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LebensWerte Kommune | Ausgabe 3 | 2020
Die Umsetzung der Doppik in den
Gemeinden des Freistaates Sachsen
René Geißler, Isabelle Jänchen, Claudia Lubk
Analysen
und
Konzepte

Inhalt |
Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
Inhalt
Zusammenfassung 4
1.
Einleitung
6
2.
Geschichte der Doppik in Sachsen
6
3.
Stand der Forschung zur Einführung und
Anwendung der Doppik
8
4.
Methodik des Projektes
11
5.
Einführungsprozess und Umsetzungsstand
13
6.
Haushaltsausgleich in der Doppik
20
7.
Kommunale Steuerung
24
7.1
Bildung von Teilhaushalten und Produkten
25
7.2
Erhebung und Nutzung von Kennzahlen
27
7.3
Verbreitung des Berichtswesens
29
7.4
Bedeutung der doppischen Jahresabschlüsse
30
7.5
Strategisches Handeln
32
8.
Wirkungen durch die Einführung der
kommunalen Doppik
34
8.1
Wirkungen auf die kommunalen Finanzen
34
8.2
Wirkungen auf die Steuerung
37
8.3
Wirkungen auf das Personal
40
9. Fazit
43
10. Literatur
45
Mission 47
Ausblick 47
Impressum 48
3

Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
|
Zusammenfassung
Überwiegend nahm die Umstellung zwei bis
vier Jahre in Anspruch. Mit diesem Schritt war
die rechtliche Vorgabe formal erfüllt. Über
die Umstellung der Haushaltsplanung und
der Buchungen hinweg erlahmte der Prozess
jedoch schnell wieder. Die Feststellung der
Eröffnungsbilanz zog sich einige Jahre und ist
in einigen Fällen immer noch nicht realisiert.
Ein aktueller Jahresabschluss fehlt mehrheit-
lich.
Ein tieferer Blick auf zehn typische Instru-
mente bzw. Bestandteile der Doppik zeigt, dass
die sächsischen Gemeinden nur die gesetz-
lich zwingenden Teile in der Breite umgesetzt
haben (Eröffnungsbilanz, Produkte, Teilhaus-
halte, Budgets). Die Bestandteile, die gesetz-
lich wenig reguliert (Kennzahlen, Berichts-
wesen, Kosten- und Leistungsrechnung) oder
freiwillig sind (Gesamtabschluss), fehlen größ-
tenteils. Nur die Minderheit der Gemeinden hat
konkrete Pläne, die Doppik auszuweiten.
Die Umstellung auf die Doppik stieß auf eine
Reihe von Hürden. Zu den externen, durch
die Gemeinde nicht beeinflussbaren Hürden
gehören unklare Rechtsgrundlagen und feh-
lende Unterstützung durch das Land. Interne
Hürden sehen die Kämmereien bei der Arbeits-
belastung, den Fachkompetenzen und fehlen-
dem Rückhalt der Lokalpolitik.
Das Hauptziel der Doppik liegt in einer an
Zielen orientierten und durch Kennzahlen
gestützten Steuerung des Haushaltes. In der
Befragung werden die Verbreitung und Nut-
zung der wichtigsten Steuerungsinstrumente
untersucht:
Die Mehrzahl der Gemeinden hat ihre Teil-
haushalte entsprechend der Produktberei-
che gebildet. Die Anzahl der Teilhaushalte
korreliert mit der Einwohnerzahl. In klei-
nen Gemeinden sind es meist bis zu fünf, in
größeren Gemeinden bis zu zehn Teilhaus-
halte.
Zusammenfassung
Die Konferenz der Innenminister beschloss im
Jahr 2003 für die Kommunen die Umstellung
des kameralen auf ein doppisches Haushalts-
wesen. Wesentliche Ziele waren die transpa-
rente Darstellung der wirtschaftlichen Lage
und eine betriebswirtschaftlich fundierte,
zielorientierte Steuerung.
Da die Doppik-Reform grundsätzlich alle bun-
desdeutschen Kommunen betraf, erschien in
den Jahren ab 2010 eine Fülle von Evaluatio-
nen und Erfahrungsberichten. Sie berichte-
ten in jeweils ähnlicher Weise von den Hür-
den der Doppik-Umstellung, den Mängeln in
der laufenden Anwendung der neuen Instru-
mente und relativ geringen Veränderungen in
der Haushaltssteuerung.
