminister Ulbig!
Last but not least: sehr geehrte Referentinnen und Referenten, möchte ich Ihnen für Ihre Beiträge danken. Sie
werden sicher zu einem noch besseren Verständnis einer langfristigen soliden Finanzplanung einerseits, zu
einer Bewertung der verfassungsrechtlichen Grundlagen der bundesdeutschen Finanzverfassung andererseits
und zu einer finanzwirtschaftlichen Bewertung der Demografie führen.
Ich wünsche unserer ersten Veranstaltung dieser Art einen guten Verlauf – wie Sie hinter sich sehen können,
ist für eine flüssige Kommunikation in jeder Hinsicht gesorgt! Mit dieser Bemerkung ist für uns die Hoffnung
verbunden, dass es nicht das letzte Zusammentreffen hier in Meißen sein wird, sondern in eine zweijährige
Reihe einmündet. Ich kann an dieser Stelle hinzufügen, dass wir sozusagen im gegenläufigen Rhythmus die
11. Internationale Sommerfakultät der Hochschule veranstalten werden – die nächste wird in der dritten Juni-
woche 2015 stattfinden.
Ich
danke für Ihre Aufmerksamkeit!
14 |
Begrüßung durch die Hochschule

 
Nachhaltige Haushaltswirtschaft
Dr. Wolfgang Voß, Finanzminister des Freistaates Thüringen
Inhaltsübersicht:
Seite
I.
Einleitung
15
II.
Messkonzepte hauswirtschaftlicher Nachhaltigkeit der Finanzwissenschaft
16
1.
Ressourcenverbrauchs – Konzept
16
2.
Generationsbilanz – Konzept
17
3.
Konzept „wachstums– und nachhaltigkeitswirksamer Ausgaben“
17
4.
OECD – Konzept
17
III.
Rechtliche
Normen und institutionelle Regelungen
19
1.
Normen des Grundgesetzes und das europäische Normensystem
19
1.1. Konzept des Haushaltsausgleichs und strukturelles Schuldenverbot
19
1.2. Europäisches Normensystem
21
2.
Institutionelle Regelungen zur Durchsetzung der Normen
22
2.1. Reformierte europäische Verfahrensregeln
22
2.2. Der Stabilitätsrat: ein zahnloser Tiger?
23
IV.
Der
finanzwirtschaftliche Befund: Trügt der Schein?
24
1.
Der gesamtstaatliche Befund
24
2.
Bundesebene
26
3.
Ebene der Ländergesamtheit
28
4.
Zwei Länderbeispiele
29
4.1. Nordrhein-Westfalen
30
4.2. Thüringen
31
5.
Anteil der Investitionsausgaben – Schlüsselgröße nachhaltiger Haushaltswirtschaft auf der Ausgabenseite
32
V.
Einige Schlussfolgerungen
33
I.
Einleitung
Nachhaltigkeit ist in der politischen Auseinandersetzung ein Modebegriff geworden. Die Parteien überbieten
sich geradezu in der Betonung von Nachhaltigkeit ihrer Politikansätze. Nachhaltige Landwirtschaft, nachhalti-
ge Umweltpolitik, ressourcenschonendes Wirtschaften, nachhaltiger Energieverbrauch und schließlich auch
nachhaltige Finanzpolitik. Eine Konkretisierung oder gar geeignete Messkonzepte, mit denen man eine Über-
prüfung vornehmen und eventuelle „Nachhaltigkeitslücken“ erkennen sowie im Erkenntnisfall Strategien zu
deren Schließung entwickeln könnte, werden demgegenüber seltener in die Debatten eingebracht.
Der
Nachhaltigkeitsgedanke stammt aus der Forstwirtschaft und hat seine Ursache im zunehmenden Holzbe-
darf für den Bergbau und später infolge der Industrialisierung. 1713 prägte der Oberberghauptmann Hans Carl
von Carlowitz den Begriff „ nachhaltende Nutzung“ der Wälder. 1795 führte der deutsche Forstwissenschaftler
Georg Ludwig Hartig die „Nachhaltigkeit der Nutzung“ weiter aus. Er postulierte die Bewirtschaftsweise eines
Waldes, bei welcher immer so viel Holz entnommen (“geschlagen“) wird wie nachwächst. D. h. jede kommende
Generation soll die gleichen Ertragsmöglichkeiten haben, wie die gegenwärtige. Der Grundgedanke besteht also
in einem Gleichgewicht zwischen dem Heute und Morgen.
1
1
Man spricht von einer „Nachhaltigkeitslücke“, wenn mehr Bäume geschlagen als aufgeforstet werden, wie dies z. B. in Spanien des 15. Jahrhundert.
infolge des enormen Holzbedarfs für den Schiffsbau mit augenfälligen Folgen bis heute geschah. Ein „Nachhaltigkeitsüberschuss bzw. -plus“ entsteht,
wenn die Aufforstungen die Holzentnahme übersteigt, wie dies derzeit als (Teil-)Antwort auf den Klimawandel insbesondere in Deutschland Programm
ist.
Nachhaltige Haushaltswirtschaft
| 15

 
In den letzten Jahrzehnten löste sich dieser Begriff von seiner engeren fachspezifischen forstwissen-
schaftlichen Bedeutung und entwickelte sich zu einem verbindenden Leitkonzept für alle Politikbereiche.
2
Schließlich fand der Gedanke und Begriff „nachhaltige Finanzpolitik“ seit den 90er Jahren in den Wissen-
schafts- und Gestaltungsbereich der öffentlichen Finanzen Eingang.
3
Die vorliegende Abhandlung befasst sich mit dem Kernbereich nachhaltiger Finanzpolitik: der öffentlichen
Haushaltswirtschaft.
4
In Kapitel II. werden Messkonzepte haushaltswirtschaftlicher Nachhaltigkeit aufgezeigt
und hinsichtlich ihres Aussagegehaltes und ihrer Praktikabilität bewertet.
Kapitel III. widmet sich den rechtlichen Normen und institutionellen Vorkehrungen zur Sicherung nachhaltiger
Haushaltswirtschaft in Deutschland, wie sie als Folge der europäischen Entwicklung sowie den Ergebnissen der
Föderalismusreform II gesetzt wurden. Schließlich befasst sich Kapitel IV. mit einigen finanzwirtschaftlichen
Befunden auf Bundesebene und auf der Ebene der Länder und spiegelt sie an den Nachhaltigkeitskonzepten. Im
Kapitel V. werden einige Schlussfolgerungen gezogen.
II. Messkonzepte hauswirtschaftlicher Nachhaltigkeit der Finanzwissenschaft
Kerngedanke der Nachhaltigkeit ist der der Balance zwischen den Generationen hinsichtlich ihrer Möglichkei-
ten, ihre materiellen Lebensbedürfnisse befriedigen zu können. Im Bereich der Haushaltswirtschaft werden
verschiedene Nachhaltigkeitskonzepte diskutiert, die sich jeweils durch die Reichweite ihrer Sachverhaltserfas-
sung, der Transparenz ihrer Informationen, aber auch hinsichtlich ihrer Praktikabilität deutlich unterscheiden.
5
1. Ressourcenverbrauchs – Konzept
Das Ressourcenverbrauchs-Konzept besteht in der Übertragung der Grundstruktur des kaufmännischen Rech-
nungswesens auf die öffentliche Haushaltswirtschaft. Dies ist derzeit – übrigens mit viel Aufwand – nur in
zwei Ländern, nämlich Hamburg und Hessen vollumfänglich geschehen. Das kaufmännische Rechnungswesen
ermöglicht gegenüber der, nach wie vor am üblichsten, kameralistischen Haushaltssystematik eine Reihe zu-
sätzlicher, zur Beurteilung der Nachhaltigkeit, wertvoller Informationen.
Zunächst ordnet das kaufmännische Rechnungswesen den staatlichen Ressourcenverbrauch (Kosten und deren
Finanzierung) den einzelnen Bereichen staatlicher Leistungserstellung periodengerecht (haushaltsjahrbezogen)
zu. Es erfasst Sachverhalte der Einnahmenstruktur genauso wie der Ausgabenstruktur, aber eben auch kalkula-
torische Kosten (z. B. Abschreibungen) und Rückstellungen für eingegangene Zahlungsverpflichtungen in der
Zukunft (z. B. Beamtenanwartschaften als „implizite Verschuldungen“). Für die Beurteilung der Nachhaltigkeit
zentral ist die Erstellung einer „Vermögensbilanz des öffentlichen Sektors“, aus der auch das Nettovermögen
und deren zeitliche Entwicklung entnommen werden kann.
6
Ist das Nettovermögen im Jahresvergleich gesunken, so war die Haushaltswirtschaft des abgelaufenen Jahres
nicht nachhaltig. Hat es den gleichen Wert oder ist es gar gestiegen, so lässt sich jedoch nicht direkt auf
Nachhaltigkeit schließen. Zumindest sollte eine Steigerung des Nettovermögens in Höhe der jeweiligen Inflati-
onsrate erreicht werden, damit der reale Wert des Nettovermögens gleich geblieben ist und keine Nachhaltig-
keitslücke entstanden ist.
Beim Ressourcenverbrauchs-Konzept handelt es sich um ein recht umfassendes Konzept. Sein Zeithorizont ist
jedoch viel zu kurz, als dass sich aus ihm Schlüsse für die Tragfähigkeit der gegenwärtigen Haushaltswirtschaft
für künftige Generationen ableiten ließen. Außerdem scheitert seine allgemeine Anwendung nicht nur an sei-
ner derzeit geringen Verbreitung, sondern auch an gewichtigen, nicht allgemein anerkannt gelösten Bewer-
tungsproblemen. Dies mindert seine objektive Transparenz.
7
2
Dieser alle Politikbereiche überwölbende Leitgedanke kommt in einer Formulierung der Weltkommission für Umwelt und Entwicklung wie folgt zum
Ausdruck: „Entwicklung zukunftsfähig machen heißt, dass die gegenwärtige Generation ihre Bedürfnisse befriedigt, ohne die Fähigkeit der künftigen
Generation zu gefährden, ihre eigenen Bedürfnisse befriedigen zu können.“
3
Siehe z. B. Wissenschaftlicher Beirat beim BMF: Nachhaltigkeit in der Fiskalpolitik: Konzept für eine langfristige Orientierung öffentlicher Haushalte,
Bd. 71, 2001, Bonn. Das BMF erstattet, mit dem Jahr 2005 beginnend, einmal pro Legislaturperiode Bericht über die langfristige Tragfähigkeit der öf-
fentlichen Finanzen; siehe: Dritter Bericht zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen, BMF, Oktober 2011. Seit März 2014 liegt eine „Zwischenaktuali-
sierung zu Beginn der neuen Legislaturperiode“ vor; siehe Auszug aus dem Monatsbericht des BMF, März 2014.
4
Der Gestaltungsbereich der Finanzpolitik geht deutlich darüber hinaus und umfasst außerdem die Sozialversicherungssysteme sowie alle öffentlichen
und halböffentlichen Finanzströme und -systeme, die der öffentlichen Willensbildung unterliegen.
5
Einen guten Überblick mit Bewertungen der verschiedenen Konzepte, denen hier grundsätzlich gefolgt wird, liefert Jochimsen, Beate: Nachhaltige
Finanzpolitik auf Länderebene – Konzepte, Indikatoren und Umsetzung, in: Wirtschaftsdienst 2008, 2, S. 108 bis 114.
6
Reichten z. B. die Investitionsausgaben nicht aus, um die Abschreibungen der öffentlichen Infrastruktur zu kompensieren, so trat ein Vermögensverzehr
ein; wurden auch laufende Ausgaben durch Kreditaufnahmen finanziert, so trat ebenfalls eine Vermögensschmälerung ein; übertreffen die zusätzlichen
Beamtenanwartschaften den Abbau von Versorgungsverpflichtungen durch Sterbefälle, so wurde die Vermögensbilanz ebenfalls negativ betroffen.
7
Es müssen nämlich eine Fülle von Bewertungsfragen konzeptionell gelöst werden, die im Fall eines privatwirtschaftlichen Unternehmens als Marktin-
formationen objektiv zur Verfügung stehen. An die Stelle von Marktbewertungen müssen im staatlichen Bereich administrative–simulative Bewer-
tungsmethoden treten. Dies erhöht die Komplexität des Konzepts enorm und macht es letztlich auch politisch strategieanfällig.
16 |
Nachhaltige Haushaltswirtschaft

 
2. Generationsbilanz – Konzept
Ein anspruchsvolles Konzept zur Messung von haushaltswirtschaftlicher Nachhaltigkeit ist das „Generationsbi-
lanz–Konzept“, welches mit extrem langen Prognosezeiträumen (rund 250 Jahre) arbeitet, deshalb allerdings
mit hohen Unsicherheiten behaftet ist und wegen seiner daher rührenden Aufwendigkeit nicht als kurz – bis
mittelfristig periodisches Überprüfungskonzept infrage kommt. Kerngedanke dieses Konzepts ist eine „inter-
temporale Budgetrestriktion“ des Staates. Danach kann „der Staat bei einem unendlichen Zeithorizont nur das
verbrauchen…., was im Ausgangsjahr an staatlichen Nettovermögen vorhanden ist, zuzüglich der Summe zu-
künftiger Nettozahlungen (also künftiger Steuerzahlungen abzüglich künftiger Transfers) aller lebenden Gene-
rationen, sowie der Summe der Nettozahlungen aller künftiger Generationen“.
8
Ist die intertemporale Budgetrestriktion verletzt, weil der Wert des vorgesehenen Staatsverbrauchs höher liegt
als die abgezinste Summe der vorgesehenen Steuerfinanzierung, so liegt keine nachhaltige öffentliche Haus-
haltswirtschaft vor. Gegenwärtige oder künftige Generationen müssen entweder öffentliche Leistungen redu-
zieren oder höhere Steuern zahlen, d. h. die Haushaltswirtschaft muss korrigiert werden.
3. Konzept „wachstums– und nachhaltigkeitswirksamer Ausgaben“
9
Beim Ansatz „wachstums– und nachhaltigkeitswirksamer Ausgaben“ wird die Ausgabenseite des Haushaltes in
das Zentrum der Betrachtung gesetzt und die Struktur der Finanzierung des Budgets ausgeblendet, womit sich
schon von daher Zweifel an der Tauglichkeit dieses Ansatzes zur ganzheitlichen Beurteilung der Nachhaltigkeit
der Haushaltswirtschaft ergeben. Der Anteil „wachstums– und nachhaltigkeitswirksamer Ausgaben“ wird als
Maßstab für die „Qualität öffentlicher Finanzen“ herangezogen, wobei eine bewertende Strukturierung der
öffentlichen Ausgaben nach ihrem Beitrag zur Produktivitäts– bzw. Wachstumsentwicklung vorgenommen
wird. Schul- und Hochschulausgaben werden genauso in die Betrachtung aufgenommen, wie die Ausgaben für
Umwelt- und Naturschutz, sowie Ausgaben im Verkehrs- und Nachrichtenwesen. Jedoch sind die Wirkungen
einzelner Ausgabenbereiche auf Effizienz und Wachstum wissenschaftlich nicht geklärt, zumindest höchst
umstritten. Der Ansatz verliert so an Eindeutigkeit, Transparenz und damit an Praktikabilität.
Gleichwohl ist es weiterführend, die Wachstumswirkungen von Ausgaben bei der Beurteilung der Nachhaltig-
keit mit einzubeziehen. Hier könnte man sich jedoch auf den Anteil öffentlicher Investitionsausgaben be-
schränken, da ihnen weitgehend unstrittig positive Zukunftswirkungen zugesprochen werden. Höhere öffentli-
che Investitionen können das öffentliche Nettovermögen erhöhen und so die ökonomischen Möglichkeiten
künftiger Generationen verbessern.
4. OECD – Konzept
Die OECD empfiehlt ein in seiner Erfassungsbreite sehr weitreichendes Konzept zur Beurteilung der finanzpoli-
tischen Nachhaltigkeit, schafft es aber, dieses auf wenige, zudem praktisch mit vertretbarem Aufwand zu er-
mittelnde, Indikatoren zu verdichten. Das Konzept setzt an den Gedanken der intertemporalen Budgetrestrikti-
on an. Es verlangt bei einer unendlichen Zeitbetrachtung, dass der Barwert des Schuldenstandes gegen Null
konvertiert. Da für Analysen von praktischer Relevanz nur zeitlich endliche Betrachtungen infrage kommen,
muss ein Zielwert des Schuldenstandes definiert werden, der am Ende des Betrachtungszeitraumes erreicht
sein soll. Dieser Zielwert kann mit Methoden der Wissenschaft schwerlich bestimmt werden, weshalb oft eine
konstante Schuldenstandsquote, also das derzeitige Verhältnis zwischen Schuldenstand und Bruttoinlandspro-
dukt (BIP) fixiert wird. Dies bedeutet, dass die „Deckungsmöglichkeiten“ des Schuldenstandes durch das jährli-
che BIP von Generation zu Generation gleich bleiben soll.
8
Jochimsen, Beate: Nachhaltige Finanzpolitik …, S. 109; staatliches Nettovermögen = Bruttovermögen – Verbindlichkeiten insbesondere Staatsschulden
9
Ebenda: S. 110 f.
Nachhaltige Haushaltswirtschaft
| 17

Abbildung 1
Eine konstante Schuldenstandquote bedeutet jedoch keine Neuverschuldung von Null, sondern der Schulden-
stand darf jährlich um die gleiche Rate wachsen, wie das BIP. Wächst er schneller, wie in Abbildung 1 darge-
stellt, so ergibt sich eine Nachhaltigkeitslücke, wächst er langsamer, so ergibt sich ein Nachhaltigkeitsplus.
Aus dem prognostizierten Wirtschaftswachstum resultiert bei gegebenem Schuldenstand im Ausgangsjahr der
Betrachtung die zulässige jährliche Neuverschuldung. Über diese erfolgt eine Verzahnung mit der öffentlichen
Haushaltswirtschaft. Denn die jährliche Neuverschuldung ist das Ergebnis des Überschreitens der Haushalts-
ausgaben über die ordentlichen Haushaltseinnahmen. Wird also im Prognosezeitraum festgestellt, dass durch
die jährliche Neuverschuldung der Schuldenstand schneller wächst als das BIP, so müssen entweder die Ein-
nahmen, insbesondere Steuereinnahmen erhöht oder die Ausgaben gekürzt werden. Gelingt dies nicht, bleibt
zur Erlangung von hauswirtschaftlicher Nachhaltigkeit nur eine forcierte Politik des Wirtschaftswachstums,
insbesondere über die Ausgabenstruktur, indem wachstumsfördernde Investitionen einen hohen Anteil an den
Gesamtausgaben einnehmen (hohe Investitionsquote). Das OECD-Konzept ist also ein die wesentlichen Größen
der Nachhaltigkeit erfassendes Konzept, welches zudem transparent und mit vertretbarem Prognose– und Be-
richtsaufwand praktikabel ist. Sein Grundgedanke hat daher auch Eingang gefunden in die Steuerung stabiler
Finanzen auf europäischer Ebene.
Abbildung 2
*
Quelle: Schätzungen des IWF / Eurostat / Statista Stand: Februar 2015 / Europäische Kommission.
** Stabilitäts- und Wachstumspakt Schuldenstandsquote < 60 %
Die Finanzpolitik ist nicht nachhaltig, wenn …
Schulden-
standsquote
=
Schuldenstand
2002
BIP
2002
=
Schuldenstand
2020
BIP
2020
=
wächst
Nachhaltig-
keitslücke
… die Schuldenlast der Gesellschaft gemessen an der
wirtschaftlichen
Leistungsfähigkeit wächst
+40%
+20%
+20%
d.h., die gegenwärtige Generation lebt zu Lasten der künftigen
58,8
101,7
32
60,7
52,6
105,4
93,5
175,1
123,7
78,4
93,9
132,6
96,6
172,4
120,4
73,5
103,8
133,9
0
20
40
60
80
100
120
140
160
180
200
Frankreich
Griechenland
Irland
Deuschland
Spanien
Italien
In % des BIP
60%
**
Schuldenstandsquoteausgewählter Länder
2002,
2013
und 2015
*
18 |
Nachhaltige Haushaltswirtschaft

 
Betrachtet man die Entwicklung des Schuldenstandes, des Wirtschaftswachstums, sowie der Schuldenstands-
quote über eine Anzahl von Jahren, so lassen sich für die Vergangenheit Nachhaltigkeitsfeststellungen treffen.
Steigt die Schuldenstandsquote, wie dies seit der Einführung des Euro 2002 nicht nur für Griechenland, son-
dern insbesondere bei allen südeuropäischen Ländern, aber auch für Frankreich und Deutschland festzustellen
ist, so war die Finanzpolitik in der zurückliegenden Dekade ganz offensichtlich nicht nachhaltig. Es muss zu
teils dramatischen Kurskorrekturen der Haushaltswirtschaft dieser Länder kommen.
Der Kern des OECD – Konzepts liegt jedoch nicht in Vergangenheitsbetrachtungen, sondern in langfristigen
Zukunftsprognosen. Signalisiert die Fortschreitung der gegenwärtigen Haushaltswirtschaft weiterhin steigende
Nachhaltigkeitslücken, so ist ein Umsteuern dringlich, wobei je länger der Prognosezeitraum ist, die hauswirt-
schaftlichen Handlungsoptionen größer werden.
10
Für eine nachhaltige Haushaltswirtschaftsgestaltung ist es
entscheidend, Anpassungsnotwendigkeiten frühzeitig zu erkennen, damit schon gegenwärtig die notwendigen
Maßnahmeentscheidungen getroffen werden können. Die schützt vor abrupten Kurskorrekturen mit den dann
unvermeidlichen sozialen Spannungen, wie dies gegenwärtig auf dramatische Weise in Griechenland zu be-
obachten ist.
Dabei ist für die deutschen Länder festzustellen, dass wegen der fehlenden Steuerautonomie sich abzeichnende
Nachhaltigkeitslücken maßgeblich durch Ausgabenanpassungen geschlossen werden müssen. Ein Sachverhalt,
der sich jedoch in Zukunft infolge der gegenwärtig diskutierten Neuordnung der Bund–Länder–Finanzbe-
ziehungen ändern könnte. Insbesondere Bayern, Baden-Württemberg und Hessen fordern gemeinsam mit dem
Bund ein Zuschlags- und Abschlagsrecht vom allgemeinen Einkommenssteuertarif für die Länder.
III. Rechtliche Normen und institutionelle Regelungen
Die Haushalswirtschaft von Bund und Ländern vollzieht sich im Rahmen eines festen Regelwerks von Normen
und Fiskalregeln, dessen grundlegende Bestandteile im Grundgesetz (GG) und den Landesverfassungen festge-
legt sind. Für die Nachhaltigkeit von zentraler Bedeutung sind die Normen für die öffentliche Schuldenauf-
nahme.
Angesichts des seit den 1970er Jahren enorm gestiegenen Schuldenstandes der öffentlichen Gebietskörper-
schaften in Deutschland, wurde als Ergebnis der Föderalismusreform II ein Paradigmenwechsel der rechtlichen
Schuldennormen vorgenommen, die eine Abkehr von einer „großzügigen“ Schuldenfinanzierung der öffentli-
chen Haushalte zur rechtlichen Verpflichtung machen und so diese auf einen Pfad nachhaltiger Finanzpolitik
zwingen.
11
Zusätzliche Impulse bekam diese Entwicklung jüngst durch die europäische Staatsschuldenkrise, was zu alle
Euro-Länder verpflichtenden restriktiven Normen und Regeln des 2011 reformierten „Stabilitäts- und Wachs-
tumspaktes“ und des europäischen „Fiskalpakts“ führte. Im Rahmen dieses Kapitels werden die wichtigsten
dieser Normen und institutionellen Regelungen aufgezeigt und vor dem Hintergrund des OECD Konzepts be-
wertet.
1. Normen des Grundgesetzes und das europäische Normensystem
1.1. Konzept des Haushaltsausgleichs und strukturelles Schuldenverbot
Bis in das Jahr 1968 wurden durch den Bund, aber auch durch die Länder nahezu keine Kredite zur Finanzie-
rung ihrer Haushalte aufgenommen. Der summierte Schuldenstand lag bei ca. 50 Mrd. €. Dies mag einerseits
an der damaligen Werthaltung der Bevölkerung und ihrer politischen Repräsentanten gelegen haben, ganz
bestimmt aber war es Folge der damaligen Kreditaufnahmenorm des GG. Öffentliche Kredite durften danach
nur ausnahmsweise und dann nur für „werbende Zwecke“ aufgenommen werden. Darin schimmert eine be-
triebswirtschaftliche Verschuldungsauffassung durch, die eine objektbezogene Rentierlichkeit der mit Krediten
finanzierten Investitionsausgaben im Auge hat
12
; der Anwendungsbereich war daher denkbar gering, weil ent-
sprechende öffentliche Ausgabenprojekte wenig identifiziert werden konnten. Allgemeine Deckungskredite
waren nicht erlaubt (Schuldenverbot).
10
Anpassungen der Beamtenbesoldung sind dann genauso in Betracht zu ziehen, wie die langfristige Verfolgung von Personalabbaukonzepten, sowie
ausgabenentlastende Verwaltungsreformen. Kurzfristig wird man insbesondere nur über den variablen Anteil der Investitionsausgaben entscheiden
können.
11
Zu den grundlegenden Beweggründen und Zielen der Reform siehe: Dönnebrink, Elmar; Erhardt, Martin; Höppner, Florian; Sudhof, Magaretha: Entste-
hungsgeschichte und Entwicklung des BMF-Konzeptes, S. 22-61, in: Die neuen Schuldenregeln im GG. Zur Fortentwicklung der bundesstaatlichen
Finanzbeziehungen: Christian Kastrup, Gisela Meister-Scheufelen, Margaretha Sudhof (Hrsg.), Schriften zur öffentlichen Verwaltung und öffentlichen
Wirtschaft.
12
Vgl. Ebenda, S. 23 sowie Fußnote 4. Das GG vom Mai 1949 hatte diese Schuldenregel wörtlich aus der Weimarer Reichsverfassung übernommen;
Art. 87, S. 1 WRV: „Im Wege des Kredites dürfen Geldmittel nur bei außerordentlichen Bedarf und in der Regel nur für Ausgaben zu werbenden Zwe-
cken beschafft werden.“
Nachhaltige Haushaltswirtschaft
| 19

image
image
image
image
Abbildung 3
Kassenkredite und Kreditmarktschulden einschließlich Extrahaushalte, ohne Zweckverbände und ohne Sozialversiche-
rung, Stand: 18. September 2014.
Im Zuge der „Großen Finanzreform“ 1969 wurde diese enge Verschuldungsnorm durch eine allgemeine
Deckungsnorm ausgetauscht. Art. 115 GG knüpfte die höchstzulässige jährliche Neuverschuldung an die Höhe
der staatlichen Brutto-Investitionen (sog. „Goldene Regel“) und ließ außerdem zur „Abwehr einer Störung des
gesamtwirtschaftlichen Gleichgewichts“ Ausnahmen zu. Diese Verschuldungsregel war zwar immer noch rest-
riktiv gemeint, öffnete aber die Tür für eine rasante Entwicklung der öffentlichen Verschuldung des deutschen
Gesamtstaates die 2014 rund 2 Billionen € erreichte. Eine Tilgungsverpflichtung war nicht in dieser Norm fest-
gelegt, weshalb sich im gegenwärtigen Schuldenstand ehemalige Investitionsausgaben widerspiegeln, die je-
doch längst schon wieder völlig abgeschrieben sind und die Re-Investitionen ebenfalls wieder mit Schulden
finanziert werden mussten.
13
Allmählich reifte die Erkenntnis, dass neue Regeln gefunden werden mussten, die dem Ausufern der deutschen
Staatsverschuldung Einhalt gebieten. Als Ergebnis der Föderalismuskommission II wurden 2009 Beschlüsse zur
Neufassung der Verschuldungsnormen des GG gefasst, die abermals einen äußerst tiefgreifenden Paradigmen-
wechsel der Finanzierung der öffentlichen Haushaltswirtschaften von Bund und Ländern bedeuten. Sie gebie-
ten einen Ausstieg aus der Kreditfinanzierung der öffentlichen Haushalte und zwingen damit die Finanzpolitik
auf den Kurs der Nachhaltigkeit.
Dass der Wunsch nach langfristiger Nachhaltigkeit (Tragfähigkeit, „Sustainability“) der deutschen Haushalts-
wirtschaft und nicht nur kurzfristige Konsolidierungsziele die grundlegende Motivation dieser Reform war,
wird durch deren offizielle Begründung unmissverständlich deutlich:
14
Die bisher geltende Fiskalreglung des Art. 115 GG konnte die Neuverschuldung nicht nachhaltig eindämmen
und damit den Anstieg der Schuldenstandsquote nicht verhindern.
Der demografische Wandel verursacht in hohem Maße implizite Schulden und verlangt nach einer neuen
Balance der Lastverteilung zwischen den Generationen.
Hohe Schulden verengen die dauerhafte staatliche Handlungsfähigkeit.
Die bisherigen Normen des Art. 115 GG sind nicht mit den Vorgaben des präventiven und korrektiven Arms
des europäischen „Stabilitäts-und Wachstumspakts“ für eine nachhaltige und zukunftsorientierte Tragfähig-
keit öffentlicher Finanzen kompatibel.
Insbesondere letzterer Gesichtspunkt, nämlich die grundgesetzliche Verschuldungsnorm mit den langfristigen
durch das OECD-Konzept beeinflussten Zielen tragfähiger öffentlicher Finanzen auf europäischer Ebene in
13
Vgl. Ebenda, S. 25 – 31. Die Bindung der Verschuldungsmöglichkeiten an die Investitionen folgt auch dem Gedanken, dass neue Schulden hingenom-
men werden können, wenn dies mit einer Erhöhung des Staatsvermögens einhergeht und sich die staatliche Nettovermögensposition zumindest nicht
verschlechtert. Die Autoren legen jedoch dar, dass aufgrund der Abschreibungen das Nettovermögen in % des BIP dramatisch gesunken ist, während
die Schuldenstandsquote deutlich gestiegen ist.
14
Siehe Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des GG (Art. 91 c, 91 d, 104 b, 109, 109 a, 115, 143 d); Gesetzentwurf der Fraktionen der CDU/CSU und
SPD, Deutscher Bundestag, Drs. 16/12410, S. 5 bis 7.
2
Schulden der öffentlichen Haushalte in Deutschland
– von 1950 bis 2014
0
300
600
900
1.200
1.500
1.800
2.100
1950
1951
1952
1953
1954
1955
1956
1957
1958
1959
1960
1961
1962
1963
1964
1965
1966
1967
1968
1969
1970
1971
1972
1973
1974
1975
1976
1977
1978
1979
1980
1981
1982
1983
1984
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
Bund
Länder
Gemeinden
Sozialversicherung
in Mrd. Euro
31.09. 2014:
2.044 Mrd. EUR
Höhepunkt der
Wirtschafts- und
Finanzkrise
Einführung
des Euro
20 |
Nachhaltige Haushaltswirtschaft

 
Übereinstimmung zu bringen, gab die Richtung vor. Art. 109 Abs. 3 GG bestimmt nunmehr: “Die Haushalte von
Bund und Ländern sind grundsätzlich ohne Einnahmen aus Krediten auszugleichen.“ Die Aufnahme neuer
Schulden ist nur in konjunkturellen Schwächephasen und bei außergewöhnlichen Ereignissen, wie z. B. Natur-
katastrophen oder Notsituationen gestattet, muss dann aber verbindlich über einen festgelegten Zeitraum
wieder getilgt werden. Die Normen beziehen sich auf den Bundeshaushalt und die Haushalte der Länder, nicht
direkt auf etwaige Defizite der Sozialversicherungen oder Gemeindedefizite. Hier liegt ein wesentlicher Unter-
schied zu den gesamtstaatlichen Vorgaben des europäischen Stabilitäts-und Wachstumspakt.
15
Für den Bund
bestimmt Art. 109 GG, dass das Neuverschuldungsgebot eingehalten ist, wenn die strukturelle Nettokreditauf-
nahme pro Jahr nicht über 0,35 % des BIP liegt. Diese Norm muss ab 2016 erfüllt sein. Für die Länder gilt das
strukturelle Neuverschuldungsverbot ab 2020 vollständig. Außerdem fordert die Übergangsregel nach
Art. 143 d Abs. 1 GG, dass die Haushalte der Länder schon derzeit so aufzustellen sind, dass im Haushaltsjahr
2020 das strukturelle Neuverschuldungsverbot zuverlässig eingehalten wird.
Es ist offensichtlich, dass das grundgesetzliche Konzept des Haushaltsausgleichs restriktivere Verschuldungsre-
geln normiert als im klassischen (vereinfachten) OECD-Konzept für eine nachhaltige Finanzpolitik gefordert. In
diesem Nachhaltigkeitskonzept dürfte der Schuldenstand durch jährliche Nettoneuverschuldung prozentual in
dem Maße steigen, wie das jährliche BIP zeigt und so die Schuldenstandsquote konstant bleibt. Dem gegen-
über führt die Einhaltung der Grundgesetznormen ab 2020 zu einer sinkenden Schuldenstandsquote. Die Nor-
men zielen also im Rahmen der vereinfachten Grundstruktur des OECD-Konzeptes auf ein jährliches Nachhal-
tigkeitsplus ab.
Abbildung 4
*Prognose, Europäische Kommission; Statista, 17. September 2014
Die Sinnhaftigkeit eines derart restriktiven GG-Konzepts erschließt sich nicht auf den ersten Blick. Sie wird
jedoch deutlich an der Beantwortung der Frage, warum dem Bund eine jährliche strukturelle Neuverschuldung
i. H. v. 0,35 % des BIP weiterhin zugestanden wird. Auf europäischer Ebene hat sich in einem längeren Diskussions-
und Überlegungsprozess durchgesetzt, mittelfristige Haushaltsziele nach Maßgabe sehr langfristiger Tragfähigkeits-
analysen für die einzelnen Mitgliedsstaaten festzulegen. Die stellen nicht nur auf das Wirtschaftswachstum ab,
sondern beziehen den schon vorhandenen Schuldenstand sowie insbesondere die demografischen Langfristver-
änderungen und ihren Einfluss auf die Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen mit ein.
16
Auf der Basis derarti-
ger Tragfähigkeitsbetrachtungen ergab sich, dass für Deutschland bei einem strukturellen Defizit von max.
0,5 % des BIP eine langfristig tragfähige Haushaltslage des Gesamtstaates noch gewährleistet ist.
17
Die Fiskal-
normen des GG zielen also auf der Basis konzeptionell anspruchsvoller Tragfähigkeitskonzepte auf die Sicher-
stellung langfristiger Nachhaltigkeit der Haushaltswirtschaft von Bund und Ländern. Eine sich bei Wirt-
schaftswachstum ergebende nachhaltige Absenkung der Schuldenstandsquote dient diesem Ziel und ist kon-
zeptionell gewollt.
1.2. Europäisches Normensystem
Im Zuge der europäischen Staatsschuldenkrise, die zur Jahreswende 2009/2010 mit der Notwendigkeit, die
öffentliche Zahlungsunfähigkeit Griechenlands abzuwenden, ihren dramatischen, augenfälligen Ausgangspunkt
hatte, wurden auf europäischer Ebene langfristige Fiskalnormen, sowie institutionelle Regelungen entwickelt,
die insbesondere für die Euro-Zonen-Länder Budgetdisziplin durchsetzen und damit künftige Staatsschulden-
krisen verhindern sollen.
18
15
Im Zusammenhang mit dem Gesetzgebungsverfahren zum „ Fiskalpakt“ wurde jedoch nochmals ausdrücklich festgestellt, dass der Bund für Defizite der
Sozialversicherungen und die Länder für Defizite in den Haushalten der Kommunen Verantwortung tragen.
16
Siehe hierzu nochmals: Auszug aus dem Monatsbericht des BMF …. ,S.45 f.
17
Siehe Dönnebrink, E., Erhardt, M., Höppner, F., Sudhof, M.: Entwicklungsgeschichte und Entwicklung des BMF-Konzepts …, S. 38 f.
18
Einen guten Überblick bietet: Neue haushaltspolitische Überwachung der EU, auf dem Weg zur Stabilitätsunion; in der Reihe „Auf den Punkt“, BMF,
April 2013. Siehe auch: Fragen und Antworten zum Stabilitäts-und Wachstumspakt, BMF, 30. Mai 2014
Schuldenstands-
quote 2014
77,2%
=
Schuldenstand 2014
BIP 2014
=
Schuldenstand 2015
BIP 2015
=
Schuldenstands-
quote 2015
73,5%*
+0%
+2%
Nachhaltig-
keitsplus:
>
40 Mrd. Euro
+2%
Sinkende Schuldenstandsquoten durch jährlichen Haushaltsausgleich
Nachhaltige Haushaltswirtschaft
| 21

image
image
image
 
Schon bei der Schaffung der Voraussetzungen zur Einführung des Euro wurden in den Verträgen von Maas-
tricht 1992 Konvergenzkriterien für die öffentliche Haushaltswirtschaft festgelegt. Das jährliche Staatsdefizit
sollte 3 % des BIP nicht überschreiten, die Schuldenstandsquote sollte auf 60 % des BIP gehalten werden.
Durch den „Stabilitäts- und Wachstumspakt“ (1997) wurden diese „Beitrittskriterien“ zu rechtlich verbindli-
chen Dauerkriterien stabiler öffentlicher Finanzen.
Auch wenn die Verletzung insbesondere des Defizitkriteriums von 3 % Sanktionsverfahren nach sich zog, konn-
te der Pakt die Staatsschuldenkrise nicht verhindern. Lagen bei Einführung des Euro 2002 die Schuldenstands-
quoten von Frankreich und Deutschland nahe bei 60 %, in Irland und Spanien sogar deutlich darunter, aber in
Griechenland und Italien mit über 100 % schon deutlich darüber, so ist schon rund zehn Jahre später (2013)
ein völlig anderes Bild festzustellen: in allen hier betrachteten Euro-Ländern ist die Schuldenstandsquote kräf-
tig gestiegen, auch in Frankreich, auch in Deutschland; Spitzenreitert ist Griechenland mit 175 % (vgl. dazu
nochmals Abbildung 2).
Die eingetretene bedrohliche Entwicklung der Staatsverschuldung machte klar, dass es wirksamerer Fiskalnor-
men und zuverlässigerer Koordinations- und Sanktionsverfahren bedurfte, um solide Staatsfinanzen in der EU
zu gewährleisten. Es galt ein für alle Staaten verbindliches Regelwerk zu finden, welches die Länder auf den
Kurs nachhaltiger Finanzpolitik zwingt. Mit dem am 13. Dezember 2011 in Kraft getretenen, grundlegend re-
formierten Stabilitäts-Wachstumspakt und dem diese Regeln ergänzenden und verschärfenden „Fiskalpakt“, der
am 1. Januar 2013 in Kraft trat, wurden diese Normen verbindlich:
Neben der Defizitgrenze von 3 % des BIP wurden die EU-Länder nunmehr auf das mittelfristige Haushalts-
ziel eines strukturell ausgeglichenen (d. h. um Konjunktur- und Einmaleffekte bereinigten) oder nahezu aus-
geglichenen Haushalt verpflichtet. Der Fiskalpakt legt diesbezüglich die Grenze von 0,5 % des BIP fest, wenn
die Schuldenstandsquote noch über 60 % liegt.
Die Schuldenstandsquote von 60 % wird als Obergrenze bestätigt. EU-Länder, die diese Grenze überschrei-
ten, müssen jährlich 1/20 des überschreitenden Anteils abbauen.
Nach dem Fiskalpakt müssen alle Vertragspartner die Schuldenbremse in nationales Recht, vorzugsweise im
Verfassungsrang, verankern. Die Umsetzung im Europäischen Gerichtshof ist einklagbar.
Durch die Festlegung des Zielwertes von 60 % Schuldenstandsquote gepaart mit der Verpflichtung, dieses Ziel
bei Überschreitung in einem Anpassungszeitraum von 20 Jahren zu erreichen, spiegeln die EU-Normen die
Grundstruktur des OECD-Nachhaltigkeitskonzeptes vollständig wieder. So müsste bei jährlichen ausgeglichenen
Haushalten das BIP in Deutschland um jährlich 1,3 % wachsen, um die Schuldenstandsquote von 78,4 % in
2013 auf 60 % in 2033 zu senken. Wächst das BIP schwächer, so reichen ausgeglichene Jahreshaushalte nicht
aus, um den Zielwert zu erreichen, es bedarf dann der Erwirtschaftung von Haushaltsüberschüssen. In Grie-
chenland müsste das BIP jährlich um 5,5 % wachsen, um die Schuldenstandsquote von 175,4 % in 2013 auf
60 % in 2033 zu senken. Damit wird deutlich, dass man im Falle von Griechenland mit Wirtschaftswachstum
allein dieses Ziel nicht annähernd erreicht, sondern es extremer Maßnahmen der Haushaltskonsolidierung be-
darf.
2. Institutionelle Regelungen zur Durchsetzung der Normen
2.1. Reformierte europäische Verfahrensregeln
Zur Durchsetzung der Fiskalnormen und zur Überwachung ihrer Einhaltung durch die Mitgliedsstaaten der
Wirtschafts- und Währungsunion ist durch das reformierte Vertragswerk ein umfassendes System der haus-
haltspolitischen Überwachung und Koordination sowie ein quasi-automatischer Sanktionsmechanismus ver-
bindlich festgelegt worden. Man unterscheidet nun zwischen einem „präventiven Arm“, der ein sanktionsbe-
wehrtes Frühwarnverfahren ist und Normabweichungen im frühen Haushaltsplanverfahren der Länder erkennt
und ahnden will, und einem „korrektiven Arm“.
Gemäß dem präventiven Arm haben die Mitgliedstaaten frühzeitig jährliche Stabilitäts- bzw. Konvergenzpro-
gramme vorzulegen
19
, in denen unter Berücksichtigung der prognostizierten Wirtschaftsentwicklung sowie von
demografischen Auswirkungen dargelegt wird, wie beabsichtigt ist, das Mittelfristziel eines strukturell ausge-
glichenen Haushaltes zu erreichen. Führt eine Kommissionsüberprüfung zur Feststellung erheblicher Abwei-
chungen vom Mittelfristziel, so greift ein zeitlich gestrafftes Sanktionsverfahren, welches zu einer verzinsli-
chen Einlage in Höhe von 0,2 % des BIP führt, wenn das Mitgliedsland die von der EU vorgeschlagenen Abhil-
femaßnahmen nicht umsetzt. Entscheidend ist die sanktionsbewehrte Einflussnahme auf die nationale Haus-
haltspolitik schon in der Planungsphase. Vor der Reform wurde ein Defizitverfahren erst bei Überschreitung der
19
Siehe: Deutsches Stabilitätsprogramm, Aktualisierung 2014, BMF, Stand April 2014.
22 |
Nachhaltige Haushaltswirtschaft

image
image
 
Defizitgrenzen von 3 % des BIP ausgelöst, nunmehr bei Abweichung vom strukturellen Haushaltsausgleich,
wobei das 3 %-Kriterium durchaus erfüllt sein kann.
Werden die Anpassungsmaßnahmen trotz der Sanktionen der präventiven Komponente nicht befriedigend um-
gesetzt und führt dies zu übermäßigen Defiziten (>3 % des BIP), so greift der „korrektive Arm“ mit einem for-
mellen Defizitverfahren, wenn
die Defizitgrenze von 3 % des BIP überschritten wird,
oder ein unzureichender Abbau des Schuldenstandes über der Marke von 60 % (jährlich 1/20) festzustellen
ist.
Die zunächst verzinslichen Einlagen in Höhe von 0,2 % des BIP wandeln sich zunächst in unverzinsliche, bei
weiterhin nicht feststellbarer Kurskorrektur wird daraus ein nicht rückzahlbares Bußgeld. Weitere Sanktions-
maßnahmen sind möglich. Die Sanktionsverfahren erfolgen „quasi-automatisch“, da ein entsprechender Vor-
schlag der Kommission nur durch einen qualifizierten Ratsbeschluss verhindert werden kann.
Das gesamte Verfahren der Frühwarnung, Haushaltsüberwachung und Sanktionierung ist eingebettet in einen
fest verabredeten zeitlichen Koordinationszyklus, den der europäische Rat im Juni 2010 beschlossen hat: das
sog. „Europäische Semester“.
20
Damit besteht auf EU-Ebene ein sachgerecht durchstrukturiertes System zur
Durchsetzung stabiler und nachhaltiger Finanzpolitik.
2.2. Der Stabilitätsrat: ein zahnloser Tiger?
Zur Sicherstellung der Einhaltung der Normen des GG muss als notwendige Bedingung ausgeschlossen werden,
dass sich die Haushalte auf eine Haushaltsnotlage hin entwickeln. Diese Feststellung ist gegenwärtig nur für
Bremen, Berlin, Schleswig-Holstein und das Saarland getroffen. Diese Länder erhalten vom Bund und den an-
deren Ländern finanzierte Konsolidierungshilfen. Haushaltsnotlage-Länder sind in Gefahr, nicht nur nicht die
Grundgesetznormen ab 2020 erfüllen zu können, sie können die Einhaltung der internationalen Fiskalpakt-
Normen für Deutschland insgesamt gefährden und so sogar europäische Sanktionszahlungen verursachen.
Abbildung 5
Daher hat man im Zusammenhang mit der Einführung des strukturellen Neuverschuldungsverbotes in das GG
mit Art. 109A Nr. 1 GG für die vorlaufende Überwachung der Haushaltswirtschaft von Bund und Ländern ein
gemeinsames Gremium geschaffen: den Stabilitätsrat. Die Kompetenzen und die Methodik der Überwachung
werden im Stabilitätsrats-Gesetz
21
näher ausgeführt. Haushaltsnotlagen sollen frühzeitig erkannt werden.
Danach haben der Bund und jedes Bundesland einen sog. Stabilitätsbericht vorzulegen, auf dessen Grundlage
die Haushaltsüberwachung als 1. Stufe des Verfahrens erfolgt. Die Überwachung erfolgt u. a. anhand der Ent-
wicklung vier aussagefähiger hauswirtschaftlicher Kennziffern. Liegen davon drei über für alle Länder verbind-
lichen Schwellenwerten, so nimmt man eine drohende Haushaltsnotlage an. Es erfolgt sodann für das betref-
20
Siehe dazu: Neue Haushaltspolitische Überwachung der EU…, S. 7, sowie Deutsches Stabilitätsprogramm…, S. 13 und 18.
21
Siehe Gesetz zur Änderung des GG…, Art. 1 Nr. 5 sowie S. 7.
Verfahrensweise zur Feststellung einer drohenden Haushaltsnotlage
Beratungsgrundlage:
Entscheidung:
1. Stufe:
Haushaltsüberwachung
(
Stabilitätsrat
)
Stabilitätsbericht
, darin:
-
Aussage zur Einhaltung der
verfassungsmäßigen
Kreditaufnahmegrenze
-
Kennziffern zur aktuellen
Haushaltslage und zur
Finanzplanung
-
Projektion zur mittelfristigen
Haushaltsentwicklung
(einheitliche Annahmen)
Einleitung einer Prüfung, ob
Haushaltsnotlage droht, wenn
Hinweis im Rahmen der
allgemeinen Haushalts-
überwachung besteht oder
Mehrzahl der Kennziffern die
festgelegten Schwellenwerte
überschreitet oder
die Mittelfristprojektion dies
ergibt.
2. Stufe:
Prüfung auf drohende
Haushaltsnotlage
(
Stabilitätsrat/
Evaluationsausschuss)
Prüfbericht des Evaluationsausschusses
auf der Grundlage
-
einer umfassenden Prüfung aller
relevanten Bereiche des
betroffenen Haushalts
-
von Informationen der betroffenen
Gebietskörperschaft
ggf. Feststellung einer
drohenden Haushaltsnotlage
Folge:Vereinbarung eines
Sanierungsprogramms
mit der Gebietskörperschaft
und Unterrichtung des
Stabilitätsrats über die
Umsetzung
Nachhaltige Haushaltswirtschaft
| 23

image
image
image
image
 
fende Land eine vertiefte, umfassende Prüfung aller relevanten Bereiche in der 2. Stufe. Stellt der Stabilitätsrat
dann eine drohende Haushaltsnotlage fest, so hat das Land eine Vereinbarung über ein verbindliches Sanie-
rungsprogramm zu schließen. Dieses enthält geeignete Konsolidierungsmaßnahmen und eine einzuhaltende
Kreditlinie, über dessen Einhaltung das jeweilige Land dem Stabilitätsrat halbjährlich zu berichten hat.
Die Haushaltsautonomie wird durch die Kompetenzen des Stabilitätsrates bei den Haushaltsnotlage-Ländern
beeinträchtigt. Sollten die Auflagen der Vereinbarungen nicht eingehalten werden oder zeigen die Berichter-
stattungen, dass sie nicht ausreichen, so kann der Stabilitätsrat beschließen, das betreffende Land aufzufor-
dern, seine Konsolidierungsbemühungen zu verstärken. Damit endet jedoch die Kompetenz des Stabilitätsrates;
weitere Sanktionsmaßnahmen sind nicht vorgesehen. Er kann insbesondere keinerlei rechtliche Schritte einlei-
ten zur Sicherstellung der Stabilitätsziele.
Ist der Stabilitätsrat also mit seinen gegenwärtigen (eingeschränkten) Kompetenzen ein „zahnloser Tiger“?
Wenn man vom Stabilitätsrat die Sicherstellung der grundgesetzlichen und europäischen Normen erwartet,
reichen jedenfalls die gegenwärtigen Kompetenzen nicht aus. So ist es nur allzu verständlich und konsequent,
wenn der Bund im Rahmen der Verhandlungen zur „Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen“ jüngst
eine Stärkung der Kompetenzen des Stabilitätsrates bei der Überwachung und Durchsetzung der gesamtstaatli-
chen europäischen Vorgaben fordert. Nach diesen Vorstellungen soll der Stabilitätsrat künftig
die Verantwortlichkeit einzelner Länder bzw. des Bundes bei der Überschreitung der Obergrenze der natio-
nalen Schuldenregelungen überprüfen und feststellen können,
verbindliche Empfehlungen zu weiteren Konsolidierungsanstrengungen aussprechen können nicht nur Maß-
nahmen im beiderseitigen Einverständnis im Rahmen einer ausgehandelten Bund-Länder-Vereinbarung,
ein mehrstufiges, mit Sanktionen versehenes Verfahren, bei Regelverstößen zur Verfügung haben und
ein Klagerecht vor dem Bundesverfassungsgericht zur letztlichen Durchsetzung der Sanktionen eingeräumt
bekommen.
Die Aufwertung des Stabilitätsrates orientiert sich an den Kompetenzen des Eco fin rates. Letztlich muss aner-
kannt werden, dass Deutschland mit Zustimmung der Länder im Bundesrat Stabilitätsverpflichtungen einge-
gangen ist und ein zuverlässiges Instrumentarium innerstaatlich existieren muss, um in einem föderalen
Staatsgebilde, wie der Bundesrepublik, diese Verpflichtungen sicherzustellen. Bei der Wahl der zusätzlichen
Stabilitätsratskompetenzen sind jedoch die Schranken der verfassungsmäßig garantierten Haushaltsautonomie
der Länder zu wahren.
Im Zusammenhang mit der Umsetzung des Fiskalpaktes in Deutschland wurde dem Stabilitätsrat die Überwa-
chung der Einhaltung der Obergrenzen des gesamtstaatlichen strukturellen Defizits zugeordnet.
22
IV. Der finanzwirtschaftliche Befund: Trügt der Schein?
Im Rahmen dieses Kapitels soll die tatsächlich stattgefundene haushaltswirtschaftliche Entwicklung anhand
von wenigen Kennziffern hinterfragt werden. Ist Deutschland als Gesamtstaat auf dem Weg, die rechtlichen
Normen zur Sicherheit der Nachhaltigkeit seiner öffentlichen Haushaltswirtschaft zuverlässig einzuhalten?
1. Der gesamtstaatliche Befund
Seit der Einführung des Euro in 2002 ist der Schuldenstand aller öffentlicher Gebietskörperschaften in
Deutschland bis 2013 um rund 850 Mrd. € = 65,8 % gestiegen, während das deutsche BIP im gleichen Zeit-
raum von 2.132 Mrd. € auf 2.737 Mrd. € = 28 % angewachsen ist. Die deutsche Schuldenstandsquote stieg
von 60,7 % auf 78,4 %. Die Entwicklung des deutschen Gesamthaushaltes war also in dieser zurückliegenden
Dekade ganz offensichtlich nicht nachhaltig. Nachhaltig wäre sie dann gewesen, wenn das Wachstum des
Schuldenstandes ebenfalls 28 % = 362,9 Mrd. € betragen hätte. Es ist also eine Nachhaltigkeitslücke i. H. v.
knapp 500 Mrd. € entstanden, die nun nach den europäischen Stabilitätskriterien spätestens in den nächsten
20 Jahren wieder abgetragen werden muss.
22
Siehe Deutsches Stabilitätsprogramm…, S. 12.
24 |
Nachhaltige Haushaltswirtschaft

Abbildung 6
* gem. Maastricht-Vertrag, Deutsche Bundesbank September 2014
Das Konzept des strukturell ausgeglichenen Haushalts ist geeignet, bei gegebenem Wirtschaftswachstum die
entstandene Nachhaltigkeitslücke durch die Erlangung eines jährlichen Nachhaltigkeitsplus zu schließen. Die
nachhaltige Absenkung der Schuldenstandsquote - und zwar deutlich schneller als von den europäischen Sta-
bilitätsnormen gefordert - ist ausdrückliches Ziel der Bundesregierung. So soll die Quote innerhalb von zehn
Jahren auf weniger als 60 % des BIP fallen.
23
Nach der Projektion des Bundes vom April 2014 sollen schon
2018 wieder 65 % des BIP erreicht werden, wie Abbildung 7 zeigt.
Abbildung 7
Schuldenstand gem. Maastricht-Vertrag, Deutsche Bundesbank Sept. 2014, Deutsches Stabilitätsprogramm 2014
Aber nicht nur die Entwicklung der Schuldenstandsquote zeigt die derzeit gute finanzpolitische Lage des Ge-
samtstaates, auch werden alle anderen geforderten Fiskalnormen derzeit erfüllt.
24
Während im Jahre 2010 die
Maastrichter Defizitgrenze mit -4,2 % des BIP deutlich verletzt wurde, war der gesamtstaatliche Finanzie-
rungssaldo in 2012 schon mit +0,1 % des BIP ausgeglichen. In 2014 wurde sogar ein gesamtstaatlicher Finan-
zierungsüberschuss von 0,6 % des BIP erreicht.
25
Auch in struktureller Betrachtung, d. h. bei konjunktureller
23
Siehe Deutsches Stabilitätsprogramm…, S. 25 sowie S. 36 f.
24
Ebenda S. 22 ff.
25
Siehe Statistisches Bundesamt, Pressemitteilung vom 24. Februar 2015 (62/15)
Vergleich der Schuldenstandsquoten Deutschland 2002 und 2013
Schuldenstands-
quote* 2002
60,7%
=
Schuldenstand* 2002
1.295 Mrd. Euro
BIP 2002
2.132 Mrd. Euro
=
1657,9 Mrd. Euro
498,04 Mrd. Euro
BIP 2013
2.737 Mrd. Euro
=
Schuldenstands-
quote* 2013
78,4%
Nachhaltig-
keitslücke
IST:
+65,8%
+28%
+28%
Schuldenstand* 2013
2.147 Mrd. Euro
60,7
64,4
66,2
68,6
68,0
65,2
66,8
74,6
82,5
80,0
81,0
78,4
76,0
73,5
70,0
67,5
65,0
0
10
20
30
40
50
60
70
80
90
2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018
Schuldenstand in % des BIP
Bruttoverschuldung des Staates in % des
BIP
Nachhaltige Haushaltswirtschaft
| 25

 
Normallage, weist der Gesamthaushalt kein strukturelles Defizit auf, sondern 2013 mit +0,7 % des BIP einen
positiven Wert. Nach dem europäischen mittelfristigen Haushaltsziel wäre noch ein strukturelles Finanzie-
rungsdefizit von -0,5 % des BIP möglich gewesen. Die Finanzpolitik projiziert für die folgenden Jahre ebenfalls
einen positiven strukturellen gesamtstaatlichen Finanzierungssaldo.
Die Kennziffern lassen erkennen, dass der deutsche Gesamtstaat finanzpolitisch derzeit solide dasteht und auf
dem Weg zur Nachhaltigkeit ist. Jedoch zeigt auch die aktuelle Version der langfristigen Tragfähigkeitsanalyse
bis 2060, dass die unveränderte Fortsetzung der derzeitigen Politik ab 2020 wieder zur Aufnahme neuer Schul-
den zurückführen würde und damit die Fiskalnormen nicht eingehalten würden. Die Schuldenstandsquote wür-
de bis 2060 sogar 180 % betragen. Die Analysen zeigen, dass nur die Einhaltung der geltenden Fiskalregeln
(Schuldenbremse, mittelfristiges Haushaltsziel) zur nachhaltigen Rückführung der Schuldenstandsquote führt.
Damit die Fiskalregeln eingehalten werden, bedarf es langfristig ausgerichteter Strukturreformen und Konsoli-
dierungsmaßnahmen. Der Konsolidierungsbedarf bezogen auf das Basisjahr 2012 beträgt 1,4 % bis 6,9 % der
gesamtstaatlichen Ausgaben.
26
Damit genügt es nicht, sich bei der Konsolidierung vorrangig auf das Wirtschaftswachstum und die damit ein-
hergehenden steigenden Steuereinnahmen zu verlassen. Auch eine zweite, volkswirtschaftlich auf lange Frist
eher problematische Entwicklung trägt gewissermaßen zu den gegenwärtigen Konsolidierungsfortschritten bei:
die im Zuge der Bewältigung der europäischen Staatsschuldenkrise forcierte gesamteuropäische Geldmengen-
vermehrung mit der Folge historisch niedrigster Zinssätze. Zur Sicherstellung der rechtlichen Normen bedarf es
vielmehr aktiv gestalteter Haushaltskonsolidierungsmaßnahmen auf der Ausgabenseite, nicht nur „automa-
tisch“ sich ergebender Haushaltsentlastungseffekte aufgrund von Marktentwicklungen. Diese Anstrengungen
zur Sicherung nachhaltiger Haushalte müssen auf Bundesebene, aber insbesondere auf Länderebene, d. h. auch
in Deutschland und nicht nur in den Euro-Krisenländern ausgebaut werden.
2. Bundesebene
Insbesondere dem Bund ist es gelungen, schon ab 2012 das Verfassungsziel einzuhalten und 2015 sogar einen
Haushalt ohne Neuverschuldung vorzulegen. Das Bild auf Bundesebene zeigte in der Vergangenheit eine re-
gelmäßig unterhalb der Linie der bereinigten Ausgaben liegende Linie der bereinigten Einnahmen. Die Finanzie-
rungslücke wurde durch jährliche Nettoneuverschuldungen geschlossen. Die beiden Linien werden jedoch ab
2015 deckungsgleich. Seit 2010 ist eine leicht fallende Gesamtausgabenlinie zu erkennen, aber eine steil an-
steigende Einnahmenslinie.
Abbildung 8
Quelle: eigene Darstellung, BMF, Stand: 16. September 2014.
Die fallende Ausgabenlinie ist jedoch weniger auf Konsolidierungserfolge bei den Primärausgaben bestimmt,
sondern maßgeblich verursacht durch Ersparnisse der Zinsausgaben infolge deutlich gesunkener Zinssätze für
Umschuldungskredite. Betrugen die Zinsausgaben des Bundes 2008, also vor dem Einsetzen der Auswirkungen
der Finanz- und Wirtschaftskrise, rund 40 Mrd. € mit einem Anteil von rund 14 % an den Bundesausgaben
26
Siehe Auszug aus dem Monatsbericht des BMF März 2014, S. 51
Bundesebene
39,5
31,2
27,9
14,3
11,5
34,1
44,0
17,3
22,5
22,1
6,5
0,0
0,0
0,0
0,0
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
50
0
50
100
150
200
250
300
350
NKA in Mrd. Euro
Bundeshaushalt in Mrd. Euro
Bundesfinanzen 2004-2018
Nettokreditaufnahme
Bereinigte Einnahmen
Bereinigte Ausgaben
26 |
Nachhaltige Haushaltswirtschaft

insgesamt, so beliefen sich die Zinsausgaben in 2014 auf rund 27,6 Mrd. €. Der Anteil der Zinsausgaben aus
den Gesamtausgaben schrumpfte entsprechend auf rund 9 %. Dieser Einsparungsbetrag in Höhe von
12,6 Mrd. € ergab sich, obwohl in den Jahren 2008 bis 2014 rund 155 Mrd. € zusätzliche neue Kredite aufge-
nommen wurden. Der Zinssatzsenkungseffekt für die umzuschuldenden, d. h. zu verlängernden, Schulden-
standskredite überkompensiert die zusätzlichen Zinszahlungen für zusätzlich aufgenommene Kredite.
Abbildung 9: Anteil der Zinsausgaben aus den Gesamtausgaben
Eine Haushaltspolitik, die die Ziele nachhaltiger Finanzpolitik zuverlässig, dauerhaft sicherstellen will, kann
sich aber nicht auf die Dauerhaftigkeit derartiger Kreditmarktgegebenheiten verlassen. Sie sind letztlich Folge
eines politischen Krisenbewältigungsszenariums, mithin eines politisch herbeigeführten Marktungleichungsge-
wichtes.
Die Zinsersparnisse von 2008 bis 2013 betragen rund 10,2 Mrd. = 25,4 %. Die folgende Abbildung zeigt zu-
sätzlich die Entwicklung der bereinigten Bundesausgaben, wenn man diese um die jährlichen Zinseingangsef-
fekte bereinigt. Es ist ersichtlich, dass eine „schwarze Null“ nicht 2015 zu erreichen gewesen wäre, sondern,
bei angenommenen Steuereinnahmewachstum, erst fünf bis sechs Jahre später.
Abbildung 10
Quelle: eigene Darstellung, BMF, Stand: 16. September 2014.
1,1
2,7
7,1
14,9
17,5
25,4
39,1
37,4
37,5
38,7
40,2
38,1
33,1
32,8
30,5
31,3
27,6
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
0
5
10
15
20
25
30
35
40
45
1969 1975 1980 1985
1990 1995 2000 2005
2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014
Anteil an den Bundesausgaben in %
Ausgaben in Mrd. Euro
Jahre
Zinsausgaben
Anteil an den Bundesausgaben
Entwicklung der Ausgaben ohne Zinsersparnis
200
220
240
260
280
300
320
340
Bundeshaushalt in Mrd. Euro
Bundesfinanzen 2008-2018
Bereinigte Einnahmen
Bereinigte Ausgaben
Ausgaben ohne Zinsersparnis
Nachhaltige Haushaltswirtschaft
| 27

 
Betrachtet man die Entwicklung der Steuereinnahmen zwischen 2008 und 2014, so erkennt man, dass diese
trotz des enormen Rückgangs in den Jahren 2008/09, um rund 32,8 Mrd. € = 13,8 % gestiegen sind. Stellt man
diesen jedoch das Wachstum der sog. Primärausgaben (Gesamtausgaben ohne Zinsausgaben) gegenüber, so
ergibt das statistische Bild eine Steigerung von rund 26,5 Mrd. € = 10,9 %. Das bedeutet, dass rund 81 % der
Steuermehreinnahmen zur Steigerung der Primärausgaben und damit nicht zur Haushaltskonsolidierung ge-
nutzt wurden.
Abbildung 11
Quelle: eigene Darstellung, Ist 2014, BMF Monatsbericht Januar 2015.
Das Bild zeigt, dass die aktuelle gute Haushaltssituation des Bundes auf zwei Effekten beruht: Steuereinnah-
mesteigerungen und Zinsausgabensenkungen. Damit ist der Schluss zu ziehen, dass bezüglich des Bundeshaus-
haltes eine Nachhaltigkeit auf der Seite der regulären Ausgaben nicht zuverlässig sichergestellt ist. Es bedarf
dazu einer Durchbrechung der Dynamik der regulären Bundesausgaben in den einzelnen Aufgabenbereichen,
insbesondere bei den Sozialausgaben. Gelingt dies nicht, so würden verhaltener steigende Steuereinnahmen
z. B. aufgrund konjunktureller Risiken, sowie wieder steigende Zinsen die strukturellen Probleme der Bundes-
ausgabenstruktur sichtbar werden lassen. Weiterer Handlungsbedarf zur Sicherstellung nachhaltiger Finanzpo-
litik ist damit gegeben.
3. Ebene der Ländergesamtheit
Ein deutlich schlechteres Bild ist auf der Ebene der Ländergesamtheit festzustellen. Dies wird sichtbar durch
Aggregation der finanzwirtschaftlichen Größen aller Länder. Folgende Abbildung zeigt, dass die bereinigten
Ausgaben bis auf die Jahre 2007/08 stets oberhalb der bereinigten Einnahmen verlief. Die ausgewiesene Netto-
kreditaufnahme erklärt sich auch für diese Jahre durch die Kreditaufnahme einiger Länder, während andere
Länder, wie z. B. Bayern und Sachsen maßgebliche Tilgungen realisieren.
Abbildung 12
Quelle: eigene Darstellung, BMF, Stand: 16. September 2014.
Nachhaltigkeit beim Bund?
32.819,1
-14.255,0
26.541,0
-20.000
-10.000
0
10.000
20.000
30.000
40.000
Steuereinnahmen
Zinsausgaben am
Kreditmarkt
Ausgaben ohne Zinsen
Veränderung in Mio. Euro
Nachhaltigkeit beim Bund auf dem Prüfstand:
2008 vs. 2014
13,8%
-35,5%
10,9%
-40,0%
-30,0%
-20,0%
-10,0%
0,0%
10,0%
20,0%
Steuereinnahmen
Zinsausgaben am
Kreditmarkt
Ausgaben ohne Zinsen
Nachhaltigkeit beim Bund auf dem Prüfstand:
2008 vs. 2014
Steuereinnahmen
Zinsausgaben am Kreditmarkt
Ausgaben ohne Zinsen
Länderebene
26,8
25,0
14,0
3,6
3,7
23,4
20,7
10,4
6,5
4,8
6,8
0
5
10
15
20
25
30
0
50
100
150
200
250
300
350
NKA in Mrd. Euro
Bundeshaushalt in Mrd. Euro
Länderfinanzen 2004-2014
Nettokreditaufnahme
Bereinigte Einnahmen
Bereinigte Ausgaben
28 |
Nachhaltige Haushaltswirtschaft

 
Betrachtet man die Größen wiederum von 2008 im Vergleich zu 2014, so ist ein Nettoeffekt der Zinsausgaben
in Höhe von rund -3 Mrd. € bzw. -14,1 %; ein Steuereinnahmewachstum von rund 24,4 Mrd. € = 11,8 %, aber
eine Ausweitung der Primärausgaben von rund 54,2 Mrd. € = 21,3 % festzustellen. Dieses Bild der Entwicklung
zeigt, dass die Länderhaushalte insgesamt betrachtet, auch von den Markteffekten positiv profitieren, aber das
starke Wachstum der Primärausgaben ein deutliches Indiz dafür ist, dass darauf bezogen ein dringender Hand-
lungsbedarf gegeben ist. Die Länderhaushalte sind in der aggregierten Betrachtung nicht erkennbar auf das
Nachhaltigkeitsziel ausgerichtet.
Quelle: eigene Darstellung, Soll 2014.
Die aggregierte Betrachtung lässt die höchst unterschiedliche Haushaltssituation einzelner Länder nicht erken-
nen. Jüngste Untersuchungen, die der Frage nachgehen, welches Land seine Haushaltspolitik gegenwärtig so
ausgerichtet hat, dass 2020 zuverlässig das strukturelle Neuverschuldungsverbot eingehalten wird, kommen zu
einem äußerst differenzierten Bild.
27
Danach dürfen z. B. die Länder Mecklenburg-Vorpommern, Bremen, Thü-
ringen, Sachsen-Anhalt und das Saarland bis 2020 keine realen Ausgabesteigerungen mehr planen, während
sich z. B. Bayern und Baden-Württemberg aber auch Hamburg durchaus reale Ausgabenzuwächse zwischen
+1,7 % p. a. und +2,7 % p. a. einplanen könnten und das Neuverschuldungsverbot trotzdem einhalten würden.
4. Zwei Länderbeispiele
Schon der Landesvergleich zeigt die recht unterschiedliche Vorgehensweise der Länder bei ihrer Ausgabenpla-
nung. Während bei den neuen Ländern – bis auf Sachsen – eine deutlich unterdurchschnittliche Ausgabendy-
namik festzustellen ist, ist dies bei den alten Ländern – bis auf das Saarland und Niedersachsen – genau umge-
kehrt. Im Folgenden soll daher an zwei Beispielen, nämlich Nordrhein-Westfalen und Thüringen, die Entwick-
lungen nochmals angezeigt werden.
27
Siehe dazu: Konsolidierungscheck Bundesländer, Analyse der strukturellen Defizite 2013, IW Köln, 12. Dezember 2014; außerdem siehe: Deubel, Ingolf;
Hamker, Jürgen; Rumpf, Dominik; Stegarescu, Dan: Zum Ausgabenspielraum der einzelnen Bundesländer im Rahmen der Schuldenbremse bis 2020.
Nachhaltigkeit bei den Ländern?
24.370,1
-2.966,1
54.156,8
-10.000
0
10.000
20.000
30.000
40.000
50.000
60.000
Steuereinnahmen
Zinsausgaben am Kreditmarkt
Ausgaben ohne Zinsen
Veränderung in Mio. Euro
2008 vs. 2014
11,8%
-14,1%
21,3%
-20,0%
-15,0%
-10,0%
-5,0%
0,0%
5,0%
10,0%
15,0%
20,0%
25,0%
Steuereinnahmen
Zinsausgaben am
Kreditmarkt
Ausgaben ohne
Zinsen
Abbildung 13
Nachhaltige Haushaltswirtschaft
| 29

 
4.1. Nordrhein-Westfalen
Abbildung 14
Quelle: eigene Darstellung, BMF, Stand: 16. September 2014.
Die Linie der bereinigten Ausgaben liegt im dargestellten Zeitraum stets deutlich über der Entwicklung der
bereinigten Einnahmen. Die Differenz wird durch jährliche Kreditaufnahme dargestellt. Von 2008 bis 2014, also
in nur sechs Jahren sind die Landesausgaben um 10 Mrd. € = rund 20 % gestiegen. Seit 2009 nähert sich die
Linie der bereinigten Einnahmen – mit Unterbrechung in 2012 – allerdings sehr langsam an die Linie der berei-
nigten Ausgaben an. Nordrhein-Westfalen scheint sich vollends auf die beiden Sonderentwicklungen, nämlich
historisch niedrige Zinsen sowie historisch hohe Steuereinnahmen zu verlassen. Ein Steuern der Ausgabenlinie,
um die grundsätzlichen Normen sicherzustellen und damit einer Orientierung auf die Ziele nachhaltiger
Finanzpolitik, ist nicht zu erkennen.
Abbildung 15
Quelle: eigene Darstellung, Soll 2014.
Dieses wird gänzlich offenbar, wenn man die beiden Effekte separiert. Einen Entlastungseffekt seit 2008 bis
2014 durch Steuereinnahmen i. H. v. rund 5 Mrd. € = 11,5 % und Zinsausgabenersparnis durch Umschuldung
(trotz der seit 2008 neu aufgenommen Krediten i. H. v. rund 24,7 Mrd. €) i. H. v. rund 1,2 Mrd. € = 24,1 %
stehen Primärmehrausgaben i. H. v. rund 12 Mrd. € = 25,4 % gegenüber.
Die Haushaltswirtschaft Nordrhein-Westfalens ist gegenwärtig nicht zuverlässig auf einem Pfad nachhaltiger
Finanzpolitik. Dazu wäre es notwendig, die Dynamik des Primärausgabenwachstums zu brechen. Dies erfordert
eine aktiv gestaltende Politik zur Reduzierung der Personalausgaben, der Sachausgaben und der Ausgaben für
laufende Zuweisungen, weniger zur Reduzierung der Investitionsausgaben.
Beispiel Nordrhein-Westfalen
6,9
6,8
3,4
2,0
1,2
5,7
5,0
3,2
3,8
3,3
2,5
0,0
1,0
2,0
3,0
4,0
5,0
6,0
7,0
8,0
0
10
20
30
40
50
60
70
NKA in Mrd. Euro
l
Bundeshaushalt in Mrd. Euro
Entwicklung der Nettokreditaufnahme, Einnahmen und Ausgaben
von 2004 bis 2014
Nettokreditaufnahme
Bereinigte Einnahmen
Bereinigte Ausgaben
Nachhaltigkeit in Nordrhein-Westfalen?
4.852,5
-1.160,5
11.760,4
-2.000
0
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
14.000
Steuereinnahmen
Zinsausgaben am
Kreditmarkt
Ausgaben ohne Zinsen
Veränderung in Mio. Euro
2008 vs. 2014
11,5%
-24,1%
25,4%
-30,0%
-20,0%
-10,0%
0,0%
10,0%
20,0%
30,0%
Steuereinnahmen
Zinsausgaben am
Kreditmarkt
Ausgaben ohne Zinsen
30 |
Nachhaltige Haushaltswirtschaft

 
4.2. Thüringen
Ein völlig anderes Bild lässt sich im Falle Thüringens aufzeigen. Thüringen hat seit seiner Neugründung einen
Schuldenstand von rund 16 Mrd. € aufgenommen, dessen Zinsen die finanzielle Handlungsfähigkeit einschrän-
ken. Seit 2004 wurde eine Haushaltspolitik sinkender Gesamtausgaben betrieben. Die Linie der bereinigten
Ausgaben wurde bis 2006 abgesetzt und dann 2009 nahezu konstant gehalten. Die bereinigten Einnahmen
überstiegen die Ausgabenlinie. Als Folge der extrem sinkenden Steuereinnahmen bis 2010 bedingt durch die
Finanz-und Wirtschaftskrise, sowie der Ausgabensteigerungen in 2010 und 2011 teils zur Bewältigung der
Krise (Finanzierung des Konjunkturprogramms II), teils bedingt durch Mehrausgaben infolge der Regierungs-
neubildung in 2009, überstiegen die Ausgaben wieder die Einnahmen, was zur erneuten Kreditaufnahme führt.
Mit dem Haushalt 2012 wurden wieder konsequente Schritte der Haushaltskonsolidierung unternommen und
die Ausgaben gegenüber 2011 von rund 9,35 Mrd. € auf 8,8 Mrd. €, d. h. um 550 Mio.€ abgesenkt, seit 2012
tilgt das Land Altkredite.
Abbildung 16
Quelle: eigene Darstellung.
Ein starkes Absenken der staatlichen Primärausgaben war notwendig, um die Ausgabenlinie angesichts der
absehbaren Einnahmeentwicklung mit den grundgesetzlichen Normen und den Zielen nachhaltiger Finanzpoli-
tik kompatibel zu gestalten. Dabei spielt eine wichtige Rolle, dass die Einnahmen aus der Sonderfinanzierung
zum Aufbau Ost, insbesondere die Solidarpakt-Mittel, sowie weiterer Bundes- und EU-Mittel 2020, also dem
Jahr in dem für alle Länder das grundgesetzliche Schuldenverbot gilt, auslaufen. Diese rückläufigen Mittel
stellen die neuen Länder vor eine besondere Konsolidierungsaufgabe.
Abbildung 17
Quelle: eigene Darstellung, Soll 2014.
Beispiel Thüringen
988,0
983,7
662,1
0,0
0,0
0,0
369,4
261,4
-68,8
-298,4
-65,0
-400
-200
0
200
400
600
800
1.000
1.200
7.600
7.800
8.000
8.200
8.400
8.600
8.800
9.000
9.200
9.400
9.600
NKA in Mio. Euro
l
Bundeshaushalt in Mio. Euro
Entwicklung der Nettokreditaufnahme, Einnahmen und Ausgaben
von 2004 bis 2014
Nettokreditaufnahme
Bereinigte Einnahmen
Bereinigte Ausgaben
Nachhaltigkeit in Thüringen
403,0
-636,0
-45,5
-140,1
-800
-600
-400
-200
0
200
400
600
Steuern (einschl.
Länderfinanzausgleich
und Allgemeine BEZ)
teilungsbedingte
SoBEZ
Zinsausgaben am
Kreditmarkt
Ausgaben ohne
Zinsen
Veränderung in Mio. Euro
2008 vs. 2014
6,8%
-43,0%
-6,7%
-1,7%
-50,0%
-40,0%
-30,0%
-20,0%
-10,0%
0,0%
10,0%
Steuern (einschl.
Länderfinanzausgleich
und Allgemeine BEZ)
teilungsbedingte
SoBEZ
Zinsausgaben am
Kreditmarkt
Ausgaben ohne Zinsen
2008 vs. 2014
Nachhaltige Haushaltswirtschaft
| 31

 
Der Vergleich von 2008 zu 2014 zeigt eine Steuereinnahmesteigerung i. H. v. 6,8 % = 403 Mio. €, jedoch einen
Rückgang der allgemeinen Haushaltsdeckungsmittel aus dem Solidarpakt II i. H. v. 636 Mio. € = 43 %. Konsoli-
dierungsschritte zur Absenkung der staatlichen Primärausgaben waren daher unvermeidlich. Neben den Zinser-
sparnissen i. H. v. 45,5 Mio. € = 6,7 %, insbesondere aufgrund des Zinssondereffektes, aber auch aufgrund
Kredittilgungen, erfolgte eine Absenkung der Einsparung bei den Primärausgaben um 140,1 Mio. € = 1,7 %. Die
Thüringer Haushaltswirtschaft ist damit auf einem nachhaltigeren Pfad der Haushaltswirtschaft. Wegen der
weiterhin zurückgehenden Gesamteinnahmen aufgrund des Auslaufens der ostdeutschen Aufbaufinanzierung
bis 2020 sind weitere Konsolidierungsmaßnahmen zur Brechung der Dynamik bei den staatlichen Primärausga-
ben notwendig.
5. Anteil der Investitionsausgaben – Schlüsselgröße nachhaltiger Haushaltswirtschaft auf der Ausgaben-
seite
Schon bei der Darstellung der finanzwissenschaftlichen Konzepte nachhaltiger Haushaltswirtschaften wurde
betont, dass nicht nur die Einnahmeseite nachhaltig gestaltet werden muss, sondern auch die Ausgabenseite
der Budgets. Eine Schlüsselrolle spielten hier die jährlichen öffentlichen Investitionsausgaben, die, soll kein
Vermögenswertverlust für kommende Generationen eintreten, über den Abschreibungen für das öffentliche
Ausgabenvermögen liegen müssen. Außerdem ist der positive Effekt hoher öffentlicher Investitionen auf Kon-
junktur und den volkswirtschaftlichen Wachstumspfad zu beachten.
Abbildung 18
Vorläufiges Ist 2014
Der statistische Befund zeigt jedoch sowohl auf Bundes- als auf Länderebene sinkende Anteile der haushälteri-
schen Investitionen an den Gesamtausgaben, welches in Hinsicht auf die Nachhaltigkeit bedenklich ist. Ver-
gleicht man die Bundesländer, so wird man wiederum höchst unterschiedliche Situationen feststellen. Im Kreis
der Länder hat Niedersachsen mit 6,1 % in 2014 die niedrigste und Bayern bei den alten Ländern mit rund
12 % die höchste. Für die neuen Länder weisen Sachsen und Sachsen-Anhalt mit knapp über 17 % die höchs-
ten Quoten auf und Thüringen mit rund 12,5 % die niedrigste.
15,3
15,4
14,2
13,0
13,7
12,4
11,7
11,2
10,6
10,6
10,3
8,6
9,2
8,2
8,4
8,0
9,0
8,0
8,5
7,8
7,8
10,8
10,0
9,9
33,0
33,3
32,2
29,1
28,8
28,1
27,7
26,8
26,2
25,7
23,3
22,2
22,3
21,6
20,2
20,3
19,0
18,3
17,8
17,9
16,6
15,4
15,3
15,1
15,1
14,8
14,1
13,4
13,1
13,0
12,0
11,9
11,0
11,3
11,5
10,3
10,7
9,5
10,6
9,5
9,5
10,7
12,8
10,7
10,8
9,1
8,7
8,8
0,0
5,0
10,0
15,0
20,0
25,0
30,0
35,0
1991 1992
1993 1994 1995 1996
1997 1998 1999 2000 2001
2002 2003 2004 2005 2006
2007 2008 2009 2010
2011 2012 2013 2014
Bund
Flächenländer Ost
Flächenländer West
Entwicklung der haushaltswirtschaftlichen
Investitionsquoten
32 |
Nachhaltige Haushaltswirtschaft

 
Abbildung 19
Auch
wenn an dieser Stelle keine Aussage getroffen werden kann, ob die jährlichen Investitionen über oder
schon unter dem Wert der jährlichen Abschreibungen liegen, wird doch deutlich, dass die Anstrengungen,
einen Haushaltsausgleich ab 2020 zu erreichen, insbesondere auf Kürzungen der entscheidenden Nachhaltig-
keitsgröße - nämlich den öffentlichen Investitionen - zielen. So werden jedoch Nachhaltigkeitsfortschritte auf
der Einnahmeseite, durch Nachhaltigkeitsverluste auf der Ausgabenseite erkauft.
Es
ist somit ein Umsteuern bei der Ausgabenkonsolidierung weg von den Kürzungen der öffentlichen Investiti-
onen und Konzentrierung der Konsolidierungsanstrengungen auf die Abbremsung der Entwicklung bei den
laufenden Landesausgaben notwendig. Damit treten wiederum jene Gestaltungsbereiche in den Mittelpunkt
der Nachhaltigkeitsstrategien, die gemeinhin am „unbequemsten“ für die Politik ist: Personalabbaukonzepte,
Standardreduzierungen im Sozialbereich, verschlankende Verwaltungsreformen, Kritik der wahrzunehmenden
öffentlichen Aufgaben, Reduzierung laufender Zahlungen an private, gemeinnützige oder kulturelle Zuwen-
dungsempfänger.
V.
Einige Schlussfolgerungen
Die Grundidee des OECD-Nachhaltigkeitskonzeptes hat in das europäische Normengerüst sowie in die grundge-
setzlich verankerten Normen solider Haushaltspolitik Eingang gefunden. Auf europäischer Ebene bestehen
komplexe Verfahrens- und Koordinationsregelungen zur Sicherstellung solider langfristig tragfähiger Haus-
haltswirtschaften der Mitgliedsländer. Auch im Verhältnis Bund zu den Ländern gibt es in Gestalt des Stabili-
tätsrates haushaltskoordinierende Gremien. Anders als auf europäischer Ebene reichen jedoch die Kompetenzen
des Stabilitätsrates nicht aus um letztlich nachhaltige Finanzpolitik gegenüber einzelnen Ländern durchzuset-
zen. Im Sinne einer konsistenten deutschen Nachhaltigkeitsstrategie ist es daher wünschenswert, dass im Zuge
der Beschlussfassungen zur Neuordnung der Bund-Länder-Finanzbeziehungen die Durchgriffsrechte des Stabi-
litätsrates gestärkt werden.
Gegenüber den Normen und dem dichten Netz an Verfahrensregeln lässt eine Überprüfung der Entwicklung der
öffentlichen Haushalte von Bund und Ländern erkennen, dass weitere Schritte zur Sicherstellung nachhaltiger
Finanzpolitik auch in Deutschland erforderlich sind. Zwar sind insbesondere auf Bundesebene aber auch bei
einer Reihe von Ländern Konsolidierungsfortschritte unverkennbar. Jedoch offenbart eine vertiefte Betrach-
tung, dass die Konsolidierungsfortschritte im Wesentlichen auf zwei nicht im unmittelbaren Einfluss der
Finanzpolitik liegenden Faktoren zurückgehen: konjunkturbedingte Steuermehreinnahmen und politisch for-
cierte Zinssenkungen. Demgegenüber steigen die staatlichen Primärausgaben weiter an. Bezüglich der Sicher-
stellung dauerhafter Nachhaltigkeit liegen hier unverkennbare Risiken.
ohne Stadtstaaten, Quelle: Haushaltspläne der Länder, Stand: 22.01.2014
Ländervergleich – Anteil der Investitions- an Gesamtausgaben
17,74
17,59
15,30
15,17
12,42
12,09
9,82
9,45
9,26
9,19
8,46
7,33
7,13
6,70
6,10
0,00
2,00
4,00
6,00
8,00
10,00
12,00
14,00
16,00
18,00
20,00
ST - Plan HH 14
SN - Plan DHH 2013/2014
MV - Plan DHH 13/14
BB - 1. NT DHH 2013/2014
TH - Plan DHH 13/14
BY - 2. NT DHH 2013/2014
BW - 2. Nachtrag DHH 2013/2014
RP - Plan DHH 13/14
SL - Plan HH 14
NW - Plan HH 14
Hessen - Plan DHH 2013/2014
SH - Plan HH 14
HB - Plan DHH 14/15
HH - Plan DHH 13/14
BE - Plan DHH 14/15
NI - Plan HH 14
in % der Gesamtausgaben
Investitionsquoten 2014
Investitionen müssen
mindestens die
Abschreibungen decken
Nachhaltige Haushaltswirtschaft
| 33