Dieser Bericht widmet sich erstmals vertieft
der Doppik in den sächsischen kreisangehö-
rigen Gemeinden. Er basiert auf einer im Feb-
ruar 2020 durchgeführten Befragung der Käm-
merinnen und Kämmerer zum Prozess der
Doppik-Umstellung, der Anwendung der dop-
pischen Instrumente und den beobachtbaren
Wirkungen. Dabei wird auch der Effekt typi-
scher Einflussfaktoren wie Einwohnerzahl,
Haushaltslage oder politische Unterstützung
untersucht.
Der Freistaat Sachsen legte die notwendigen
Rechtsnormen Ende 2007 vor und beschloss
die Umstellung zum Haushaltsjahr 2013. Der
Prozess verlief zögerlich und der Sächsische
Rechnungshof stellte regelmäßig Rechtsver-
stöße fest. Vor dem Hintergrund breiter Kritik
aus den Kommunen erleichterte der Freistaat
ab 2017 die Regelungen zum Haushaltsaus-
gleich; setzte damit jedoch einen wesentlichen
Bestandteil der Doppik praktisch außer Kraft.
Die Mehrheit der Gemeinden stellte zum spä-
testen Zeitpunkt, Haushaltsjahr 2013, um.
4

Zusammenfassung |
Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
– Im Gegensatz zum Jahresabschluss ist der
Gesamtabschluss mit allen Beteiligun-
gen in Sachsen nicht mehr pflichtig. Fast
keine der befragten Gemeinden besitzt
oder plant die Erstellung des Gesamtab-
schlusses. Gründe hierfür sind das unge-
nügende Kosten-Nutzen-Verhältnis und
der nicht sichtbare Nutzen für die Steue-
rung.
– Für eine langfristige Entwicklung der
Gemeinde im Allgemeinen und eine dauer-
haft stabile Haushaltswirtschaft sind stra-
tegische mittelfristige Ziele hilfreich. 38
Prozent der befragten Gemeinden haben
nach eigenen Angaben solche strategi-
schen Ziele. Steuerungsrelevant für die
Politik sind sie aber nur in jeder zweiten
dieser Gemeinden. Gar nur in jeder siebten
dieser Gemeinden werden sie durch Kenn-
zahlen gemessen.
Die Einführung der Doppik soll zu einer größe-
ren Transparenz hinsichtlich des Ressourcen-
verbrauchs der Gemeinden führen. Tatsächlich
sieht die Mehrheit der Befragten Verbesserun-
gen bei der finanziellen Transparenz, z. B. in
Bezug auf den Haushaltsausgleich, den Zusam-
menhang von Investitionen und Abschreibun-
gen oder die Bedeutung von Fördermitteln. Die
Doppik führt jedoch überwiegend nicht dazu,
dass Folgekosten bei politischen Entscheidun-
gen berücksichtigt werden.
Die Doppik soll allgemein die Steuerung der
Haushalts- und Lokalpolitik über Instrumente
und Daten verbessern. In allen abgefragten
Aspekten der Steuerung sehen die Gemeinden
mehrheitlich keine Verbesserungen. Am größ-
ten sind diese noch mit 37 Prozent in Bezug auf
die nachhaltige Planung, am geringsten mit
22 Prozent in Bezug auf Ziele und Kennzahlen.
Auch wenn somit die Transparenz der Finanz-
lage gestiegen ist, hat dies wenig Rückwirkung
auf die Steuerung.
Die Schlüsselprodukte sind besonders rele-
vant für die kommunale Steuerung. Meist
wurden diese durch Kämmerei und Ver-
waltungsführung definiert, seltener durch
Fachämter und Gemeinderat. Nur wenige
Gemeinden überschreiten die Zahl von
15. Die häufigsten Schlüsselprodukte sind
Kita, Schulen und Verkehr. Die Auswahl
folgte dem Budgetvolumen, nicht der stra-
tegischen Relevanz.