 
Aufgabengerechte Finanzausstattung als Voraussetzung nachhaltiger öffentlicher
Finanzwirtschaft Sachsens
Prof. Dr. Joachim Wieland,
Lehrstuhl für Öffentliches Recht, Finanz- und Steuerrecht
an der Deutschen Universität für Verwaltungswissenschaften Speyer
Sachsen ist bekannt für die Nachhaltigkeit seiner Finanzwirtschaft. Die Verschuldung des Freistaates macht pro
Einwohner gerechnet nur einen Bruchteil des Bundesdurchschnitts aus. Sachsen hatte allerdings im letzten
Jahr auch ein unterdurchschnittliches Wirtschaftswachstum, die Arbeitslosenquote betrug durchschnittlich
9,4 %.
1
Das ist eine für ein ostdeutsches Land nicht unerfreuliche Zahl. In Ostdeutschland insgesamt lag die
Arbeitslosenquote im gleichen Zeitraum bei 10,3 %. Demgegenüber betrug die durchschnittliche Arbeitslosen-
quote in Westdeutschland 2013 allerdings nur 6,05 %.
2
Die überdurchschnittlich hohe Arbeitslosenquote in
Sachsen bringt notwendig auch überdurchschnittliche Sozialausgaben mit sich. Dem stehen auf der Einnah-
meseite des Haushalts Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zum Ausgleich teilungsbedingter Son-
derlasten gegenüber, die von mehr als 1,7 Mrd. € 2013 auf Null € im Jahr 2020 absinken werden. Auch die
Fördermittel der EU für den Freistaat gehen fühlbar zurück.
Der
Freistaat Sachsen verzichtet im Sinne einer nachhaltigen Haushaltswirtschaft seit 2006 auf die Aufnahme
von Krediten. Er hat die sog. Schuldenbremse auf der Grundlage der Vorgaben des Grundgesetzes 2013 in seine
Verfassung aufgenommen. Einnahmeausfälle müssen damit durch Ausgabensenkungen ausgeglichen werden.
Ausgabensenkungen sind nur auf der Grundlage von Aufgabenreduzierungen möglich. Hinzu kommt der konti-
nuierliche Verlust von Einwohnern, die der Freistaat seit 1991 hinnehmen muss. Die Einwohnerzahl Sachsens
ist seit der Wiedervereinigung Deutschlands von 4,8 auf 4,1 Mio. Menschen gesunken. Die Abnahme der Zahl
der Einwohner Sachsens wird sich in Zukunft fortsetzen, weil sie im Wesentlichen auf einem Geburtendefizit
beruht, das auch höhere Wanderungsgewinne nicht ausgleichen können. Einwohnerverluste wirken sich unmit-
telbar auf die Einnahmen des Freistaates aus. So wird das Umsatzsteueraufkommen in Deutschland zum größ-
ten Teil einwohnerbezogen verteilt. Auch die Zuweisungen im Länderfinanzausgleich hängen direkt von der
Einwohnerzahl eines Landes ab. Mit jedem Einwohner verliert Sachsen mehr als 3.000 € an Einnahmen im Jahr.
Aufgaben
und Ausgaben verringern sich aber deutlich langsamer als die Einwohnerzahl. Krankenhäuser und
Schulen können nicht bei jedem Einwohnerrückgang geschlossen werden. Straßen werden auch in dünner be-
siedelten Gebieten gebraucht. Das Gleiche gilt für Polizisten. Eine demografische Dividende kann – wenn über-
haupt – nur langsam gehoben werden. Kurzfristig reduzieren Einwohnerverluste vor allem die Einnahmen des
Freistaates. Aufgabenreduzierungen und Ausgabensenkungen folgen bestenfalls mittel- und langfristig. Prog-
nostiziert wird bis 2025 eine Einwohnerzahl Sachsens von weniger als 3,8 Mio. Menschen.
Im Ergebnis deckt Sachsen weniger als 60 % seiner Ausgaben durch Steuereinnahmen. Dem steht eine Steuer-
deckungsquote der westdeutschen Flächenländer von etwa 78 % gegenüber. Deutlich über 40 % der Ausgaben
des Freistaates werden aus Zuweisungen im Länderfinanzausgleich, aus Mitteln der EU und Bundesergänzungs-
zuweisungen. Zwar steigen die Steuereinnahmen des Freistaates kontinuierlich. Diese Steigerungen vermögen
jedoch den Verlust an Bundesergänzungszuweisungen nicht auszugleichen.
Der
Anteil Sachsens am deutschen Steueraufkommen betrug 2013 knapp 7,29 Mrd. € nach Steuerzerlegung.
3
Hinzu kommen Ländersteuern im Umfang von knapp 373 Mio. €, 2,4 Mrd. € aus der Umsatzsteuervorvertei-
lung, 1 Mrd. € aus dem Länderfinanzausgleich und ungefähr 400 Mio. € aus allgemeinen Bundesergänzungs-
zuweisungen. Bislang gleichen jährliche Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen von 2013 noch
1,7 Mrd. € die Kluft zwischen Einnahmen und Ausgaben aus. Diese Mittel werden jedoch in den nächsten Jah-
ren drastisch reduziert und laufen 2019 aus. Ohne diese Mittel verfügt der Freistaat Sachsen 2020 nicht mehr
über eine aufgabengerechte Finanzausstattung.
1
Quelle:
http://www.statistik.sachsen.de/html/866.htm
2
Quelle: https://statistik.arbeitsagentur.de/Navigation/Statistik/Statistik-nach-Regionen/Politische-Gebietsstruktur-Nav.html
3
Quelle:
http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Standardartikel/Themen/Steuern/Steuerschaetzungen_und_Steuereinnahmen/
1-kassenmaessige-steuereinnahmen-nach-steuerarten-und-gebietskoerperschaften.html
Aufgabengerechte Finanzausstattung als Voraussetzung nachhaltiger öffentlicher Finanzwirtschaft
Sachsens
| 35

Deshalb sind für den Freistaat Sachsen die Verhandlungen über die bundesstaatliche Finanzverteilung ab 2020
nach dem Außerkrafttreten des Maßstäbegesetzes und des Finanzausgleichsgesetzes sowie nach dem Auslau-
fen der Leistungen des Solidarpaktes II ebenso von grundlegender Bedeutung wie der Ausgang des Verfahrens
vor dem Bundesverfassungsgericht, in dem Bayern und Hessen die Verfassungsgemäßheit der geltenden Geset-
ze überprüfen lassen. Würde das Bundesverfassungsgericht von seiner in nunmehr fünf Entscheidungen festge-
legten Rechtsprechung abweichen und die geltende Regelung beanstanden, weil sie die Geberländer zu stark
belaste, wie es die Antragsteller wünschen, hätte das weitreichende Konsequenzen für die nachhaltige Haus-
haltswirtschaft des Freistaates Sachsen. Schon der Wegfall der Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen
(2013: 1,7 Mrd. €) zum Ausgleich teilungsbedingter Sonderlasten würde zu Einnahmeverlusten führen, die
Sachsen aus eigener Kraft kaum bewältigen könnte. Käme noch eine Senkung des Ausgleichsniveaus im Län-
derfinanzausgleich hinzu (bislang 1 Mrd. € pro Jahr) oder würde sogar im Wege der Verfassungsänderung der
Umsatzsteuervorwegausgleich (2013: 2,4 Mrd. €) abgeschafft, könnte der Freistaat seine Aufgaben und damit
seine Ausgaben kaum so weit reduzieren, dass weiterhin ein ausgeglichener Haushalt und eine Einhaltung der
Schuldenbremse erreichbar wären. Sozialleistungen in voller Höhe sind nur zu finanzieren, wenn Ihnen ent-
sprechende Steuereinnahmen oder Zuweisungen im Finanzausgleich gegenüberstehen.
Das Gebot der Wahrung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse prägt nicht nur die Finanzverfassung, son-
dern den deutschen Bundesstaat insgesamt.
4
Anders als in der bundesstaatlichen Theorie häufig postuliert, ist
die Bundesrepublik nicht durch Vielfalt, sondern durch das Bemühen um möglichst große Einheitlichkeit der
Lebensverhältnisse geprägt. Der Grund dafür liegt letztlich in der verspäteten Einigung Deutschlands im
19. Jahrhundert und in der jahrzehntelangen Teilung in zwei deutsche Staaten im 20. Jahrhundert. Als 1871
die staatliche Einheit Deutschlands endlich erreicht war, setzte sofort das Streben nach Zentralisierung ein.
Nicht nur das Rechtssystem wurde in den letzten Jahrzehnten des 19. Jahrhunderts durch die Schaffung der
Reichsjustizgesetze,
5
der Gewerbeordnung und schließlich des Bürgerlichen Gesetzbuchs vereinheitlicht.
6
Schnell bildete sich auch eine einheitliche Volkswirtschaft heraus, die vom Wegfall der Binnengrenzen profi-
tierte, die durch den Deutschen Zollverein bereits vorbereitet worden war.
7
Der 1. Weltkrieg brachte im Gefolge
der Kriegsanstrengungen und des Bemühens um eine stärkere Steuerung der Wirtschaft zur Förderung militäri-
scher Erfolge einen starken Zentralisierungsschub. Die Zentralisierung setzte sich in der Weimarer Republik
fort, die nicht selten als Zentralstaat und nicht länger als Bundesstaat angesehen wurde. Die Herrschaft der
Nationalsozialisten wies nach der Gleichschaltung der Länder praktisch keine bundesstaatlichen Elemente von
Bedeutung mehr auf
8
.
Hätten die westlichen Alliierten nicht eingegriffen, wäre die Bundesrepublik Deutschland 1949 deutlich stärker
zentralstaatlich organisiert worden, sie hätte z. B. eine Bundessteuerverwaltung erhalten. In der Staatspraxis
bildete sich aber schnell der unitarische Bundesstaat heraus. Die Deutsche Demokratische Republik verwirk-
lichte in ihrem sozialistischen System nach wenigen Jahren ebenfalls eine stark zentralstaatlich geprägte Ord-
nung und löste die Länder auf. Schließlich war das Streben nach der Wiedervereinigung Deutschlands in Ost-
deutschland durch den Wunsch nach einheitlichen Lebensverhältnissen in ganz Deutschland geprägt. Deshalb
prägt das Gebot der Einheitlichkeit oder zumindest Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse in allen Teilen
Deutschlands nicht nur das Bundesstaatskonzept des Grundgesetzes, sondern auch die Staatspraxis.
Einheitliche Lebensverhältnisse kann der Staat aber nur sichern, wenn seine Einnahmen in allen Teilen
Deutschlands im Wesentlichen gleich sind. Das ist jedoch spätestens seit der Wiedervereinigung ohne Aus-
gleich nicht mehr der Fall. Die Steuereinnahmen der ostdeutschen Länder liegen nur wenig über der Hälfte der
durchschnittlichen Einnahmen in Deutschland. Es liegt aber auf der Hand, dass mit Steuereinnahmen von 52 oder
53 % des deutschen Durchschnitts
9
sozialstaatliche Leistungen in Höhe von 100 % nicht finanziert werden kön-
nen. Wenn die gegenwärtig niedrigen Zinsen in Zukunft wieder steigen sollten, womit über kurz oder lang zu
rechnen ist, wird die Zinsbelastung aus den Altschulden nicht nur für hoch verschuldete Länder beträchtlich
ansteigen. Im Ergebnis wird in allen Ländern weniger Geld für die Finanzierung der eigentlichen Staatsaufga-
ben zur Verfügung stehen, weil sie höhere Zinsen für ihre Schulden bezahlen müssen. Das wird den Freistaat
Sachsen weit weniger treffen als andere Länder. Der Verzicht auf eine Kreditaufnahme seit 2006 wird sich
gerade bei einem Ansteigen des Zinsniveaus als kluge und auf Nachhaltigkeit ausgelegte Haushaltswirtschaft
erweisen. Belasten wird eine Zinserhöhung aber auch den Freistaat.
4
Vgl. Oeter, in: von Mangoldt/ Klein/Starck (Hrsg.), Kommentar zum Grundgesetz, 6. Aufl. 2010, Art. 72 Abs. 2, Rdnr. 98 ff.
5
Z. B. das Gerichtsverfassungsgesetz vom 27. Januar 1877, RGBl. S. 41, die Zivilprozessordnung vom 30. Januar 1877, RGBl. S. 83) und die Strafpro-
zessordnung vom 1. Februar 1877, RGBl. S. 253.
6
Gewerbeordnung vom 21. Juni 1869, RGBl. S. 245; Bürgerliches Gesetzbuch vom 18. August 1896, RGBl. S. 195.
7
Vgl. Tilly, Vom Zollverein zum Industriestaat: Die wirtschaftlich-soziale Entwicklung Deutschland 1834 bis 1914, 1990.
8
Dazu näher Wieland, in: Enders/Masing (Hrsg.), Freiheit des Subjekts und Organisation von Herrschaft, Der Staat, Beiheft 17, S. 79 ff.
9
Vgl. die Zusammenstellung der Steuereinnahmen nach Ländern unter
http://www.statistik-portal.de/Statistik-Portal/de_jb24_jahrtab57.asp
(abgeru-
fen am 23. Juli 2014).
36 |
Aufgabengerechte Finanzausstattung als Voraussetzung nachhaltiger öffentlicher Finanzwirtschaft
Sachsens

Nicht nur, aber auch aus diesem Grund ist eine aufgabengerechte Finanzverteilung in Deutschland von 2020
an für Sachsen von herausragender Bedeutung. Die unterschiedliche Finanzkraft der Länder macht eine Anglei-
chung der Einnahmen unausweichlich. Die erfolgt gegenwärtig ganz wesentlich über die Verteilung von bis zu
einem Viertel des Umsatzsteueraufkommens aller Länder abhängig von der Steuerkraft. Dadurch wird vor allem
das Steueraufkommen der ostdeutschen Länder dem Durchschnittsaufkommen aller Länder angeglichen. Zum
anderen wird über den Länderfinanzausgleich eine weitere Angleichung der Einnahmen der Länder herbeige-
führt. Im Laufe der Zeit hat sich die Finanzkraft der Länder so weit auseinander entwickelt, dass mit Baden-
Württemberg, Bayern und Hessen im Wesentlichen nur noch drei Länder in den Länderfinanzausgleich einzah-
len.
10
Ihnen steht eine viel größere Zahl von Ländern gegenüber, die aus dem Finanzausgleich Zahlungen erhal-
ten. Dieser Verteilungsmechanismus stößt seit längerer Zeit auf immer mehr Widerstand.
11
In der Staatspraxis
ist den betroffenen Ländern und ihrer Bevölkerung nur schwer zu vermitteln, dass sie bei der primären Steuer-
verteilung Geld erhalten, das sie im nächsten Schritt der bundesstaatlichen Finanzverteilung wieder abgeben
müssen. Im letzten Schritt der bundesstaatlichen Finanzverteilung stockt der Bund über die Gewährung von
Ergänzungszuweisungen die Einnahmen finanzschwacher Länder zusätzlich auf. Auf diesem Wege trägt er vor
allem zur Finanzierung der Kosten der Wiedervereinigung bei.
12
An dieser Stelle ist darauf hinzuweisen, dass eine aufgabengerechte Finanzausstattung von Bund und Ländern
als Voraussetzung einer nachhaltigen Haushaltswirtschaft von der Gliederung Deutschlands in 16 Länder aus-
gehen muss. In diesem Sinne ist die Finanzverfassung eine dienende Verfassung. Sie stellt sicher, dass Bund,
Länder und Kommunen über ausreichende finanzielle Mittel verfügen, damit sie ihre Aufgaben erfüllen können.
Die Gliederung der Bundesrepublik in 16 Länder ist nicht das Ergebnis finanzwirtschaftlicher Erwägungen,
sondern deren Voraussetzung. Die Finanzverfassung zielt nicht auf eine Neugliederung, sondern ist auf die
bestehende bundesstaatliche Ordnung ausgerichtet. In dem unwahrscheinlichen Fall, dass es trotz der hohen
Hürden, die das Grundgesetz errichtet, einmal zu einer Neugliederung der Bundesrepublik kommen sollte, wäre
die Finanzverfassung anzupassen. Die Finanzordnung folgt also der bundesstaatlichen Ordnung und bestimmt
diese nicht. Ein Blick auf die Schweiz und die Vereinigten Staaten von Amerika zeigt, dass finanzverfassungs-
rechtlich angemessene Lösungen für Bundesstaaten gefunden werden können, deren Glieder sich in Größe,
Bevölkerungszahl sowie Finanz- und Wirtschaftskraft erheblich unterscheiden.
13
Die Finanzverfassung ist keine
Superverfassung mit normativer Direktivkraft für andere Teilverfassungen.
14
Eine aufgabengerechte Finanzverteilung muss also ohne Neuordnung sichergestellt werden. Als Mittel dazu
wird von manchen eine größere Steuerautonomie der Länder gefordert. Den Ländern soll ein eigenständiger
Teil der Bemessungsgrundlage der Einkommen- und Körperschaftsteuer zugewiesen werden, für den sie den
Steuertarif autonom festsetzen könnten.
15
Auch eine derart begrenzte Steuerautonomie der Länder ist aber so
lange nicht sachgerecht, wie die Steuerkraft der Länder sich so erheblich unterscheidet, wie das gegenwärtig
zu konstatieren und wie das auch in absehbarer Zukunft der Fall sein wird. Generell ist fraglich, ob das Konzept
der Steuerautonomie für einen unitarischen Bundesstaat wie Deutschland geeignet ist. Solange die Einheitlich-
keit der Lebensverhältnisse im Bundesgebiet nicht nur im Grundgesetz als Verfassungsziel festgelegt ist, son-
dern auch der allgemeinen Vorstellung von einer guten bundesstaatlichen Ordnung entspricht, ist eine gleiche
Steuerbelastung in allen Teilen Deutschlands konsequent.
Angesichts der großen Unterschiede in der Steuerkraft der Länder würde eine Steuerautonomie der Länder zu
einer Entwicklung führen, die dem Wohl des Gesamtstaates widerspräche. Finanzstarke Länder könnten sich
einen Steuersatz leisten, der niedriger wäre als die durchschnittliche Steuerbelastung. Vor allem ostdeutsche
Länder, deren Steuerkraft nur knapp über der Hälfte des Bundesdurchschnitts liegt, müssten dagegen deutlich
höhere Steuersätze festlegen, wenn sie ihre Steuerkraft fühlbar steigern wollten. Wenn die Steuerautonomie
aber zu einer merklich unterschiedlichen Steuerbelastung führen sollte, würde das Wanderungsanreize gerade
bei leistungsfähigen Steuerpflichtigen auslösen. Das gilt für Privatpersonen nicht anders als für Selbstständige,
Personengesellschaften und Kapitalgesellschaften. Im Ergebnis würde die Steuerkraft der finanzstarken Länder
durch die Einräumung von Steuerautonomie weiter gestärkt, die der finanzschwächeren Länder würde vermut-
lich absinken. Das Verfassungsgebot einheitlicher Lebensverhältnisse in ganz Deutschland ließe sich dann noch
schwerer realisieren.
10
Vgl. die vorläufige Abrechnung des Länderfinanzausgleichs für das Jahr 2013
unter
http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/
Standardar-
tikel/Themen/Oeffentliche_Finanzen/Foederale_Finanzbeziehungen/Laenderfinanzausgleich/Vorlaufige-Abrechnung-des-Laenderfinanzausgleichs-
fuer-das-Jahr-2013.pdf
(abgerufen
am 23. Juli 2014).
11
BVerfGE 1, 117; 72, 330; 86, 148; 101, 158; 116, 327.
12
Vgl. P. M. Huber, in: von Mangoldt/Klein/Starck (Fn. 21), Art. 107 Abs. 2, Rdnr. 134 ff.
13
Vgl. etwa Laubach, Fiscal Relations across Levels of Government in the United States, OECD Economic Development Working Papers No. 462, 2005
und Biaggini, Nachhaltigkeit und bundesstaatliche Finanzordnung in der Schweiz, in: Kahl (Hrsg.), Nachhaltige Finanzstrukturen im Bundesstaat,
2011, S. 106 ff.
14
Kempny/Reimer Neuordnung der Finanzbeziehungen – Aufgabengerechte Finanzverteilung zwischen Bund, Ländern und Kommunen, in: Verhandlun-
gen des 70. DJT Hannover 2014, Bd. I: Gutachten, Teil D 20 f.; vgl. auch These 2 (D 133).
15
So aber Kempny/Reimer (Fn.14), D 53 f. und These 6 (D 133).
Aufgabengerechte Finanzausstattung als Voraussetzung nachhaltiger öffentlicher Finanzwirtschaft
Sachsens
| 37

Unabhängig davon würde die Einräumung von Steuerautonomie an die Länder erhebliche Probleme für den
Vollzug der Steuergesetze mit sich bringen. Vor allem die Besteuerung von Unternehmen, die in mehreren Län-
dern Betriebsstätten unterhalten, würde schwierige Abgrenzungsfragen bei der Zuordnung der Wertschöpfung
zu einem Land aufwerfen. In letzter Konsequenz müssten die Länder Abkommen zur Vermeidung der Doppelbe-
steuerung abschließen. Für Unternehmen würden sich Gestaltungsspielräume eröffnen, die auf europäischer
Ebene von Deutschland bekämpft werden. Unternehmen, die in mehreren Ländern tätig sind, würden sich na-
turgemäß bemühen, ihre Steuer in dem Land mit der niedrigsten Steuerlast anfallen zu lassen – aller Wahr-
scheinlichkeit nach also in einem finanzstarken Land, dessen Finanzkraft so weiter wachsen würde, während
die Finanzkraft steuerschwächerer Länder vor allem in Ostdeutschland sinken würde. Aus diesem Grund dürfte
die Gewährung größerer Steuerautonomie nicht geeignet sein, um Sachsen eine aufgabengerechte Finanzaus-
stattung und damit die Grundlage für eine nachhaltige Haushaltswirtschaft zu sichern.
Politisch umstritten ist, in welchem Ausmaß die Finanzkraft der Kommunen in den Finanzausgleich einzubezie-
hen ist
16
. Gegenwärtig geschieht das als Ergebnis eines politischen Kompromisses nur zu 64 %. Diese Regelung
begünstigt die wirtschafts- und finanzstarken Länder, deren Kommunen regelmäßig über eine ebenfalls hohe
Finanzkraft verfügen. Wird die kommunale Finanzkraft zu weniger als zwei Drittel berücksichtigt, erscheinen
die Länder ärmer als sie sind. Das gilt vor allem für Baden-Württemberg, Bayern und Hessen, die 2013 über
eine gemeindliche Steuerkraft von über 900 € pro Einwohner verfügten, während die gemeindliche Steuerkraft
in Sachsen 2013 mit etwa 470 € pro Einwohner nur knapp über der Hälfte der Beträge in Baden-Württemberg,
Bayern und Hessen ausmachte. Ein finanzschwaches Land wie Sachsen scheint im Ergebnis reicher zu sein als
es tatsächlich der Fall ist, wenn die regelmäßig niedrige Finanzkraft seiner Kommunen nur zu 64 % und nicht
vollständig in die Bemessungsgrundlagen des Länderfinanzausgleichs eingerechnet wird. Das verzerrt den Län-
derfinanzausgleich und führt zu ungerechten Ergebnissen.
Aufgabe des Rechts ist es aber, den politischen Prozess so einzuhegen, dass eine gerechte Lösung gefunden
wird. Das kommt in dem Ziel einer aufgabengerechten Finanzverteilung deutlich zum Ausdruck. Da die Kom-
munen staatsorganisationsrechtlich Teil der Länder sind, gehören ihre Aufgaben zu den Aufgaben der Länder.
Deshalb regelt die Finanzverfassung ausdrücklich, dass für die Steuerverteilung als Einnahmen und Ausgaben
der Länder auch die Einnahmen und Ausgaben der Gemeinden und Gemeindeverbände gelten. Bundesstaatliche
Solidarität kann sich nur angemessen entfalten, wenn sie von den tatsächlichen Verhältnissen ausgeht. Dazu
gehört, dass Länder mit armen Kommunen finanzschwächer sind als Länder mit reichen Kommunen. Vor diesem
Umstand darf der Bundesgesetzgeber bei der Regelung des horizontalen Finanzausgleichs nicht seinen Blick
verschließen. Der Gesetzgeber ist also nicht frei in der Entscheidung, ob und inwieweit er die Finanzkraft der
Kommunen bei der Ermittlung der Finanzkraft der Länder berücksichtigt, sondern muss diese Finanzkraft in
vollem Umfang einbeziehen. Nur so kann er die Finanzkraft der Länder auf einer verlässlichen und belastbaren
Grundlage vergleichen und dann einen gerechten Finanzausgleich normieren, der eine aufgabengerechte Finanzver-
teilung sicherstellt.
Abzulehnen sind Vorschläge, allgemeine Bundesergänzungszuweisungen nach Grund und Höhe deutlich zu
verringern und den nötigen Ausgleich in den Länderfinanzausgleich zu verlagern
17
. Eine solche Neuregelung
hätte zur Folge, dass sich das Volumen und damit auch die Streitanfälligkeit des horizontalen Finanzausgleichs
erhöhte. Es ist offensichtlich, dass die Abgabe aus Eigenem, die Geberländer im Länderfinanzausgleich vollzie-
hen müssen, auf Widerstand stößt. Je höher die Zahlungen, desto höher der Widerstand. Befriedend würden
deshalb eine Entlastung des Länderfinanzausgleichs und eine Verlagerung von Zahlungen zur Herstellung einer
aufgabengerechten Finanzverteilung in die vertikale Finanzzuweisung wirken. Der Länderfinanzausgleich sollte
deshalb bei einer Reform entlastet und Ausgleichselemente in die vertikale Ebene der Bundesergänzungszuwei-
sungen verlagert werden.
Auch sollte kein numerus clausus der Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen begründet werden
18
.
Damit würde der Finanzverteilung eine Anpassungsfähigkeit genommen, die in Zukunft durchaus gebraucht
werden könnte. Kaum weiterführen wird auch der Vorschlag, Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen
auf Fälle von Bedarfen einzelner Länder zu beschränken, „die sich politischer Kontrolle entziehen.“ Als Beispiel
dafür wird in der Literatur die strukturelle Arbeitslosigkeit genannt. Sie bilde keine gleichsam natürlich oder
historisch vorgefundene Sonderlast, sondern „allgemeines Politikrisiko“
19
. Strukturelle Arbeitslosigkeit ist aber
in Ostdeutschland durch vierzig Jahre der Teilung Deutschlands bedingt. In dieser Zeit ist in der Bundesrepublik
16
Dazu Kempny/Reimer (Fn. 14), D 101.
17
So Kempny/Reimer (Fn. 14), These 1 (D 134).
18
Kempny/Reimer (Fn. 14), D 107.
19
So Kempny/Reimer (Fn. 14), D 109.
38 |
Aufgabengerechte Finanzausstattung als Voraussetzung nachhaltiger öffentlicher Finanzwirtschaft
Sachsens

die soziale Marktwirtschaft als Erfolgsmodell umgesetzt worden, während sich in der DDR der reale Sozialis-
mus als völlige Fehlentwicklung erwiesen hat. Nach der Wiedervereinigung haben westdeutsche Unternehmen
im Wesentlichen ihren Absatzmarkt nach Ostdeutschland erweitert. Ein ökonomischer Anreiz dafür, in Ost-
deutschland in auch nur annähernd vergleichbarer Weise wie in Westdeutschland Produktionsstätten aufzu-
bauen, bestand nicht. Folglich ist das Fehlen von Arbeitsplätzen in Ostdeutschland historisch bedingt und nicht
etwa ein „allgemeines Politikrisiko“ der ostdeutschen Länder. Die Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse im
Bundesgebiet lässt sich zwischen West- und Ostdeutschland nur verwirklichen, wenn dieser strukturelle Nach-
teil der Wirtschaftskraft Ostdeutschlands ausgeglichen wird. Strukturelle Arbeitslosigkeit legt also in der
Staatspraxis die Zahlung von Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zum Ausgleich der finanziellen
Lasten, die den betroffenen Ländern entstehen, zumindest nahe.
Es
besteht auch kein Anlass, die Gewährung von Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen an die Billi-
gung aller Länder zu knüpfen
20
. Die Einräumung einer Veto-Position an jedes einzelne Land ist der Verwirkli-
chung bundesstaatlicher Solidarität ebenso wenig förderlich wie dem Ziel einer aufgabengerechten Finanzver-
teilung dienlich. Länder mit großer Wirtschafts- und Finanzkraft wären ständig der Versuchung ausgesetzt,
Sonderbedarfe wie die Kosten struktureller Arbeitslosigkeit als „allgemeines Politikrisiko“ zu qualifizieren und
ihre Zustimmung zu entsprechenden Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen zu verweigern. Es gehört
wenig prophetische Gabe zu der Voraussage, dass die Notwendigkeit der Zustimmung aller Länder das fakti-
sche Ende von Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen bedeuten würde. Das wäre aber auch das Ende
einer aufgabengerechten Finanzverteilung zwischen Bund, Ländern und Kommunen.
Eine
aufgabengerechte Finanzverteilung als Voraussetzung einer nachhaltigen öffentlichen Finanzwirtschaft
muss also in den anstehenden Verhandlungen über die bundesstaatliche Finanzordnung von 2020 an erst noch
durchgesetzt werden. Nur wenn das gelingt, wird die Grundlage dafür geschaffen, dass Sachsen seinen Kurs
der nachhaltigen öffentlichen Finanzwirtschaft auch in Zukunft erfolgreich fortsetzen kann. Einfach wird das
nicht sein, aber es erscheint möglich, wenn bei den zu findenden politischen Kompromissen die finanzwirt-
schaftliche Vernunft nicht völlig außer Betracht bleibt. Stimme der finanzwirtschaftlichen Vernunft ist auch
der Sächsische Rechnungshof. Der Freistaat Sachsen sollte auf seine Ratschläge hören und ihn seiner Stellung
angemessen behandeln.
20
Erwogen von Kempny/Reimer (Fn. 14), D 109.
Aufgabengerechte Finanzausstattung als Voraussetzung nachhaltiger öffentlicher Finanzwirtschaft
Sachsens
| 39

 
Auswirkungen der demografischen Entwicklung auf die öffentlichen Finanzen
Prof. Dr. Thomas Lenk, Lehrstuhl Finanzwissenschaft an der Universität Leipzig
Inhaltsübersicht:
Seite
1
Demografische
Entwicklung bis 2060
41
2
Folgen der demografischen Entwicklung
44
2.1
Ausgabenseite
45
2.1.1 Kostenremanenzen
45
2.1.2 Altersstrukturkostenprofile
45
2.1.3 Verschuldungsproblematik
46
2.2
Einnahmenseite: Grundsätzliches zum Finanzausgleich
48
2.3
Schuldenstand und Steuerkraft
50
3
Fazit: Mögliche Handlungsansätze für Kommunen
51
1 Demografische Entwicklung bis 2060
Die Situation der Kommunalfinanzen ist bundesweit seit vielen Jahren angespannt. Obwohl viele Städte und
Gemeinden bestrebt sind, durch Anpassung bzw. Reduzierung ihres Leistungsangebotes kontinuierlich ihre
Ausgabenlast zu senken, übersteigen die Kosten der Aufgabenerbringung oftmals die hierfür verfügbaren Finanzmit-
tel. Die auch hierin begründete kontinuierlich steigende Verschuldung der Kommunen, welche ebenfalls zu wach-
senden Zinslasten führt, schränkt deren finanzielle Handlungsspielräume zum Teil erheblich ein. Wenn geeig-
nete Handlungsstrategien nicht oder zu spät ergriffen werden, kann die prognostizierte demografische Ent-
wicklung diese Situation zukünftig noch deutlich verschärfen.
Nicht
alle fiskalischen Problem- bzw. Schieflagen sind demografisch bedingt. Es gibt aber auch hier Mecha-
nismen, welche unmittelbar im Zusammenhang mit demografischen Faktoren stehen. So stehen einerseits die
Zahlungsströme in den Finanzausgleichssystemen (Länderfinanzausgleich sowie kommunale Finanzausgleiche
in den Ländern) aufgrund ihrer Einwohnerorientierung in direktem Zusammenhang mit der demografischen
Entwicklung. Andererseits hängen bspw. die Steuereinnahmen auch von der Altersstruktur und deren Entwick-
lung ab; hier sei auf die Entwicklung der Zahl der Erwerbstätigen verwiesen. Zudem determinieren Einwohner-
zahl und Altersstruktur Art und Umfang öffentlicher Aufgaben und folglich auch der Ausgaben in ver-
schiedensten Bereichen – hier sei das Stichwort Altersstrukturkosten genannt.
Die
demografische Entwicklung ist durch drei wesentliche Trends gekennzeichnet: Der
erste Trend
ist die
Alte-
rung
der Bevölkerung. Dies ist eine Folge der allgemein gestiegenen Lebenserwartung, insbesondere aufgrund
der verbesserten medizinischen Versorgung und der sinkenden Geburtenrate (vgl. Abbildung 1).
Auswirkungen der demografischen Entwicklung auf die öffentlichen Finanzen
| 41

image
Abbildung 1 gibt die Entwicklung der Altersstruktur in Deutschland von 1871 bis 2060 wieder. Hier werden die
beiden wesentlichen Trends sichtbar: Der kontinuierlich sinkende Anteil der unter 20-Jährigen einerseits und
der ebenso kontinuierlich steigende Anteil der Altersgruppen ab 65 Jahren. Zudem ist der vergleichsweise rasant
steigende Anteil der sog. „Hochbetagten“ (Altersgruppe 80 Jahre und älter) erkennbar. So wird prognostiziert, dass
der Anteil der Bevölkerung ab 65 Jahren im Jahr 2060 bereits bei fast 35 % liegt; besonders deutlich wird die
Alterung der Gesellschaft jedoch beim Vergleich der Altersgruppen unter 20 Jahre sowie 80 Jahre und älter,
welche 2060 etwa gleich stark besetzt sind. Diese Entwicklung führt zur bekannten Veränderung der „Bevölke-
rungspyramide“ hin zur Form einer „Urne“ (2060).
Der
zweite Trend
der demografischen Entwicklung betrifft den absoluten
Rückgang
der Bevölkerung in
Deutschland. Seit etwa Mitte der 1960er Jahre sinkt die Geburtenrate infolge des Absinkens der Fertilitätsrate
unter das Bestandserhaltungsniveau kontinuierlich; seit Anfang der 1970er Jahre liegt diese dauerhaft unter
der Sterberate. Dabei wurde die seit den 1970er Jahren negative natürliche Bevölkerungsbewegung durch die
räumliche Bevölkerungsentwicklung, konkret die Zuwanderung aus dem Ausland, kompensiert. Seit 2010 stag-
niert die Bevölkerung jedoch bzw. geht bereits leicht zurück. Dabei ist zu beachten, dass dieser Prozess räum-
lich differiert und es neben Regionen mit zurückgehender Einwohnerzahl solche mit wachsender Bevölkerung
gibt; diese Disparitäten werden sich zukünftig noch verstärken. Daher ist neben der Veränderung der Alters-
struktur gerade im Zusammenhang mit den einwohnerbezogenen Verteilungsmechanismen in den Finanzaus-
gleichssystemen auch die Entwicklung der Einwohnerzahl von großer Bedeutung. Abbildung 2 gibt den erwar-
teten Bevölkerungsrückgang regional differenziert wieder.
Abbildung 1: Anteile von Altersgruppen in Deutschland von 1871 bis 2060.
Quelle: Entnommen aus: Bundesinstitut für Bevölkerungsforschung (2013), S. 12.
42 |
Auswirkungen der demografischen Entwicklung auf die öffentlichen Finanzen

image
Die Bevölkerungsentwicklung verläuft sowohl zwischen den Ländern als auch innerhalb dieser differenziert. So
verzeichnen einige Länder Bevölkerungsverluste, während in anderen die Bevölkerung weiterhin wächst. Bemer-
kenswert ist, dass das typische Ost-West-Gefälle bezogen bspw. auf wirtschaftliche und fiskalische Kenngrößen hier
nicht mehr gegeben ist. Vergleicht man die Entwicklungen in den Landkreisen, so zeichnet sich immer mehr ein
Nord-Süd-Gefälle bezogen auf die Bevölkerungsentwicklung ab. Zwar verzeichnet ein Großteil der kreisfreien
Städte und Landkreise der ostdeutschen Länder bis zum Jahr 2030 weiterhin (hohe) Bevölkerungsrückgänge,
aber auch in den westdeutschen Ländern haben immer mehr Landkreise sinkende Bevölkerungszahlen zu ver-
zeichnen, wenngleich noch nicht auf dem Niveau der ostdeutschen Länder. Bis 2060 wird aber die Bevölkerung
in allen Ländern sinken, wenngleich hier die ostdeutschen Länder besonders hohe Rückgänge verzeichnen wer-
den (vgl. Abbildung 3).
Abbildung 2: Entwicklung der Bevölkerung zwischen 2009 und 2030 in Landkreisen und kreisfreien Städten.
Quelle: Entnommen aus: Bertelsmann Stiftung (2014).
Auswirkungen der demografischen Entwicklung auf die öffentlichen Finanzen
| 43

image
 
Dieser Trend ist auch zukünftig durch die disperse wirtschaftliche Entwicklung bedingt, aber auch raumstruk-
turelle Entwicklungen wirken verstärkt auf die räumliche Bevölkerungsentwicklung. Dies wird dazu führen,
dass im Jahr 2060 die Bevölkerung der ostdeutschen Länder bei nur noch 63 % des Wertes von 2009 liegen
wird.
Der
dritte Trend
der demografischen Entwicklung wird durch die Pluralisierung von Gesellschaft und Lebens-
stilen gekennzeichnet. Hierunter werden eine deutlich steigende Zuwanderung aus dem Ausland als auch die
Veränderung von Haushaltsgrößen und -strukturen zusammengefasst. Bezogen auf die Bevölkerungszahl sind
v. a. Wanderungen relevant: Im Jahr 2013 sind rund 1.226.000 Menschen nach Deutschland eingewandert,
während nur etwa 789.000 Menschen ausgewandert sind, womit die Wanderungsbilanz bei ungefähr 437.000 Per-
sonen liegt.
2
Dabei kommen die meisten Zuwanderer aus Polen, gefolgt von Rumänien und Italien.
3
2 Folgen der demografischen Entwicklung
Die allgemeinen Folgen der dargelegten demografischen Entwicklung können einerseits zu einer weniger dy-
namischen Entwicklung der Steuereinnahmen führen: Aus der geringeren Zahl an Erwerbstätigen könnte eine
geringere wirtschaftliche Dynamik resultieren. Des Weiteren sinken mit abnehmender Bevölkerung die Zuwei-
sungen aus Verteilungssystemen, die auf die Einwohnerzahl als Verteilungsschlüssel aufbauen, wozu bspw. der
Länderfinanzausgleich sowie die kommunalen Finanzausgleichssysteme zählen.
Andererseits werden große Herausforderungen im Rahmen der Daseinsvorsorge, insbesondere bei Finanzierung
und Betrieb von Netzinfrastrukturen, erwartet. Die wichtigsten Stichworte in diesem Zusammenhang sind Kos-
tenremanenzen, Innovationsdruck und Anpassungsdruck mit Mehrkosten.
1
Ergebnisse der 12. koordinierten Bevölkerungsvorausberechnung nach Ländern, Variante 1-W1 ("mittlere" Bevölkerung, Untergrenze) [2008 = 100 %].
2
Vgl. Statistisches Bundesamt (2014a), S. 5. Es kann allerdings keine Auskunft darüber gegeben werden, ob dies Zuwanderer sind, also Menschen, die
nur vorübergehend nach Deutschland kommen, oder um Einwanderer, die dauerhaft bleiben wollen.
3
Vgl. ebd., S. 6.
Abbildung 3: Einwohnerzahlen in den Ländern Deutschlands von 2009 bis 2060.
1
Quelle: Eigene Darstellung nach Angaben des Statistischen Bundesamtes (2010).
44 |
Auswirkungen der demografischen Entwicklung auf die öffentlichen Finanzen