– Die Produkte des Haushaltes sollen zum
Zweck der Steuerung mit Zielen und Kenn-
zahlen hinterlegt werden. Nur eine kleine
Gruppe von Gemeinden kommt dieser
Verpflichtung vollständig nach. Selbst in
Bezug auf die Schlüsselprodukte ist es nur
jede zweite Gemeinde. Die geringe Fun-
dierung der Produkte ist bedenklich, da
diese für die große Mehrheit der Gemein-
den wichtig für die Steuerung sind. Ohne
Ziele und Kennzahlen kann eine echte Pro-
duktsteuerung jedoch nicht stattfinden.
Eine Erklärung für die geringe Arbeit mit
Kennzahlen liegt darin, dass diese von der
Politik nicht nachgefragt und, wenn vor-
handen, in Politik und Verwaltung kaum
genutzt werden.
– Um steuerungsrelevante Daten systema-
tisch aufzubereiten, ist ein regelmäßiges
Berichtswesen notwendig. Nur in jeder
vierten Gemeinde liegt dieses vor. Aber
auch in diesen Gemeinden wird es nur
gering genutzt; mehrheitlich von der Käm-
merei, selten von den Gemeinderäten.
Der Jahresabschluss ist für zwei Drittel der
Gemeinden ein wichtiges Steuerungsin-
strument. Allerdings liegt dieser nur in
wenigen Fällen aktuell vor und kann daher
auch nicht ausgewertet und zur Steue-
rung verwendet werden. Die Mehrheit der
Gemeinden plant jedoch eine kennzahlen-
basierte Auswertung für die Zukunft.
5

Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
|
Einleitung
eine sachliche Diskussion über deren bessere Nut-
zung beflügelt werden.
2.
Geschichte der Doppik in
Sachsen
Die IMK beschloss im Jahr 2003 die Reform des
Gemeindehaushaltsrechts und damit den Über-
gang von einem zahlungsorientierten zu einem
ressourcenorientierten kommunalen Haushalts-
und Rechnungswesen. Ein Leittext für eine „dop-
pische“ Gemeindehaushaltsverordnung wurde
dabei als Grundlage erarbeitet und zur Verfügung
gestellt (IMK 2003: 41).
Im Freistaat Sachsen begann die Erarbeitung der
gesetzlichen Regelungen im Herbst 2005 in der
Verantwortlichkeit des Sächsischen Innenminis-
teriums (SMI). Dafür wurde eine Lenkungsgruppe
eingerichtet, in der neben den Mitarbeitern des
SMI auch Vertreter aus dem Sächsischen Finanz-
ministerium, dem Sächsischen Rechnungshof
sowie den kommunalen Spitzenverbänden des
Sächsischen Städte- und Gemeindetages und des
Sächsischen Landkreistages vertreten waren. In
vier Arbeitsgruppen wurden die Texte für die
Gemeindeordnung, die Kommunalhaushaltsver-
ordnung, die Kommunale Kassen- und Buchfüh-
rungsverordnung sowie die Bewertungsrichtlinie
erstellt (Hoffmann, Jänchen und Wirth 2009: 17).
Im April 2007 wurde der Entwurf des „Geset-
zes über das Neue Kommunale Haushalts- und
Rechnungswesen im Freistaat Sachsen“ in den
Landtag eingebracht. Die Novellierung wurde am
7. November 2007 beschlossen und trat am 25.
November 2007 in Kraft. Am 1. März 2008 folgte
die Kommunale Haushaltsverordnung. Ziel war
es, für alle sächsischen Gemeinden zum 1. Januar
2013 die Eröffnungsbilanzen aufzustellen und zum
31.12.2013 die ersten doppischen Jahresabschlüsse
vorzulegen.
Für eine erfolgreiche Umsetzung der Doppik
benötigen die Gemeinden ausreichend Perso-
nal in Zahl und Qualifikation. Die Doppik ver-
schärft Engpässe, da der Personalbedarf an
sich und die Qualifikationsansprüche steigen.
Das in Anbetracht der Altersstruktur ohnehin
bestehende Fachkräfteproblem wächst.
Das Verhalten der sächsischen Gemeinden
entspricht mit einer in Summe noch nicht
zufriedenstellenden Doppik-Umsetzung und
-Nutzung den Erfahrungen anderer Länder. Es
zeigt sich, dass weniger formale Merkmale wie
Einwohnerzahl und Haushaltslage die Doppik
beeinflussen, sondern eher die Einstellungen
der lokalen Akteure. Es ist nicht davon aus-
zugehen, dass sich der geringe Anwendungs-
stand der doppischen Instrumente über die
Jahre von allein auswächst.
1. Einleitung
Der Haushalt ist das wichtigste Steuerungsinst-
rument der Kommunen. Er ist Gegenstand inten-
siver Diskussionen und Abbild der lokalen politi-
schen Ziele und Prioritäten. Mit der Doppik soll
diese Funktion des Haushaltes weiter gestärkt
werden, indem er die finanziellen Verhältnisse
realistischer darlegt und neue Instrumente der
Steuerung bietet. Die Umstellung auf die Dop-
pik, beschlossen durch die Innenministerkonfe-
renz (IMK) bereits 2003, erwies sich als ungeahnt
hürdenreich und langwierig. In den vergangenen
Jahren ist eine Fülle von Studien und Praxisbe-
richten zu Umstellung, Anwendung und Wirkung
der Doppik erschienen. Für Sachsen fehlte, unbe-
achtet wertvoller Erhebungen des Rechnungs-
hofes, eine ganzheitliche Betrachtung. Bertels-
mann Stiftung und Hochschule Meißen haben
eine solche Untersuchung für die kreisangehöri-
gen Gemeinden, basierend auf einer Befragung der
Kämmereien, durchgeführt. Intention ist es, ein
realistisches Abbild der Doppik sieben Jahre nach
deren Einführung in Sachsen zu geben. Damit soll
6

Geschichte der Doppik in Sachsen |
Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
Unter den sächsischen Gemeinden wuchs die
Ablehnung der Doppik; zum einen wegen des Auf-
wandes, zum anderen wegen des anspruchsvol-
leren doppischen Haushaltsausgleichs und des
bei Verstößen nötigen Haushaltsstrukturkon-
zepts. In der politischen Diskussion führte dies
so weit, dass mit Gültigkeit ab 2017 Erleichte-
rungsregelungen für den Ausgleich des Ergeb-
nishaushaltes in der Sächsischen Gemeindeord-
nung (SächsGemO) formuliert wurden. Vor allem
die Kommunalen Spitzenverbände befürchteten,
dass ansonsten der Ausgleich der Ergebnishaus-
halte für die Kommunen nur schwer erreich-
bar wäre und diese dadurch in ihren finanziellen
Handlungsspielräumen gehemmt würden. Par-
allel wurde eine Regelung für den Ausgleich des
Finanzhaushaltes in die Gemeindeordnung einge-
führt, um ein geeignetes Maß an Liquidität sicher-
zustellen.
Der Beschluss der IMK im Jahr 2003 zur Reform
des Kommunalen Haushalts- und Rechnungswe-
sens hatte zum Ziel, die Transparenz und Gene-
rationengerechtigkeit der Haushalte zu steigern.
Zentraler Bestandteil der Doppik ist die Bilanz als
Teil des Jahresabschlusses. Für eine ganzheitli-
che Steuerung muss bekannt sein, welche Auf-
wendungen durch die Nutzung der einzelnen Res-
sourcen (Abschreibungen) entstehen. Für Sachsen
kann festgestellt werden, dass in einem großen
Teil der Kommunen die Haushaltsführung mitt-
lerweile über mehr als sechs Jahre ohne fristge-
rechte Jahresabschlüsse und damit gegen gelten-
des Recht erfolgt.
Eine Experimentierklausel des Sächsischen Innen-
ministeriums ermöglichte es vier sächsischen
Kommunen, bereits vor Beschluss des Gesetzes im
Jahr 2007 auf die Doppik umzustellen. „Frühstar-
terkommunen“ waren die Große Kreisstadt Pirna
(Landkreis Sächsische Schweiz-Osterzgebirge),
die Stadt Grünhain-Beierfeld (Erzgebirgskreis),
die Gemeinde Zschorlau (Erzgebirgskreis) sowie
die Gemeinde Bockelwitz (Landkreis Mittelsach-
sen) (SRH 2007: 346). Zum Jahr 2008 stellten vier
weitere Kommunen auf die Doppik um: Ehren-
friedersdorf (Erzgebirgskreis), Limbach-Ober-
frohna (Landkreis Zwickau), Niederfrohna (Land-
kreis Zwickau) und Pulsnitz (Landkreis Bautzen)
(SRH 2008: 295).