 
2.1 Ausgabenseite
2.1.1 Kostenremanenzen
In den meisten staatlichen Aufgabenbereichen auf der Landes- und Kommunalebene ändern sich die Gesamt-
ausgaben bei wachsender Bevölkerung nicht in gleichem Maße, was in einem solchen Fall zur Folge hat, dass
die Pro-Kopf-Ausgaben zurückgehen. Der Grund hierfür sind Kostendegressionseffekte, die daraus hervorgehen,
dass die Verteilung der Fixkosten auf eine größere Zahl von Personen erfolgt.
Bei einem Rückgang der Bevölkerung, der ceteris paribus mit einer sinkenden Nachfrage nach öffentlichen
Gütern einhergeht, können die Gesamtausgaben stattdessen oftmals nicht im gleichen Umfang abgebaut wer-
den. Als Ursachen dafür gelten z. B. mangelnde Anpassungsfähigkeit infolge netztechnischer Gegebenheiten
bzw. -bereitschaft von Gemeinden.
4
Infolge des Bevölkerungsrückgangs kommt es ohne Gegenmaßnahmen zu einem Anstieg der Pro-Kopf-
Ausgaben.
5
Gerade bei Infrastrukturen können aufgrund des hohen Fixkostenanteils Kostenremanenzen auftre-
ten. Vorhandene Kapazitäten werden bei rückläufiger Bevölkerung nicht mehr im kompletten Umfang benötigt,
ein kontinuierlicher proportionaler Rückbau ist meist technisch nicht möglich; dieser kann in der Regel nur in
Stufen erfolgen, falls die notwendigen Anpassungen der Kapazitäten politisch durchsetzbar sind. Kapazitätsan-
passungen sind oft mit technischen Änderungen verbunden, was unter Umständen umfassende Umbaumaß-
nahmen und damit zusätzlichen Investitionsaufwand mit sich bringen würde.
Auch im Verwaltungsbereich von Kommunen mit rückläufiger Einwohnerzahl herrscht eine vergleichbare Situa-
tion, da die Größe der Verwaltung nicht oder nur langsam an die neue Situation angepasst werden kann. Hinzu
kommt, dass auch kleinere Länder mit ihren Kommunen das vollständige Leistungsspektrum der Verwaltung
abdecken müssen und Möglichkeiten für Kostensenkungen nicht mehr in allen Bereichen möglich sind.
Die Entfaltung solcher Remanenzeffekte erfolgt unauffällig, da die Aufstellung von Haushaltsplänen nicht auf
Pro-Kopf-Ausgaben, sondern auf Gesamtausgaben basiert. Zudem werden Ausgabenpositionen in den Haushal-
ten oft durch einfache Fortschreibung der Gesamtausgaben des vorangegangenen bzw. laufenden Haushalts-
jahres fixiert. Bezüglich der künftigen Entwicklung wird davon ausgegangen, dass Kostenremanenzen bis zum
Jahr 2020 vorrangig in den ostdeutschen Ländern, aber auch in einigen Regionen in den westdeutschen Län-
dern auftreten. Dabei wird besonders die kommunale Ebene vor Probleme gestellt, da diese für etwa 80 % der
Infrastrukturen formal zuständig ist.
2.1.2 Altersstrukturkostenprofile
Mithilfe von Altersstrukturkostenprofilen wird der Umfang öffentlicher Auf- und Ausgaben für verschiedene
Altersgruppen für verschiedene öffentliche Haushalte dargestellt.
6
In Abbildung 4 ist beispielhaft ein solches
Profil für hessische Gemeinden dargestellt.
4
Vgl. dazu bspw. Eck et al. (2012).
5
Vgl. BMVBS (2007), S. 17.
6
Vgl. Lenk et al. (2012), S. 70. Aufgrund der Änderung der Rahmenbedingungen gegenüber 2004 mussten die Profile im Bereich der gemeindlichen
Sozialleistungen (durch die stärkere Beteiligung des Bundes an den Kosten) angepasst werden. Dies trifft auf die altersgruppenspezifischen Indizes für
die Gruppierungsnummern 410 (Hilfe zum Lebensunterhalt), 412 (Eingliederungshilfen für Behinderte), 482 (Grundsicherung für Arbeitsuchende) sowie
485 (Leistungen nach dem Grundsicherungsgesetz) zu. Dabei wurden, um zweckgebundene Einnahmen zu berücksichtigen, die Zuschussbedarfe (Netto-
primärausgaben) statt der Bruttoausgaben abgebildet. Damit können im Resultat die Nettobelastungen für die Gemeindehaushalte gezeigt werden.
Auswirkungen der demografischen Entwicklung auf die öffentlichen Finanzen
| 45

image
 
Die Zuschussbedarfe sind laut Abbildung 4 im Jahr 2010 gegenüber 2005 in jeder der dargestellten Altersgrup-
pen angestiegen. Gemessen an der Belastung für die Gemeindehaushalte in Hessen ergibt sich für die Alters-
gruppen ab 65 Jahren ein unterdurchschnittliches Niveau. Im Gegensatz dazu wird für beide Vergleichsjahre
eine starke „Jugendlastigkeit“ der Zuschussbedarfe für die Kommunen in Hessen deutlich, wobei 2010 ein besonders
hoher Zuwachs gegenüber 2005 in diesen Altersgruppen zu verzeichnen ist.
7
Das heißt, dass die absoluten Kosten
trotz eines Einwohnerrückgangs in diesen Altersbereichen angestiegen sind, was demnach zu einer Erhöhung
der Pro-Kopf-Zuschussbedarfe führt. Es kann also keineswegs davon ausgegangen werden, dass die demogra-
fiebedingt schrumpfende Altersgruppe von unter 18-Jährigen wegen ihres hohen Anteils an Zuschussbedarfen
eine finanzielle Entlastung der Kommunen mit sich bringt. Vielmehr kann dies als deutliches Zeichen für Kos-
tenremanenzeffekte in diesen Altersgruppen gedeutet werden.
8
2.1.3 Verschuldungsproblematik
Das Instrument der Verschuldung wurde in der Vergangenheit von allen Gebietskörperschaften als Finanzie-
rungsquelle intensiv genutzt. Die Finanz- und Wirtschaftskrise mit Ausbruch im Jahr 2008 führte zu sinkenden
Steuereinnahmen bei gleichzeitig zunehmenden Kassenkrediten und somit zu signifikant höheren Schulden-
ständen auf alle Ebenen des föderalen Systems. Dadurch rückte die Verschuldungsproblematik wieder stärker
ins Zentrum öffentlicher und politischer Debatten. Dies katalysierte die Arbeit der Föderalismuskommission II,
deren Hauptergebnis in einem grundsätzlichen Neuverschuldungsverbot liegt, welches die zuvor geltende „Gol-
dene Regel“, die eine Kreditaufnahme in Höhe aller geplanten Investitionen vorsah, ablöste. Diesem zufolge
darf sich der Bund ab 2016 nur noch in Höhe von 0,35 % des BIP strukturell verschulden, während die Länder
ab 2020 keine Kredite mehr aufnehmen dürfen. Ausnahmeregelungen können im Fall von konjunkturellen
Schwächephasen oder auch bei außergewöhnlichen Notsituationen in Kraft treten.
9
Wenngleich eine Reduzierung der strukturellen Länderverschuldung auf „Null“ die Zinszahlungsverpflichtungen
perspektivisch reduzieren wird und auf diese Weise ein Teil des verloren gegangenen Haushaltsspielraums zu-
rückgewonnen werden kann, bedarf es bis zu diesem Zeitpunkt drastischer Konsolidierungsmaßnahmen, zumal
die derzeitige „Verschnaufpause“ aufgrund des sehr niedrigen Zinsniveaus kein dauerhaft anhaltender Zustand
sein wird.
Während Abbildung 5 für das Jahr 2012 den Schuldenstand der Länder und ihrer Gemeinden wiedergibt, kann
in Abbildung 6 ihre zeitliche Entwicklung von 2000 bis 2013 abgelesen werden; aufgrund der geänderten
Schuldenstatistik in den Jahren 2006 und 2009 müssen die Schuldenstände allerdings mit Umsicht betrachtet
werden. Sachsen stellt das mit Abstand am niedrigsten verschuldete Flächenland dar (2.086 €/Einwohner),
7
Dabei sind die kommunalen Haushalte grundsätzlich durch eine „Jugendlastigkeit gekennzeichnet, dies ist keine hessische Spezifik.
8
Vgl. Lenk et al. (2012), S. 73-75.
9
Vgl. BMF (2012), S. 3/4.
Abbildung 4: Altersstrukturkostenprofile der kommunalen Gebietskörperschaften in Hessen 2005 und 2010).
Quelle:
Eigene Darstellung und Berechnung auf Grundlage von Hofmann/Seitz 2007, Indizes im Bereich „Sozialhilfe“ an den
aktuellen Rechtsstand angepasst.
46 |
Auswirkungen der demografischen Entwicklung auf die öffentlichen Finanzen

image
danach folgen Bayern (3.200 €/Einwohner) und Baden-Württemberg bereits mit deutlich größerem Abstand
(6.662 €/Einwohner). Dagegen ist das Saarland mit 16.860 €/Einwohner das am höchsten verschuldete Flä-
chenland in Deutschland. Die meisten Länder – mit Ausnahme Bayerns und Sachsens weisen dabei eine im
Zeitablauf stagnierende bzw. steigende Pro-Kopf-Verschuldung auf.
10
Darstellung ohne Stadtstaaten.
0
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
14.000
16.000
18.000
0
2.000
4.000
6.000
8.000
10.000
12.000
14.000
16.000
18.000
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013
Durchschnitt: 7.105 Euro/Einw.
Abbildung 5: Schulden der Länder und Gemeinden (2012).
Quelle: Eigene Darstellung nach Daten vom Statistischen Bundesamt (2014).
Abbildung 6: Schuldenstand der Länder & Gemeinden/Gemeindeverbände in €/Einwohner (2000-2013).
10
Quelle: Eigene Darstellung nach Daten vom Statistischen Bundesamt (2014b).
Auswirkungen der demografischen Entwicklung auf die öffentlichen Finanzen
| 47

image
 
2.2 Einnahmenseite: Grundsätzliches zum Finanzausgleich
Um die Effekte der Demografie auf die Einnahmenseite nachzuvollziehen, soll zunächst kurz auf das System
des bundesstaatlichen Finanzausgleichs eingegangen werden: Als Kernelement des deutschen kooperativen
Föderalismus ist dieser besonders vom Solidargedanken geprägt. Er dient dem Zweck, alle Gebietskörperschaf-
ten so mit Finanzmitteln auszustatten, dass sie die ihnen obliegenden und verfassungsrechtlich vorgegebenen
Aufgaben erfüllen können. Dabei stellt die originäre (stark ungleiche) Steuerverteilung die Ausgangslage dar,
welche die auszugleichenden Steuerkraftunterschiede offenlegt.
Nachdem die Gemeinschaftssteuern (bis auf die Umsatzsteuer) auf die Gebietskörperschaften verteilt wurden,
ergibt sich für die Länder unter Berücksichtigung der ländereigenen Steuern das in Abbildung 7 dargestellte
Bild. Es wird ersichtlich, dass die westdeutschen Länder im Gesamtresultat eine erheblich höhere originäre
Steuerkraft aufweisen als die ostdeutschen Länder.
Bei separater Betrachtung der Flächenländer zeigt sich für das Jahr 2013, dass Thüringen mit 889 €/Einwohner
als steuerschwächstes Land über lediglich 53,3 % der durchschnittlichen Steuereinnahmen verfügt, während
Bayern mit 2.139 €/Einwohner als steuerstärkstes Flächenland mit 128,3 % weit über dem Bundesdurchschnitt
liegt. Dies entspricht einem Unterschied von 1.251 €/Einwohner (etwa 74,5 Prozentpunkte). Gemäß der Forde-
rung im Art. 72 Abs. 2 GG, müssen diese stark ausgeprägten Steuerkraftunterschiede ausgeglichen werden,
damit das Postulat gleichwertiger Lebensverhältnisse in Deutschland eingehalten werden kann.
Abbildung 7: Steuern der Länder nach dem Aufkommen je Einwohner in % des Durchschnitts.
Quelle: Eigene Darstellung nach Angaben des BMF (2014), 2013 vorläufige Abrechnung.
48 |
Auswirkungen der demografischen Entwicklung auf die öffentlichen Finanzen

image
image
In den nachfolgenden Stufen des bundesstaatlichen Finanzausgleiches folgen die Umsatzsteuerverteilung,
anschließend der Länderfinanzausgleich sowie die Zuweisung der Fehlbetrags-Bundesergänzungszuweisungen,
deren Effekte in Abbildung 8 dargestellt sind. Im Ergebnis dieser Verteilungsstufen erfolgt eine Angleichung
der Steuerkraft der Länder, ohne dass die Finanzkraftreihenfolge verändert wird.
Das bedeutet, vormals steuerstarke Länder bleiben auch nach den Umverteilungsmaßnahmen finanziell besser
ausgestattet. Mit Blick auf die zuvor genannten Länder verfügen Thüringen bzw. Bayern nach diesen finanz-
kraftorientierten Verteilungsstufen über 3.553 €/Einwohner bzw. 4.033 €/Einwohner; die Differenz ist auf
480 €/Einwohner bzw. 11,9 Prozentpunkte verringert worden.
11
11
Eine unveränderte Finanzkraftreihenfolge wurde auch im Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 27.05.1992 verlangt. Vgl. Lenk (2013).
Abbildung 8: Finanzkraftmesszahl nach Fehlbetrags-Bundesergänzungszuweisungen in % der Ausgleichsmesszahl.
Quelle: Eigene Darstellung nach Angaben des BMF (2014), 2013 vorläufige Abrechnung.
Abbildung 9: Finanzkraft je Einwohner nach Länderfinanzausgleich und allgemeinen Bundesergänzungszuweisungen und
bei 100 % Anrechnung Gemeindesteuern pro Einwohner in €.
Quelle: Eigene Darstellung nach Angaben des BMF (2014), 2013 vorläufige Abrechnung.
Auswirkungen der demografischen Entwicklung auf die öffentlichen Finanzen
| 49

image
image
image
 
Nach diesen Verteilungsstufen folgen die sog. Sonderbedarfs-Bundesergänzungszuweisungen (SoBEZ), die
„nomen est omen“ nur bei bestimmten Ländern anfallen können. Dadurch kommt es notwendigerweise (verfas-
sungskonform
12
) zu einer Änderung der Finanzkraftreihenfolge. Leistungsschwachen Ländern werden nachfol-
gende Unterstützungsleistungen von Seiten des Bundes gewährt:
SoBEZ zur Deckung von teilungsbedingten Sonderlasten, die dem Abbau des infrastrukturellen Nachholbedarfs
und zum Abbau der unterproportionalen, kommunalen Finanzkraft dienen sollen,
SoBEZ aufgrund von überproportionalen Lasten bei der Zusammenfassung von Sozial- sowie Arbeitslosenhilfe
für Erwerbstätige seit 2005 (ohne Berlin),
SoBEZ aufgrund der überdurchschnittlich hohen Kosten politischer Führung.
Die teilungsbedingten SoBEZ (Aufzählung 1) weisen ein Gesamtvolumen von etwa 105,3 Mrd. € (und im Jahr 2014
eine Summe von rund 5,8 Mrd. €) auf. Sie sind nur für die neuen Länder bestimmt
13
und bis zum Jahr 2019 degres-
siv fallend ausgestaltet. Die sukzessive Reduzierung der SoBEZ und das ab dem Jahr 2020 geltende Neuverschul-
dungsverbot der Länder im Rahmen der Schuldenbremse stellen die Haushalte insbesondere der Neuen Länder
vor erhebliche finanzielle Herausforderungen, deren Lösungserfolg derzeit nicht absehbar ist.
2.3 Schuldenstand und Steuerkraft
Stellt man den jeweiligen Schuldenstand eines Landes seiner originären Steuerkraft gegenüber (Abbildung 10),
sind die Ländergruppen gut erkennbar. Die aktuellen Zahlerländer im Länderfinanzausgleich (grüne Quadrate)
sind alle vergleichsweise gering verschuldet. Dies trifft zwar ebenso auf die ostdeutschen Länder zu (rote Rau-
ten) - allerdings weisen diese auch eine deutlich geringere Finanzkraft vor Umverteilung auf. Auffällig ist dabei
die Position des Freistaates Sachsen, der zwar den geringsten Schuldenstand je Einwohner, gleichzeitig aber in
dem dargestellten Jahr auch die niedrigste originäre Steuerkraft pro Einwohner aufweist. Die finanzschwachen
Flächenländer im Westen (blaue Rauten) verfügen über eine deutlich höhere Finanzkraft als die ostdeutschen
Länder, sind aber bis auf Niedersachsen höher verschuldet. Die höchste Pro-Kopf-Verschuldung ist in den
Stadtstaaten (gelbe Kreise) Berlin und Bremen zu verzeichnen, obwohl ihre Steuerkraft auf dem Niveau der
LFA-Empfängerländer West liegt. Hamburg als dritter Stadtstaat weist die höchste Finanzkraft auf und ist im
Vergleich zu den anderen beiden Stadtstaaten am geringsten und im Vergleich zu den LFA-Zahlerländern am
höchsten verschuldet.
Vor diesem Hintergrund wird der Problemdruck, vor dem insbesondere die ostdeutschen Länder stehen, beson-
ders deutlich. Sie werden aufgrund der drastischeren demografischen Veränderungen schneller (und vielleicht
auch stärker) betroffen sein als die westdeutschen Länder. Gerade die Zuweisungsverluste aus der Umsatzsteu-
erverteilung sowie beim Länderfinanzausgleich und den Fehlbetrags-Bundesergänzungszuweisungen, die aus
12
Bundesverfassungsgericht: Urteil vom 11.11.1999, BverfGE 101, 158 ff.
13
Letztendlich stehen damit den neuen Ländern pro Einwohner zwischen 4.044 € (SN) und 4.117 € (ST) - und dementsprechend mehr als den anderen
Flächenländern - zur Verfügung.
SN
BY
BW
MV
BB
TH
NI
HE
ST
RP
SH
NW
SL
HH
BE
HB
0
500
1.000
1.500
2.000
2.500
3.000
0
5.000
10.000
15.000
20.000
25.000
30.000
35.000
originäre Steuerkraft in Euro/Einw.
Pro-Kopf-Schuldenstand in Euro/Einw.
Abbildung 10: Vergleich von Schuldenstand und originärer Steuerkraft vor Umverteilung 2013.
Quelle: Eigene Darstellung nach Daten vom Statistischen Bundesamt (2014b) und BMF (2014), 2013 vorläufige Abrechnung.
50 |
Auswirkungen der demografischen Entwicklung auf die öffentlichen Finanzen

 
der sinkenden Einwohnerzahl resultieren, sind hier auf der Einnahmenseite von großer Bedeutung. Verstärkt
wird diese demografisch bedingte Komponente auf der Einnahmenseite noch durch die degressiv verlaufenden
SoBEZ und die Schuldenbremse.
3 Fazit: Mögliche Handlungsansätze für Kommunen
Die demografische Entwicklung birgt große Herausforderungen für die öffentlichen Haushalte. Gerade die Gemein-
den werden aufgrund der vor allem bei der Infrastruktur zu erwartenden Kostenremanenzen - insbesondere im Be-
reich der Daseinsvorsorge - durch den Bevölkerungsrückgang mit steigenden Pro-Kopf-Kosten konfrontiert. Des
Weiteren bringt die Heterogenisierung der Bevölkerung auf allen staatlichen Ebenen einen erhöhten Aufwand
für Integration und insbesondere für die Intensivierung der Bildungsanstrengungen, zum Teil auch für Sozial-
hilfe, mit sich. Inwieweit diese steigenden Aufwendungen durch höhere (Pro-Kopf-) Einnahmen aufgefangen
werden können, wird sich erst noch zeigen müssen.
In Bezug auf die Haushaltskonsolidierung kommen u. a. folgende Optionen in Betracht: Zunächst sollte auf
allen staatlichen Ebenen eine Aufgabenkritik und darauf aufbauend möglichst eine Ausgabenkürzung wegen
der Schuldenbremse(n) erfolgen, um Steuererhöhungen zu vermeiden. Aufgabenübertragungen (z. B. von den
Ländern auf ihre Kommunen) können die Folge sein, wodurch die fiskalische Schutzfunktion des Konnexitäts-
prinzips auf die Probe gestellt wird. Ein sogenannter „kalter Finanzausgleich“, d. h. eine Aufgabenübertragung
ohne entsprechende (zusätzliche) finanzielle Ausstattung sollte auf jeden Fall verhindert werden, um einer
daraus resultierenden zusätzlichen Verschuldung der kommunalen Ebene zu vermeiden. Auch könnte eine Kür-
zung der Ausgaben auf Länderebene zu einer Reduzierung von Landesinvestitionen und kommunalen Förder-
programmen führen. Hierbei sollte allerdings zuvor eine Gesamtbewertung der Landes- und kommunalen Auf-
gaben stattgefunden haben.
Gemäß dem föderalen Staatsaufbau der Bundesrepublik sind die Länder selbst für die Ausgestaltung des kom-
munalen Finanzausgleichs in der Verantwortung. Dieser sollte sowohl in der Ausstattung als auch in der Ver-
teilungswirkung im Hinblick auf die zukünftigen (demografischen) Herausforderungen ausgerichtet werden. So
ist die starke Einwohnerzentriertheit, die in vielen Ländern den kommunalen Finanzausgleich prägt, offensicht-
lich (ohne demografischen Faktor im KFA) nicht geeignet, entsprechende Ausgleichswirkungen im Hinblick auf
Belastungen aufgrund des demografischen Wandels zu leisten. Hier ist es erforderlich, in stärkerem Maße die
tatsächlichen Belastungen der Kommunen (z. B. die Sozialkostenbelastung) zu berücksichtigen. Gleiches gilt
für die zentralen Funktionen, wie sie zum Beispiel von den Kernstädten in den Verdichtungsräumen, aber auch
den Zentren im ländlichen Raum wahrgenommen werden.
Aber auch die Kommunen sind gefordert, die finanziellen Herausforderungen des demografischen Wandels
offensiv anzugehen. Dazu gehört insbesondere die Herstellung von Transparenz über die tatsächlichen Kosten
des demografischen Wandels, die Steigerung der Effizienz der Infrastruktursysteme – insbesondere für die
Bereiche Bildung und Integration – die (Weiter-) Entwicklung übergreifender und integrierter Konzepte (z. B.
Fach- und generationenübergreifend) und die Erschließung zusätzlicher Ressourcen etwa durch Sponsoring
und bürgerschaftliches Engagement. Mehr denn je werden auch regionale Solidargemeinschaften gefordert
sein. Zudem sollte zur Aufgabenerfüllung verstärkt die Einbeziehung des privaten Sektors geprüft werden. Dazu
muss jede kommunale Aufgabe einer kritischen Prüfung unterzogen werden. Im Notfall muss auf weiterhin auf
das Verschuldungsinstrument zurückgegriffen werden. Zuletzt wäre es zu hinterfragen, inwieweit es sinnvoll
sein könnte, die kommunale Kreditaufnahme auf ausgelagerte öffentliche Institutionen zu verschieben (sog.
„off-budget-borrowing“).
Neben der Aufgabenverlagerung auf Dritte können sich Kommunen auch in der öffentlichen Leistungserbrin-
gung zusammenschließen. So existieren bereits Kooperationen in den Bereichen Regionalmarketing und Tou-
rismusförderung, in der Daseinsvorsorge sowie Wirtschafts- und Beschäftigungsförderung. Während einem
gemeinsamen Regionalmarketing oder Tourismusförderung in erster Linie ein Interesse an der Entwicklung der
Region innewohnt, werden Kooperationen bei der Daseinsvorsorge unmittelbar von wirtschaftlichen Interessen
dominiert. Eine interkommunale Zusammenarbeit z. B. bei Versorgungs- und Entsorgungsleistungen stellt da-
bei, wie bei der Abwasserentsorgung durch Zweckverbände, eine denkbare Erleichterung dar. Vor dem Hinter-
grund knapper werdender finanzieller Mittel, Investitionsstau und Personalmangel bieten sich auch Kooperati-
onen in anderen Bereichen der öffentlichen Daseinsvorsorge an, um Remanenzeffekte (zumindest teilweise) zu
vermeiden, in dem weitere Synergien generiert werden.
Auswirkungen der demografischen Entwicklung auf die öffentlichen Finanzen
| 51

Das benannte bürgerschaftliche Engagement zielt auf eine Beteiligung der Bürger am Gemeinwesen und kann
ebenfalls als eine Form der Bürgerbeteiligung definiert werden.
14
In diesem Zusammenhang wird besonders im
Lichte der kommunalen Haushaltslage diskutiert, ob Modelle der finanziellen Bürgerbeteiligung auch zur Sicherstel-
lung des Angebots kommunaler Leistungen angewandt werden können. Ziel ist hier v. a. der Erhalt von Angeboten
generell oder über ein oftmals unzureichendes „Minimalangebot“ hinaus. Bürgerbeteiligungen erfolgen bereits
in zahlreichen gesellschaftlichen Bereichen. Vielfach umfasst dies aber Aufgabengebiete wie Gesundheit, Pfle-
ge, Senioren und Soziales, da die demografische Entwicklung hier neue Bedarfe an Leistungen, aber auch deren
Erbringung generiert.
15
Die kommunale Daseinsvorsorge umfasst jedoch auch viele Bereiche, welche an physische Infrastrukturen ge-
bunden sind und welche ebenfalls die Kostenremanenz-Problematik aufweisen; besonders trifft dies auf netz-
gebundene (technische) Infrastrukturen zu. Neben der Anpassung entsprechender Infrastrukturen scheinen
alternative Formen der Leistungserbringung bzw. der Finanzierung eine Handlungsoption darzustellen. Erfolg-
reiche Modelle einer finanziellen Bürgerbeteiligung im Bereich physischer Infrastrukturen sind in der Energie-
erzeugung bekannt. Zudem gibt es im Bereich ÖPNV neue Bedienformen, welche ebenfalls auf die Einbindung
der Bürger setzen. Dennoch sind nicht in allen Bereichen der öffentlichen Leistungserbringung finanzielle Bür-
gerbeteiligungen möglich. Wenn bestimmte technische Standards, rechtliche Vorgaben, Anforderungen an eine
kontinuierliche qualitative und quantitative Leistungserbringung oder Haftungsanforderungen zwingend sind,
scheiden finanzielle Bürgerbeteiligungen als Alternativen zur Finanzierung aus.
16
Abschließend sollen die Finanzbeziehungen zwischen den Gebietskörperschaften auf der Einnahmeseite kurz
betrachtet werden. Gründe für dortigen Handlungsbedarf sind zum einen die Befristungen zum 31.12.2019
sowohl des Maßstäbegesetzes (MaßstG)
17
als auch des Finanzausgleichsgesetzes (FAG)
18
, in dem auch das
Auslaufen des Solidarpaktes II geregelt ist.
Im Rahmen einer Neuordnung der föderalen Finanzbeziehungen ist auch nach Lösungen zu suchen, die der
demografischen Entwicklung und deren finanzpolitischen Folgen Rechnung tragen. Hierzu zählt beispielsweise
die Prüfung der aktuellen Einwohnerwertung dünnbesiedelter ostdeutscher Länder sowie der Stadtstaaten
hinsichtlich ihrer quantitativen Sachgerechtigkeit. Auch könnte im Tarif des Länderfinanzausgleichs ein demo-
grafischer Faktor analog zu einigen kommunalen Finanzausgleichssystemen eingeführt werden. Einen weiteren
möglichen Aspekt stellt allerdings die Einführung neuer SoBEZ im Zuge des demografischen Wandels dar.
19
14
Vgl. Lenk/Rottmann/Grüttner/Albrecht 2014, S. 26.
15
Vgl. ebenda, S. 72.
16
Vgl. ebenda, S. 35.
17
Gesetz über verfassungskonkretisierende allgemeine Maßstäbe für die Verteilung des Umsatzsteueraufkommens, für den Finanzausgleich unter den
Ländern sowie für die Gewährung von Bundesergänzungszuweisungen (Maßstäbegesetz - MaßstG) vom 9. September 2001 (BGBl. I S. 2302), zuletzt
geändert durch Art. 8 des Gesetzes vom 29. Mai 2009 (BGBl. I S. 1170); das Gesetz tritt gem. § 15 mit Ablauf des 31. Dezember 2019 außer Kraft.
18
Gesetz über den Finanzausgleich zwischen Bund und Ländern (Finanzausgleichsgesetz - FAG) vom 20. Dezember 2001 (BGBl. I S. 3955, 3956), zuletzt
durch Art. 2 des Gesetzes vom 15. Juli 2013 (BGBl. I S. 2401) geändert; das Gesetz tritt gem. § 20 mit Ablauf des 31. Dezember 2019 außer Kraft.
19
Für weitere Informationen: Vgl. Lenk (2014).
52 |
Auswirkungen der demografischen Entwicklung auf die öffentlichen Finanzen

 
Literaturverzeichnis
Bertelsmann Stiftung (2014): Demografische Entwicklung, unter:
http://www.wegweiser-kommune.de.
Eingesehen am 16.12.2014.
Bundesministerium der Finanzen (BMF) (2012): Kompendium zur Verschuldungsregel des Bundes gemäß
Artikel 115 Grundgesetz. Berlin, 2012.
Bundesministerium der Finanzen (BMF) (2014): Zusammenfassung der Abrechnungsergebnisse für die
Jahre ab 1995, unter:
http://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/
Standardarti-
kel/Themen/ Oeffentli-
che_Finanzen/Foederale_Finanzbeziehungen/Laenderfinanzausgleich/Zusammenfassung-
Abrechnungsergebnisse-ab1995.pdf. 14.05.2014.
Bundesinstitut für Bevölkerungsforschung (Hrsg.) (2013): Bevölkerungsentwicklung – Daten, Fakten, Trends
zum demografischen Wandel. Wiesbaden, 2013.
Bundesministerium für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) (2007): Die demografische Entwick-
lung in Ostdeutschland und ihre Auswirkungen auf die öffentlichen Finanzen (BMVBS Forschungen,
Heft 128). Berlin, 2007.
Eck, A. / Ragnitz, J. / Steinbrecher, J. / Thater, C. (2012): Evaluation der Zukunftsfestigkeit des Gleichmä-
ßigkeitsgrundsatzes II im kommunalen Finanzausgleich des Freistaates Sachsen, ifo Dresden Stu-
dien 67, Dresden und München.
Hofmann, M. / Seitz, H. (2007): Demografiesensitivität und Nachhaltigkeit der Länder
und Kommunalfi-
nanzen: Ein Ost
West
Vergleich (Dresden discussion paper in economics, 17/07), unter;
https://www.econstor.eu/dspace/bitstream/10419/22758/1/DDPE200717.pdf.
Eingesehen am
18.12.2014.
Lenk, T. / Rottmann, O. / Grüttner, A. / Albrecht, R. (2014): Finanzielle Bürgerbeteiligung, Instrument zur
Sicherstellung kommunaler Leistungserbringung. Gütersloh, 2014.
Lenk, T. / Hesse, M. / Grüttner, A. / Reichardt, T.
(2012): Finanzwissenschaftliches Gutachten zur Fort-
schreibung des Kommunalen Finanzausgleichs in Hessen. Leipzig, 2012.
Lenk, T. (2014): "Solidarpakt III": Indikatoren der Ressourcensteuerung, in: Martin Junkernheinrich/Joachim
Lange (Hg.): Föderale Finanzen - Auf dem langen Weg zu einer Reform, Rehburg-Loccum, 2014.
Statistisches Bundesamt (2010): Bevölkerung und Erwerbstätigkeit – Ergebnisse der 12. koordinierten
Bevölkerungsvorausberechnung, unter:
https://www.destatis.de/DE/ZahlenFakten/
GesellschaftS-
taat/Bevoelkerung/Bevoelkerungsvorausberechnung/Bevoelkerungsvorausberechnung.html. Einge-
sehen am 16.12.2014.
Statistisches Bundesamt (2014a): Bevölkerung und Erwerbstätigkeit – Vorläufige Wanderungsergebnisse,
unter:
https://www.destatis.de/DE/Publikationen/Thematisch/
Bevoelke-
rung/Wanderungen/vorlaeufigeWanderungen5127101137004.pdf?__blob=publicationFile. Eingese-
hen am 16.12.2014.
Statistisches Bundesamt (2014b): Schulden der öffentlichen Gesamthaushalte: Bundesländer, unter:
https://www-genesis.destatis.de/genesis/online/logon.
Eingesehen
am
18.12.2014
.
Auswirkungen der demografischen Entwicklung auf die öffentlichen Finanzen
| 53

 
Panel 1: Nachhaltige Haushaltspolitik
Zusammenfassung
Inhalt der Vorträge in Panel 1 war das Neuverschuldungsverbot bzw. die Schuldenbremse. Als Referenten setz-
ten sich dazu Ralf Leimkühler, stellv. Geschäftsführer des Sächsischen Städte- und Gemeindetages, Prof. Dr.
Gunnar Schwarting, Geschäftsführer des Städtetages Rheinland-Pfalz a. D. sowie Prof. Dr. Fritz Helmedag,
Professor für Volkswirtschaftslehre (Mikroökonomie) an der TU Chemnitz mit dem Thema auseinander. Die zum
Teil kontrovers aufgestellten Thesen führten anschließend zu einer sehr lebhaften Diskussion unter den Teil-
nehmern des Panels, die von Rechnungshofdirektor Gerold Böhmer moderiert wurde.
Ralf
Leimkühler
beschäftigte sich dabei vertieft mit den „Auswirkungen von Neuverschuldungsverbot und
Konnexitätsprinzip auf die sächsischen Kommunen“.
Seiner Ansicht nach schränke ein Neuverschuldungsverbot die Flexibilität des Freistaates Sachsen ein, auf kon-
junkturelle Entwicklungen regieren zu können. Im Falle einer Negativentwicklung werde der Staat seine Aus-
gaben reduzieren müssen, d. h. eigene Investitionen und eigenen Konsum zurückfahren und die investiven und
konsumtiven Zuweisungen an Dritte reduzieren. Ein zusätzlicher Personalabbau als Sparmöglichkeit scheine
dabei keine Alternative zu sein, da der Freistaat Sachsen nicht einmal den selbstgesetzten Personalabbaukorri-
dor einhalten könne.
Würden neben den konjunkturell bedingten Kürzungen ab 2020 auch Kürzungen wegen fehlender Solidarpakt-
mittel erfolgen müssen, wären die Kommunen überproportional betroffen. Bund und Länder würden dann
wahrscheinlich nach Ausweichstrategien suchen, um Gestaltungsspielräume zurückzugewinnen. Politik lasse
sich nicht dauerhaft einbremsen, so Leimkühler.
Prof. Dr. Gunnar Schwarting
befasste sich mit der „Schuldenbremse – ein vielköpfiges Wesen“ und vertrat
dabei die Auffassung, dass vor allem kein Absolutismus bestehen solle.
Trotz Schuldenbremse könne es zu einer Neuverschuldung kommen, wenn nämlich – wie in der Schweiz – die
Verschuldung zwar über einen bestimmten Konjunkturzyklus hinweg betrachtet nicht ansteigen darf, jedoch
innerhalb des Zyklus Zuwächse und Abbau möglich sein können.
Entscheidend
sei auch der Betroffenenkreis, auf den sich die Schuldenbremse beziehen solle. Wenn sie nur die
Kernhaushalte beträfe, entstünde in der Folge vermutlich eine Auslagerung von Schulden in Extrahaushalte.
Die Beschränkung auf die rein staatliche Ebene berge die Gefahr der Verlagerung, nämlich auf die Kommunen.
Auch
könne sich der Freistaat Sachsen aufgrund seiner guten Haushaltssituation nicht zurücklehnen: Im Zuge
der Neuordnung der bundesstaatlichen Finanzbeziehungen 2019 werde auch der Etat des Freistaates Sachsen
berührt. Ausgabenintensive Entwicklungen, z. B. die Erneuerung der Infrastruktur, würden in den neuen Län-
dern an Gewicht gewinnen.
Darüber
hinaus warnte er vor einer negativen Konnexität, wenn sich das Land also von Aufgaben zurückziehe,
die es bisher mit eigenem Personal erfüllt habe. Ebenso gefährlich sei die mögliche Strategie einer persuasiven
Politik, d. h. staatliche Leistungen würden in dem Vertrauen zurückgefahren, dass die Kommunen als erste
Ansprechpartner für die Bürger die Aufgaben irgendwie auf eigene Kosten erfüllten.
Die
Schuldenbremse sei also im Ergebnis nur im Zusammenwirken aller öffentlichen Haushalte zu bewerkstelli-
gen. Lasten auf eine andere Ebene zu verschieben, bedeute Akzeptanzverlust für Maßstäbe und Ziele der Fi-
nanzpolitik.
Prof. Dr. Fritz Helmedag
vertrat in einem bewusst kontrovers gehaltenen Vortrag unter der These „Mit der
Schuldenbremse zum Systemcrash“ die Auffassung, dass unter den herrschenden monetären Verhältnissen
Schulden und Vermögen die beiden Seiten ein und derselben Medaille seien.
Zusammenfassung Panel 1: Nachhaltige Haushaltspolitik
| 55

Das Wirtschaftssystem werde durch den „Sparwahn“ zusammenbrechen, da der moderne Kapitalismus ein
schuldengetriebenes Gebilde darstelle. Wo keine Defizite, da auch kein Überschuss!
In
einer geschlossenen Ökonomie entsprächen Forderungen und Verbindlichkeiten einander. Jede Minderung
von Geldvermögen hier verursache zwingend einen Zuwachs von monetären Aktiva in gleicher Höhe dort auf
der Welt. Auch über die Generationen gleiche sich der Saldo aus. Die Nachkommen profitierten von dem Ge-
schaffenen der Vorfahren.
Wenn
„Sparen“ im ursprünglichen Sinne bedeute, Einkommensteile nicht zu konsumieren, sondern zur Bildung
von Reinvermögen zu verwenden, gehe es in der Realität lediglich nur noch um verminderte Defizite, also Aus-
gabenkürzungen. Der Handlungsspielraum bestehender und künftiger Regierungen werde somit stark einge-
engt. Dies gehe einher mit einem fortschreitenden gesellschaftlichen Wohlfahrtsverlust.
Im Ergebnis sah der Autor das geltende Sparprinzip als Mittel zum Zweck, den Staat mehr und mehr von einer
umfassenden Daseinsfürsorgepflicht zu entbinden.
Wenn
in der Schuldendebatte nicht die Bruttoschulden sondern die Nettoverschuldung herangezogen und
damit die monetären Aktiva wie Forderungen und Anteile berücksichtigt würden, wäre der Schuldenstand in
einigen Ländern deutlich geringer, so auch in Deutschland. Schon aus diesem Grund hätte der jetzige Sparkurs,
der mit der Einführung der nach dem Maastrichter Vertrag bestimmten Obergrenzen der Staatsschuld begann
und sich mit der Grundgesetzänderung zur Beschränkung der Kreditaufnahme und dem Fiskalpakt auf europäi-
scher Ebene fortsetzt, nicht so eingeschlagen werden müssen und dürfen.
Der Autor leitete mathematisch her, dass in einer wachsenden Wirtschaft die Schuldenquote konvergiert. Unter
einer bestimmten Konstellation sei ein dauerhaftes Haushaltsloch – eine tragfähige wohlfahrtsmehrende De-
ckungslücke – möglich, ohne dass die Schuldenquote steige.
Festzuhalten ist, dass trotz teilweise unterschiedlicher Sichtweisen alle 3 Referenten die Einengung des staatli-
chen Handlungsspielraums durch die Schuldenbremse als künftiges Spannungsfeld ausmachen.
56 |
Zusammenfassung Panel 1: Nachhaltige Haushaltspolitik

 
Auswirkungen der Schuldenbremse auf den kommunalen Haushaltsausgleich
Prof. Dr. Gunnar Schwarting, Geschäftsführer des Städtetages Rheinland-Pfalz a. D.
Einführung – was ist eine „Bremse“?
Der Begriff der Schuldenbremse hat sich zwar in den letzten Jahren zu einem Modewort der Finanzpolitik ent-
wickelt. Aber hinter einem derart plakativen Begriff verbergen sich zahlreiche Abwandlungen, die nicht gerade
zum besseren Verständnis beitragen. Rein sprachlich führt ein Bremsvorgang zu einer allmählichen Verlangsa-
mung, d. h. in diesem Fall zu einem allmählichen Rückgang der Neuverschuldung – aber das meinen Finanzpo-
litiker in der öffentlichen Debatte wohl eher nicht. Sie erwecken den Eindruck, als gehe es ihnen – um im Bild
zu bleiben – um eine Vollbremsung, mithin eine dauerhafte Nettoneuverschuldung von 0. Einige Finanzpolitiker
gehen sogar noch weiter und postulieren einen allmählichen Schuldenabbau, d. h. eine langfristige Nettotil-
gung.
Selbst wenn es „nur“ darum geht, den Schuldenstand nicht weiter ansteigen zu lassen, ist das Thema finanz-
wirtschaftlich keineswegs gelöst. Einerseits müssen über Umschuldungen die allfälligen Tilgungen finanziert
werden; andererseits bleibt die Zinslast eines nominal unveränderten Schuldenstandes. Sie verändert sich mit
dem Zinsniveau, d. h. die Einnahmen des Staates müssen die Ausgaben so weit übersteigen, dass sie auch bei
höheren Zinszahlungen ausreichen, um einen nicht-schuldenfinanzierten Haushalt zu gewährleisten.
Doch leider stimmt das alles nicht so ganz, denn auch bei Gültigkeit einer „starken“ Schuldenbremse kann es
trotzdem zu einer Nettoneuverschuldung kommen. Das zeigt das Beispiel der Schweiz, die gerne als Referenz
für die deutsche Schuldenbremse herangezogen wird.
1
Sie besagt nämlich lediglich, dass die Verschuldung über
einen Konjunkturzyklus hinweg betrachtet nicht ansteigen darf, innerhalb des Zyklus indessen Zuwächse und
Abbau aufweisen kann. Das entspricht im Übrigen der in den 60er Jahren in Deutschland vor allem durch Karl
Schiller formulierten Idee der Globalsteuerung, die eine antizyklische Haushaltspolitik – und damit auch einen
Abbau der Staatsverschuldung im Aufschwung auf das frühere Ausmaß – vorsah. Eine solche Formulierung
findet sich auch im neuen Art. 109 GG Abs. 3 Satz 2:
„Bund und Länder können Regelungen zur im Auf- und Abschwung symmetrischen Berücksichtigung der Aus-
wirkungen einer von der Normallage abweichenden konjunkturellen Entwicklung … vorsehen.“
Dass dieses Prinzip auch bisher nicht funktioniert hat, beweist zumindest die deutsche Schuldenstatistik der
letzten Jahrzehnte eindrucksvoll. Im Übrigen bleibt es der Interpretation vorbehalten, wann Abweichungen von
der „Normallage“ bestehen. Dies erinnert stark an die frühere Formulierung von der „Störung des gesamtwirt-
schaftlichen Gleichgewichts“, die eine Verschuldung über die Investitionsschranke hinaus rechtfertigen sollte.
Hierzu hat das Bundesverfassungsgericht dem Haushaltsgesetzgeber eine recht weite Einschätzungsprärogative
eingeräumt, die in der Folgezeit von Bund und Ländern auch entsprechend weidlich genutzt wurde. Eine wirk-
same Schuldenbegrenzung jedenfalls hat diese Vorschrift nicht bewirkt. Ob der nun eingeführte Stabilitätsrat
in der Lage ist, für eine neue Disziplin zu sorgen, darf zumindest als Frage in den Raum gestellt werden.
2
Bremsen – aber wer und was ist gemeint?
Auch wenn von der Schuldenbremse gesprochen wird, so bleibt doch offen, auf welchen Kreis von Betroffenen
sie sich bezieht. Schuldenregeln, die nur die Kernhaushalte betreffen, werden rasch zur Makulatur, weil sie zur
Auslagerung von Schulden in Extrahaushalte, z. B. Immobilienbetriebe, geradezu einladen. Das Beispiel China –
ein Land, in dem für subnationale Gebietskörperschaften ein Verschuldungsverbot besteht – unterstreicht diese
Vermutung nachdrücklich. Auch die Beschränkung auf die staatliche Ebene birgt Gefahren, weil dann Anreize
bestehen, Aufgaben und Kosten auf die subnationalen Einheiten, in Deutschland vor allem die Kommunen, zu
verlagern.
1
Siehe dazu u. a. Thomas Beljean/Alain Geier, The Swiss Debt Brake – Has it been a success?, Swiss Journal of Economics and Statistics 149 (2013), pp.
115 ff.
2
Siehe hierzu den Beitrag von Eckhard Janeba, Vorsitzender des Unabhängigen Beirats beim Stabilitätsrat, „Kontrolleure ohne Macht“, Handelsblatt
24. September 2014, S. 48.
Panel 1: Auswirkungen der Schuldenbremse auf den kommunalen Haushaltsausgleich
| 57

image
image
image
image
image
image
image
image
Nach dem Schalenkonzept der amtlichen Statistik wäre umgekehrt der Kreis sehr weit zu ziehen.
3
In dieser
Betrachtung dürften kein Abwasserbetrieb und kein Stadtwerk für das Kerngeschäft eine Fremdfinanzierung
vornehmen. Ob ein so breit verstandenes Verschuldungsverbot allerdings tragfähig wäre, kann doch in Frage
gestellt werden. Es erscheint geboten, daher an dieser Stelle eine differenzierte Betrachtung vorzunehmen.
Andererseits stellen Schulden lediglich einen Teil der künftigen Verpflichtungen des Staates dar. Ihnen zuzu-
rechnen sind implizite Schulden, die sich z. B. aus Pensionsansprüchen ergeben. Daher hat die Europäische
Union auch das Tragfähigkeitskonzept eingeführt, das insbesondere auch die aus dem demografischen Wandel
resultierenden Belastungen der öffentlichen Haushalte berücksichtigen soll.
4
Eine fiskalische Schuldenbremse
für öffentliche Haushalte ist also nur ein Teil der Gesamtproblematik, wenn es darum geht, öffentliche Finan-
zen und öffentliche Leistungen auf eine solide Basis zu stellen.
Vor diesem Hintergrund sollen kurz vier „Bremsvorgänge“ aus der aktuellen Diskussion angesprochen werden.
die Supranationale Bremse durch den Europäischen Fiskalpakt,
die Nationale Bremse in Deutschland durch Verschuldungsregelungen des Bundes und der Länder,
lokale Schuldenbremsen in einzelnen deutschen Kommunen,
die „doppische“ Schuldenbremsen.
Dabei stehen die beiden erstgenannten Konzepte, vor allem in ihren Auswirkungen auf die kommunale Ebene im
Vordergrund, während insbesondere lokale Regeln Gegenstand eines anderen Beitrags sind. Der vierte Aspekt – der
streng genommen keine Schuldenbremse formuliert – wird lediglich kurz gestreift.
Die supranationale Bremse – der Fiskalpakt in Europa
Der europäische Fiskalpakt, der zu Beginn des Jahres 2013 in Kraft getreten ist, verpflichtet die Signatarstaa-
ten, eine Defizitobergrenze von 0,5 % des BIP nicht zu überschreiten (bei Ländern mit sehr niedriger Staats-
schuldenquote kann der Wert bis zu 1,0 % reichen). Das Ziel ist deutlich ehrgeiziger als noch im Vertrag von
Maastricht, der eine Defizitgrenze von 3 % vorsah, formuliert. Angemerkt sei allerdings, dass weder für einen
Wert von 3 % noch für eine Grenze von 0,5 % eine plausible ökonomische Begründung gegeben wurde.
Für Deutschland sind von dieser Grenze der Bund, die Länder, die Kommunen und die Sozialversicherungen
erfasst. Dabei geht die Finanzpolitik in Deutschland davon aus, dass die Sozialkassen keine und die Kommunen
zumindest im Regelfall ebenfalls keine Defizite aufweisen. Diese Körperschaften könnten somit den Druck auf
die staatlichen öffentlichen Haushalte reduzieren helfen. Dass dies jedoch nicht durchgängig der Fall sein
muss, zeigen die Jahre der Finanz- und Wirtschaftskrise, in denen auch der kommunale Sektor einen hohen
negativen Finanzierungssaldo aufwies.
Nach dem theoretischen Konzept müsste daher Deutschland für den Fall einer drohenden Überschreitung die-
ses Limits reagieren. Soweit der Bund und die Länder tangiert sind, ist das gebotene Instrumentarium über den
Stabilitätsrat in Gang zu setzen. Seine Befugnisse sind indessen limitiert, so dass fraglich bleibt, ob es über-
haupt gelingt, eine Schuldenbremse de facto wirksam werden zu lassen.
Auf die Sozialversicherungen kann in der Regel der Bund unmittelbar einwirken. Für die kommunale Ebene
hingegen gestaltet sich ein Eingriff schwieriger. Hier könnte auf das nahezu vergessene Instrument der Schul-
dendeckelverordnung zurückgegriffen werden, das erst einmal – 1973 – mit begrenztem Erfolg zur Anwendung
gekommen ist und sich nach wie vor in den meisten Gemeindeordnungen wiederfindet.
5
Danach könnten Bund
und Länder das Gesamtvolumen kommunaler Verschuldung limitieren – innerhalb des kommunalen Sektors
müssten dann die Länder Verteilungsregelungen treffen.
Allerdings leidet dieser Ansatz unter vier fundamentalen Schwächen:
er ist in der Umsetzung ausgesprochen aufwändig, da jede einzelne der knapp 12.000 Kommunen zu betrachten ist;
er vermag nicht zwischen „rentierlichen“ und „nicht rentierlichen“ Krediten zu unterscheiden;
allein die Ankündigung würde einen Vorzieheffekt auslösen, um noch rasch das eigene, im Haushalt festge-
setzte Kreditlimit zu nutzen;
er müsste weniger die Investitions- als vielmehr in erster Linie die Liquiditätskredite erfassen, die aber in
vielen Kommunen für die Erfüllung laufender Pflichtaufgaben derzeit unerlässlich sind.
3
Eine kurze Beschreibung des Konzepts findet sich in der Gemeinschaftsveröffentlichung der Statistischen Ämter des Bundes und der Länder, Integrierte
Schulden der Gemeinden und Gemeindeverbände 2014, S. 5 f.
4
Zu einer kurzen Erläuterung des Konzepts s. Bundesministerium der Finanzen, Dritter Bericht zur Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen, BR-Drs.
732/11, S.3.
5
Vgl. Gunnar Schwarting, Kommunales Kreditwesen, 4. Aufl. Berlin 2014 Rz. 139.
58 |
Panel 1: Auswirkungen der Schuldenbremse auf den kommunalen Haushaltsausgleich

image
image
Die Alternative wäre eine intensive aufsichtsbehördliche Kontrolle, z. B. mit dem Vorbehalt der Einzelgenehmi-
gung von Kreditaufnahmen, sowohl der investiven wie der liquiditätssichernden. Ob Aufsichtsbehörden eine
solche Aufgabe erfüllen könnten (und wie weit sie dabei in Einzelauflagen gehen dürften), mag an dieser Stelle
nur als Frage in den Raum gestellt werden.
6
Denn in vielen Ländern müssen sie ja auch noch die Umsetzung
der Entschuldungshilfen prüfen. Zu Recht nimmt Sachsen daher die Kommunen aus der für das Land geltenden
Neuverschuldungsregel aus.
Für den Fall, dass die nationalen Schuldenbremsen bei Bund und Ländern tatsächlich greifen, wäre der Druck
auf die Kommunen etwas abgemildert. Denn zwischen dem nach dem Fiskalpakt zulässigen Defizit von 0,5 %
des BIP und dem für den Bund nach der nationalen Schuldenbremse geltenden Maximum von 0,35 % verbliebe
eine Differenz von 0,15 % oder etwa 4 Mrd. Euro. Darauf allerdings lässt sich eine tragfähige regionale und
lokale Finanzpolitik wohl kaum aufbauen.
Die nationale Schuldenbremse
In Folge der Schuldenbremse im Grundgesetz haben die Länder eigene Schuldenbegrenzungsregeln erlassen.
Sachsen und Rheinland-Pfalz, keineswegs aber alle Länder, haben eine entsprechende Verfassungsänderung
vorgenommen.
7
Die Verfassung des Freistaates Sachsen enthält in Artikel 95 Abs. 2 LV ein Neuverschuldungs-
verbot, das auch für die rechtlich unselbstständigen Sondervermögen des Freistaates gilt. Es wird allerdings für
den Fall
von Steuermindereinnahmen (ab einer gewissen Größenordnung) auf Grund der konjunkturellen Entwicklung
oder
von Naturkatastrophen
gelockert. Diese Situationen hat der Haushaltsgesetzgeber festzustellen; zugleich ist ein Tilgungsplan für diese
„Sonderkredite“ über höchstens acht Jahre vorzulegen.
Rheinland-Pfalz weicht in Artikel 117 LV in zwei Punkten von der sächsischen Regelung ab. Zum einen ist eine
Lockerung des Neuverschuldungsverbots mit
„einer auf höchstens vier Jahre befristeten Anpassung an eine strukturelle, auf Rechtsvorschriften beruhende
und dem Land nicht zurechenbare Änderung der Einnahme- oder Ausgabesituation“ (Abs. 2 Satz 1 lit b)
möglich. Sie zielt auf bundesgesetzliche Eingriffe – in erster Linie bei der Steuergesetzgebung. Die zweite Ab-
weichung besteht darin, dass der Kreis der über den Landeshaushalt hinaus zu berücksichtigenden Sachverhal-
te weiter gezogen ist (Abs. 3):
„Einnahmen aus Krediten im Sinne von Absatz 1 Satz 1 entstehen dem Land auch dann, wenn Kredite von ju-
ristischen Personen, an denen das Land maßgeblich beteiligt ist, im Auftrag des Landes und zur Finanzierung
staatlicher Aufgaben aufgenommen werden, und wenn die daraus folgenden Zinsen und Tilgungen aus dem
Landeshaushalt zu erbringen sind.“
Gravierender als die juristischen Differenzierungen ist die unterschiedliche Ausgangslage, in der sich beide
Länder befinden. Während es dem Freistaat Sachsen schon seit Längerem gelungen ist, seinen Haushalt ausge-
glichen zu gestalten, muss Rheinland-Pfalz dazu noch einen langen Weg gehen. Zwar ist das strukturelle Defi-
zit im Landeshaushalt von mehr als 1 Mrd. Euro in den Vorjahren im Jahr 2013 mit gut 500 Mio. Euro deutlich
gesunken. Trotzdem sind weitere Konsolidierungsschritte erforderlich, zumal nicht auf Dauer mit so hohen
Steuereinnahmen und so niedrigen Zinsen gerechnet werden kann.
Aber es wäre auch verfehlt, nun für Sachsen völlige Entwarnung zu geben. Denn zum einen wird im Zuge der
Neuordnung der bundesstaatlichen Finanzbeziehungen 2019 auch der Etat des Freistaates berührt. Zum ande-
ren werden ausgabenintensive Entwicklungen, die – wie z. B. die Erneuerung der Infrastruktur – die westdeut-
schen Länder früher getroffen haben, auch in den ostdeutschen Bundesländern an Gewicht gewinnen.
6
Aufsichtsbehördliches Handeln wird ohnedies – zumindest für einige Bundesländer – sehr kritisch, weil nicht stringent, beurteilt. S. dazu jüngst Chris-
toph Brüning, Zur Insolvenz von Kommunen, der Gemeindehaushalt 11/2014, S. 243 f.
7
Zu einer vergleichenden Bewertung einiger Länderregeln s. Christoph Gröpl, Die „Schuldenbremse“ in Hessen, Rheinland-Pfalz und im Saarland, LKRZ
11/2010. Eine sehr skeptische Einschätzung vertritt Gebhard Kirchgässner, Die Schuldenbremse der Bundesländer: eine Fehlkonstruktion?, Wirtschafts-
dienst 10/2014, der vor allem auf die fehlende Steuerautonomie der Länder hinweist.
Panel 1: Auswirkungen der Schuldenbremse auf den kommunalen Haushaltsausgleich
| 59