Bereits zu diesem Zeitpunkt zeigte sich, dass die
fristgerechte Erstellung der Eröffnungsbilanzen
nicht gelang. Zwei der vier „Frühstarterkommu-
nen“ konnten auch Mitte 2008 noch keine Eröff-
nungsbilanz zur Prüfung vorlegen. Der Sächsische
Rechnungshof wies bereits zu diesem Zeitpunkt
auf die Bedeutung der fristgerechten Eröffnungs-
bilanzen und Jahresabschlüsse hin und merkte
an, dass die jeweiligen Rechtsaufsichtsbehörden
darauf hinzuwirken haben. Die Zusammenar-
beit der Frühstarterkommunen und dem Sächsi-
schen Rechnungshof wurde grundsätzlich als gut
und konstruktiv eingeordnet (SRH 2008: 299/300).
Der Umstellungsprozess erfolgte in der Mehr-
zahl der Gemeinden eher zögerlich und die erfor-
derlichen Vorarbeiten z. B. bei der Erfassung und
Bewertung des Vermögens wurden hinausgezö-
gert. Zum 1. Januar 2013 musste aufgrund der
gesetzlichen Vorgaben die Doppik flächendeckend
einführt werden. Hiervon ausgenommen waren
28 Körperschaften, die aufgrund von Ausnahme-
regelungen eine Verschiebung auf 2014 bzw. 2015
beantragt hatten (SRH 2013: 83). In den Folgejah-
ren forderte der Sächsische Rechnungshof in sei-
nen jährlichen Kommunalberichten regelmäßig
die Umsetzung der Rechtspflichten (fristgerechte
Erstellung von Eröffnungsbilanzen sowie Jahres-
abschlüsse).
7

Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
|
Stand der Forschung zur Einführung und Anwendung der Doppik
größer bei kleinen Gemeinden. Kurzum, die Ein-
führung der Doppik war meist kein lokalpoliti-
sches Ziel und wurde dementsprechend auch nicht
vorangetrieben. Strategie vieler Gemeinden war
es, die Umstellungsfrist maximal auszuschöp-
fen und die Doppik inhaltlich auf das Minimum zu
beschränken (GPA BW 2019; Rechnungshof Rhein-
land-Pfalz 2011).
Viele Untersuchungen beklagen, dass Land oder
Kommunalaufsicht keine fachliche Unterstüt-
zung boten (PwC und Deutscher Städtetag 2010:
32; Böhme, Blasch, Heindl 2013; Weiß 2014).
Rechtsgrundlagen blieben lückenhaft oder miss-
verständlich, Fristen wurden verschoben, Erläu-
terungen und Handreichungen fehlten. Die
Innenministerien konnten kaum beraten, da das
praktische Wissen dort nicht vorlag. Eine lan-
desweite Koordination der Umstellung fand nicht
statt (Schwarting 2017). Es kam zu teuren Insel-
lösungen, gerade bei der Informationstechnolo-
gie (IT). Auch die Kommunalaufsicht war in den
meisten Fällen nicht in der Lage, die Gemein-
den zu unterstützen, da das Fachwissen dort nicht
größer war als in den Gemeinden selbst. Hieraus
erklärt sich auch das Phänomen, die haushalts-
rechtlich vorgeschriebene Einführung der Doppik
nicht durchzusetzen.
Im Prozess der Einführung traten diverse opera-
tive und technische Herausforderungen auf. Teils
wurde die Doppik mit ihren Instrumenten (Ziele,
Kennzahlen) zu kompliziert, zu perfektionistisch,
angegangen (KGSt 2010; Weiß 2014). Da eine solch
umfangreiche Reform für die meisten Gemeinden
Neuland war, kam es zwangsläufig auch zu Prob-
lemen in der Organisation des Prozesses (Rech-
nungshof Rheinland-Pfalz 2011).