Für die Kommunen ergeben sich aus dem jeweiligen Konsolidierungskurs eines Landes möglicherweise nicht
unbeträchtliche Konsequenzen, wenn versucht wird, Konsolidierungslasten auf die kommunale Ebene zu verla-
gern. Die offensichtlichste – und politisch einfallsloseste – Form sind direkte Kürzungen im Finanzausgleich.
Sie sind in Rheinland-Pfalz wegen der Besonderheiten des Stabilisierungsfonds nicht möglich; der Gleichmä-
ßigkeitsgrundsatz in Sachsen dürfte dies ebenso verbieten.
Kritischer hingegen sind sog. Befrachtungen, indem bislang aus dem Landeshaushalt an Kommunen gezahlte
Beträge nunmehr in den (nicht aufgestockten) Finanzausgleich übernommen werden. Besonders problematisch
ist es, wenn es sich (wie bei der Kita-Finanzierung) um ausgesprochen dynamische Positionen handelt. Sie
verdrängen – soweit nicht die allgemeinen Zuweisungen tangiert werden sollen – vor allem andere bis dahin
geförderte Zwecke.
Zwar verbieten die Konnexitätsregelungen in den Ländern die direkte Aufgabenübertragung vom Land an die
Kommunen ohne entsprechenden finanziellen Ausgleich. Gerade bei „neuen“ Anforderungen, für die – wie im
Fall der Inklusion – kaum Erfahrungswerte vorliegen, müssen jedoch zunächst geschätzte Ausgleichsregelungen
(z. B. mit Hilfe des Standardkostenmodells) getroffen werden. Sie bedürfen einer – und das ist wichtig: auch
rückwirkenden – Revisionsklausel durch eine von Land und Kommunen gemeinsam akzeptierte Instanz. Eine
der wesentlichen Voraussetzungen hierfür ist allerdings eine leistungsfähige und nach einheitlichen Prinzipien
geführte Kosten- und Leistungsrechnung in den Kommunen.
Eine Art negativer Konnexität ergibt sich, wenn sich das Land aus Aufgaben zurückzieht, die es bisher mit ei-
genem Personal erledigt hat. Begründet wird das nicht selten mit einer strengeren Auslegung der gesetzlichen
Zuständigkeiten –bisweilen hilft dabei auch ein Bericht eines Landesrechnungshofes. Ein typisches Beispiel ist
die Abgrenzung von Polizei- und Ordnungsaufgaben, Erstere staatlich, Letztere kommunal. Gerade in kleineren
Kommunen kann das zur Notwendigkeit einer 24-Stunden-Bereitschaft führen, wenn z. B. in den Nachtstun-
den die Polizei bei ruhestörendem Lärm nicht tätig wird. Die aktuelle Debatte über Polizeieinsätze bei Fußball-
spielen zeigt, dass sich der Konsolidierungsdruck keineswegs nur auf die Kommunen beschränken kann.
Schließlich gibt es auch noch die Strategie einer persuasiven Politik, indem staatliche Leistungen zurückgefah-
ren werden und darauf vertraut wird, dass der öffentliche Druck die Kommunen letztlich doch zwingt, diese
Leistungen auf eigene Kosten zu übernehmen. Denn die Kommune ist die erste Ansprechpartnerin der Bürge-
rinnen und Bürger – und der/die Bürgermeister/in bei der Urwahl auf deren Stimmen angewiesen.
Die doppische Schuldenbremse
Mit der Verschuldung wird – so die Argumentation – die Last der Finanzierung kommunaler Leistungen auf
spätere Generationen verschoben, das Prinzip der Generationengerechtigkeit werde insoweit verletzt. Daher sei
es Aufgabe jeder Generation, ihren Ressourcenverbrauch auch selbst zu finanzieren. Dieser lässt sich aus der
Doppik, genauer gesagt: aus dem Ergebnishaushalt leicht ersehen. Insoweit ist ein ausgeglichener Ergebnis-
haushalt auch ein Beitrag zur Generationengerechtigkeit. Daher wird vorgeschlagen, ein mögliches Defizit im
Ergebnishaushalt durch einen „Generationenbeitrag“ abzudecken.
8
Dieser Beitrag kann am einfachsten durch
eine Variation des Grundsteuerhebesatzes erbracht werden.
Es versteht sich von selbst, dass hierfür einige Voraussetzungen gegeben sein müssen; insbesondere darf der
„Generationenbeitrag“ nicht als Ersatz für staatliche finanzpolitische Fehlleistungen herangezogen werden. So
muss eine im Durchschnitt auskömmliche Kommunalfinanzierung ebenso gewährleistet sein wie ein Finanz-
ausgleich, der wirtschafts- und soziostrukturelle Unterschiede angemessen berücksichtigt. Zudem ist die strikte
Beachtung des Konnexitätsprinzips erforderlich.
Unter der Annahme eines gleichermaßen wirtschaftlichen Handelns unterscheiden sich dann die Budgets nach
den zur Verfügung gestellten Leistungen. Der „Generationenbeitrag“ ist dann nichts anderes als der Preis für
ein besseres/umfangreicheres Leistungsangebot. Dieser Mechanismus weist verblüffende Ähnlichkeit mit den
Überlegungen von Charles M. Tiebout aus dem Jahr 1956 auf.
9
Er zog aus dem Zusammenhang allerdings eine
weitergehende Schlussfolgerung: Die Menschen würden in jene Kommunen ziehen, in denen ihre Präferenzen
am ehesten erfüllt würden.
8
Siehe dazu u. a. Andreas Burth, Modell einer ressourcenverbrauchsorientierten Kommunalschuldenbremse, in: Reinbert Schauer (Hrsg.), Aktuelle Her-
ausforderungen an das Management in öffentlichen Verwaltungen, Linz 2012.
9
Vgl. Charles M. Tiebout, A Pure Threory of Local Expenditures, Journal of Political Economy 64 (1956).
60 |
Panel 1: Auswirkungen der Schuldenbremse auf den kommunalen Haushaltsausgleich

Angesichts der sehr restriktiven Voraussetzungen, die für einen „Generationenbeitrag“ gelten, kommt dem
Konzept – wie im Übrigen auch dem amerikanischen Vorläufer – eine eher theoretische Bedeutung zu. Denn
derzeit ist zu beobachten, dass viele Kommunen gerade die Grundsteuer erhöhen – nicht weil sie entsprechend
das Leistungsangebot ausweiten wollen, sondern weil sie Finanzierungslücken, die auf andere Weise entstan-
den sind, schließen wollen/müssen. So zählen insbesondere die Städte im nordrhein-westfälischen „Stärkungs-
pakt Stadtfinanzen“ zu den Kommunen mit den höchsten Hebesätzen der Grundsteuer B in Deutschland. He-
besätze von 500 % und deutlich mehr prägen in dieser Gruppe das Bild.
10
Ausblick
Die Notwendigkeit einer Begrenzung der öffentlichen Verschuldung ist gewiss nicht zu bestreiten. Das aller-
dings kann nur im Zusammenwirken aller öffentlichen Haushalte gelingen. Der Versuch, Lasten auf eine andere
Ebene zu verschieben ist kurzsichtig und führt dazu, dass die Maßstäbe und Ziele öffentlicher Finanzpolitik an
Akzeptanz verlieren. Für die Kommunen ist die Situation besonders schwierig, da sie zum einen nur über die
Länder auf die staatliche Finanzpolitik einwirken können und zugleich mit dem Konsolidierungsdruck innerhalb
des Landeshaushalts umgehen müssen. Zum Zweiten aber sind sie mit ihren Leistungen am nächsten an den
Bürgerinnen und Bürgern. Sie müssen der Unzufriedenheit über höhere Abgaben und/oder eingeschränkte Leis-
tungen direkt begegnen. Das erfordert von der Kommunalpolitik Stehvermögen, aber in besonderem Maße auch
Rückendeckung durch Bund und Land.
10
Zu einer kritischen Einschätzung s. ganz aktuell Lars Holtkamp/Tobias Fuhrmann, Kommunale Selbstverwaltung zwischen Steuerschraube und Staats-
kommissar. Eine Zwischenbilanz zum Stärkungspakt, der gemeindehaushalt 7/2014.
Panel 1: Auswirkungen der Schuldenbremse auf den kommunalen Haushaltsausgleich
| 61

Der Beitrag
„Mit der Schuldenbremse zum Systemcrash“
von Prof. Dr. Fritz Helmedag
Professor für Volkswirtschaftslehre (Mikroökonomie) an der TU Chemnitz
Seite 63-74
kann aus urheberrechtlichen Gründen nicht online zur Verfügung gestellt werden. Bei diesem
Beitrag handelt es sich um einen Nachdruck von:
Helmedag, Fritz: Mit der Schuldenbremse zum Systemcrash.
In: Gesmann-Nuissl, Dagmar; Hartz, Ronald; Dittrich, Marcus (Hrsg.): Perspektiven
der Wirtschaftswissenschaften, Wiesbaden (Springer Gabler) 2014, S. 123-137.
Mit freundlicher Genehmigung von Springer Science+Business Media.

image
image
image
Nachhaltige kommunale Haushaltswirtschaft
Ralf Leimkühler, stellv. Geschäftsführer des Sächsischen Städte- und Gemeindetages
A. Aufgabenverständnis
Die Auswirkungen von Neuverschuldungsverbot und Konnexitätsprinzip auf die Finanzsituation der sächsischen
Kommunen ist intensiv im Rahmen des Gesetzgebungsverfahrens zur Einführung des Neuverschuldungsverbo-
tes in die Sächsische Verfassung diskutiert worden. Diese Auseinandersetzungen waren mit Blick auf die De-
batten in anderen Bundesländern weder neu noch sind sie in Sachsen mit höherer Intensität geführt worden
als anderswo. Sie wurden aber durchaus als existentiell verstanden. Dies zeigen nicht zuletzt die Protokolle der
Sachverständigenanhörung im Sächsischen Landtag vom 5. Juni 2013. In den folgenden kurzen Ausführungen
zu den Auswirkungen der Verfassungsänderung sollen die Wechselwirkung von Staats- und Kommunalhaushal-
ten dargestellt und ein Blick in die Zukunft geworfen werden. Im Fokus steht die Frage, welche Auswirkungen
die neue Verfassungssituation auf die Haushaltspolitik in Sachsen, speziell mit Blick auf die Kommunen, haben
könnte.
B. Kann eine Verschuldungsbremse in der Landesverfassung Auswirkungen auf die Einnahmen der kom-
munalen Haushalte haben?
Die Antwort hängt davon ab, wen Sie fragen: Ein Finanzpolitiker des Landes wird sagen: „Nein,
das Verschul-
dungsverbot richtet sich nur an die staatliche Ebene und kann deshalb auch nur dort Auswirkungen haben.“
Wenden Sie sich stattdessen an einen Bürgermeister oder Kämmerer, antwortet er: „Ja,
da der Freistaat auf
Einnahmeausfälle mit der Kürzung seiner Zuweisungen an die Kommunen reagieren wird“.
Mit den Kategorien
von richtig oder falsch kommt man nicht wirklich weiter. Wir wollen uns der Antwort nähern, indem wir die
Frage in mehrere Schritte gliedern.
Schritt
1:
Wie flexibel ist die Haushaltspolitik des Freistaates unter Beachtung des Neuverschuldungsverbotes?
Sachsen hat bekanntermaßen seit Anfang des Jahres mit dem neuen Art. 95 in seiner Verfassung ein Neuver-
schuldungsverbot verankert, das nur sehr eng umgrenzte Ausnahmen kennt. Zusätzliche Kredite können dem-
nach nur aufgenommen werden bei
Eintritt einer Naturkatastrophe,
außergewöhnlichen Notsituationen, die sich der Kontrolle des Staates entziehen und die staatliche Finanz-
lage erheblich beeinträchtigen und bei
einer von der Normallage abweichenden konjunkturellen Entwicklung.
Letztere
liegt allerdings nur vor, wenn die steuerinduzierten Einnahmen um 3 % unter dem Schnitt der letzten
vier Jahre liegen. Geht man schon inflationsbedingt von in der Regel steigenden Steuereinnahmen aus, wird
der Vergleichsmaßstab deutlich unterhalb des letzten „normalen“ Einnahmejahres liegen. Die Ausnahme vom
Neuverschuldungsverbot kann daher bedeuten, dass
gegenüber dem letzten Vorkrisenjahr
Einnahmeausfälle
nicht nur von 3 %, sondern deutlich höhere Ausfallraten vorliegen müssen, um die ausnahmsweise vorgesehe-
ne Neuverschuldungsmöglichkeit auszulösen. Selbst dann dürfen die Kredite das Einnahmeniveau in der Regel
nur auf 99 % des Durchschnitts der vergangenen vier Jahre anheben. Für eine höhere Kreditaufnahme ist eine
2/3-Mehrheit im Landtag erforderlich.
Die
Flexibilität
des Freistaates, auf konjunkturelle Entwicklungen reagieren zu können, ist mit dem sächsischen
Neuverschuldungsverbot daher relativ gering ausgeprägt. Eine Stabilisierung der Ausgabeansätze im Staats-
haushalt ist mit einem konjunkturell bedingt „kleineren“ Haushalt kaum möglich.
Schritt 2:
Wie wird sich der Freistaat Sachsen in „normalen Zeiten“ sinnvollerweise auf eine zukünftige kon-
junkturelle Schieflage vorbereiten?
In der Vergangenheit hat der Freistaat Rücklagen aufgebaut, um auf zukünftige finanzielle Engpässe reagieren
zu können. An dieser Strategie wird er – soweit möglich – festhalten. In der Konsequenz wird der Freistaat
relativ viele Finanzmittel – wenigstens zurzeit ohne nennenswerte Verzinsungsmöglichkeiten – der eigentli-
chen Aufgabenwahrnehmung entziehen, was wiederum vor allem seine derzeitigen Investitionsmöglichkeiten
begrenzt.
Panel 1: Nachhaltige kommunale Haushaltswirtschaft
| 75

image
image
Aus Sicht der Finanzpolitiker hat das natürlich den Vorteil, „Geld“ vom Tisch nehmen zu können, das dann
nicht in einen zusätzlichen Standardaufbau „fließen“ kann.
Schritt 3:
In welchen Bereichen wird der Freistaat bei einem konjunkturell bedingten Steuereinnahmeeinbruch
eigene Ausgaben herunterfahren?
Die Reduzierung freiwilliger Aufgaben und Standardsenkung bei Pflichtaufgaben wird eher selten in den Fokus
genommen. Auch ein zusätzlicher Personalabbau scheint derzeit keine Handlungsalternative für den Freistaat
zu sein, gelingt es ihm doch nicht einmal, den selbstgesetzten Personalabbaukorridor einzuhalten. Eher kommt
schon eine Reduzierung der Investitionen in Betracht. Investitionen können gut gesteuert werden, solange
noch keine Bewilligungen ausgesprochen worden sind. Ein weiterer Weg ist die Reduzierung von investiven
bzw. konsumtiven Zuweisungen an Dritte. Ein Blick auf die sächsischen Kommunen zeigt, dass sich die Zuwei-
sungen des Freistaates an seine Kommunen immerhin auf rund 28 % seiner Bereinigten Gesamteinnahmen
belaufen.
Schritt 4:
Wie abhängig sind Sachsens Kommunen vom Staatshaushalt? Die sächsischen Kommunen finanzie-
ren rund 49 % ihrer „Bereinigten Gesamtausgaben“ durch Zuweisungen des Bundes und des Landes. Ihre Ab-
hängigkeit von staatlichen Zuweisungen ist sehr groß, dementsprechend auch die Sorge, Hauptleidtragender
eines für das Land geltenden Neuverschuldungsverbotes zu sein.
Abbildung 1: Anteil der Zuweisungen an die Kommunen, gemessen an den „bereinigten Gesamteinnahmen“ der Länder
Qu
elle: FiWi Leipzig (Universität Leipzig, Institut für öffentliche Finanzen und Public Management – Finanzwissenschaft)
Abbildung 2: Anteil der Zuweisungen an den Bereinigten Ausgaben der Kommunen
Quelle: FiWi Leipzig
76 |
Panel 1: Nachhaltige kommunale Haushaltswirtschaft

Schritt 5
: Sind die Kommunen vor der Kürzung ihrer Zuweisungen durch das Land geschützt?
Rein
fiskalisch
gesehen schützt der im Sächsischen Finanzausgleichsgesetz festgeschriebene Gleichmäßig-
keitsgrundsatz die sächsischen Kommunen nicht vor einer Kürzung ihrer Zuweisungen. Im Falle eines Konjunk-
tureinbruchs gehen sowohl die kommunalen als auch die staatlichen Steuereinnahmen zurück. In der Folge
sinken „regelgebunden“ und damit quasi automatisch die Finanzausgleichszuweisungen. Die „sonstigen Zuwei-
sungen“, die nicht minder bedeutsam für die kommunale Ebene sind, sinken in der Regel ebenfalls. Dies wird
allerdings im Rahmen der Haushaltsberatungen des Landtages intensiv und im Detail diskutiert werden.
Es gibt auch keinen wirksamen
juristischen
Schutz vor sinkenden Zuweisungen. Wir haben schon gesehen, dass
der Gleichmäßigkeitsgrundsatz nicht vor rückläufigen Zuweisungen schützen kann. Immerhin führt er aber
dazu, dass beide Ebenen in gleicher Weise von Einnahmerückgängen betroffen sind. Der Gleichmäßigkeits-
grundsatz ist allerdings trotz seines großen Bekanntheitsgrades kein Verfassungsgrundsatz. Er könnte also
ohne Weiteres aus dem Sächsischen Finanzausgleichsgesetz gestrichen werden. Selbst die Art. 87 Abs. 1 und 3
bzw. der neue Art. 95 Abs. 3 der Sächsischen Verfassung bieten keinen wirksamen Schutz. Ein Verstoß gegen
die Finanzausstattungsgarantien der Länderverfassungen wird folgerichtig auch kaum einmal von den Verfas-
sungsgerichten angenommen. Einzig in Rheinland-Pfalz wurde ein Verstoß des Landes gegen die Finanzaus-
stattungsgarantie festgestellt. Allerdings erst, nachdem die Kommunen dort aufgrund zu geringer Zuweisungen
seit über 20 Jahren negative Finanzierungssalden aufwiesen. Eine solche Situation ist nicht mit der in Sachsen
vergleichbar.
Politisch
gibt es einen eingeschränkten Schutz vor gravierenden Zuweisungskürzungen, weil Kommunalpolitik
und Landespolitik eng miteinander verzahnt sind und die kommunale Ebene – zumindest in Sachsen – einen
gewissen Einfluss auf die Landespolitik hat.
Zusammenfassend kann man feststellen: Brechen unter der Geltung eines relativ strikt formulierten Neuver-
schuldungsverbotes die Steuereinnahmen konjunkturbedingt ein und kann oder will das Land darauf nicht
durch kreditbedingte Einnahmesteigerungen reagieren, wird der Freistaat seine Ausgaben reduzieren müssen.
Technisch am einfachsten umsetzbar sind neben dem Rückgriff auf Rücklagen – soweit noch vorhanden – Kür-
zungen der Investitionen und Streichungen oder Kürzungen der Zuweisungen an Dritte. Dies wird vor allem die
Kommunen treffen.
Es ist daher sehr wohl möglich, dass die Kommunen von den Ausgabekürzungen des Freistaates überproportio-
nal betroffen sind, vor allem wenn dieser keine Reserven mehr hat, auf die er vorrangig zurückgreifen kann.
Bislang war der Freistaat allerdings noch nicht in einer solchen Zwangslage, weil er infolge des Solidarpaktes II
und der Strukturfondsförderung der EU deutlich besser ausgestattet war als die westlichen Bundesländer. Spä-
testens ab 2020 sieht die Welt anders aus. Sachsens Einnahmeausstattung wird sich bestenfalls nicht mehr
signifikant von der der meisten anderen Bundesländer unterscheiden. Wenn die Bund-Länder-
Finanzausgleichsverhandlungen für Sachsen schlecht ausgehen, wird man deutlich schlechter ausgestattet sein
als der Bundesdurchschnitt.
C. Wie können die Kommunen auf das Neuverschuldungsverbot des Landes reagieren, um auch zukünf-
tig eine nachhaltige kommunale Haushaltswirtschaft betreiben zu können?
Die sächsischen Kommunen sind gut beraten, sich auf diese neue Ausgangslage langfristig vorzubereiten. Aber
welche Wege stehen ihnen dazu offen?
I. Einnahmesteigerungen
Abgesehen von den Zuweisungen und Erstattungen von Bund und Land sind die eigenen Steuereinnahmen der
Kommunen die mit Abstand wichtigste Einnahmequelle. Da die Gemeindeanteile an der Umsatz- und Einkom-
mensteuer kaum – jedenfalls nicht kurzfristig – beeinflusst werden können, sind die Einnahmepotenziale der
hebesatzfähigen Gewerbe- und Grundsteuer B entscheidend.
Panel 1: Nachhaltige kommunale Haushaltswirtschaft
| 77

image
image
Sieht
man einmal von den Stadtstaaten ab, die struktur- und aufgabenbedingt traditionell die höchsten He-
besätze aufweisen, liegen die sächsischen Kommunen mit ihren Hebesätzen sowohl bei der Gewerbesteuer als
auch bei der Grundsteuer B in der Spitzengruppe der Flächenländer. Die Steigerungspotenziale sind daher zu-
mindest bei der fiskalisch bedeutsameren Gewerbesteuer sehr begrenzt, wenn der Wirtschaftsstandort Sachsen
nicht an Attraktivität verlieren soll.
Staatliche Entlastungen der kommunalen Ebene werden in einer alternden Gesellschaft daher erforderlich blei-
ben. In den vergangenen Jahren hat der Bund die kommunale Ebene bereits von den Kosten der Sozialhilfe
(Hartz IV-Reform) sowie der Grundsicherung für Ältere und Erwerbsgeminderte entlastet. Ab 2015 erfolgt ein
erster Schritt bei der Entlastung von den Kosten der Eingliederungshilfe in einem Umfang von bundesweit rund
1 Mrd. €. Ab 2018 soll ein weiterer Schritt folgen. Die Gesamtentlastung soll sich dann auf bundesweit rund
5 Mrd. € belaufen.
II.
Rücklagenbildung
Neben Einnahmesteigerungen und Entlastung der Kommunen über Bund und Länder werden die Kommunen
nicht umhinkommen, verstärkt Vorsorge zu betreiben, um zukünftige Zuweisungsverluste aufzufangen. Das ist
verbandspolitisch im Sächsischen Städte- und Gemeindetag umstritten, hat sich aber in der Vergangenheit
bewährt und wird, wenn möglich, auch zukünftig fortgesetzt werden:
Wie
schon in den Jahren 2009 und 2010 wurde auch in den vergangenen beiden Jahren wieder ein kommuna-
les Vorsorgevermögen angelegt, das Ende 2014 rund 352 Mio. Euro betragen wird.
Abbildung 3: Durchschnittshebesätze Gewerbesteuer 2013 in %
Quelle: FiWi Leipzig
Abbildung 4: Durchschnittshebesätze Grundsteuer B 2013 in %
Quelle: FiWi Leipzig
78 |
Panel 1: Nachhaltige kommunale Haushaltswirtschaft

image
image
In
welchem Umfang es in den nächsten Jahren zur Stabilisierung der kommunalen Haushalte benötigt wird,
wird sich schon bei der kommenden November-Steuerschätzung zeigen.
III.
Ausgabekürzungen
Neben Einnahmesteigerungen und Rücklagenbildung kann auch die Senkung der Ausgaben – bzw. doppisch
formuliert der Aufwendungen – zu einer Stabilisierung der Kommunalhaushalte beitragen. Allerdings liegt das
Niveau der bereinigten Ausgaben der sächsischen Kommunen schon Ende 2013 in etwa auf dem Niveau der
sog. „Finanzschwachen Flächenländer West“, ein gutes Stück unterhalb des Niveaus der Flächenländer Ost und
deutlich unterhalb des Bundesdurchschnitts und der Flächenländer West.
Es
wird weitere Ausgabekürzungen geben müssen, die Möglichkeiten dazu sind – auch im Vergleich zu den
anderen Bundesländern – aber begrenzt bzw. weitgehend ausgeschöpft.
IV.
Brauchen wir ein Neuverschuldungsverbot für die kommunale Ebene?
Wenn die Steigerung der Einnahmen/Erträge und die Senkung der Ausgaben/Aufwendungen problematisch
sind, stellt sich die Frage, ob sich nicht auch die Kommunen einem – ggf. sogar selbstgewählten - Neuver-
schuldungsverbot unterwerfen sollten.
Weder der Fiskalpakt noch das Grundgesetz oder die Landesverfassung fordern dies von den Kommunen. Es
gibt zwar auch in der kommunalen Familie vereinzelt Sympathien für ein kommunales Neuverschuldungsver-
bot, der Sächsische Städte- und Gemeindetag lehnt eine solche Selbstbeschränkung aber aus guten Gründen
ab. Je kleiner eine staatliche Ebene ist, desto unflexibler kann üblicherweise auf ein Neuverschuldungsverbot
reagiert werden. Sehr schnell würden kleinere Städte und Gemeinden in eine Situation kommen, in der sie ihre
Abbildung 5: Vorsorgebildung in den Jahren 2009/2010 und 2013/2014 in Mio. €
Quelle: Sächsisches Staatsministerium der Finanzen (Stand: Dezember 2012)
Abbildung 6: Bereinigte Ausgaben in € je Einwohner 2013
Quelle: FiWi Leipzig
Panel 1: Nachhaltige kommunale Haushaltswirtschaft
| 79

image
image
Aufgaben nicht mehr erfüllen könnten. Außerdem haben die Kommunen mit der Doppik inzwischen auch ein
Haushalts- und Rechnungswesen, das den Werteverzehr erfasst und Anreize zu einer generationengerechten
Finanzpolitik setzt.
Es wird im kommunalen Bereich ganz überwiegend auch kein Bedarf für ein kommunales Neuverschuldungs-
verbot gesehen. Die sächsischen Kommunen bauen seit rund 15 Jahren in ihren Kernhaushalten Schulden ab.
Selbst Kassenkredite haben in Sachsen bislang keine wirkliche Bedeutung erlangt. Die folgende Abbildung zeigt
dies im Vergleich zu den anderen Ländergruppen eindrucksvoll.
Es kann damit festgehalten werden: Die Möglichkeiten der Kommunen, ihre Einnahmen signifikant zu erhöhen,
sind unter den geltenden Rahmenbedingungen begrenzt. Die Städte und Gemeinden werden auf Entlastungen
des Bundes und des Freistaates angewiesen bleiben. Ein kommunales Neuverschuldungsverbot ist weder sinn-
voll noch angesichts der nachhaltigen Entschuldung der sächsischen Kommunen in den vergangenen Jahren
geboten.
D. Schutz vor Aufgabenübertragungen oder Standarderhöhungen von Bund und Land ohne Kostenausgleich
Abschließend bleibt zu prüfen, ob die Kommunen vor nicht kostendeckenden Aufgabenübertragungen und
Standarderhöhungen ausreichend geschützt sind.
Abbildung 7: Schulden der Kernhaushalte (einschließlich kreditähnliche Rechtsgeschäfte und Verbindlichkeiten aus LuL) in
€/Einwohner
Quelle: FiWi Leipzig
Abbildung 8: Kassenkredite im Kernhaushalt in €/Einwohner
Quelle: FiWi Leipzig
80 |
Panel 1: Nachhaltige kommunale Haushaltswirtschaft

I. Bund-Kommunen
Seit der Föderalismusreform sind keine Aufgabenübertragungen seitens des Bundes auf die kommunale Ebene
mehr möglich (Art. 84 Abs. 1 S. 7 und Art. 85 Abs. 1 S. 3 GG). Dies gilt zwar nicht für gesetzliche Standarder-
höhungen. Gegebenenfalls kann das Land diese aber über den Bundesrat verhindern oder Kostenerstattungs-
pflichten des Bundes durchsetzen.
II. Land-Kommunen - Konnexitätsprinzip
Aufgabenübertragungen
sind in Sachsen nur gegen einen entsprechenden Ausgleich der damit einhergehen-
den Mehrbelastung möglich. Dies besagt das im Art. 85 Abs. 2 S. 1 Sächsische Verfassung verankerte Konnexi-
tätsprinzip.
Gerichtsverfahren sind in Sachsen im Gegensatz zu anderen Bundesländern eher selten und werden von den
kommunalen Landesverbänden in der Regel auch nicht unterstützt, weil der Sächsische Verfassungsgerichtshof
das Konnexitätsprinzip bislang äußerst restriktiv versteht und einen sehr engen Aufgabenbegriff vertritt.
Gleichwohl ist es de facto in den vergangenen Jahren kaum noch zu nennenswerten Aufgabenübertragungen
auf die kommunale Ebene gekommen, sieht man einmal von der Funktional- und Verwaltungsreform 2008 ab,
ohne die die angestrebte Kreisgebietsreform aus verfassungsrechtlichen Gründen nicht möglich gewesen wäre.
Seit 1. Januar 2014 greift das verfassungsrechtliche Konnexitätsprinzip nicht nur bei neuen Aufgabenübertra-
gungen, sondern auch bei durch
Gesetz
oder
Rechtsverordnung
unmittelbar verursachten
Mehrbelastungen
,
Art. 85 Abs. 2 S. 2 Sächsische Verfassung. Dieser Schutz der kommunalen Ebene vor kostenträchtigen Stan-
dardausweitungen war eine zentrale Forderung des Sächsischen Städte- und Gemeindetages im Zuge der Ein-
führung des verfassungsrechtlichen Neuverschuldungsverbotes.
Es wird schon neun Monate nach Inkrafttreten der Verfassungsnovelle deutlich, dass die Gesetzgebungspraxis
von Staatsregierung und Landtag erheblich beeinflusst wird. Wie vom Sächsischen Städte- und Gemeindetag
erwartet, ist es weniger die
Ausgleichsfunktion
als die
Warnfunktion
des erweiterten Konnexitätsprinzips, die
sich im Gesetzgebungsalltag „Bahn bricht“. Wurden in der Vergangenheit gesetzliche Standarderhöhungen
zulasten der Kommunen ohne einen Ausgleich vom Landtag verabschiedet, so ist man sich zunehmend be-
wusst, dass das Land inzwischen selbst in der Finanzierungspflicht steht.
Ein aktuelles Beispiel ist die Diskussion um verbesserte
Betreuungsschlüssel
in den Kindertagesstätten. Bis zur
Verfassungsnovelle waren es die Kommunen, die sich gegen Standarderhöhungen wehrten, weil sie diese voll-
ständig oder überwiegend hätten finanzieren müssen. Inzwischen hat sich die Gefechtslage verändert. Die
Wohlfahrtsverbände und Elternvertreter setzen gemeinsam mit den „Bertelsmännern“ die Landespolitik unter
Druck. Die kommunalen Landesverbände äußern sich aus Solidarität mit der Staatsregierung sehr zurückhal-
tend, auch wenn sich einzelne kommunale Vertreter für Standardverbesserungen aussprechen. Die Konstellati-
onen verändern sich, die Politik des Freistaates ändert sich.
Als Reaktion auf die sich ändernde Verfassungslage stellt die Politik wieder die Eigenverantwortung der Kom-
munen stärker in den Vordergrund. Der Freistaat denkt eher über Entstandardisierung als über neue Standards
nach, da Letztere ihm die alleinigen Kosten aufbürden würden. Und das ist doch letztlich auch genau im Sinne
der kommunalen Selbstverwaltung. Auf der Ausgaben- bzw. Aufwandsseite gibt es also in der Tat inzwischen
einen geeigneten Schutz der kommunalen Ebene vor gesetzgeberisch veranlassten Kostensteigerungen.
Zusammenfassung:
Es ist deutlich geworden, dass das Neuverschuldungsverbot in der Sächsischen Verfassung Auswirkungen auf
die Haushaltspolitik von Land und Kommunen haben kann. Es wird zu einer nachhaltigen Haushaltspolitik auf
beiden Seiten in dem Sinne führen, dass man nur das finanziert, was man sich langfristig auch leisten zu kön-
nen glaubt.
Der Verfassungsgeber hat in einem Akt beispielloser Selbstbeschränkung nicht nur die
Einnahmemöglichkeiten
des
einfachen Gesetzgebers
ungewöhnlich weitgehend beschränkt, sondern sich im Sinne einer Gesamtver-
antwortung für Land und Kommunen auch finanzpolitische „Beschränkungen“ auferlegt, die dessen politischen
Gestaltungsspielräume vor dem Hintergrund seiner zukünftigen finanziellen Spielräume erheblich einschränken
werden.
Es mag sein, dass Landespolitik unter der Geltung dieser neuen Verfassungsregelungen keine Freude mehr
macht, wie einige Politiker „mäkeln“. Ich warne allerdings auch vor zu großem Optimismus mit Blick auf die
Geldbörse der Bürger. Sehr wahrscheinlich werden Bund und Länder nach Ausweichstrategien suchen, die
jüngst in einem sehr interessanten Beitrag von
Oebbecke für die Länderseite einzeln benannt wurden und der
Panel 1: Nachhaltige kommunale Haushaltswirtschaft
| 81

kommunalen Ebene wohlvertraut sind. Und machen wir uns nichts vor. Auch auf Bundesebene ist die Bundes-
regierung längst dabei, über die Rückgewinnung von Gestaltungsspielräumen nachzudenken, indem staatliche
Aufgaben wie die Bereitstellung der Infrastruktur auf Private verlagert werden sollen, die sich dann direkt beim
Bürger als Nutzer der Infrastruktur refinanzieren. Politik wird sich auch zukünftig nicht dauerhaft durch regel-
gebundene Systeme wie Neuverschuldungsverbote einbremsen lassen. Und ich glaube, das ist „am Ende des
Tages“ sogar gut so.
82 |
Panel 1: Nachhaltige kommunale Haushaltswirtschaft

Panel 2: Modernisierung der Finanzkontrolle
Zusammenfassung
Im
Panel 2 widmeten sich die Teilnehmer dem Thema „Modernisierung der Finanzkontrolle“. Einigkeit bestand
darüber, dass sich die Finanzkontrolle neuen Herausforderungen stellen müsse. Neben den nationalen Entwick-
lungen wie Verwaltungsreformen, umfangreichen Infrastrukturprojekten oder neuer Rechnungslegung würden
auch europäische Bestrebungen wie EPSAS oder internationale Prüfnormen wie ISSAI Veränderungen bei Prü-
fungsansätzen und Methoden erfordern. Umso aufschlussreicher waren die Berichte über diese Prozesse von
Referenten aus Finanzkontrollbehörden Deutschlands, Österreichs und der Schweiz.
Moderiert
vom Vizepräsidenten des Sächsischen Rechnungshofs, Stefan Rix, referierte zunächst
Dr. Edith
Goldeband
, Direktorin des Niederösterreichischen Rechnungshofs über das nicht ganz einfache Verhältnis von
Rechnungshöfen zur Politik.
Zur
Veranschaulichung zog sie Arthur Schopenhauers Parabel von den Stachelschweinen heran. Für ein opti-
males Zusammenwirken sollten sich Rechnungshöfe und Politik weder zu nahe kommen, noch allzu weit von-
einander entfernen, um das richtige „Betriebsklima“
für eine effiziente und effektive Finanzkontrolle zu finden.
Dr. Goldeband verdeutlichte den Spagat zwischen Beratung und Prüfung. Die Politik schätze an den Rech-
nungshöfen mehr die Beratung als die Prüfung. Nach Auffassung der Referentin sichere hingegen der Verzicht,
keine allgemeinen Beratungsaufgaben außerhalb von Prüfungen zu übernehmen, die Unabhängigkeit und
Glaubwürdigkeit der Rechnungshöfe und schütze sie vor einer Vereinnahmung oder übermäßigen Beanspru-
chung.
Die
Herausforderung der Rechnungshöfe bestehe vielmehr darin, möglichst zeitnah auf die finanziellen Auswir-
kungen von bestehenden, fehlenden oder nicht messbaren politischen Zielen hinzuweisen sowie Vorschläge für
eine möglichst sparsame, wirtschaftliche und zweckmäßige Umsetzung der politischen Entscheidungen zu
unterbreiten, mit anderen Worten: konstruktive Wegekritik und nicht Zielkritik zu üben. Keine Kritik ohne Emp-
fehlung und keine Beratung ohne Prüfung oder Prüfungserfahrung.
Prüfungsschwerpunkte
sehe sie in Politikfeldern mit anhaltendem oder wachsendem Finanzierungsbedarf wie
Bildung, Gesundheit, Soziales, Förderungen oder Investitionen.
Dr.
Tilmann Schweisfurth
, Präsident des Landesrechnungshofes Mecklenburg-Vorpommern, stellte in seinem
Beitrag Neue Instrumente der Rechnungsprüfung vor.
Einleitend
verdeutlichte er ebenfalls, dass die originäre Rechnungsprüfung eine rückwärtsgerichtete Prüfme-
thode (ex-post) sei, die keine oder nur geringe Beratungsfunktion für die Zukunft habe. Deren Inhalt sei im
Wesentlichen, vergangenes Verwaltungshandeln – oft bei Einzelfällen – dahingehend zu prüfen, ob es recht-
mäßig, ordnungsgemäß und wirtschaftlich war. Auch würden Entscheidungen des Gesetzgebers nicht hinter-
fragt.
Neben der Rechnungsprüfung umfasse das Aufgabenspektrum der Landesrechnungshöfe auch eine Beratungs-
funktion bspw. an den Landtag oder die Landesregierung. In der Regel beinhalten Beratungsprüfungen – Dr.
Schweisfurth sprach in diesem Zusammenhang von sogenannten Strategie- bzw. Systemprüfungen – in der
Regel auch das Aufdecken von Defiziten und Widersprüchen in Gesetzen, Beschlüssen und anderen strategi-
schen Entscheidungen der Staatsregierung. Beratungsprüfungen seien weitestgehend zukunftsorientiert, be-
gleitend und böten dadurch die Chance, mögliche Schäden vor einem Eintreten abzuwenden. Sie lösen sich von
reiner Einzelfallbetrachtung und fokussieren auf eine Querschnittsbetrachtung bzw. systemische Betrachtung.
Aufgrund des weiten Betrachtungsraumes von Beratungsprüfungen seien sie oftmals mit einem großen Auf-
wand verbunden und erforderten spezifischen Sachverstand. Der Landesrechnungshof Mecklenburg-
Vorpommern habe sich deshalb in der Vergangenheit bei einzelnen Prüfungen mit externen Experten verstärkt.
Moderne Prüfungsansätze verlagern nach seiner Ansicht den Schwerpunkt der Prüfungen zunehmend in Rich-
tung Strategie-/ Systemprüfungen. Allerdings sei es wichtig, dass es eine gesunde Mischung aus allen Prü-
fungselementen gäbe, um prüfungsfreie Räume zu vermeiden.
Zusammenfassung Panel 2: Modernisierung der Finanzkontrolle
| 83