Insbesondere die Bewertung des Vermögens im
Zuge der Eröffnungsbilanz erwies sich als unge-
ahnt anspruchsvoll (KGSt 2010; Böhme, Blasch,
Heindl 2013; Weiß 2014). Sowohl der fachliche als
auch der finanzielle Aufwand wurden oft unter-
schätzt. Hinzu traten „handwerkliche“ Fehler in
der Bewertung und Bilanzierung (SRH 2015). In
3.
Stand der Forschung
zur Einführung und
Anwendung der Doppik
Die Einführung der Doppik betraf seit Mitte der
2000er Jahre nahezu alle Kommunen Deutsch-
lands, auch wenn letztlich Bayern, Thüringen
und Schleswig-Holstein von der vollständigen
Umstellung abrückten. Die Reform zielte dar-
auf, über das Haushalts- und Rechnungswesen
eines der zentralen Instrumente lokaler Poli-
tik und Verwaltung fundamental zu verändern.
Sie traf auf Vorbehalte in den Kommunen und
löste auch landespolitisch immer wieder Dis-
kussionen aus. Es ist daher nicht verwunderlich,
dass über die Jahre eine kaum zu überschauende
Fülle empirisch basierter Untersuchungen (Erfah-
rungsberichte, Fallstudien, Befragungen, Statis-
tiken) über Einführung, Nutzung und Wirkung
der Doppik als Ganzes oder einzelner Elemente
erschien. Herausgeber waren gleichsam Wissen-
schaft, Kommunalpraxis, kommunale Verbände,
Rechnungshöfe, Beratungsunternehmen oder die
Landtage. In diesem Kapitel stellen wir die zentra-
len Erkenntnisse der Jahre 2010 bis 2020 dar; nicht
zuletzt, um daraus Hypothesen für die Untersu-
chung in Sachsen zu gewinnen.
Die Auswertung der Literatur ist in drei The-
menbereiche gegliedert: (1) Schwierigkeiten im
Umstellungsprozess, (2) Mängel in der Anwen-
dung und (3) Wirkungen der doppischen Praxis.
Eines der grundlegenden Hemmnisse der Doppik-
Einführung lag in den Vorbehalten der Lokalpolitik
(KGSt 2010: 28; PwC und Deutscher Städtetag 2010:
32; Rechnungshof Rheinland-Pfalz 2011; Böhme,
Blasch, Heindl 2013; Weiß 2014; Schwarting 2017).
Ein Nutzen aus der Doppik für die eigene Tätig-
keit wurde nicht gesehen, vielmehr bestanden
Befürchtungen hinsichtlich von Informationsver-
lusten, Fortbildungsbedarfen, steigender Komple-
xität und des weiter steigenden Wissensvorsprungs
der Verwaltung. Diese Befürchtungen waren umso
8

Stand der Forschung zur Einführung und Anwendung der Doppik |
Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
Andere Kommunen fielen wiederum in das ent-
gegengesetzte Extrem und produzierten „Daten-
friedhöfe“ (Bogumil, Ebinger und Holtkamp 2011).
Typische Instrumente, die häufig nicht vollständig
oder nur mit großer Verzögerung Anwendung fan-
den, waren Kosten- und Leistungsrechnung (KLR),
Berichtswesen, Jahresabschluss und Gesamtab-
schluss (KGSt 2010; Rechnungshof Rheinland-
Pfalz 2011; Rechnungshof Mecklenburg-Vorpom-
mern 2018; Weiß 2014; SRH 2015; Schwarting
2017). Allgemein wird ein Mangel an Manage-
mentinstrumenten attestiert (Weiß und Schubert
2020). Teils war die „Sollvorschrift“ offensicht-
lich zu schwach, die besagten Einführungshür-
den zu überwinden, teils war die Komplexität zu
hoch und wiederum wurden Nutzen und Bedarf
vor Ort nicht gesehen (Konzernabschluss). Es kam
zu dauerhaften Verstößen gegen das Haushalts-
recht, welche durch die Behörden der Kommunal-
aufsicht nicht festgestellt bzw. nicht abgestellt
wurden. Somit fehlten dauerhaft wichtige Infor-
mationen über die Finanzlage. In Bezug auf den
Jahresabschluss baute sich in vielen Ländern auch
ein Rückstau auf, der unter normalen Umstän-
den kaum abzubauen ist und die Frustration der
Verwaltung erhöht (Rechnungshof Mecklenburg-
Vorpommern 2018).