In der Schweiz interessiere sich das politische und professionelle Umfeld ebenfalls verstärkt für Wirksamkeits-
prüfungen.
Kurt Grüter
, Direktor der Eidgenössischen Finanzkontrolle (EFK) a. D., verdeutlichte den Funktions-
wandel der öffentlichen Finanzkontrolle in den letzten Jahren, u. a. am Beispiel der Aufsicht der EFK über die
Neue Eisenbahn-Alpentransversale. Die EFK stände nicht nur vor der Herausforderung, das notwendige Fach-
wissen aufzubauen, sondern auch zwei Kulturen, die klassische Prüfkultur und die auf Wirkungsanalysen aus-
gerichtete Evaluationskultur, zusammenzubringen.
Der
Trend gehe weg von klassischen Rechtmäßigkeits- und Ordnungsmäßigkeitsprüfungen hin zu vermehrten
Wirksamkeitsprüfungen oder Evaluationen, was wiederum neue Anforderungen an die Prüfer stelle. Evaluatio-
nen seien zeitlich aufwändig und ressourcenintensiv und beanspruchen etwa ein Sechstel der Prüfressourcen
der EFK. Ein Drittel der Prüfkapazitäten investiere die EFK in sogenannte Pflichtprüfungen, also beispielsweise
in gesetzlich vorgeschriebene Abschlussprüfungen wie die Staatsrechnung. Die restlichen Prüfkapazitäten
stünden für Finanzaufsichtsprüfungen bereit wie Informatik-, Bau- oder Subventionsprüfungen. Prüfungen
also, die sich nicht nur auf Ordnungs- und Rechtmäßigkeit beschränken, sondern immer auch Aspekte der
Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit berücksichtigen.
Dafür
sei ein radikaler Umbau der Aufbauorganisation und der Prozesse der EFK erforderlich gewesen. Eine
zweidimensionale Aufbauorganisation – eine sogenannte Matrixorganisation – habe sich am geeignetsten für
die Bewältigung der neuen Herausforderungen erwiesen. Sie gewährleiste die erforderliche Flexibilität.
84 |
Zusammenfassung Panel 2: Modernisierung der Finanzkontrolle

Neue Instrumente der Rechnungsprüfung
Dr. Tilmann Schweisfurth, Präsident des Landesrechnungshofs Mecklenburg-Vorpommern
Grundlagen
Um die neuen Instrumente der Rechnungsprüfung darstellen zu können, ist es notwendig, die in Grundgesetz
und Landesverfassungen verankerten rechtlichen Grundlagen der Finanzkontrolle auf Bundes- und Länderebene
darzustellen.
Das
Grundgesetz definiert in Art. 114 Abs. 2 die Rolle des Bundesrechnungshofes und unterstreicht die Bedeu-
tung einer unabhängigen Finanzkontrolle, indem deren Mitgliedern richterliche Unabhängigkeit eingeräumt
wird. Als Aufgabenspektrum für die Finanzkontrolle definiert das Grundgesetz die Prüfung der Rechnung sowie
der
„Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung“.
Als
landesgesetzliche Regelung sei hier beispielhaft die Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern (Verf M-V)
aufgeführt. Diese definiert den Landesrechnungshof als
„selbstständige, nur dem Gesetz unterworfene oberste Lan-
desbehörde“
(Art. 68 Abs. 1 Verf M-V). Auch hier wird die Bedeutung der Unabhängigkeit des Landesrechnungshofes
unterstrichen, indem den Mitgliedern richterliche Unabhängigkeit zugesprochen wird. Art. 68 Abs. 3 Verf M-V defi-
niert die Aufgaben des Landesrechnungshofes folgendermaßen:
„Der Landesrechnungshof überwacht die gesamte
Haushalts- und Wirtschaftsführung des Landes. Er untersucht hierbei die Zweckmäßigkeit und Wirtschaftlich-
keit der öffentlichen Verwaltung. Er ist auch zuständig, soweit Stellen außerhalb der Landesverwaltung und
Private Landesmittel erhalten oder Landesvermögen oder Landesmittel verwalten.“
In Art. 68 Abs. 4 Verf M-V
wird die Zuständigkeit des Landesrechnungshofes auch für die Haushalts- und Wirtschaftsführung der kom-
munalen Körperschaften und übriger juristischer Personen festgeschrieben, solange sie der Aufsicht des Landes
unterstehen.
Diese Kompetenzen des Landesrechnungshofes werden durch die Landeshaushaltsordnung (LHO M-V) noch
erweitert. So legt § 88 Abs. 3 LHO M-V fest, dass der Landesrechnungshof
„aufgrund von Prüfungserfahrungen
den Landtag, die Landesregierung und einzelne Ministerien beraten“
kann. Abs. 4 eröffnet dem Landesrech-
nungshof zusätzlich eine gutachterliche Funktion, die auf Ersuchen des Landtags oder der Landesregierung zu
Fragen genutzt werden kann,
„deren Beantwortung für die Bewirtschaftung der Haushaltsmittel von Bedeu-
tung ist“.
Zudem kann der Landesrechnungshof durch Beschluss des Landtags „ersucht werden, eine vom Land-
tag bestimmt bezeichnete Angelegenheit von besonderer Bedeutung zu prüfen und hierüber zu berichten“
(§ 88 Abs. 5 LHO M-V).
Aus
diesen gesetzlichen Grundlagen ergibt sich letztlich das Aufgabenspektrum des Landesrechnungshofes.
Dieses beinhaltet die reine ex-post-Rechnungsprüfung - klassische Prüfungen auf Rechtmäßigkeit, Ordnungs-
mäßigkeit und Wirtschaftlichkeit -, die auf die Aufdeckung vergangener Fehler ausgerichtet ist, gleichzeitig
aber auch eine Präventivwirkung entfaltet. Es umfasst aber auch eine ex-ante-Beratungsfunktion, die gegen-
warts- und zukunftsbezogen ist. Grundlage hierfür können Strategie- und Systemprüfungen sein.
Prüfungsspektrum
der Rechnungshöfe
Damit zeigt sich, dass sich das Prüfungsspektrum der Rechnungshöfe über ein breites Feld spannt, das von der
reinen Rechnungsprüfung im „klassischen" Sinne bis zu Strategie- bzw. Systemprüfungen reicht. Im folgenden
sollen diese beiden Pole des potenziellen Prüfungsspektrums kurz vorgestellt und näher erläutert werden.
Die
Rechnungsprüfung im „klassischen" Sinne ist eine Prüfung auf Rechtmäßigkeit, Ordnungsmäßigkeit und
Wirtschaftlichkeit des Verwaltungshandelns. Sie basiert auf Einzelfallprüfungen, die klassischerweise von den
Belegen ausgehen und die dazugehörigen Verwaltungsvorgänge umfassen. Letztlich erfolgt eine Prüfung ver-
gangener Vorgänge, weswegen die klassische Rechnungsprüfung auch als ex-post-„Bürokratiekontrolle" be-
zeichnet werden kann. Die dem Verwaltungshandeln zugrunde liegenden Entscheidungen des Gesetzgebers
werden nicht hinterfragt. Die Prüfung bzw. die Darstellung der Ergebnisse kann, muss aber keine Beratungs-
funktion verfolgen.
Panel 2: Neue Instrumente der Rechnungsprüfung
| 85

image
Für den entgegengesetzten Pol des möglichen Prüfungsspektrums hat sich in der Praxis noch keine einheitli-
che, trennscharfe Begrifflichkeit durchgesetzt. Umschrieben werden kann diese Herangehensweise durch die
Bezeichnung Strategie- oder Systemprüfung. Auch der Begriff der Organisationsprüfung ist häufig anzutreffen.
Im Fokus dieser Prüfungen steht die Aufdeckung von Defiziten und Widersprüchen in den Herangehensweisen,
Instrumentarien und Zielen von Programmen und Institutionen. Der Ansatz der Prüfung liegt also vor dem Be-
ginn des eigentlichen Verwaltungshandelns. Dabei kann es sich um das komplette Spektrum von Landes-,
BundLänder-, oder auch EU-Programmen handeln. Als Beispiel sind hier die ESF-Prüfungen oder die F&E-
Förderung mit EFRE zu nennen. Hierbei steht vor allem das Programmdesign im Fokus der Betrachtungen.
Aber auch die zur Zielerreichung gewählte Organisation der jeweils geprüften Institution kann analysiert wer-
den, wobei es sich in diesem Fall konkret um eine Organisationsprüfung handelt. Als Beispiel aus der Praxis
wäre die Prüfung des Risikomanagementsystems des Sozialministeriums in Mecklenburg-Vorpommern zu nen-
nen, die später noch detaillierter dargestellt wird.
Zusammenfassend lässt sich dieser moderne Prüfungsansatz als ressourcen-, risiko- und zukunftsorientiert
klassifizieren.
Abbildung 1 stellt das Prüfungsspektrum der Rechnungshöfe grafisch dar. Im Alltag der Finanzkontrolle liegen
die durchgeführten Prüfungen im gesamten möglichen Spektrum und nutzen ausgewählte Ansätze und Cha-
rakteristika beider Pole. Dennoch lässt sich festhalten, dass „neuere" Prüfungsansätze den Schwerpunkt der
Prüfungen zunehmend hin zu Strategie- und Systemprüfungen verlagern. Allerdings sollte auch die klassische
Rechnungsprüfung nicht als „unmodern" eingeschätzt werden, da eine der Kernaufgaben der Rechnungshöfe
die Prüfung der Ordnungsmäßigkeit der Rechnungslegung ist. Die Kernaufgabe der Finanzkontrolle soll finanzi-
elle Unregelmäßigkeiten und daraus folgende Konsequenzen vermeiden, die durch ausgebliebene Prüfungs-
handlungen bzw. prüfungsfreie Räume der öffentlichen Verwaltung entstehen können. Hier begründen sich die
hohe Glaubwürdigkeit und das Vertrauen in die Finanzkontrolle.
Wichtig ist also eine ausgewogene Mischung aus allen Elementen, um prüfungsfreie Räume zu vermeiden und
die Aufgaben der Finanzkontrolle im Entlastungsverfahren zu erfüllen.
Vor- und Nachteile neuerer Ansätze
Einige der Vor- und Nachteile neuerer Prüfungsansätze wurden bereits betrachtet, sollen im Folgenden aber
systematisch und vertieft dargestellt werden.
Der größte Vorteil der moderneren Prüfungsansätze gegenüber einer reinen ex-post-Kontrolle besteht in der
größeren Bedeutung der beratenden Funktion. Indem die Beratung im Mittelpunkt der Äußerungen des Rech-
nungshofes steht und nicht nur eine reine Beanstandung von Fehlern erfolgt, entsteht eine andere Art der
Interaktion mit der geprüften Stelle. Der Empfehlungscharakter kann dafür sorgen, dass die betroffene Verwal-
tung bzw. Institution offener für Vorschläge ist und die Chance sieht, ihre Aufbau- und Ablauforganisation
sowie ihre Aufgabenerledigung zu verbessern.
Zudem gibt es bessere Möglichkeiten für die Exekutive, bereits bei der Implementierung von Maßnahmen die
Prinzipien der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit wirksamer zur Geltung zu bringen. Damit kann ein wichtiger
Beitrag zur langfristigen Erfolgssicherung der Landespolitik und -verwaltung geleistet und potenzieller Scha-
den bereits von dem Eintreten abgewehrt werden.
Gegenüber der klassischen Rechnungsprüfung besteht zudem der Vorteil, dass keine reine Einzelfallorientie-
rung vorliegt, sondern eine Querschnittsbetrachtung mit systemischem Charakter erfolgt.
Den Vorteilen neuerer Ansätze stehen jedoch auch einige Nachteile gegenüber. So besteht grundsätzlich die
Gefahr, die klassischen Aufgaben der Rechnungshöfe aus den Augen zu verlieren.
86 |
Panel 2: Neue Instrumente der Rechnungsprüfung

Zudem verursachen Strategie- oder Organisationsprüfungen häufig einen großen zeitlichen und personellen
Aufwand, der durch den Rechnungshof bei gegebener Stellenausstattung teilweise nur schwer zu erbringen ist.
Das notwendige Spezialwissen muss daher oft über externe Sachverständige eingeholt werden.
Die Nähe zur Politikberatung bringt zudem die Gefahr mit sich, dass eine unabhängige ex-post-Kontrolle er-
schwert wird, wenn der Rechnungshof bereits ex-ante zumindest indirekt an der Ausgestaltung einer Maß-
nahme mitgewirkt hat. Aus der praktischen Erfahrung lässt sich auch konstatieren, dass eine Politikberatung
nicht immer erwünscht ist, wobei hier zwischen einer „mandatierten" (erbetenen) Beratung (z. B. Kreisgebiets-
reform in M-V) und einer als ungebeten empfundenen Beratung zu unterscheiden ist (z. B. Gemeindegebietsre-
form, Finanzausgleichsgesetz M-V).
Wenn der Rechnungshof frühzeitig in die Umsetzung politischer Maßnahmen eingebunden wird, besteht zu-
dem die Gefahr, dass er verstärkt als „Spieler" auf dem politischen Feld wahrgenommen wird. Dies kann zur
Folge haben, dass bei der Besetzung der Mitglieder des Rechnungshofes politische Überlegungen eine stärkere
Rolle spielen, was seine Unabhängigkeit beeinträchtigen könnte und daher abzulehnen ist.
Auch die im Grundgesetz verankerte Gewaltenteilung kann durch die verstärkt mögliche Einflussnahme der
Rechnungshöfe auf die Willensbildung von Parlament und Verwaltung als beeinträchtigt empfunden werden.
Die vorstehenden Überlegungen zeigen, dass die Einführung und verstärkte Nutzung von neueren Prüfungsan-
sätzen einige Vorteile mit sich bringt, diesen jedoch potenzielle Nachteile innewohnen. Wie bereits beschrieben
gilt es, hier eine vernünftige Balance zu finden.
Praktische Beispiele
Im Folgenden soll die bisher eher theoretische Darstellung neuerer Ansätze der Finanzkontrolle durch einige
praktische Beispiele unterlegt werden. Dabei sollte stets berücksichtigt werden, dass die Abgrenzung zur klassi-
schen Rechnungsprüfung fließend ist und sich die Prüfungsansätze auf dem in Abbildung 1 dargestellten Spek-
trum bewegen.
Prüfungen in der kommunalen Wohnungswirtschaft
Diese Prüfung verfolgte als Ziel die Erfassung bestandsgefährdender Risiken sowie das Ergreifen geeigneter
Gegenmaßnahmen im Bereich der kommunalen Wohnungswirtschaft. Für die nach § 11 Abs. 1 KPG M-V prü-
fungspflichtigen Unternehmen gibt der Landesrechnungshof als Auftraggeber der Wirtschaftsprüfer entspre-
chende Prüfungsschwerpunkte vor. Zudem gibt es einen Musterprüfbericht, der die Aufnahme bestimmter be-
triebswirtschaftlicher Kennzahlen vorschreibt. Ein erster Schritt der Prüfung wird somit auf externe Sachver-
ständige ausgelagert. Gibt es Feststellungen, die auf eine mögliche Bestandsgefährdung hindeuten, so werden
Sanierungsgutachten und/oder langfristige Unternehmensplanungen angefordert. Der Landesrechnungshof
prüft diese auf ihre Plausibilität und Eignung, die Probleme zu beheben. Werden derivative Finanzinstrumente
genutzt, so sind diese durch den Wirtschaftsprüfer zu würdigen.
Diese regelmäßigen Prüfungen wurden ausgeweitet, indem in einer Art „Sektorprüfung“ im Jahr 2013 die wirt-
schaftliche Lage sowie die voraussichtliche Entwicklung von 36 Wohnungsunternehmen ländlicher Kommunen
geprüft wurden. Auswahlkriterium war dabei eine Einwohnerzahl der Kommune unter 5.000. Zudem wurden
Kommunen ausgeschlossen, die Sondereinflüssen unterliegen (bspw. in Touristikzentren). Anhand betriebswirt-
schaftlicher Kennzahlen zum 31.12.2011 sowie der Zugrundelegung zentraler demografischer Kennziffern wur-
de die wirtschaftliche Entwicklung bis 2030 prognostiziert. Als Ergebnis konnte konstatiert werden, dass eine
Bestandsgefährdung der Großzahl dieser Wohnungsunternehmen zu erwarten ist und dementsprechende Stra-
tegien zur Risikominimierung auszuarbeiten sind.
In einer weiteren Prüfung wurden zusätzlich vier Wohnungsunternehmen in größeren kreisangehörigen Städ-
ten (ebenfalls nach Ausschluss von Sondereinflüssen) geprüft. Auf Basis der Jahresabschlüsse zum 31.12.2012,
der Stadtentwicklungskonzepte sowie der demografischen Entwicklung wurde festgestellt, dass deren langfris-
tige Planungen und Strategien geeignet sind, Bestandsgefährdungen zu vermeiden.
Dieses Beispiel zeigt sehr plastisch, wie durch einen frühzeitigen Ansatz eventuelle bestandsgefährdende Risi-
ken erkannt und die geprüften Stellen zur Ausarbeitung geeigneter Maßnahmen aufgefordert werden können.
Der Landesrechnungshof begleitet das Verfahren durchgängig und trägt somit dazu bei, Risiken für die öffent-
lichen Haushalte bereits zu einem frühen Zeitpunkt zu minimieren.
Panel 2: Neue Instrumente der Rechnungsprüfung
| 87

image
image
image
image
Erhaltung kommunaler Straßen
Das Ziel der Prüfung war es, zu gewährleisten, dass durch zeit- und fachgerecht durchgeführte Erhaltungs-
maßnahmen die geplante Nutzungsdauer der kommunalen Straßen auch tatsächlich erreicht wird. Bei vielen
dieser Straßen ist in der Praxis ein „Fahren auf Verschleiß" sowie ein großer Investitionsstau zu beobachten.
Der Nutzen einer solchen Straße streut sehr breit, die Kosten sind relativ hoch. Dies verhindert häufig, dass
sich spezielle Interessengruppen bilden, die ein solches Projekt politisch unterstützen.
Die Ausgangsbasis der Prüfung war eine systematische Zustandserfassung und -bewertung der bestehenden
Straßen, die bisher häufig nicht vorlag. Zudem wurde das Erhaltungsmanagement, das sowohl die Bedarfspla-
nung als auch die konkreten Erhaltungsprogramme umfasst, geprüft.
Es zeigte sich die Bedeutung einer regelmäßigen Aktualisierung der Zustandserfassung. Von großer Wichtigkeit
ist auch die fortgeschriebene Bildung und Darstellung von Erhaltungsabschnitten, denen auch entsprechende
Erhaltungsstrategien zugrunde liegen. Für alle Maßnahmen und Planungen ist eine gut dokumentierte Nutzen-
Kosten-Berechnung zugrunde zu legen. Empfehlenswert ist zudem eine Unterteilung in kurz- und mittelfristige
Erhaltungspläne.
Grundsätzlich lässt sich zusammenfassen, dass sich in dieser Prüfung große Systemdefizite gezeigt haben und
eine strukturelle Unterfinanzierung vorliegt. Der Landesrechnungshof hat sich im Rahmen dieser Prüfung für
mehr öffentliche Ausgaben, aber auch eine bessere Planung für den Bereich der kommunalen Straßen stark ge-
macht.
Belastungstest für Krankenhäuser
In dieser Prüfung hat der Landesrechnungshof die Risikofrüherkennungssysteme sowie die Investitionsplanung
und Betriebsorganisation der zwei Universitätsmedizinen in Mecklenburg-Vorpommern geprüft. Diese waren
zuvor aus jeweils zwei Universitätskliniken und medizinischen Fakultäten fusioniert. Charakteristisch waren in
beiden Einheiten die stark diversifizierten Organisations- und Governancestrukturen, eine Bearbeitung zahlrei-
cher Geschäftsfelder sowie eine erhebliche Unternehmensgröße (mehr als 2.500 Mitarbeiter). In der aktuellen
Entwicklung zeigte sich zudem ein zunehmend schwieriges wirtschaftliches Umfeld für die Universitätsmedizi-
nen, was letztlich auch zu deutlich erhöhten Risiken führt.
Diese Ausgangssituation machte es für den Landesrechnungshof notwendig, einen ganzheitlichen Prüfungsan-
satz zu verfolgen. Dabei sollte durch eine „Rasterprüfung“ ein Gesamtüberblick über die Risiken für den Lan-
deshaushalt gewonnen werden. Um diesem Umfang gerecht zu werden und sicherzustellen, dass das notwen-
dige Spezialwissen bereitgestellt werden kann, wurde die externe Unterstützung eines Expertenteams aus
Wirtschaftsprüfern und Krankenhausspezialisten eingeholt.
Als Prüfungsziel wurde im Bereich Risikofrüherkennungssysteme die Evaluierung der wesentlichen Risiken aus-
gegeben. Zudem sollte die Einrichtung eines Berichts- und Informationssystems (mit interner und externer
Wirkung) zur frühzeitigen Unterrichtung der Landesregierung eingerichtet werden. Dies ist von besonderer
Bedeutung, da das Land als unbegrenzt haftender Träger in der Verantwortung steht. Des Weiteren sollte
sichergestellt werden, dass die notwendige Informationskette
Risikoverwaltung,
Management,
Aufsichts- und Kontrollgremien,
Land eingehalten
wird.
Parallel erfolgte die Prüfung der Bauplanung und Betriebsorganisation als Grundlage künftiger Investitionen an
einem Universitätsmedizinstandort. In diesem Fall kam erschwerend hinzu, dass der gesamte Uniklinik-Campus
dem Denkmalschutz unterliegt, was eine besondere Sorgfalt der Planungen erfordert.
Als zentrale Prüfungsergebnisse lässt sich festhalten, dass konkrete strategische Planungen fehlten oder man-
gelhaft waren. Als Beispiel ist hier eine deutlich zu niedrige Reinvestitionsrate zu nennen, die bestandsgefähr-
dende Risiken verursachte.
Insbesondere im Bereich des kaufmännischen Rechnungswesens lagen Managementdefizite vor, die dazu führ-
ten, dass steuerungsrelevante Informationen nicht generiert und weitergegeben werden. Bei den Überwa-
chungsorganen waren Steuerungs- und Kontrolldefizite festzustellen, die durch ein mangelhaftes Berichtswe-
sen verstärkt wurden. Durch ein unzureichendes Betriebsorganisationskonzept sind erhebliche Kosten entstan-
den, da die Baumaßnahmen nicht auf den optimalen Betrieb abgestimmt waren. Weitere Effizienzvorteile, die
88 |
Panel 2: Neue Instrumente der Rechnungsprüfung

image
image
image
image
aus der Kooperation mit umliegenden Krankenhäusern hätten generiert werden können, wurden nicht genutzt.
Stattdessen kam es eher zu einem unproduktiven Wettbewerb bei fehlenden Synergieeffekten. Großbaumaß-
nahmen litten unter einer unzureichenden Projektorganisation. Den hohen Risiken, die aus dem Bauen in
denkmalgestütztem Bestand und bei laufendem Klinikbetrieb entstanden, konnte somit nicht ausreichend be-
gegnet werden.
Dieser stark risikoorientierte Prüfungsansatz hatte direkten Einfluss auf die politische Ebene. Ein entsprechen-
der Beschluss aus dem Finanzausschuss des Landtags Mecklenburg-Vorpommern lautet:
„Der Finanzausschuss stellt fest, dass durch die Prüfungstätigkeit des Landesrechnungshofes zum Neu-, Um-
und Ausbau des Universitätsklinikums [...] ein starker Impuls für die notwendige Überarbeitung der Planungs-
vorlagen gesetzt wurde und von der Landesregierung ein Gutachten über das Betriebsorganisationskonzept in
Auftrag gegeben wurde.“
Risikomanagement Sozialministerium
Frühere Erkenntnisse des Landesrechnungshofes haben im Geschäftsbereich des Sozialministeriums deutliche
bestehende oder sich realisierende Risiken gezeigt. Um den potenziellen Schaden für den Landeshaushalt zu
verringern, hat der Landesrechnungshof das Risikomanagement des Sozialministeriums geprüft. Unter Risiko-
management wird dabei die systematische Erfassung, Bewertung und bewusste Steuerung der verschiedenen
Risiken einer Behörde verstanden. Der Fokus der Prüfung lag auf den folgenden Fragen:
Führt das Ministerium Risikoanalysen durch?
Wurden Elemente eines Risikomanagementsystems eingeführt?
Ist eine interne Revision tätig?
Wie wird die Fachaufsicht ausgeübt?
Unter Berücksichtigung dieser Prüfungsfragen konnten zahlreiche Feststellungen getroffen werden, die darauf
hindeuten, dass beim Risikomanagement deutliche Defizite bestehen. So erfolgten keine systematischen Risi-
koanalysen bzw. bereits vorhandene und anlassbezogene Maßnahmen wurden nicht in ausreichendem Maße
zusammengeführt. Als besonders gravierend erwies sich, dass es keine Übersicht darüber gab, welche Fachauf-
sichtsaufgaben durch das Sozialministerium auszuüben sind, was letztlich dazu führte, dass eine systematische
Steuerung von Kontrollmaßnahmen durch die Behördenleitung unmöglich wurde.
Zudem wurden die Mitarbeiter nicht ausreichend über neue Verwaltungsvorschriften zum Thema Bekämpfung
von Korruption belehrt. Die Einrichtung einer internen Revision war trotz vorliegender Konzepte nicht erfolgt.
Weitere Prüfungen im Bereich Risikomanagement
Neben den oben umfangreicher dargestellten Prüfungen führte der Landesrechnungshof noch eine Vielzahl
weiterer Prüfungen auf dem Gebiet des Risikomanagements durch. Dies betraf bspw. die Themenfelder IP-
Telefonie des Landes, das Institut für Qualitätsentwicklung Mecklenburg-Vorpommern (Lehrerfortbildung), das
Landesbesoldungsamt sowie die Arbeit der internen Revisionen über alle Geschäftsbereiche der Landesregie-
rung.
Während Prüfungen auf dem Feld des Risikomanagements von den geprüften Stellen zu Beginn eher skeptisch
gesehen wurden, lässt sich mittlerweile konstatieren, dass das Risikomanagement auch in der Verwaltung als
Handlungsfeld anerkannt ist.
Interne Maßnahmen
Die erfolgreiche Umsetzung moderner Prüfungsansätze erfordert auch eine Anpassung interner Prozesse und
die Einführung neuer Maßnahmen im Bereich des Landesrechnungshofes. Das zentrale Instrument stellt hierbei
eine indikatorengestützte, risikoorientierte Prüfungsplanung dar. Diese wird ergänzt durch die Einführung eines
Berichtswesens.
Von großer Bedeutung ist ebenfalls die regelmäßige Überprüfung der strategischen Ausrichtung durch Klausur-
tagungen des Senats des Landesrechnungshofes und interne Führungskräftetagungen.
Auch eine moderne Organisation der Arbeitsabläufe trägt dazu bei, neue Prüfungsansätze erfolgreich umsetzen
zu können. Einen wichtigen Schritt kann zum Beispiel die Einrichtung von mobilen IT-Arbeitsplätzen darstellen.
Grundsätzlich sollten interne Prozesse regelmäßig überprüft und bei Bedarf gestrafft werden. Das Argument
„das wird aber schon immer so gemacht" darf nicht dazu führen, dass moderne Ansätze und Methoden verhin-
dert werden. In diesem Hinblick ist auch ein gezieltes Recruiting
von größter Bedeutung. Durch die oben er-
Panel 2: Neue Instrumente der Rechnungsprüfung
| 89

wähnte, regelmäßig überprüfte strategische Ausrichtung, sollte bereits frühzeitig der Bedarf an neuen Mitar-
beitern und deren Qualifikation ausgelotet werden. Es ist zu vermeiden, dass bei Ausscheiden eines Mitarbei-
ters die Stelle zwangsläufig mit dem gleichen Profil neu besetzt wird, da sich auch die aus dem Prüfgeschäft
resultierenden Anforderungen ändern.
Auch sollte vor organisatorischen Anpassungen nicht zurückgeschreckt werden. Aus der Praxis des Landesrech-
nungshofes sei hier die Bündelung der Prüfungen im Bereich kommunale Sozialleistungen (Kommunalprüfung)
und Sozialministerium in einem Referat zu nennen. Diese Reorganisation hat zu einer deutlich effizienteren
Bearbeitung der Themenfelder geführt.
Ausblick
Der Beitrag sollte eine kurze Einführung in das Thema der neuen Instrumente der Rechnungsprüfung geben
und diese durch praktische Beispiele untermauern. Grundsätzlich lässt sich konstatieren, dass eine Entwicklung
von reinen ex-post-Prüfungen hin zu Strategieprüfungen bzw. planungsbegleitenden Prüfungen zu beobachten
ist, wobei eine klare Abgrenzung selten möglich ist und die Ansätze miteinander verschmelzen. Diese Entwick-
lung der Prüfungsansätze wird unterstützt durch eine Weiterentwicklung des methodischen Handwerkszeugs.
So ist es durch moderne Technik bspw. viel einfacher geworden komplizierte, wissenschaftlich fundierte Stich-
probenverfahren anzuwenden.
Des
Weiteren ist eine verstärkte Fokussierung auf den kommunalen sowie den Sozialbereich zu beobachten.
Diese Entwicklung ist vor allem auf die in diesen Bereichen stark zunehmenden finanziellen Risiken zurückzu-
führen. Zudem haben Prüfungen teils erhebliche Steuerungsdefizite aufgezeigt, was wiederum zur Planung und
Durchführung weiterer Prüfungen führte.
Bei
allen Vorteilen und interessanten Erkenntnissen, die die neuen Ansätze mit sich bringen, sollten die grund-
gesetzlich festgeschriebenen Aufgaben der Rechnungshöfe nicht aus den Augen verloren werden. Diese stellen
das eigentliche Kerngeschäft dar und sollten durch neue Ansätze sinnvoll ergänzt, nicht jedoch ersetzt werden.
90 |
Panel 2: Neue Instrumente der Rechnungsprüfung

image
Rechnungshöfe und Politik
Dr. Edith Goldeband, Direktorin des Niederösterreichischen Rechnungshofs
Abbildung 1: Stachelschweine von Livia Retzl
Das Verhältnis von Rechnungshöfen zur Politik ist kein einfaches. Es lässt sich gut mit Arthur Schopenhauers
Parabel von den Stachelschweinen veranschaulichen. Für ein optimales Zusammenwirken sollten sich Rech-
nungshöfe und Politik weder zu nahe kommen, damit es sich nicht spießt, noch allzu weit voneinander entfer-
nen, um das richtige „Betriebsklima“
für eine effiziente und effektive Finanzkontrolle zu finden.
Aufgabe der Rechnungshöfe ist es, im Rahmen ihres jeweiligen Verfassungsauftrags die Haushalts- und Wirt-
schaftsführung sowie die finanziell wirksame Tätigkeit der öffentlichen Hand – in Österreich die Gebarung –
auf Recht- und Ordnungsmäßigkeit sowie auf Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit zu überprü-
fen, dazu Empfehlungen zu erarbeiten und darüber den parlamentarischen Körperschaften (Bundestag bzw.
Nationalrat, Landtage) zu berichten. Der österreichische Verfassungsgerichtshof versteht dabei unter dem Be-
griff Gebarung „jedes Verhalten das finanzielle Auswirkungen hat“.
Die Parlamente auf Bundes- und Landesebene sind dabei die Träger der Budget- und Kontrollhoheit und bedie-
nen sich in Angelegenheit der Finanzkontrolle der unabhängigen Rechnungshöfe, die in Österreich als unab-
hängige Organe des Nationalrates bzw. des jeweiligen Landtages eingerichtet sind. Aufgabe der Politik ist es,
die rechtlichen und finanziellen Grundlagen für eine wirksame Finanzkontrolle zu schaffen.
Österreich leistet sich – im Unterschied zu Deutschland – auf Landesebene ein duales System, in dem auf Lan-
des- und Gemeindeebene zwei voneinander unabhängige Kontrolleinrichtungen prüfen: Der Rechnungshof als
Bund, Länder und Gemeinden übergreifendes Organ und die von diesem unabhängigen, eigenständigen Landes-
rechnungshöfe, als das des jeweiligen Landes und seiner Gemeinden übergreifendes Organ des jeweiligen Land-
tags. Da sich ihre Zuständigkeiten teilweise überschneiden, sprechen die Rechnungshöfe ihre Prüfungsplanung
ab, um mögliche Überschneidungen oder Doppelprüfungen auszuschließen.
Neben der Rechnungs- und Gebarungskontrolle zählen die Beratung von Parlament und Regierung sowie die
Erstellung von Gutachten in Angelegenheiten der Haushalts- und Wirtschaftsführung zur Aufgabe vieler Rech-
nungshöfe.
Die Rechnungskontrolle sorgt dafür, dass die Rechenschaftspflicht und die Entlastung der haushaltsleitenden
Organe auf der Grundlage von objektiven Prüfbefunden wahrgenommen werden können. Der Schwerpunkt bei
diesen Prüfungen liegt auf der Ordnungsmäßigkeit, Richtigkeit, Vollständigkeit und Zuverlässigkeit der Haus-
haltsführung und des Rechnungswesens (Jahres- bzw. Rechnungsabschlüsse). Die Europäische Union stellt
Mindestanforderungen an die Budget- und Finanzplanung, die Rechnungslegung und die Statistik. Die Fiskal-
rahmenrichtlinie sieht hierzu für alle Staatssektoren eine unabhängige Rechnungsprüfung vor, was in Öster-
reich bei Gemeinden unter 10.000 Einwohnern und bei Beteiligungsunternehmungen der öffentlichen Hand
noch nicht vollständig umgesetzt ist. Aktuell steht die Anwendung einheitlicher
(doppischer)
Rechnungsle-
Panel 2: Rechnungshöfe und Politik
| 91

gungsstandards
für alle
öffentliche
Gebietskörperschaften
in Europa heran (European Public Sector Accounting
Standards, EPSAS).
Aus der – auf zahlenmäßige und formale Richtigkeit fokussierten – Rechnungskontrolle hat sich die umfassen-
de Gebarungskontrolle entwickelt, die von der Rechtmäßigkeit ausgehend auf Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit,
Zweckmäßigkeit bzw. nunmehr Wirksamkeit ausgerichtet ist. Der Schwerpunkt liegt dabei auf der Überprüfung
der Zweckmäßigkeit (Notwendigkeit, Wirksamkeit) und der Wirtschaftlichkeit der als notwendig oder zweck-
mäßig erkannten Maßnahme bzw. Handlung (Unterlassung) sowie auf der Ausarbeitung von Empfehlungen für
qualitative und quantitative Verbesserungen. Damit tragen die Rechnungshöfe zur mittel- und langfristigen
Tragfähigkeit der öffentlichen Finanzen bei.
Rechnungshöfe und Politik brauchen einander, auch wenn es sich dabei „spießt“.
Die Umsetzung der empfohlenen Verbesserungen obliegt den überprüften Stellen. Da die Rechnungshöfe – im
Interesse ihrer Unabhängigkeit – ihre Empfehlungen nicht selbst durchsetzen können, brauchen sie dazu über-
zeugende Argumente und den Nachdruck der politischen Entscheidungsträger im Parlament und in der Regie-
rung. In Niederösterreich erhalten die Empfehlungen des Landesrechnungshofs diesen Nachdruck, indem der
Niederösterreichische Landtag die Berichte zum Beschluss erhebt. Dafür ist eine einfache Mehrheit erforder-
lich, in aller Regel erfolgt die Beschlussfassung jedoch einvernehmlich.
Obwohl die Entscheidungsträger in Politik, Wirtschaft und Verwaltung, von der Umsetzung der Empfehlungen
profitieren, weil damit Mängel, Risiken oder finanzielle Nachteile beseitigt und mögliche Mehreinnahmen aus-
geschöpft werden können, „spießt“ es sich dabei manchmal, ähnlich wie in der eingangs erwähnten Parabel
von Schopenhauer.
Das liegt daran, dass die unabhängige Rechnungs- und Gebarungskontrolle zwar ein Bestandteil der Budget-
und Kontrollhoheit der gesamten Legislative gegenüber der Exekutive ist, die Opposition aber ein stärkeres
Interesse daran hat, die Regierung zur Rechenschaft zu ziehen als die Regierungsfraktion(en). Da die Regierung
vom Vertrauen der parlamentarischen Mehrheit getragen ist, besteht eine kooperative Gewaltenteilung zwi-
schen der parlamentarischen Mehrheit und ihrer Regierung, in der sich diese Kräfte die politische Macht „tei-
len“, um sie dadurch zu festigen.
Die Öffentlichkeit der Finanzkontrolle bewirkt zudem, dass die Prüfungsfeststellungen der Rechnungshöfe
meist noch vor den parlamentarischen Gremien in den Medien debattiert werden. Die Medien stellen dabei vor
allem die kritischen Bemerkungen in den Mittelpunkt ihrer Berichterstattung und holen dazu Kommentare und
Reaktionen ein. Die inhaltlichen Schwerpunkte einer Medienberichterstattung prägen dann die weiteren par-
lamentarischen Verhandlungen der betreffenden Rechnungshofberichte. Mitunter sorgt die öffentliche Auf-
merksamkeit dafür, dass die Berichte überhaupt in den politischen Gremien debattiert werden. Dass dabei auch
die Prüfberichte und die Empfehlungen sowie deren Verfasser kritisch hinterfragt oder sogar angegriffen wer-
den, ist durchaus verständlich und regelmäßig der Fall. Dass die Parlamentarier in einem solchen Fall nicht ihr
Kontrollorgan, sondern ihre Regierung verteidigen, zeigt die realen Machtverhältnisse. Wer wie die Rechnungs-
höfe dazu berufen ist, Kritik zu üben, sollte dabei weder allzu zimperlich sein noch sich alles gefallen lassen
und die Versachlichung der Auseinandersetzung fördern.
Rechnungshofberichte müssen daher anerkannt hohe Qualitätsansprüche (wie zum Beispiel die International
Standards of Supreme Audit Institutions kurz ISSAIs) erfüllen und den härtesten Auseinandersetzungen stand-
halten können, damit das Vertrauen in die Kontrolltätigkeit und in das demokratische Staatswesen gestärkt
wird.
Die durch mediale und politische Eigengesetzlichkeiten geprägten Rahmenbedingungen erschweren es ohne-
hin, eine Kontrollkultur zu entwickeln bzw. aufrechtzuerhalten, in der konstruktive Kritik als willkommene
Unterstützung für Verbesserungen bzw. Innovationen verstanden werden.
Hinzu kommt, dass die Finanzkontrolle – wenngleich zeitnah – prinzipiell im Nachhinein erfolgt, während die
politischen Kräfte auf tagesaktuelle Fragen und Probleme gerichtet sind. Daher interessiert sich die Politik
mehr für die vorhandenen oder die voraussichtlichen Haushaltsmittel als für die Ordnungsmäßigkeit des Jahresab-
schlusses, insbesondere wenn zugleich Haushaltsdefizite sowie Schuldenstände zurückgefahren und Investitionen
getätigt werden sollen.
92 |
Panel 2: Rechnungshöfe und Politik