Einige Probleme der Einführungsphase lebten
auch nach der formalen Doppik-Umstellung fort.
Lücken in den fachlichen Kompetenzen blieben
erhalten (Rechnungshof Rheinland-Pfalz 2011).
Es waren anhaltend höhere Verwaltungskosten
zu verzeichnen (Bogumil, Ebinger und Holtkamp
2011). Die Komplexität der Doppik blieb hoch und
die Politik desinteressiert (Bogumil, Ebinger und
Holtkamp 2011; Rechnungshof Rheinland-Pfalz
2011).
Zeichnet die Literatur hinsichtlich des Einfüh-
rungsprozesses und der laufenden Anwendung ein
recht einheitliches (kritisches) Bild, so finden sich
in Bezug auf die Wirkungen der Doppik auch posi-
tive Untersuchungen.
vielen Untersuchungen wurden daher Verzöge-
rungen in der Aufstellung der Eröffnungsbilanz
und deren Prüfung attestiert (SRH 2018; Weiß
2014; PwC und Deutscher Städtetag 2010).
Ganz allgemein waren das Fach- und Erfahrungs-
wissen zu Beginn der Umstellung naturgemäß
gering. Dies betrifft sowohl die Kämmereien als
Hauptverantwortliche der Doppik-Reform, als
auch (die oft vergessenen) Fachämter, Lokal-
politik oder Kommunalaufsicht (Rechnungshof
Rheinland-Pfalz 2011; Richter 2012; Weiß 2014).
Jede dieser Gruppen nimmt in der Doppik eine
unterschiedliche Rolle ein, besitzt unterschied-
liche Rationalitäten und Ziele und bedarf daher
eigener Fortbildungsprogramme, die oft nicht
existierten.
Infolge der Neuigkeit der Aufgabe, der unerwar-
teten Komplexität und des geringen Fachwissens
verzögerte sich der Einführungsprozess vieler-
orts und stiegen die Kosten, sowohl für das eigene
Personal als auch für externe Berater oder Soft-
ware (PwC und DST 2010; Rechnungshof Rhein-
land-Pfalz 2011; Böhme, Blasch, Heindl 2013;
Weiß 2014; Schwarting 2017). Diese Kosten muss-
ten aus den laufenden Haushalten finanziert wer-
den. Sie fielen oft unabhängig der Gemeindegröße
an, belasteten also kleine und finanzschwache
Gemeinden umso härter. Fördermittel des Landes
gab es (meist) nicht.
Die bereits erwähnte Strategie, angesichts eher
zögerlicher Motivation, fachlicher Lücken und
hoher Kosten nur das Minimum der Doppik umzu-
setzen, setzte sich in den Jahren nach der Einfüh-
rung fort. Die technisch formale Umstellung hatte
Priorität. In vielen Kommunen liegen zwar Pro-
dukte vor, aber keine Ziele oder Kennzahlen (KGSt
2010; Rechnungshof Rheinland-Pfalz 2011; Bogu-
mil, Ebinger und Holtkamp 2011; Weiß und Schu-
bert 2020). Wo vorhanden, beziehen sich Kenn-
zahlen meist nur auf Kosten oder Mengen bzw.
werden durch Führung und Politik wenig genutzt
(Kroll und Proeller 2012; PwC und Deutscher Städ-
tetag 2010; Weiß 2014; Weiß und Schubert 2020).
9

Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
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Stand der Forschung zur Einführung und Anwendung der Doppik
(KGSt 2010), die geringere interkommunale Ver-
gleichbarkeit (Böhme, Blasch, Heindl 2014) sowie
der dauerhafte Mehraufwand in der Anwendung
(Bogumil und Holtkamp 2012; Weiß 2013).