Diese Situation begünstigt außerbudgetäre Sonderfinanzierungen und Maastricht-neutrale Lösungen wie
Öffentlich-Private-Partnerschaften selbst dann, wenn damit Mehrkosten oder jahrelange Vorbelastungen zu-
künftiger Haushalte verbunden sind.
Die Politik schätzt an den Rechnungshöfen mehr die Beratung als die Prüfung.
Aufgrund der realpolitischen Rahmenbedingungen sind die Rechnungshöfe weniger als Prüfer, sondern mehr
als Politikberater gefragt, deren Expertise noch vor einer Entscheidung oder Beschlussfassung vorliegen soll,
um sich nachträgliche Kritik zu sparen. Daher drängen Verantwortliche aus Politik, Verwaltung und öffentlicher
Wirtschaft die Mitglieder der Rechnungshöfe generell – nicht nur in Angelegenheiten der Haushalts- und Wirt-
schaftsführung – zu einer vorgängigen oder begleitenden Kontrolle und laden sie zur Mitwirkung in Arbeits-
gruppen ein. Darin kommt der Bedarf an kurzfristig verfügbarer objektiver Expertise und Entscheidungssicher-
heit zum Ausdruck.
Keine Kritik ohne Empfehlung und keine Beratung ohne Prüfung.
In der Aufgabenstellung und im Selbstverständnis vieler Rechnungshöfe schließen sich „Prüfung“ und „Bera-
tung“ durchaus nicht aus, sondern bilden eine Einheit. Denn die Empfehlungen der Rechnungshöfe enthalten
einen Beratungsansatz, insbesondere die generellen Aussagen. Dabei sollte der Grundsatz gelten: Keine Kritik
ohne Empfehlung und keine Beratung ohne Prüfung oder Prüfungserfahrung. Ungeprüfte Daten oder Fakten zu
beurteilen, stellt ein hohes Prüfungsrisiko dar.
Der Verzicht, keine allgemeinen Beratungsaufgaben außerhalb von Rechnungs- und Gebarungskontrollen zu
übernehmen, sichert die Unabhängigkeit und Glaubwürdigkeit der Rechnungshöfe und schützt sie vor einer
Vereinnahmung oder übermäßigen Beanspruchung. Die gebotene Wahrung der Unbefangenheit setzt auch der
Mitwirkung an Arbeitsgruppen, Beiräten oder Reformvorhaben enge Grenzen.
Die ihrem Wesen nach nachgängige Rechnungshofkontrolle darf aber auch nicht zu spät kommen, sondern
sollte möglichst zeitnah Platz greifen und zum Beispiel bereits bei Strategien und Planungen ansetzen. Wer
zeitnah prüft und berichtet wirkt doppelt. Denn die finanziellen Auswirkungen von unzulänglichen Strategien
oder mangelhaften Planungen wirken lange nach. Prüfungsfeststellungen, mit denen unzweckmäßige Vorhaben
oder unwirtschaftliche Vorgangsweisen mit vertretbarem Aufwand beendet werden können, wenden finanzielle
Nachteile ab und minimieren einen daraus drohenden Schaden oder Gesichtsverlust für die Politik. Es kann
dabei allerdings nicht Aufgabe der Rechnungshöfe sein, fehlende bzw. schwammige Ziele durch eigene zu er-
setzen und solcherart selbst Politik zu betreiben. Die Herausforderung der Rechnungshöfe besteht vielmehr
darin, auf die finanziellen Auswirkungen von bestehenden, fehlenden oder nicht messbaren politischen Zielen
hinzuweisen sowie Vorschläge für eine möglichst sparsame, wirtschaftliche und zweckmäßige Umsetzung der
politischen Entscheidungen zu unterbereiten, mit anderen Worten: konstruktive Wegekritik und nicht Zielkritik
zu üben.
Organisatorische, funktionelle und finanzielle Unabhängigkeit für alle Rechnungshöfe
Die Rechnungshöfe können ihre staatspolitische Funktion nur dann glaubwürdig und wirksam ausüben, wenn
sie – entsprechend den Deklarationen der INTOSAI, der Internationalen Organisation der Obersten Rechnungs-
kontrollbehörden, von Lima und Mexiko – organisatorisch, funktionell und finanziell völlig unabhängig sind
und frei von parteipolitischen Einflüssen kompetent, objektiv und sachlich agieren können.
Die Bedeutung von unabhängigen Rechnungshöfen für die Steigerung der Effizienz, Rechenschaftspflicht und
Transparenz der öffentlichen Verwaltung wurde auch von der Generalversammlung der Vereinten Nationen
unterstrichen, die am 22. Dezember 2011 die Resolution A/6/209 zur „Förderung einer effizienten, rechen-
schaftspflichtigen, wirksamen und transparenten öffentlichen Verwaltung durch Stärkung der Obersten Rech-
nungskontrollbehörden“ einstimmig angenommen hat. Mit der Annahme dieser Resolution hat die Generalver-
sammlung der Vereinten Nationen den Beitrag der externen öffentlichen Finanzkontrolle zu Good Governance
– zu gutem, verantwortungsvollem Regieren – anerkannt. Die Resolution sowie die bezughabenden Dokumente
und Beschlüsse sprechen vordergründig nur die Obersten Rechnungskontrollbehörden an.
Den von den Vereinten Nationen geforderten Beitrag zu einer verantwortungsvollen Staatsleitung leisten frei-
lich alle unabhängigen, objektiven und fachlich wie methodisch kompetenten Rechnungshöfe bzw. gleicharti-
gen Kontrolleinrichtungen. Schließlich umfassen die Grundsätze von Good Governance, Rechenschaft und
Transparenz, den gesamten öffentlichen Sektor und alle staatlichen Ebenen. Im Sinn des Subsidiaritätsprinzips
sollten die anerkannten Grundprinzipien für unabhängige oberste Rechnungskontrollbehörden der INTOSAI
Panel 2: Rechnungshöfe und Politik
| 93

image
image
image
image
image
image
image
image
jedenfalls auch für die externe Finanzkontrolle von unabhängigen regionalen Rechnungshöfen (Landes- oder
Stadtrechnungshöfen) eingefordert werden, nicht nur in der Europäischen Union. Dafür setzt sich der Landes-
rechnungshof Niederösterreich im Rahmen der EURORAI ein, der Europäischen Organisation der Regionalen
Institutionen zur Kontrolle des Öffentlichen Finanzwesens
(www.eurorai.org).
Die Unabhängigkeit eines Landesrechnungshofs am Beispiel von Niederösterreich
Im Unterschied
zu Deutschland sind alle österreichischen Rechnungshöfe so auch der Niederösterreichische
monokratisch organisiert. Die Ausgestaltung der Unabhängigkeit des Landesrechnungshofs Niederösterreich
durch die Niederösterreichische Landesverfassung orientiert sich an den Erklärungen der INTOSAI, die als inter-
nationale Standards Geltung erlangt haben (nunmehr ISSAI 1, ISSAI 10). Die organisatorische Unabhängigkeit
des Landesrechnungshofs beginnt bei der Leitung und äußert sich darin, dass die bzw. der Landesrechnungs-
hofdirektor/in
durch den Niederösterreichischen Landtag mit einer qualifizierten Mehrheit auf sechs Jahre bestellt wird
und zur gewissenhaften Erfüllung der Pflichten und strengen Unparteilichkeit verpflichtet ist, wobei nur ei-
ne einmalige Wiederbestellung auf weitere sechs Jahre zulässig ist;
hinsichtlich der rechtlichen Verantwortung den Mitgliedern der Niederösterreichischen Landesregierung
gleichgestellt ist;
während der Bestellung weder bestimmte Funktionen (in allgemeinen Vertretungskörpern, Bundes- oder
Landesregierung, Staatssekretär oder bei überprüften Stellen) noch einen weiteren Beruf mit Erwerbsabsich-
ten ausüben darf;
die Modalitäten der Überprüfungen im Einzelfall festzulegen sowie die Berichterstattung zu verantworten hat;
die Personal- und Diensthoheit über die Bediensteten des Landesrechnungshofs ausübt.
Die funktionelle Unabhängigkeit verlangt, dass die Prüfungsbefugnisse und die objektive Ausübung der Finanz-
kontrolle in ihren Grundzügen im Verfassungsrang festgelegt sind. Dazu bestimmt die Niederösterreichische
Landesverfassung, dass
der Landesrechnungshof mit allen seiner Überprüfung unterliegenden Stellen unmittelbar verkehrt;
alle Dienststellen sowie die Organe der der Überprüfung des Landesrechnungshofs unterliegenden Stellen
verpflichtet sind, dem Landesrechnungshof alle verlangten Auskünfte zu erteilen und jedem Verlangen zu
entsprechen, das er im Zusammenhang mit der Wahrnehmung seiner Aufgaben im Einzelfall stellt;
der Landesrechnungshof Personen, die nicht bei der überprüften Stelle tätig sind, als Auskunftspersonen
anhören kann.
In
Bezug auf die finanzielle Unabhängigkeit des Landesrechnungshofs bestimmt die Niederösterreichische Lan-
desverfassung, dass die personellen und sachlichen Erfordernisse dem Präsidenten des Niederösterreichischen
Landtags und dem Rechnungshofausschuss bekannt zu geben sind. Dieser Ausschuss leitet die voraussichtli-
chen Erfordernisse nach erfolgter Beratung an die Niederösterreichische Landesregierung mit einer Empfehlung
zur Einarbeitung in den Voranschlag des kommenden Jahres weiter. Damit hat die Niederösterreichische Lan-
desregierung dem Landesrechnungshof die zur ordnungsgemäßen Besorgung seiner Aufgaben erforderliche
Anzahl von entsprechend qualifizierten Landesbediensteten sowie die entsprechende räumliche und sonstige
sachliche Ausstattung und die erforderlichen finanziellen Mittel zur Verfügung zu stellen.
Die verfassungsrechtlich abgesicherte – organisatorische, funktionelle und finanzielle – Unabhängigkeit sowie
die acht Grundsätze der INTOSAI Deklaration von Mexiko über die Unabhängigkeit schützt die Rechnungshöfe
davor, von der Opposition oder von der Regierung vereinnahmt zu werden. Sie verpflichtet die Rechnungshöfe
zugleich eine kritische Distanz zu allen politischen Kräften zu wahren und ihre Rechnungs- und Gebarungs-
kontrolle so auszuüben, dass deren Ergebnisse zeitgerecht vorliegen und als objektive Beratungs- bzw. Ent-
scheidungsgrundlagen an sich außer Streit stehen.
Rechnungshöfe
und Politik stehen vor gemeinsamen Herausforderungen.
Die
Eurokrise hat vermittelt, wie hartnäckig sich übermäßige Staatsschulden auf Wachstum, Beschäftigung
und Wohlstand auswirken können, und wie wichtig es ist, nachhaltige Staatsfinanzen sicherzustellen. Finanzi-
elle Nachhaltigkeit bedeutet, den gegenwärtigen und den künftigen finanziellen Verpflichtungen nachkommen
zu können, ohne künftige Generationen eine zu hohe Schuldenlast zu hinterlassen. (INTOSAI Deklaration von
Peking über den Beitrag der obersten Rechnungskontrollbehörden zur Förderung von Good Governance, 2013).
Die Sicherung nachhaltiger Staatsfinanzen stellt eine gemeinsame Herausforderung für Rechnungshöfe und
Politik im Rahmen ihres jeweiligen Verfassungsauftrags dar. Hohe Staatschulden, niedriges Wachstum und
94 |
Panel 2: Rechnungshöfe und Politik

steigende Arbeitslosigkeit in sowie die wirtschaftliche Lage außerhalb der Europäischen Union fordern auch die
Finanzwissenschaften.
Diese gemeinsamen Herausforderungen legen die Bildung einer „Kontrollpartnerschaft“ nahe, um die Prüfungs-,
Fach- und Methodenkompetenz in Zusammenarbeit mit der Wissenschaft auszubauen und die Politik bei der Umset-
zung des europäischen Fiskalpakts und der Europa Strategie 2020 bestmöglich unterstützen zu können. Die inner-
staatliche Umsetzung tragen alle staatlichen Ebenen, gemeinsam. So haben die österreichischen Gebietskörper-
schaften (Bund, Länder, Gemeinden) dazu Stabilitätsbeiträge vereinbart, die sich in den Budgetprogrammen und im
jeweiligen Haushaltsvollzug niederschlagen. Zugleich sollen durch öffentliche Investitionen Wachstum und Beschäf-
tigung gestützt werden. Den Rechnungshöfen obliegt es im Rahmen ihrer jeweiligen Prüfungsbefugnisse, auf die
Einhaltung dieser Vorgaben hinzuwirken, um finanzielle Anlastungen zu verhindern. Daraus ergeben sich neue
Prüfungsthemen und Aufgabenstellungen.
Politik, Rechnungshöfe und Wissenschaft sind daher aufgerufen, die Entwicklung des öffentlichen Haushalts-
und Rechnungswesens zu einer integrierten Finanzierungs-, Ergebnis- und Vermögensrechnung auf allen staat-
lichen Ebenen voranzutreiben, aus der die tatsächliche finanzielle Lage der öffentlichen Haushalte vollständig
und richtig hervorgeht.
Dazu hat die Europäische Union infolge der Eurokrise die fiskalpolitische Steuerung und Überwachung neu
geregelt (Fiskalpakt, Europäisches Semester, Six-pack, Two-Pack). Mit den neuen Regelungen hat die Europäi-
sche Union die wirtschafts- und fiskalpolitische Steuerung und Überwachung weiter an sich gezogen, indem
Aufgaben der Mitgliedstaaten (z. B. die Überwachung der Defizit- und Verschuldensquoten) auf die Ebene der
Europäischen Union gehoben wurden.
Die Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates (Art. 8 VO (EU) Nr. 1173/2011) sieht zur wirksa-
men Durchsetzung der haushaltspolitischen Überwachung im Euro-Währungsgebiet bei Manipulationen von
Statistiken sogar vor, dass die obersten Kontrollorgane des betreffenden Mitgliedstaats zur Unterstützung und
Mitwirkung an den Untersuchungen der Europäischen Kommission bzw. im Wege von EUROSTAT gebeten wer-
den können. Die nationalen Rechnungshöfe haben, nebenbei bemerkt, maßgeblich daran mitgewirkt, dass beim
Europäischen Stabilitätsmechanismus (ESM) ein Prüfungsausschuss eingerichtet wurde. (vgl. Österreichischer
Rechnungshof Berichte, Reihe Niederösterreich 2012/7, Wirtschafts- und fiskalpolitische Steuerung in der EU;
Reihe Niederösterreich 2013/6 Neue Kontrollarchitektur in der EU).
Aufgrund der Verbundenheit der öffentlichen Haushalte betrifft die zunehmende Zentralisierung der Wirt-
schafts-, Haushalts- und Fiskalpolitik der Eurozone sowie die Beteiligung am ESM mittelbar auch die regiona-
len Parlamente mit ihren Rechnungshöfen, ohne dass diese Institutionen unmittelbar auf die Vorgänge einwir-
ken zu können.
Subsidiaritätsrüge auch für die Finanzkontrolle
Parlamente und Rechnungshöfe sind gefordert, sich nicht in ein fiskalisches Abseits abdrängen zu lassen, son-
dern die tragenden Grundsätze der Europäischen Union Subsidiarität und Proportionalität auch für die Finanz-
kontrolle proaktiv einzufordern. Denn diese Kontrolle sollte primär dort ansetzen, wo öffentliche Mittel einge-
nommen bzw. ausgegeben werden. Die regionalen Rechnungshöfe können dabei nicht erwarten, dass sie zur
Zusammenarbeit eingeladen werden, sondern müssen sich mit ihren eigenen Positionen und Strategien, durch-
aus nach dem Vorbild der Subsidiaritätsrüge, angemessen Gehör verschaffen. Sie stärken damit die regionalen
Parlamente bzw. die Landtage in deren – neben der zunehmend nach Europa abwandernden Gesetzgebung – so
wichtigen Budget- und Kontrollhoheit. Daran sollte eine föderale Politik im europäischen Mehrebenensystem
ein vitales Interesse haben.
Dabei sind die Rechnungshöfe aufgerufen, ihre Rechnungs- und Gebarungsprüfungen zeitnah durchzuführen,
ohne in eine vorgängige oder begleitende Kontrolle zu verfallen, um möglichst früh Fehlentwicklungen und
Gebarungsrisiken abfangen zu können.
Damit die Berichte bzw. Gutachten härtesten Auseinandersetzungen standhalten, müssen diese ausgewogen,
sachlich und leicht verständlich sein und sich auf die Empfehlungen konzentrieren, sodass die parlamentari-
sche – nicht die mediale – Behandlung sowie die präventive Wirkung gefördert werden. Die präventive Wir-
kung der Finanzkontrolle besteht darin, dass Unzulänglichkeiten vermieden werden, weil ein Rechnungshof
jederzeit eine Überprüfung ansetzen kann.
Das bedeutet, Prüfungsschwerpunkte in Politikfeldern mit anhaltendem oder wachsendem Finanzierungsbedarf
zu setzen, wie Bildung, Gesundheit, Soziales, Förderungen oder Investitionen. Weiter sind die Rechnungshöfe
Panel 2: Rechnungshöfe und Politik
| 95

angehalten, ihre Prüfungsansätze und Methoden auf die Nachhaltigkeit der öffentlichen Finanzwirtschaft und
auf die Beseitigung bzw. Vermeidung struktureller Defizite auszurichten.
Die
Tätigkeit der Rechnungshöfe sollte sich dabei an international anerkannten Qualitätsstandards orientieren,
evaluiert werden (Kundenbefragung, Zertifizierung, Peer Reviews) und wissenschaftlich fundierte Prüfungs-
und Beratungsansätze verwenden, um methodisch unangreifbar zu sein.
Zur
Bewältigung dieser Herausforderungen leistete das am 22. September 2014 in Meißen abgehaltene erste
Symposium der Fachhochschule der Sächsischen Verwaltung und des Sächsischen Rechnungshofs einen äu-
ßerst wertvollen Beitrag. Den zahlreichen namhaften Vertretern aus Finanzkontrolle, Politik und Wissenschaft
ist es gelungen, den Mehrwert einer kooperativen, von Rechnungshöfen, Politik und Wissenschaft getragenen
unabhängigen Finanzkontrolle zu veranschaulichen und den unverzichtbaren Beitrag der Rechnungshöfe zu
einer nachhaltigen öffentlichen Finanzwirtschaft zu vermitteln.
96 |
Panel 2: Rechnungshöfe und Politik

image
image
image
image
image
image
image
Funktionswandel der öffentlichen Finanzkontrolle
Kurt Grüter, Direktor der Eidgenössischen Finanzkontrolle a. D.
Einleitende Bemerkungen
Die Finanzkontrolle ist das Spiegelbild des politischen Systems. Es gibt nicht
das Aufsichtssystem. Kann welt-
weit eine Konvergenz der Methoden festgestellt werden, ist die institutionelle Ausgestaltung sowohl inter-
national als auch innerhalb der Schweiz unterschiedlich.
Das
Aufsichtssystem auf Bundesebene kann im internationalen Vergleich aus verschiedenen Gründen als Son-
derfall angesehen werden. Direktdemokratische Elemente, ein ausgeprägter Föderalismus mit einer hohen Au-
tonomie der Kantone und Gemeinden in Finanzfragen, das Konkordanzsystem und das Zweikammersystem des
Parlamentes beeinflussen das Aufsichtssystem auf Bundesebene. Ohne auf jedes dieser Strukturelemente im
Detail einzugehen, darf festgehalten werden, dass die verfassungsmäßige Verankerung der Höchstsätze von
Einkommens- und Mehrwertsteuer eine stark disziplinierende Wirkung auf das Ausgabengebaren von Regie-
rung und Parlament ausüben. Steuererhöhungen müssen nämlich zwingend vom Volk genehmigt werden. Diese
Wirkung wird noch verstärkt durch die von Volk und Ständen mit großer Mehrheit verabschiedeten finanzpoli-
tischen Instrumente der Ausgaben- und Schuldenbremse. Ein Zweiparteiensystem oder ein zentralistisch auf-
gebautes Staatswesen erfordern eine andere Finanzkontrolle als eine Konkordanzregierung oder ein föderaler
Staat. So kennt das Konkordanzsystem des Bundes mit der Einbindung der großen Parteien in die Regierungs-
verantwortung zahlreiche eingebaute Kontrollen. Und schließlich führen die beiden gleichberechtigten Parla-
mentskammern National- und Ständerat tendenziell zu einer qualitativ besseren und in der Regel sorgfältige-
ren Gesetzgebung als in Demokratien mit nur einer Kammer. Alle diese Faktoren beeinflussen die Aufsicht und
stärken die Finanzkontrolle in der Schweiz.
Auch wenn es unterschiedliche Aufsichtssysteme gibt, kann festgehalten werden, dass unter dem ordnenden
Einfluss von INTOSAI
1
, der weltumspannenden Organisation der obersten Rechnungskontrollbehörden, eine
Konvergenz der Methoden auszumachen ist. Ein Werk von Prüfnormen, der ISSAI
2
, dient den Kontrollorganen
weltweit als Richtschnur für ihre Arbeit.
Aufgaben
und Aufsichtsbereich der Eidgenössischen Finanzkontrolle
Die Eidgenössische Finanzkontrolle (EFK) ist das oberste Finanzaufsichtsorgan des Bundes. Stellung und Orga-
nisation, Aufgaben und Aufsichtsbereich werden im Finanzkontrollgesetz geregelt. Es definiert in Artikel 5 die
Kriterien der Finanzkontrolle und verpflichtet die EFK auch, abzuklären, ob die finanziellen Aufwendungen die
erwartete Wirkung haben. Nach Art. 6 des Finanzkontrollgesetzes hat die EFK insbesondere die folgenden Auf-
gaben:
Sie überprüft den gesamten Finanzhaushalt auf allen Stufen des Vollzugs des Voranschlags und übt durch
Stichproben Kontrollen aus, bevor Verpflichtungen eingegangen werden.
Sie überprüft die Erstellung der Staatsrechnung.
Sie achtet darauf, wie die Verwaltungseinheiten ihre Kredite kontrollieren, und sie prüft die Bewirtschaftung
der Verpflichtungskredite.
Sie überprüft die internen Kontrollsysteme.
Sie prüft im Rahmen des Einkaufswesens des Bundes, ob Monopolpreise angemessen sind.
Sie prüft, ob EDV-Anwendungen in Bereichen des Finanzgebarens die erforderliche Sicherheit und Funktio-
nalität aufweisen, insbesondere ob die Weisungen eingehalten werden.
Sie nimmt Kontrollstellenmandate bei internationalen Organisationen wahr.
Der
Aufsichtsbereich wird umfassend definiert. Nicht nur der Bundeshaushalt, auch die Empfänger von Sub-
ventionen und Träger von Bundesaufgaben unterstehen der Finanzaufsicht. Die EFK hat sich freiwillig bei der
staatlichen Revisionsaufsichtsbehörde registrieren lassen. Einerseits dokumentiert sie damit, dass sie die Quali-
tätsanforderungen erfüllt, andererseits erhöht die Zulassung ihre Wettbewerbsfähigkeit auf dem Arbeitsmarkt.
Weitere qualitätssichernde Maßnahmen sind die internationale Vernetzung der EFK im Kreise von INTOSAI, die
Mitarbeit in Berufsverbänden sowie regelmäßig durchgeführte Peer Reviews durch ausländische Rechnungs-
1
International Organisation of Supreme Audit Institutions,
vgl.
www.intosai.org
2
International Standards of Supreme Audit Institutions,
vgl.
www.issai.org
Panel 2: Funktionswandel der öffentlichen Finanzkontrolle
|97

kontrollbehörden. So beurteilte der Bundesrechnungshof Deutschlands im Jahre 2005 die Arbeitsweise und die
Wirksamkeit der EFK. Im Jahr 2008 unterzog sich die EFK einer Prüfung ihres Kompetenzzentrums „Evaluatio-
nen“ durch die norwegische Finanzkontrolle.
Im
Folgenden soll aufgezeigt werden, wie Verwaltungsreformen, Infrastrukturprojekte oder die neue Rech-
nungslegung Prüfmethoden und –ansätze veränderten und die EFK vor neue Herausforderungen stellte.
Die
Antwort der EFK auf die neuen Herausforderungen
Die EFK hat ihre Strukturen und Prozesse auf diese Herausforderungen ausgerichtet. Es kam ihr zugute, dass
sich auch das politische und professionelle Umfeld verstärkt für Wirksamkeitsprüfungen interessierte. So wurde
mit der Totalrevision der Bundesverfassung neu ein Art. 170 eingeführt, welcher das Parlament verpflichtet, für
die Prüfung der Wirksamkeit von Maßnahmen zu sorgen. Die EFK stand nicht nur vor der Herausforderung, das
notwendige Fachwissen aufzubauen, sondern auch zwei Kulturen, die klassische Prüfkultur und die auf Wir-
kungsanalysen ausgerichtete Evaluationskultur, zusammenzubringen. Nach intensiven Diskussionen mit dem
Kader und mit externer Unterstützung zeigte sich, dass nur mit einem radikalen Umbau die vorhandenen Ver-
krustungen aufgebrochen und die notwendige Flexibilität geschaffen werden konnte. Sowohl die Aufbauorga-
nisation als auch die Prozesse der EFK wurden grundlegend umgebaut. Eine zweidimensionale Aufbauorganisa-
tion – eine sog. Matrixorganisation – erwies sich am geeignetsten für die Bewältigung der neuen Herausforde-
rungen. Sie gewährleistete die erforderliche Flexibilität.
Verwaltungsreformen erzwingen neue Prüfmethoden
Die Geschichte der Prüfmethoden und des Prüfansatzes widerspiegelt die Entwicklung der öffentlichen Aufga-
ben und der Verwaltungsführung. New Public Management oder die vermehrte Outputsteuerung erforderte
einen neuen Prüfansatz. Im Zuge von Privatisierungen musste die Rolle der staatlichen Finanzaufsicht geklärt
werden. 1995 wurden die Prüfkriterien der EFK um das Kosten-Nutzen-Verhältnis sowie die finanzielle Wirk-
samkeit von Programmen ergänzt. Diese Neuausrichtung war mit Blick auf die Modernisierung der Verwal-
tungsführung dringend notwendig. Auch die knappen Haushaltsmittel verlangten vermehrte Prüfungen der
Wirksamkeit. Die Politik wollte die Gewissheit haben, dass staatliche Programme auch die gewollten Wirkun-
gen erzielen.
Nicht nur auf kommunaler und kantonaler Ebene, auch auf Bundesebene wurde in der Haushaltführung ver-
mehrt von der Input- zur Outputsteuerung gewechselt. Der Ansatz von New Public Management hielt immer
mehr Einzug in der Bundesverwaltung und erforderte seitens der EFK einen neuen Prüfansatz. Die Frage stand
nun vermehrt im Vordergrund, ob mit dem bewilligten Globalbudget die im Leistungsauftrag vereinbarten Ziele
auch erreicht wurden. Fast zeitgleich hielten diese Grundsätze auch Einzug im Transferbereich des Bundes. Mit
der neuen Aufgabenverteilung zwischen Bund und Kantonen wurde das Instrument der Programmvereinbarun-
gen mit Pauschalsubventionen eingeführt. Nicht mehr einzelne Projekte wie beispielsweise eine Lawinenver-
bauung werden nun vom Bund subventioniert und nach genau definierten Kriterien abgerechnet, sondern Pro-
gramme zum Schutze von Siedlungen und Infrastrukturen. Es ist am Kanton zu entscheiden, mit welchen Mas-
snahmen er die in den Programmvereinbarungen definierten Ziele erreichen will. Plötzlich konnte man sich
nicht mehr auf die Prüfung der Ordnungs- und Rechtsmäßigkeit beschränken. Der Fokus verlagerte sich auf die
Frage: Wie wurden die vereinbarten Ziele erreicht.
Und
bereits steht eine weitere Neuerung bevor. Der Bund führt die Verwaltung in verschiedenen Bereichen
nach den Grundsätzen des New Public Management. Diese Insellösung soll nun flächendeckend eingeführt
werden. Regierung und Parlament erhoffen sich mit dem neuen Führungsmodell einen wirtschaftlicheren Ein-
satz der Ressourcen und eine Verbesserung der Wirksamkeit. Es versteht sich von selbst, dass dieses Führungs-
modell auch die Prüfarbeiten der EFK beeinflussen wird. Die EFK hat sich frühzeitig eingebracht. Sie wollte
sicherstellen, dass die Anforderungen an die Revision und Aufsicht richtig berücksichtigt wurden. Der Trend
geht weg von klassischen Rechtsmäßigkeit- und Ordnungsmäßigkeitsprüfungen hin zu vermehrten Wirksam-
keitsprüfungen oder Evaluationen, was wiederum neue Anforderungen an die Prüfer stellt.
Der
Aufgabenbereich des Bundes wird neu mit rund 140 Leistungsgruppen definiert. Die Steuerung liegt damit
hauptsächlich bei den Leistungen. Diese werden mit den Kosten verknüpft. Das Parlament soll in Kenntnis der
Leistungsseite über Ausgabenkürzungen oder Aufstockungen beschließen. Die Promotoren erhoffen sich Vortei-
le sowohl für das Parlament als auch für die Regierung und Verwaltung. Das Parlament soll volle Transparenz
über die staatlichen Leistungen erhalten. Für die Regierung wird das Kostenbewusstsein gestärkt und die Ver-
waltung verfügt über einen größeren Handlungsspielraum. Mit Evaluationen will die EFK die Zielerreichung
und die Wirksamkeit prüfen.
98
Panel 2: Funktionswandel der öffentlichen Finanzkontrolle

Die Strategie der EFK zur Realisierung von Evaluationen
Evaluationen sind zeitlich aufwändig und ressourcenintensiv und beanspruchen etwa ein Sechstel der Prüfres-
sourcen der EFK. Nach wie vor etwa ein Drittel investiert die EFK in sogenannte Pflichtprüfungen, also bei-
spielsweise in gesetzlich vorgeschriebene Abschlussprüfungen wie die Staatsrechnung und die Jahresrechnung
der Eidgenössischen Technischen Hochschulen oder Sonderprüfungen wie die Prüfung der Datenqualität des
Ressourcen- und Lastenausgleichs. Die restlichen Prüfkapazitäten fließen in Finanzaufsichtsprüfungen wie
Informatik-, Bau- oder Subventionsprüfungen, Prüfungen also, die sich nicht nur auf Ordnungs- und Rechts-
mäßigkeit beschränken, sondern immer auch Aspekte der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit
berücksichtigen.
Um verwertbare Ergebnisse aus diesen ressourcenintensiven Prüfungen zu erhalten, wird von der EFK für jede
Evaluation vorab eine Machbarkeitsstudie erstellt. Sie vertieft die Projektskizze und legt fest, wie die Evaluati-
on durchzuführen ist, regelt die Verfügbarkeit der Daten und den Zugriff. Sie bestimmt, welche Methode der
Analyse zur Anwendung kommt und welche Personen zu befragen sind. Eine anspruchsvolle Aufgabe ist dabei
die Wahl des Prüfthemas oder wie die Engländer sagen „Picking the winners“. Die EFK hat zehn Kriterien defi-
niert. Mindestens derer acht müssen erfüllt sein, um die Evaluation durchzuführen. So muss beispielsweise der
Output messbar sein, Regierung und Parlament müssen über genügend Handlungsspielraum verfügen, das Pro-
gramm muss einige Jahre in Kraft sein und die Ergebnisse müssen rechtzeitig für die politischen Ausmarchun-
gen zur Verfügung stehen. Den Entscheid für die Durchführung der Evaluation trifft die EFK erst, wenn Projekt-
skizze und Machbarkeitsstudie zeigen, dass die Studie zielführende Antworten zu liefern in der Lage ist.
Die NEAT – die Aufsicht über ein Jahrhundertwerk
Die Neue Eisenbahn-Alpentransversale (NEAT) ist ein Werk der Superlativen: mit dem Gotthard-Basistunnel
wird der weltweit längste Eisenbahntunnel gebaut, die NEAT ist das größte Bauwerk der Schweiz und eines der
grössten Umweltschutzprojekte Europas. Mit der geplanten Eröffnung des Gotthard-Basistunnels Ende 2016
und des Ceneri-Basistunnels Ende 2019 wird die Bauzeit des NEAT-Projektes mehr als 20 Jahre betragen ha-
ben. Ein rechtlich unselbstständiger Fonds (FinöV-Fonds) soll eine transparente Finanzierung und Mittelver-
wendung über die gesamte Laufzeit des NEAT-Projektes sicherstellen.
Mit 57 km ist der Gotthard-Basistunnel von Erstfeld nach Bodio der weltweit längste Eisenbahntunnel. Der
Lötschberg-Tunnel von Frutigen nach Raron, eröffnet 2007, weist eine Länge von 35 und der Ceneri-Tunnel von
Vigana nach Vezia von 15 km auf. Die Tunnels bestehen aus zwei Einspurröhren, die alle 325 Metern mit Querstollen
verbunden sind.
Die Größe und Komplexität des NEAT-Projekts mit einem Investitionsvolumen von 24 Milliarden Franken (zu
laufenden Preisen) stellen hohe Anforderungen an die Projekt- und Kontrollorganisation. Kostensteigerungen
können damit zwar nicht verhindert werden; eine enge politische Begleitung, eine mitschreitende Finanzauf-
sicht und ein ausgebautes Controlling- und Reportingsystem können jedoch wesentlich dazu beitragen, dass
ein Projekt nicht aus dem Ruder läuft. Klare Zuständigkeiten und Verantwortlichkeiten, Verfahren und die Ko-
ordination aller mit der Aufsicht, der Kontrolle und dem Vollzug betrauten Organe und Stellen des Parlamen-
tes, der EFK, der Bundesverwaltung, der internen und aktienrechtlichen Revisionsstellen sowie der Ersteller-
und Betreibergesellschaften sind eine zentrale Voraussetzung für ein gutes Gelingen.
Die NEAT-Controlling-Weisung (NCW), an deren Ausarbeitung die EFK beteiligt war, ist das zentrale Steue-
rungsinstrument und zugleich Teil des Frühwarnsystems, auf das sich die parlamentarische Aufsichtskommissi-
on stützt. Sie steuert und koordiniert die Arbeiten an den Schnittstellen zwischen den Erstellern und dem zu-
ständigen Fachamt. Um über sämtliche Werke die Vergleichbarkeit der Daten zu gewährleisten, wurden in der
NCW die verwendeten Begriffe einheitlich festgelegt. Im Weiteren bestimmt die NCW, dass die aktuelle Situa-
tion und die Prognosen bis zur Erfüllung der Projektanforderungen frühzeitig erfasst und mit den Bezugsbasen
(Zielwerte) verglichen werden müssen. Sollten sich Abweichungen ergeben, können zeitgerecht Maßnahmen
zur Erreichung der Ziele ergriffen werden.
Die Rolle der EFK bei der NEAT
Die EFK ist zuständig für die finanzielle Oberaufsicht und die Koordination der verschiedenen Revisionsstellen
und internen Finanzinspektorate. Sie wacht darüber, dass das Kontrollkonzept stimmt, das Fachamt seine Auf-
gaben richtig erfüllt und keine prüffreien Räume entstehen. Neben diesem Koordinationsauftrag prüft sie die
Rechnung des FinöV-Fonds und führt direkte Prüfungen beim Fachamt und den Erstellern durch. Alle Prüfbe-
richte der EFK werden der parlamentarischen Aufsichtskommission zugestellt. Sie bilden eine wichtige Grund-
lage für deren Aufsichtstätigkeit.
Panel 2: Funktionswandel der öffentlichen Finanzkontrolle
|99

Um die Vergleichbarkeit der Projektkostenprognose und der Kostenänderungen seit der Zustimmung des Volkes
im Jahre 1998 zu gewährleisten, werden die Kosten teuerungs- und leistungsbereinigt. 1998 rechnete man mit
Gesamtkosten von12,6 Mrd. Franken. Heute rechnet man mit Endkosten (Preisbasis 1998) von 18,5 Milliarden
Franken. Die Kostensteigerung von fast 50 Prozent seit 1998 bei gleichbleibender Kostenbasis ist beachtlich.
Unabhängig von diesen Projektkosten belaufen sich die von den Erstellern nicht beeinflussbaren Finanzierungs-
kosten (Teuerung, Bauzinsen, Mehrwertsteuer) auf gut fünf Mrd. Franken.
Der
geneigte Leser stellt sich die Frage, weshalb trotz ausgebautem Aufsichtskonzept, Controlling- und Report-
ingsystem Mehrkosten in diesem Umfang entstehen konnten. Die Ursachen sind vielfältig. Die Ersteller haben
den gesetzlichen Auftrag erhalten, bei der Übergabe ein Werk abzuliefern, welches den neusten sicherheits-
und eisenbahntechnischen Kriterien entspricht. Die technologische Entwicklung in der Eisenbahntechnik ist in
den zwanzig Jahren Bauzeit nicht stillgestanden. Die Führerstandsignalisation soll als Stichwort genügen. Auch
die Sicherheitsanforderungen sind laufend gestiegen. So wurde beim Ceneri-Basistunnel ein Systemwechsel
von einer Röhre zu zwei Einspurröhren vorgenommen. Die Distanz zwischen den Querschlägen zwischen den
beiden Röhren wurde gegenüber der ursprünglichen Planung in allen Tunnels verringert. Diese Projektänderun-
gen zur Verbesserung der Sicherheit und Anpassungen an den Stand der Technik machen rund die Hälfte der
Mehrkosten aus. Ein weiterer gewichtiger Faktor sind Mehrkosten bei der Vergabe und der Bauausführung.
Ursache war insbesondere die markante Zunahme des Marktvolumens im Tunnelbau aufgrund des gleichzeiti-
gen Baus der Gotthard- und Lötschberg-Basistunnels. Geologisch oder bautechnisch bedingte Änderungen
sowie Verbesserungen für die Bevölkerung und die Umwelt waren ebenfalls Kostentreiber.
Bei
der NEAT nimmt die EFK eine begleitende Finanzaufsicht wahr. Als Verantwortliche für die Koordination
der Kontrolltätigkeiten der am NEAT-Projekt beteiligten Prüfinstanzen hat die EFK eine Richtlinie über die Zu-
sammenarbeit und den Prozess der Koordination erlassen. Die Prüfbereiche, welche die einzelnen Prüfinstanzen
gemäß ihrem gesetzlichen oder vertraglichen Auftrag in Eigenverantwortung risikoorientiert in die jeweiligen
Prüfplanungen einbeziehen sind in einer Prüfungsmatrix festgehalten. Die verschiedenen Prüfpläne werden
inhaltlich abgestimmt. Damit können die Effizienz der Aufsicht verbessert, Doppelspurigkeiten vermieden, die
«Unitéde Doctrine» gefördert und Prüflücken bei hohen Risiken eliminiert werden. Die verschiedenen
Prüfinstanzen sind für ihre Prüfungen selbst verantwortlich. Diese werden von der EFK ausgewertet und geben
Hinweise für die eigene Risikoanalyse und dienen der Qualitätssicherung, weil die gewonnenen Resultate hin-
terfragt und Unklarheiten mit den Verfassern ausgeräumt werden.
Dank
dem ausgebauten Controlling- und Reportingsystem können Parlament und Regierung rechtzeitig Maß-
nahmen ergreifen und mit Kreditbeschlüssen die Finanzierung sicherstellen. Als Frühwarnsystem ist eine aus-
sagekräftige und zuverlässige Endkostenprognose zentral. Um eine solche Prognose zu gewährleisten, bildete
die Prüfung der Datenqualität bei den Erstellern und beim Fachamt zu Beginn der NEAT einen Schwerpunkt der
EFK-Prüfungen. Der Daten- und Informationsfluss von den verschiedenen Baustellen bis ins Änderungswesen
des Management-Informationssystems musste nachvollziehbar und vollständig sichergestellt werden. Die Auf-
tragsvergaben für die verschiedenen Baulose waren ein weiterer Schwerpunkt. Die EFK prüfte bei den Erstel-
lern, ob die Bestimmungen des Beschaffungsrechts eingehalten und konsequent eine Wettbewerbslage ge-
schaffen wurde. Verschiedene Empfehlungen betrafen die Transparenz und die Nachvollziehbarkeit in der Ge-
schäftsabwicklung. Die Umsetzung dieser Empfehlungen erhöhte die Rechtssicherheit und die Risiken konnten
entsprechend reduziert werden. Die EFK regte auch an, die Beauftragten zu verpflichten, die wirtschaftlichen
Verbindungen zu den am Projekt Beteiligten offen zu legen. Im Weiteren hat die EFK Optimierungspotenzial bei
der Festsetzung des Umfangs der Qualitätskontrollen und der Dokumentation der entsprechenden Prüfungen
festgestellt. Schließlich drängte sie auf eine rechtzeitige Inangriffnahme der Werkabnahmen und der Inbe-
triebnahme. Weitere Prüfungen analysierten die Projektbearbeitung aus dem Blickwinkel der Kostenoptimie-
rung.
Bei
einem Projekt dieser Größenordnung, Komplexität und langen Bauzeit sind Kostensteigerungen kaum zu
vermeiden. Wesentlich ist jedoch eine enge politische Begleitung, eine mitschreitende Finanzaufsicht und ein
ausgebautes Controlling- und Reportingsystem. Eine Legitimierung durch Volksabstimmungen und eine gesi-
cherte Finanzierung sind weitere Erfolgsfaktoren.
Von Interesse in diesem Zusammenhang ist ein Vergleich mit dem Berliner Flughafen. Das Magazin „Der Spie-
gel“ hat unlängst festgehalten, dass der Bundesrechnungshof das Fehlen eines von der Geschäftsführung un-
abhängigen Controlling rügte. Auch der Europäische Rechnungshof bemängelte vielfältige Fehler und Schwä-
chen des Managements und des Kontrollsystems. Die Prüfer beobachteten signifikante Schwächen bei der Pro-
jektvorbereitung und wiesen besonders auf die Tatsache hin, dass bei der Auftragsvergabe die Ausführungspla-
nung noch nicht fertig war. Zudem sei bei der Direktvergabe der zahlreichen Zusatzaufträge systematisch ge-
gen die Vergaberichtlinien der EU verstoßen worden. Man vermisse einen Gesamtkostenplan für die Fertigstel-
100
Panel 2: Funktionswandel der öffentlichen Finanzkontrolle

lung und Eröffnung des Flughafens inklusive einer Darstellung der derzeit bestehenden Finanzierungslücke.
Auch ein Finanzierungsplan fehle. Wie hoch die Endkosten seien, bleibe das Geheimnis des Flughafenchefs,
„wenn er es denn überhaupt selbst weiß“
3
. Im Gegensatz dazu sind auf der Website des Fachamtes
(www.bav.admin.ch)
seit 2001 sämtliche Standberichte mit detaillierten Endkosten sowie Ursachen von Mehr-
kosten, Finanzierung, erbrachten Leistungen, Termine, Risiken und Chancen veröffentlicht.
Heute
kann festgestellt werden, dass das NEAT-Projekt auf gutem Wege ist.
Die parlamentarische Aufsichtskommission und die EFK begleiteten das Projekt aus kritischer Distanz und ha-
ben bei Anfangsschwierigkeiten und bei wichtigen Weichenstellungen mitgeholfen, dass das Projekt auf Kurs
bleibt.
Die Antwort der EFK auf die Einführung von Accrual Accounting
Die EFK hat in den Testatberichten zur Staatsrechnung verschiedentlich auf Mängel und Lücken der Rech-
nungslegung hingewiesen. Diese Feststellungen waren mit ein Grund, weshalb die Rechnungslegung grundle-
gend reformiert und IPSAS eingeführt wurde.
Heute verfügt der Bund über ein ausgebautes Rechnungssystem mit Erfolgsrechnung, Finanzierungsrechnung
und Bilanz sowie mit Kosten-Leistungsrechnungen auf Amtsebene. Die Erfolgsrechnung dient dem Parlament
zur Steuerung des Bundeshaushaltes. Die Finanzierungsrechnung muss sicherstellen, dass die Schuldenbremse
eingehalten wird.
Eine Finanzberichterstattung, welche sich an die Privatwirtschaft anlehnt, erleichtert die Aufgabe der Bun-
desparlamentarier. Das Schweizer Parlament funktioniert bekanntlich im Milizsystem und kennt keine Berufs-
politiker. Die Mitglieder beider Kammern üben neben ihrem Abgeordnetenmandat noch einen Beruf als Indust-
rieller, Anwalt, Landwirt oder Lehrer aus.
Auch die Prüfung der Staatsrechnung hat sich gewandelt. Heute orientiert sich die EFK an den Standards der
Treuhandkammer, der Berufsorganisation für die Wirtschaftsprüfer. Die Einführung von IPSAS war nicht nur
eine Herausforderung für die Verwaltung, sondern auch für die EFK. Darüber hinaus prüft sie die Einhaltung der
Schuldenbremse. Zuhanden des Parlamentes bestätigt die EFK die Ordnungsmäßigkeit und die Existenz des IKS.
Gestützt auf den Prüfbericht kann das Parlament die Staatsrechnung genehmigen. Bereits vier Monate nach
Kalenderschluss präsentiert die EFK in den Finanzkommissionen den Bestätigungsbericht. In der Sommersessi-
on, im Juni, also fünf Monate nach Ende des Rechnungsjahres, können beide Parlamentskammern die Rech-
nung des Bundes genehmigen.
Ausblick
Parlament und Regierung müssen die Gewissheit haben, dass die EFK nach hohen Qualitätsstandards arbeitet
und best of practice kein Fremdwort ist, sondern gelebte Wirklichkeit. Die Qualitätssicherung ist mehrstufig.
Die Matrix gewährleistet bereits eine eingebaute Qualitätssicherung. Die EFK ist von der staatlichen Revisions-
aufsichtsbehörde als Prüferin anerkannt. Sie ist Mitglied von Fachverbänden und mit Peers eng verknüpft. Par-
lamentarische Gremien beurteilen die Arbeit der EFK. Die Jahresrechnung wird durch eine externe und unab-
hängige Stelle geprüft. Und schließlich stellt sich die EFK wie von INTOSAI empfohlen regelmäßig sog. Peer
Reviews.
Mit
neuen Modellen der Verwaltungsführung und Subventionierungsmodellen, der neuen Rechnungslegung
und der systematischen Einführung eines IKS sowie der zunehmenden Informatisierung muss die EFK ihre
Prüfstrategie entsprechend den veränderten Risiken anpassen. An der Schnittstelle zwischen Politik und Ver-
waltung ist die EFK nicht der Motor der Veränderung. Mit umsetzungsorientierten Empfehlungen kann sie die
Verwaltung im Veränderungsprozess jedoch wirkungsvoll unterstützen. Nicht einer weiteren Bürokratisierung
ist Vorschub zu leisten, sondern eine bürgernahe, dienstleistungsorientierte und effiziente Verwaltung muss
das Ziel ihrer Bestrebungen sein.
Die
Finanzkontrolle muss sich ständig wandeln und den neuen Entwicklungen in Gesellschaft und Verwaltung
anpassen. Nur gut ausgebildete Mitarbeitende und ein gutes Frühwarnsystem sichern eine effiziente Behörde
und sind Garant für eine kontinuierliche Weiterentwicklung. Der Herausforderungen sind viele. Knappe Haushalts-
mittel, neue Modelle der Verwaltungsführung und der Subventionierung, neue Rechnungslegung, komplexe Beschaf-
fungen, anspruchsvolle Infrastrukturprojekte, die Informatisierung aller Aufgabenbereiche sind einige wenige
Stichworte.
3
Der Spiegel 25/2014 vom 16. Juni 2014, Im Brandenburger Sand vergraben, S. 44 f.
Panel 2: Funktionswandel der öffentlichen Finanzkontrolle
|101

Panel 3: Fortentwicklung des Rechnungswesens
Zusammenfassung
Im
Panel 3, das von Prof. Dr. Isabelle Jänchen, Professorin für Öffentliche Finanzen und Volkswirtschaftslehre
an der Fachhochschule der Sächsischen Verwaltung Meißen, moderiert wurde, beschäftigten sich die Teilneh-
mer mit aktuellen Themen des öffentlichen Rechnungswesens.
Zu Beginn stellte Prof. Dr. Berit Adam, Professorin für Öffentliches Management an der Hochschule für Wirt-
schaft und Recht Berlin, die Erkenntnisse ihres Gutachtens vor, das sie in Zusammenarbeit mit kommunalen
Spitzenverbänden und der Kommunalen Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement erstellt hat. In die-
sem Gutachten analysiert sie die Unterschiede zwischen ausgewählten IPSAS/EPSAS und dem länderspezifi-
schen kommunalen Haushaltsrecht und schätzt den daraus resultierenden Umstellungsaufwand für Kommunen
auf internationale Rechnungslegungsstandards ein.
Ihr folgte eine Darstellung der Erfahrungen und Probleme bei der Einführung der Doppik durch die Kommunen
am Beispiel des Erzgebirgskreises durch dessen 2. Beigeordneten Andreas Stark.
Im dritten Teil referierte Dr. Walter Wallmann, Präsident des Hessischen Rechnungshofes, zu dem im Bundes-
land Hessen gewählten Weg, mit der Einführung der Doppik bei den Kommunen auch deren Einführung auf
Landesebene zu vollziehen.
Prof.
Dr. Berit Adam
verdeutlichte in Zusammenfassung der Ergebnisse ihres Gutachtens, dass sie eine Kon-
kretisierung des Rechnungswesens als erforderlich erachte, da IPSAS/EPSAS und das kommunale Haushalts-
recht sich an wichtigen Stellen hinsichtlich der Zielrichtung unterscheiden. Positiv schätzte sie in Bezug auf
inhaltliche Regelungen der IPSAS z. B. die Bewertung der Rückstellungen für Pensionsverpflichtungen, negativ
die Bilanzierung empfangener Investitionszuschüsse nur bei bestehender Rückzahlungsverpflichtung ein.
Frau Prof. Dr. Adam benannte die Ziele der EPSAS, entstanden auf Initiative der Europäischen Kommission für
die Harmonisierung des Rechnungswesens im öffentlichen Sektor, die in der Verbesserung der Steuerung öf-
fentlicher Einheiten, der Erhöhung der Transparenz, der Verbesserung der Rechenschaftspflicht sowie der Erhö-
hung der Vergleichbarkeit der Rechnungslegung im Sektor Staat bestünden. Ein Nutzen sei bei isolierter Be-
trachtung der bereits doppisch buchenden Kommunen in Deutschland nach ihrer Auffassung durch die weitere
Anwendung der EPSAS nicht erkennbar. Eine Alternative bestünde aus ihrer Sicht in der Schaffung einheitli-
cher Grundsätze ordnungsmäßiger öffentlicher Rechnungslegung und deren Ausgestaltung durch die jeweili-
gen Mitgliedsstaaten.
Andreas
Stark
, 2. Beigeordneter des Erzgebirgskreises, vermittelte in seinem Vortrag die Rahmenbedingungen
und wesentlichen Ziele der Umstellung des kameralen Haushalts auf das auf der kaufmännischen doppelten
Buchführung basierendem Rechnungswesen. An Beispielen verdeutlichte er den personalintensiven Arbeitsauf-
wand der Umstellung und die Notwendigkeit zeitnaher Schulung aller Mitarbeiter der Landkreisverwaltung, um
diese auf die veränderten Arbeitsabläufe vorzubereiten. Fachliche Probleme ergaben sich z. B. aus der Notwen-
digkeit der Änderung und Neufassung der Inventur- und Bewertungsrichtlinie oder den zuvor unterschätzten
Softwareproblemen. Zusammenfassend stellte er fest, dass „doppisches Denken“ in den Fachreferaten noch gar
nicht oder nur in Ansätzen stattfände. Auch die Kreisräte, die frühzeitig in die Festlegung von Schlüsselproduk-
ten mit einbezogen worden seien, hätten aus seiner Sicht die Möglichkeiten der Arbeit mit Kennzahlen der
Schlüsselprodukte noch nicht erkannt bzw. würden diese teilweise nicht akzeptieren.
Kritisch merkte er an, dass die Umstellung auf die Doppik neben dem Erkenntnisgewinn durch das Ressourcen-
verbrauchskonzept derzeit noch viel Mehrarbeit bringe, dass Zeit für wichtige Controlling-Aufgaben und stra-
tegische Haushaltsplanung fehle. Weiter referierte er unter der Rubrik „Denkanstöße, Stolpersteine, Impulse“
sowohl zu den Themen Erwirtschaftung der Abschreibungen und Förderpolitik, als auch zu „unscharfen“ ge-
setzlichen Regelungen zur Kreisumlage sowie zu den Problemen der Periodenabgrenzung am Beispiel der pau-
schalen Asylfinanzierung.
Zusammenfassung Panel 3: Fortentwicklung des Rechnungswesens
| 103

Zum Thema „Pflicht zur Aufstellung eines Gesamtabschlusses“ regte Herr Stark an, diese um drei Jahre zu ver-
schieben. Als sinnvoll erachte er dabei auch eine Evaluation zur Doppik-Einführung sowie zu den Erfahrungen
mit der Gesamtabschlussaufstellung anderer Bundesländer, um danach neu zu entscheiden, ob die Einführung
sinnvoll sei.
Dr. Wallmann
zeigte die Einführung und Entwicklung der Doppik bei den hessischen Kommunen und beim
Land Hessen auf und verwies dabei auf die erste konsolidierte Eröffnungsbilanz des Landes Hessen im Jahr
2009. Nach der erforderlichen Anpassung der IT-Buchführungssysteme und Geschäftsprozesse sowie der Quali-
fikation des Personals seien nunmehr Steuerungsmöglichkeiten von Politik und Verwaltung transparent und
möglich. Jedoch hänge der Nutzen stets davon ab, ob die Entscheidungsträger die generierten Informationen
für Steuerungszwecke heranzögen.
Nach
erfolgreicher Umsetzung der doppelten Buchführung im Land Hessen seien nunmehr die rechtlichen
Grundlagen in der Landeshaushaltsordnung anzupassen. Aus Sicht des Hessischen Rechnungshofs solle dabei
bspw. die bestehende Zweigleisigkeit der kameralen Haushaltsrechnung und des doppischen Gesamtabschlus-
ses beseitigt und die Vermögens- und Ertragslage des Landes stärker im Haushaltsplanaufstellungsprozess
berücksichtigt werden.
Während auf Landesebene die praktische Umsetzung der Doppik weitestgehend abgeschlossen sei, befänden
sich die hessischen Kommunen mehrheitlich noch im Umstellungsprozess, obwohl dieser 2009 abgeschlossen
sein sollte. Zum Abbau dieser Rückstände seien zwischenzeitlich ein Förderprogramm zur Aufstellung von Er-
öffnungsbilanzen und nachfolgender Jahresabschlüsse für Kommunen unter 7.500 Einwohnern aufgelegt sowie
vereinfachte Bilanzierungs- und Bewertungsverfahren zugelassen worden.
Sowohl
auf staatlicher als auch auf kommunaler Ebene sei die Änderung des Rechnungslegungsstils mit einem
erheblichen personellen und finanziellen Mehraufwand verbunden gewesen. Angesichts der seit Jahren geführ-
ten Diskussion über die Vorteilhaftigkeit der Doppik betonte Dr. Wallmann, dass ohne Doppik eine ergebnisori-
entierte, nachhaltige Steuerung der öffentlichen Haushalte nicht möglich und der eingeschlagene Weg der
Doppik daher konsequent weiterzugehen sei.
Abschließend wies er darauf hin, dass neben der politischen Diskussion über die Einführung der Doppik in
Deutschland auf europäischer Ebene Überlegungen für einheitliche Rechnungsführungsgrundsätze auf allen
Verwaltungsebenen weit vorangeschritten seien und der Rechnungshof Hessen die praktische Umsetzung der
EPSAS konstruktiv kritisch begleiten werde.
Prof. Jänchen
stellte in ihrer Zusammenfassung einen Konsens dahingehend fest, dass das ressourcenver-
brauchsorientierte Haushalts- und Rechnungswesen sinnvoll ist und beibehalten werden muss. Es müsse aber
fortentwickelt werden. Unterschiedliche Auffassungen bestünden insoweit, ob es dafür zwingend eines Ge-
samtabschlusses bedürfe.
Unstreitig seien aber klare Zielbestimmungen zur Reformierung des Haushaltssystems erforderlich. So müsse
z. B. die Erwirtschaftung der Abschreibungen durch den Bilanzierenden erfolgen, eine weitere diesbezügliche
Aussetzung werde abgelehnt. Die Definition relevanter Kennzahlen für die Planung und Steuerung sowie die
Erreichung der sowohl interkommunalen als auch EU-internen Vergleichbarkeit sollten angestrebt werden.
Dabei bezog Prof. Jänchen auch die in der Diskussion vorgetragenen Meinungen, Hinweise und Einwendungen
der Teilnehmer mit ein, so z. B. zum Umstellungsaufwand in den Kommunen bei der Einführung europäischer
Standards.
104 |
Zusammenfassung Panel 3: Fortentwicklung des Rechnungswesens

image
image
image
image
image
image
image
image
image
EPSAS als Chance für eine Harmonisierung der öffentlichen Rechnungslegung
Prof. Dr. Berit Adam, Lehrstuhl für Öffentliches Management an der Hochschule für Wirt-
schaft und Recht Berlin
Aus Anlass der Schuldenkrise verabschiedete der Europäische Rat am 8. und 16. November 2011 ein sog.
„Sechser-Paket“ in Form von fünf Verordnungen und einer Richtlinie. Letztgenannte Richtlinie befasst sich mit
den Anforderungen an den haushaltspolitischen Rahmen der EU-Mitgliedsstaaten.
1
Ziel ist die Vermeidung
öffentlicher Defizite sowie die einheitliche Einhaltung der Haushaltsdisziplin in allen EU-Mitgliedsstaaten. Um
beurteilen zu können, ob das zuletzt genannte Ziel von allen EU-Mitgliedsstaaten konsequent verfolgt wird,
beinhaltet Art. 16 Abs. 3 der Richtlinie den Auftrag an die Europäische Kommission, bis zum 31. Dezem-
ber 2012 zu untersuchen, ob die „International Public Sector Accounting Standards (IPSAS)“ für die Anwen-
dung in den Mitgliedsstaaten geeignet sind, da nur durch ein vollständiges und zuverlässiges System des öf-
fentlichen Rechnungswesens (in Form der Buchführung und Finanzberichterstattung), das eine Voraussetzung
für die Erstellung qualitativ hochwertiger Statistiken darstellt, die Vergleichbarkeit zwischen den Mitglieds-
staaten gewährleistet werden kann.
In ihrem Bericht vom 06.03.2013 kam die Europäische Kommission, die mit der Durchführung der Untersu-
chung das Europäische Amt für Statistik (EUROSTAT) betraut hatte, zu dem Ergebnis, dass die IPSAS nicht ohne
Anpassungen in den EU-Mitgliedsstaaten anwendbar sind, sich jedoch als Referenzrahmen für die Erarbeitung
europäischer Rechnungslegungsstandards für den öffentlichen Sektor (EPSAS) durchaus eignen. Hierzu wurde
u. a. eine informelle Arbeitsgruppe gegründet, die mit hochrangigen Vertretern der Mitgliedsstaaten besetzt ist,
und es wurde eine erste öffentliche Konsultation zu dieser Frage durchgeführt. Das Projekt EPSAS befindet sich
momentan noch im Vorbereitungsstadium. EUROSTAT hat zur Frage der Organisation des Prozesses Anfang
2014 eine zweite öffentliche Konsultation durchgeführt, in der es u. a. um die zuständigen Gremien, ihre Auf-
gaben sowie ihre Besetzung ging. Der weitere Zeitplan sieht vor, dass die Europäische Kommission im ersten
Quartal 2015 eine Kommissionsmitteilung veröffentlicht, in der die Grundsätze europäischer öffentlicher
Rechnungslegung beschrieben sind. Gegen Ende des Jahres 2015 soll, basierend auf den Inhalten der Kommis-
sionsmitteilung, vom Europäischen Rat eine Verordnung erlassen werden, die sodann den Startpunkt für den
Erlass von EPSAS bilden würde.
Im
Jahr 2014 haben die kommunalen Spitzenverbände, die KGSt und die Bertelsmann Stiftung ein Gutachten
in Auftrag gegeben, welches von April bis Juli 2014 erstellt wurde. Finanziert wurde dies von der Bertelsmann
Stiftung. Inhaltlich sollten diejenigen IPSAS, welche wesentliche Auswirkungen auf die Kommunen haben,
identifiziert werden, und die IPSAS sollten kontextuell eingeordnet werden. Des Weiteren erfolgte eine the-
menspezifische Analyse von acht IPSAS. Zu den entsprechenden IPSAS wurden jeweils die wesentlichen Aussa-
gen zusammengefasst und den entsprechenden kommunalhaushaltsrechtlichen Regelungen der GO und
GemHVO gegenübergestellt. Darüber hinaus erfolgte zu jedem behandelten IPSAS eine Detailanalyse der Ab-
weichungen von nordrhein-westfälischem und niedersächsischem Haushaltsrecht sowie eine Zusammenfas-
sung der wesentlichen Unterschiede. Daran schloss sich eine Erhebung des Umstellungsaufwands bei der Stadt
Münster und dem Landkreis Osnabrück an. Abschließend wurden die Ergebnisse zusammengefasst und bewer-
tet. Das Gutachten umfasst ca. 115 Seiten und ist kostenfrei abrufbar unter
www.doppikvergleich.de.
Folgende IPSAS wurden im Rahmen des Gutachtens analysiert:
IPSAS 1: Darstellung des Jahresabschlusses,
IPSAS 2: Finanzrechnung,
IPSAS 3: Änderung von Bilanzierungs- und Bewertungsmethoden,
IPSAS 18: Segmentberichterstattung,
IPSAS 19: Sonstige Rückstellungen,
IPSAS 23: Erträge aus einseitigen Leistungsbeziehungen,
IPSAS 25: Pensions- und Beihilferückstellungen,
IPSAS 28-30 in Bezug auf die Regelungen zu Verbindlichkeiten,
Rahmenkonzept.
1
Vgl. Rat der EU: Richtlinie 2011/85/EU, ABl. L 306/41 vom 23.11.2011
Panel 3: EPSAS als Chance für eine Harmonisierung der öffentlichen Rechnungslegung
| 105

image
image
image
image
image
Die exemplarische Erhebung des Umstellungsaufwands (bezogen auf sämtliche IPSAS) in den o. g. Gebietskör-
perschaften ergab folgende Aufwandsschätzung bei einer Umstellung von kommunalem Haushaltsrecht auf
IPSAS:
Stadt Münster
Landkreis Osnabrück
Personalaufwand
600-1.200 Personentage
550-650 Personentage
Sachaufwand
250.000 €
370.000 €
Die in der obigen Tabelle genannten Bandbreiten beim Personalaufwand ergeben sich aus den Wahlrechten der
IPSAS. Sollten die Wahlrechte auf eine ungünstige Alternative eingeschränkt werden, ist mit einem höheren
Personalaufwand zu rechnen als bei einer Alternative, die ggf. ohnehin schon von der Gebietskörperschaft
praktiziert wird. Maßgeblich für den Personalaufwand bei einer Umstellung sind in beiden Gebietskörperschaf-
ten (in unterschiedlichem Umfang) folgende Themen:
optionale oder verpflichtende Anwendung des Komponentenansatzes gemäß IPSAS 17 sowie umfängliche
oder teilweise Neubewertung des Sachanlagevermögens (IPSAS 16 und 17),
Auflösung von Sonderposten aus Zuwendungen und Beiträgen (IPSAS 23),
Auflösung von Instandhaltungsrückstellungen (IPSAS 19),
Neubewertung von Pensionsrückstellungen (IPSAS 25),
Umsetzung der Anforderungen an die Segmentberichterstattung (IPSAS 18).
In Bezug auf die Analyse zu den Themen Änderung von Bilanzierungs- und Bewertungsmethoden, Rückstellun-
gen sowie Erfassung und Bewertung von Erträgen aus einseitigen Leistungsbeziehungen wurden im Rahmen
des Gutachtens nachfolgend erläuterte Ergebnisse festgestellt.
IPSAS 3: Änderung von Bilanzierungs- und Bewertungsmethoden, Korrektur von Fehlern und Änderung
von Schätzgrundlagen
Die Änderung von Bilanzierungs- und Bewertungsmethoden ist grundsätzlich retrospektiv durchzuführen, Glei-
ches gilt für die Korrektur wesentlicher Fehler aus Vorjahren. Dies bedeutet, dass in diesen Fällen Vorjahreszah-
len bis zur frühestmöglichen Periode entsprechend anzupassen sind. Das Verfahren bei einer Änderung von
Schätzgrundlagen steht im Einklang mit den derzeitigen haushaltsrechtlichen Regelungen. Aus diesem Grund
wird hier ein erheblicher Anpassungsbedarf aus Sicht der deutschen Kommunen gesehen, wenn dieser Standard
in einen EPSAS überführt werden sollte. EUROSTAT hat in seinem Bericht aus dem Jahre 2013 diesen Standard
als IPSAS eingeordnet, der unverändert übernommen oder nur geringfügig angepasst werden muss. Diese Ein-
schätzung kann aus Sicht der deutschen Kommunen nach Ansicht der Verfasserin nicht bestätigt werden.
IPSAS 19: Sonstige Rückstellungen
Zulässig ist nur die Bildung von Verbindlichkeitsrückstellungen, da die Verpflichtung Dritten gegenüber beste-
hen muss, die Bildung von Aufwandsrückstellungen (z. B. für unterlassene Instandhaltung) ist nicht zulässig.
Grundsätzlich ist dies positiv zu beurteilen. Zudem werden Rückstellungen nach IPSAS tendenziell später passi-
viert und tendenziell niedriger bewertet als nach Kommunalhaushaltsrecht. Die Bewertung erfolgt grundsätz-
lich zum Barwert, da eine Abzinsungspflicht unabhängig davon, ob die zugrunde liegende Verpflichtung einen
Zinsanteil enthält besteht. Eine Bildung von Ansammlungsrückstellungen (z. B. für Deponien) ist nicht zulässig,
eine ggf. bestehende Nachsorgeverpflichtung ist stattdessen in die Herstellungskosten des Vermögenswerts
einzurechnen. Zudem bestehen umfangreichere Angabepflichten zu Rückstellungen und die Erstellung eines
Rückstellungsspiegels ist obligatorisch. Im Ergebnis würde die Überführung dieses Standards zwar zu Anpas-
sungen für deutsche Kommunen führen, die aber als sachgerechter zu beurteilen sind als die momentanen
haushaltsrechtlichen Regelungen. EUROSTAT hat in seinem Bericht aus dem Jahre 2013 diesen Standard als
IPSAS eingeordnet, der unverändert übernommen oder nur geringfügig angepasst werden muss. Diese Ein-
schätzung kann aus Sicht der deutschen Kommunen nach Ansicht der Verfasserin bestätigt werden.
IPSAS 23: Erfassung und Bewertung von Erträgen aus einseitigen Leistungsbeziehungen
Der Erfassungszeitpunkt für Steuererträge liegt grundsätzlich in der Periode, in der das steuerbare Ereignis
stattfindet, außer in den Fällen, in denen die Steuergrundlage volatil ist und eine zuverlässige Ertragsmessung
Abbildung 1: Exemplarische Aufwandsschätzung für die Umstellung
106 |
Panel 3: EPSAS als Chance für eine Harmonisierung der öffentlichen Rechnungslegung

image
image
image
image
image
image
image
image
daher nicht möglich ist. Dies bietet dem Bilanzierenden nach Ansicht der Verfasserin einen großen Ermessens-
spielraum. So werden bspw. im Gesamtabschluss des öffentlichen Sektors in Großbritannien die Erträge aus
Einkommensteuer anhand statistischer Modelle berechnet und in dem Jahr als Erträge erfasst, in dem das Ein-
kommen verdient wurde. Damit liegen den Erträgen keine tatsächlichen Zahlungen, sondern Schätzungen zu-
grunde. Grundsätzlich ist mit Blick auf deutsche Kommunen davon auszugehen, dass die Erfassung der Gewer-
besteuererträge derzeit IPSAS-konform erfolgt, bei den Gemeindeanteilen aus den Gemeinschaftssteuern er-
scheint dies jedoch fraglich. Die Bilanzierung empfangener Investitionszuschüsse, wie sie derzeit nach Kom-
munalhaushaltsrecht erfolgt, ist nicht IPSAS-konform, da in deutschen Abschlüssen hierfür grundsätzlich Son-
derposten gebildet werden. Die Bildung von Passivposten ist nach IPSAS in diesen Fällen nur zulässig, wenn
und solange eine Rückzahlungsverpflichtung besteht. Der Passivposten ist aufzulösen, wenn die Bedingung
erfüllt ist, während nach Kommunalhaushaltsrecht die Sonderposten über die Nutzungsdauer des mit den Zu-
schüssen erworbenen oder hergestellten Vermögensgegenstandes erfolgt. Aus o. g. Gründen wird hier ein er-
heblicher Anpassungsbedarf aus Sicht der deutschen Kommunen gesehen, wenn dieser Standard in einen
EPSAS überführt werden sollte. EUROSTAT hat in seinem Bericht aus dem Jahre 2013 diesen Standard als IPSAS
eingeordnet, der bei dem Anpassungsbedarf besteht oder der selektiv angewendet werden sollte. Diese Ein-
schätzung kann aus Sicht der deutschen Kommunen nach Ansicht der Verfasserin nicht bestätigt werden, da
hier erheblicher Anpassungsbedarf besteht.
IPSAS 25: Pensions- und Beihilferückstellungen
Pensionsrückstellungen sind zwingend nach der Methode der laufenden Einmalprämien zu bewerten, d. h. es
wird zu jedem Stichtag nur der Teil an Pensionsverpflichtungen bewertet, der bereits erdient ist. Das in
Deutschland anzuwendende Teilwertverfahren steht hierzu im Widerspruch und ist in erster Linie steuerlich
motiviert. Zudem sind nach IPSAS Gehaltstrends und künftige Leistungssteigerungen bereits einzubeziehen,
was zu einer verursachungsgerechteren Verteilung durch eine Orientierung am tatsächlichen Verlauf der Ver-
pflichtung führt. Der anzuwendende Abzinsungssatz ist nicht festgelegt, sondern soll sich an der Marktrendite
für Regierungsanleihen gleicher Währung und Laufzeit orientieren, was dem Bilanzierenden wiederum einen
großen Ermessensspielraum eröffnet. Zudem bestehen umfangreiche Angabepflichten im Anhang. Aus o. g.
Gründen entstünde für deutsche Kommunen erheblicher Anpassungsbedarf, wenn dieser Standard in einen
EPSAS überführt werden sollte. EUROSTAT hat in seinem Bericht aus dem Jahre 2013 diesen Standard als IPSAS
eingeordnet, der bei dem Anpassungsbedarf besteht oder der selektiv angewendet werden sollte. Diese Ein-
schätzung kann aus Sicht der deutschen Kommunen nach Ansicht der Verfasserin bestätigt werden. Die Ände-
rungen für deutsche Kommunen werden unter bestimmten Voraussetzungen insgesamt als sachgerechter beur-
teilt; eine Voraussetzung für diese Einschätzung besteht darin, dass bspw. der anzuwendende Abzinsungssatz
für alle bilanzierenden Einheiten einheitlich festgelegt wird.
Zusammenfassend kann gesagt werden, dass es vor einer Erarbeitung von konkreten EPSAS auf Basis der IPSAS aus
Sicht der Verfasserin zwingend notwendig ist, dass sich die Beteiligten über eine normative Konkretisierung der
Zwecke des Rechnungswesens einigen. Gemäß dem Rahmenkonzept der IPSAS richten sich deren Regelungen
vorwiegend an der Entscheidungsnützlichkeit der Informationen für die Adressaten eines Jahresabschlusses
aus. Eine Begründung von Regelungen mit ihrer Entscheidungsnützlichkeit kann jedoch dazu führen, dass meh-
rere Verfahrensweisen, die sich gegenteilig gegenüberstehen, jeweils mit ihrer Entscheidungsnützlichkeit begründet
werden können, wie z. B. von
Ballwieser anhand der Änderung der Bilanzierungsregelungen für Leasinggeschäfte
gemäß IFRS belegt wird.
Folgende inhaltliche Regelungen der IPSAS wurden im Rahmen des Gutachtens als positiv beurteilt:
Bilanzgliederung (Voraussetzung: verbindliche Mindestgliederung),
Segmentberichterstattung auch im Gesamtabschluss,
Rückstellungen nur für Außenverpflichtungen möglich,
Bewertung von Pensionsrückstellungen (unter bestimmten Bedingungen).
Als negativ wurden folgende Aspekte eingestuft:
Umfang des Anhangs und Verteilung der Angabepflichten im Anhang über alle Standards,
Regelungen zur Erfassung und Bewertung außerplanmäßiger Wertminderungen,
Bilanzierung empfangener Investitionszuschüsse und Beiträge,
Erfassung von Steuererträgen.
Panel 3: EPSAS als Chance für eine Harmonisierung der öffentlichen Rechnungslegung
| 107

Die Europäische Kommission verfolgt nach eigener Aussage vier Ziele mit der EPSAS-Initiative:
1. Verbesserung der Steuerung öffentlicher Einheiten
Isoliert aus kommunaler Sicht beurteilt ist ein solcher Nutzen für die Mehrzahl der schon doppisch rechnenden
Kommunen nicht erkennbar. Zudem erfolgt eine Steuerung wohl in erster Linie über den Haushalt und nicht
über die Dokumente der Rechnungslegung. Die deutsche Reform auf kommunaler Ebene ging somit weit über
die EPSAS-Initiative hinaus, da die Mehrzahl der deutschen Kommunen nicht nur einen doppischen Jahresab-
schluss erstellt, sondern auch einen doppischen Haushaltsplan aufstellt. Zudem sind im Haushalt und im Jah-
resabschluss Ziele und Kennzahlen verpflichtend auszuweisen, während die Leistungsberichterstattung gemäß
IPSAS lediglich eine Empfehlung darstellt.
2. Erhöhung
der Transparenz
3. Verbesserung der Rechenschaftspflicht
Auch im Hinblick auf diese beiden Ziele lassen sich für deutsche, doppisch rechnende Kommunen keine Vorteile
gegenüber dem derzeitigen Stand erkennen; diesselben Informationen werden lediglich in anderer Form prä-
sentiert. Im Rahmen des Gutachtens wurden zwar einzelnen Vorteile, aber auch Nachteile einer Rechnungsle-
gung nach IPSAS im Vergleich zu den derzeitigen deutschen, kommunalrechtlichen Regelungen identifiziert.
4. Erhöhung
der Vergleichbarkeit der Rechnungslegung im Sektor Staat
Sofern durch die Einführung von EPSAS eine erhöhte Vergleichbarkeit erreicht wird, wäre ein Nutzen aus ge-
samtdeutscher sowie europäischer Sicht erkennbar, für die einzelne Kommune ergibt sich jedoch nicht zwin-
gend ein Nutzen. Es bestünde jedoch die Chance, die Zersplitterung des deutschen Haushaltsrechts durch
diese Initiative zu überwinden. Voraussetzung dafür, dass sich die Vergleichbarkeit von Rechnungslegungsda-
ten erhöht, ist jedoch, dass explizite und implizite Wahlrechte bzw. Ermessensspielräume auf ein Minimum
eingeschränkt werden. Empirische Untersuchungen im Unternehmensbereich haben bei einer Umstellung auf
IFRSs ergeben, dass trotz leichter Konvergenz der Bilanzierungsmethoden im europäischen Raum tradierte
nationale Praktiken weiter fortbestehen, da vorhandene Wahlrechte und Ermessensspielräume dementspre-
chend ausgeübt werden. Auch eine Abnahme bilanzpolitischen Verhaltens konnte für den Unternehmensbe-
reich nicht eindeutig dokumentiert werden.
Eine
Alternative bestünde darin, auf europäischer Ebene einheitliche Grundsätze ordnungsmäßiger öffentlicher
Rechnungslegung (Rechnungslegungsgrundsätze sowie formale Vorgaben) zu definieren, deren Ausgestaltung
doch den jeweiligen Mitgliedsstaaten zu überlassen. Sofern nicht die Bereitschaft in allen Mitgliedsstaaten
besteht, zugunsten der Einschränkung von Wahlrechten und Ermessensspielräumen im Einzelfall einen erhöh-
ten Umstellungsaufwand auf EPSASs in Kauf zu nehmen, würde die gemeinsame Festlegung einheitlicher euro-
päischer Grundsätze (Zwecke/Definition der Rechengrößen/Grundstruktur der Bestandteile des Jahresabschlus-
ses/Grundsätze ordnungsmäßiger öffentlicher Buchführung) eine Alternative mit einem günstigeren Kosten-
Nutzen-Verhältnis darstellen als die derzeit geplante EPSAS-Initiative, wenn auch mit demselben, suboptima-
len Ergebnis einer nicht erhöhten Vergleichbarkeit.
108 |
Panel 3: EPSAS als Chance für eine Harmonisierung der öffentlichen Rechnungslegung

Umsetzung der Doppik in den Kommunen
Andreas Stark, 2. Beigeordneter, Landratsamt Erzgebirge
I. Einleitung
Sehr geehrte Damen und Herren,
es gibt in Sachsen derzeit eine Diskussion, inwieweit die mit der Einführung der Doppik verbundene Über-
gangsregelung, wonach die Nichterwirtschaftung der Abschreibungen bei der Genehmigung der Haushalte
durch die Rechtsaufsicht keine Rolle spielt, dauerhaft verlängert werden sollte. Dazu soll ein kundiger Kämme-
rer kürzlich gesagt haben:
„Wenn wir nunmehr die Abschreibungen auch nach der Übergangsregelung nicht
erwirtschaften müssen, dann war die Einführung der Doppik nicht mehr als eine wahnsinnig teure Inven-
tur.“
Auch
wenn es manchem kommunalen Verantwortungsträger vielleicht nicht gefällt: Dieser Aussage kann ich
nur beitreten. Entweder machen wir Doppik, oder wir lassen es bleiben. Nachdem der Gesetzgeber es so ent-
schieden hat, sollten wir das neue Rechnungswesen nach meiner Überzeugung auch voll verinnerlichen und
„leben“. Ungeachtet dessen soll dieser kleine Impulsvortrag einige erhebliche mit dem Umstellungsprozess von
Kameralistik auf Doppik verbundene Probleme – sowohl bezüglich der gesetzlichen Grundlagen, als auch hin-
sichtlich der praktischen Umsetzung – beleuchten.
Damit sind wir fast schon mittendrin in diesem kleinen Vortrag: Neben der Darstellung von Erfahrungen aus
dem Erzgebirgskreis will ich einige offene und ehrliche, womöglich sogar provozierende Aussagen treffen.
Wenn dies zum Widerspruch herausfordert, so sei der Diskurs gern geführt.
Zu den notwendigen Vorbemerkungen gehört noch, dass die folgenden Ausführungen aus dem Blickwinkel
eines sächsischen Landkreises erfolgen und sich das Ganze aus Sicht einer Stadt oder einen kleinen Gemeinde
natürlich durchaus anders darstellen kann. Damit Sie ein grobes Gefühl für die Situation unseres Erzgebirgs-
kreises mit seinen ca. 350.000 Einwohnern bekommen: Er hat per 1. Januar 2013 voraussichtlich eine Bilanz-
summe von 391 Mio. € zu Buche stehen. Die abschließende Feststellung der Eröffnungsbilanz steht zwar noch
aus, damit ist aber noch in diesem Jahr zu rechnen. Der Haushaltsplan 2014 wies Erträge von 418,7 Mio. € und
Aufwendungen von 415,9 Mio. € aus.
Die durch das vom Sächsischen Landtag Ende 2007 beschlossene
„Gesetz über das neue Haushalts- und Rech-
nungswesen im Freistaat Sachsen“
gesetzten Rahmenbedingungen zur Doppik-Einführung sind den meisten
sicher bestens bekannt, sodass ich an dieser Stelle den PPP-Chart lediglich kurz zeigen und nicht noch einmal
näher darauf eingehen möchte. Gleiches trifft auf die wesentlichen Ziele, die seitens der Fachleute und der
Politik mit der Doppik-Einführung verbunden wurden, zu.
II. (Vorläufiges) Fazit der Doppik-Einführung aus der Perspektive des Erzgebirgskreises in „Blitzlicht-
form“ und Schlagworten
Wenn ich ein (vorläufiges) Fazit der Doppik-Einführung aus der Perspektive des Erzgebirgskreises in „Blitzlicht-
form“ und Schlagworten ziehe, so sind folgende Schwerpunkte zu nennen:
1. Doppik-Einführung und Eröffnungsbilanzerstellung müssen in jedem Fall als Sonderprojekte ausgestaltet
und mit eigenen Ressourcen ausgestattet werden, auch wenn die direkte Anbindung an die laufende Ver-
waltung und die Nutzung der „Alltagsressourcen“ ebenfalls unerlässlich sind. Die Ausgestaltung als Son-
derprojekt ist vor dem Hintergrund von Termineinhaltung und Qualitätssicherung zwingend erforderlich
und hat sich im Erzgebirgskreis vor allem insoweit bewährt, als wir gemeinsam mit drei anderen Landkrei-
sen in Anknüpfung an die vorhandene HKR-Software des gleichen Anbieters eine von diesem „eingekauf-
te“ Projektplattform mit zentralem Projektsteuerer nutzten.
2.
Generell
zeigte sich nach unseren Erfahrungen, dass die IT- und Softwareprobleme deutlich größer waren,
als ursprünglich ohnehin schon angenommen. Bis heute sind in diesem Bereich nicht alle Mängel besei-
tigt. Der Schnittstellenproblematik muss besonderes Augenmerk gewidmet werden.
Panel 3: Umsetzung der Doppik in den Kommunen
| 109

image
image
image
3. Sämtliche Schulungen müssen immer zeitnah zur praktischen Umsetzung erfolgen (eine Binsenweis-
heit, gegen die aber immer wieder verstoßen wird). Wir haben diesbezüglich als Erzgebirgskreis eine
sehr stringente Linie verfolgt und gute Erfahrungen damit gemacht. Dies half auch die Kosten zu be-
grenzen. Besonders positiv verlief eine für Kreisräte konzipierte Schulung in Verbindung mit der Diskus-
sion zur Festlegung der Schlüsselprodukte. Die Verknüpfung des Schulungsgedankens mit der prakti-
schen Erarbeitung des Katalogs der Schlüsselprodukte erwies sich als gute Kombination.
4. Projekte von der Art wie die Doppik-Einführung erfordern den Mut zu Kurskorrekturen und Anpassun-
gen an veränderte Situationen. Im Erzgebirgskreis mussten wir zum Beispiel zwischenzeitlich erkennen,
dass eine Neufassung der Inventur- und Bewertungsrichtlinie erforderlich ist.
5. Viele Stadt- und Gemeinderäte - bei uns die Kreisräte - haben die Doppik noch nicht wirklich verinner-
licht und sind mit der neuen Systematik unzufrieden. Selbst eine große Mehrheit der „Bürgermeister-
fraktion“ steht nicht dahinter. Dies dürfte die Arbeit in den nächsten Jahren noch deutlich belasten.
6. „Doppisches Denken“ ist in der Mitarbeiterschaft unserer Kreisverwaltung noch nicht vollständig im-
plementiert; es zeigt sich ein differenziertes Bild:
In der Kämmerei ist ein „vollständig doppisches Denken“ zu erkennen.
In der Kreiskasse und bei den Haushaltssachbearbeitern der Fachreferate gibt es ein „durchschnitt-
liches doppischen Denken“ (nur so viel wie unbedingt nötig).
In den Fachreferaten (Fachämtern) ist das „doppische Denken“ nur vereinzelt oder in Ansätzen ver-
innerlicht; teilweise - trotz der Schulungen - noch gar nicht anzutreffen.
7. Positiv zu vermerken ist, dass sich der Begriff der „Investition“ deutlich gewandelt und den Realitäten
angepasst hat.
8. Die Arbeit mit den Kennzahlen der Schlüsselprodukte (Neue Steuerung) steckt noch „in den Kinder-
schuhen“ und wird von der Kommunalpolitik teilweise auch nicht akzeptiert. Nehmen wir Beispiele aus
ÖPNV oder Schülerbeförderung: Wenn die
Kosten je Buskilometer im ÖPNV oder die jährlichen Kosten
je Schüler
im Bereich der Schülerbeförderung deutlich schneller steigen als die allgemeine Inflationsra-
te (aktuell zum Teil explosionsartig) oder die dafür bereitstehenden Erträge, so besteht trotzdem keine
Bereitschaft zur Preiserhöhung oder zu kostensenkenden Standardverringerungen. Dennoch liegen in
dieser Form der Steuerung natürlich erhebliche Chancen. Bis dahin ist es aber noch ein weiter Weg.
Und teilweise wären zusätzliche Personalressourcen für das entsprechende Controlling erforderlich,
was aber illusorisch ist.
9. Bei den Prüfern sind je nach Mentalität zwei Herangehensweisen festzustellen: Die eine sucht nach
Fehlern im kleinsten Detail und hat – verzeihen Sie, wenn ich das so offen sage – wohl „Angst“ vor ei-
genen Fehlern. Die andere konzentriert sich auf das Wesentliche und unterstützt den „Mut zur Lücke“
mit der Maßgabe, dass bestimmte Korrekturen auch später noch möglich sind. Wichtig ist es, die rich-
tige MITTE zu finden.
10. Die Doppik bringt neben dem zusätzlich Erkenntnisgewinn (Ressourcenverbrauch, Vermögensentwick-
lung usw.) enorme Mehrarbeit, die personell nicht oder nur mit Mühe untersetzt werden kann. Dadurch
können die operative und insbesondere die strategische Haushaltssteuerung „unter die Räder kommen“.
In diesem Zusammenhang stellt sich in Verbindung mit dem Vorstehenden zu einer Prüfermentalität die
Frage:
„Was ist eigentlich wichtiger, eine alte Bibel im Kreisarchiv richtig bewertet zu haben oder sich
um die Kostenentwicklung von Sozialhilfe (aktuell insbesondere Eingliederungshilfe) oder Schülerbeför-
derung zu kümmern?“
III. Denkanstöße, Stolpersteine, Impulse
Die zweite Hälfte meines Vortrages habe ich mit
„Denkanstöße, Stolpersteine, Impulse“ überschrieben“.
Abschreibungen und Förderpolitik
Zunächst einige Überlegungen zur Erwirtschaftung von Abschreibungen in Verbindung mit der Förderpolitik.
Als Beispiel sei hier der Bereich Kreisstraßen verwendet.
110 |
Panel 3: Umsetzung der Doppik in den Kommunen

image
image
image
Wenn man in einem fiktiven, aber nicht ganz unrealistischen Beispiel davon ausgeht, dass 300 km Kreisstraßen
auf der Aktivseite im Anlagevermögen mit 90 Mio. € zu Buche stehen (300 T€ je km) und auf der Passivseite
dazu ein Sonderposten von 60 Mio. € gebildet ist (dies entspricht einer durchschnittlichen Förderquote für
grundhaften Kreisstraßen-Ausbau in der Vergangenheit von ca. zwei Dritteln), so ergeben sich in Verbindung
mit einer durchschnittlichen Nutzungsdauer von dreißig Jahren folgende Feststellungen:
Das durchschnittliche jährliche Erfordernis im grundhaften Ausbau an Kreisstraßen liegt bei ca. 10 km.
Die jährliche Nettoabschreibung (Abschreibungen ./. Auflösung Sonderposten) liegt bei lediglich 1 Mio. €.
Andererseits kosten 1 km grundhafter Kreisstraßenausbau aktuell im Durchschnitt bereits mehr als 1 Mio. €.
Das Ergebnis ist ganz klar ein massiver Investitionsstau. Denn bei einer Fortsetzung der Zwei-Drittel-
Förderung könnten aus den erwirtschafteten Abschreibungen maximal 3 km grundhaften Ausbaus finan-
ziert werden.
Für die Förderpolitik gilt es zu bedenken, dass eine Absenkung von Förderumfang und/oder Fördersatz den In-
vestitionsstau noch erhöhen würde. Außerdem steigt dann bei gleichbleibendem Bauvolumen perspektivisch
der Nettoabschreibungsbedarf.
Entspricht die gesetzliche Regelung zur Kreisumlage den Grundsätzen der Doppik?
Ein anderes Spezialproblem ist für die sächsischen Landkreise die im § 26 Abs. 1 Satz 1 Finanzausgleichsgesetz
(FAG) gewählte Formulierung zur Kreisumlageerhebung:
„Die Landkreise erheben, soweit ihre sonstigen Erträge
nicht ausreichen, um ihren Finanzbedarf zu decken, von den kreisangehörigen Gemeinde eine Kreisumlage.“
Das Problem besteht darin, dass dem eindeutigen doppischen Begriff
„Erträge“ der unscharfe Begriff des „Finanzbe-
darfs“ (als Gegenstück zu den Erträgen müsste es logischerweise eigentlich „Aufwendungen“ heißen) gegenüber
gestellt wurde. Die Definitionen des Wortes
„Finanzbedarf“ sind durchaus unterschiedlich. Einerseits findet
man bei WIKIPEDIA die Definition, wonach der Finanzbedarf dem Geldbedarf entspricht, der zu einem be-
stimmten Zeitpunkt nicht durch die kapitalfreisetzenden Einnahmen gedeckt wird. Eine andere Definition lau-
tet wie folgt:
„Finanzbedarf setzt sich zusammen aus Investitionen im Anlagevermögen, Investitionen im Um-
laufvermögen, Rückzahlung des Fremdkapitals, Rückzahlung von Eigenkapital sowie Gewinnausschüttung und
Verlust. Sämtliche Positionen zusammen ergeben für das Budgetjahr den Finanzbedarf.“
Da kann sich in diesem
Zusammenhang jeder seinen Teil denken…
Die „unscharfe“ gesetzliche Regelung zur Kreisumlage bietet natürlich auch Chancen, sofern die Beteiligten
wechselseitige Interessen sauber austarieren. Wenn aber das Wort
Finanzbedarf so interpretiert wird, dass die
Abschreibungen nicht kreisumlagerelevant seien (da sie zum Haushaltausgleich momentan ja nicht erwirt-
schaftet müssen), dann gibt es bei den Landkreisen früher oder später ein massives Liquiditätsproblem.
Periodenabgrenzung
In den letzten Monaten ist bereits häufig darauf hingewiesen worden, dass verschiedene Förderrichtlinien des
Freistaates (insbesondere im investiven Bereich) den doppischen Gegebenheiten bei den Kommunen nicht an-
gepasst sind. Ein ähnliches Problem stellt sich auch im Zusammenhang mit der in der durch die Doppik gefor-
derten Periodenabgrenzung dar. Das beste Beispiel ist die Tatsache, dass die pauschale Finanzierung der Asyl-
bewerberleistungen durch den Freistaat Sachsen anhand rückwirkender Indikatoren erfolgt und dies bei stei-
genden Asylbewerberzahlen nicht nur zu deutlichem Vorfinanzierungsbedarf bei den Landkreisen und kreis-
freien Städten führt, sondern auch zusätzliche „doppische Verluste“ bewirkt, die sich zu den ohnehin auftre-
tenden Verlusten aus der Nichtauskömmlichkeit der gewährten Pauschalzahlungen addieren.
Gesamtabschluss
Lassen Sie mich bitte noch kurz auf die gesetzliche Pflicht zur Aufstellung eines Gesamtabschluss für 2016 (die
erstmalige Aufstellung erfolgt also im ersten Halbjahr 2017) eingehen. Vorbereitungsarbeiten hierfür wären ab
sofort erforderlich, obwohl in vielen Städten, Gemeinden und Landkreisen noch nicht einmal die Eröffnungsbi-
lanzen zum 01.01.2013 fertiggestellt, geschweige denn geprüft sind.
Angesichts der an vielen Stellen ohnehin auftretenden personellen Engpässe, erscheint die Mitarbeitermotiva-
tion zur Bewältigung dieses Themas aktuell fast unmöglich. Vor allem aber: Rechtfertigt der vermutete (bisher
jedoch nirgends schlüssig belegte) Erkenntnisgewinn den erheblichen Zusatzaufwand für die Aufstellung eines
Gesamtabschlusses? Welche Erkenntnisse ziehen Kommunalpolitiker und Verwaltung überhaupt aus einem
Gesamtabschluss? Diese F