Allgemein hat sich die Steuerung (auch der Haus-
haltsprozess) in der Kommunen meist noch nicht
wesentlich verändert. Die intendierte doppische
Steuerung über betriebswirtschaftliche Instru-
mente und Ziele war kaum zu finden (Rechnungs-
hof Rheinland-Pfalz 2011). Die Steuerungspoten-
ziale werden nicht genutzt. Offensichtlich besteht
kein Automatismus im Wandel der Steuerung zwi-
schen der Einführung der Doppik und der poli-
tisch-administrativen Realität (KGSt 2010; Bogu-
mil und Holtkamp 2012; Weiß 2014; Weiß und
Schubert 2020). Auch ein Reifeprozess mit den
Jahren der Anwendung ist nicht festzustellen
(Weiß und Schubert 2020). Dies gilt umso mehr,
wenn die doppischen Instrumente nur lückenhaft
und unvollständig praktiziert werden und keine
„materiellen“ Anreize für neue Steuerungsformen
bestehen. Der Reformelan, wo es ihn denn gab,
flaute schnell ab und die Reform blieb unvollendet
(Weiß 2014). Die Zweifel am Nutzen oder das Des-
interesse an der Doppik hingegen blieben beste-
hen (PwC und Deutscher Städtetag 2010; Rech-
nungshof Rheinland-Pfalz 2011).
Auffällig ist, dass sowohl die Hürden der Dop-
pik-Einführung, die Probleme der Anwendung
als auch die beobachtbaren Wirkungen in allen
untersuchten Ländern ähnlich auftraten. Sie las-
sen sich kaum auf lokal-individuelle Gegeben-
heiten oder Landesrecht zurückführen. Auffällig
ist des Weiteren, dass diese Beobachtungen auch
über die Zeit stabil bleiben. Es kommt offenbar
nicht zu einer automatischen Verbesserung über
die Jahre der Praxis. Die Kommunen in den später
umstellenden Ländern konnten kaum von Erfah-
rungen der früh umstellenden Länder (z. B. Nord-
rhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz) profitieren.
Es scheint, als wären diese Beobachtungen und
Schwierigkeiten doppikimmanent.
Zu den positiven Wirkungen gehören die Trans-
parenz über Ressourcenverbrauch und Vermögen
(PwC und Deutscher Städtetag 2010; Rechnungs-
hof Rheinland-Pfalz 2011; Burth 2012; Bogumil
und Holtkamp 2012; Weiß 2014) sowie die besse-
ren Informationen und Entscheidungsgrundlagen
(KGSt 2010; Burth 2012; Böhme, Blasch, Heindl
2013; Hilgers und Burth 2015). Auch das wirt-
schaftliche Denken in der Kommune und die Wirt-
schaftlichkeit der Verwaltung haben sich erhöht
(PwC und Deutscher Städtetag 2014, Hilgers und
Burth 2015). Teils wird eine „Gewöhnung“ an
das neue System beobachtet und ein langfristi-
ger „Nettonutzen“ prognostiziert (Burth und Hil-
gers 2012). Andere sehen dieses „Kosten-Nutzen-
Verhältnis“ jedoch negativ (Bogumil, Ebinger und
Holtkamp 2011; Weiß 2014).
Die aktuelle Literatur weist auch darauf hin, dass
durch die Doppik bessere Entscheidungen getrof-
fen werden. Allerdings müssen dazu die dop-
pischen Daten auch für die Steuerungs- und
Rechenschaftsinstrumente genutzt und nicht
ausschließlich für die Jahresabschlüsse erhoben
werden. Dann kann die Doppik ein Umdenken
in der Steuerungslogik mit sich bringen (Schel-
lenberg und Glöckner 2019). Die Finanzrechnung
kann der Politik helfen, die Verwaltung zu steuern.
Die Ergebnisrechnung unterstützt bei der Bewäl-
tigung von Haushaltskrisen, da sie den Ressour-
cenverbrauch vollständig abbildet. Dadurch las-
sen sich kommunale Strategien auf dem Weg zu
nachhaltigem finanzpolitischem Handeln abbil-
den (Bräunig 2019).
Die Lokalpolitik erlebt den befürchteten Infor-
mations- und Kontrollverlust (Böhme 2014). Der
neue doppische Haushaltsplan ist länger und
komplizierter. Die Aussagekraft leidet (Rech-
nungshof Rheinland-Pfalz). So entstehen man-
cherorts Defizite in der demokratischen Kontrolle,
der Informationsnachteil der Politik ist gewachsen
(Bogumil, Ebinger und Holtkamp 2011).
Zu den weiteren genannten Wirkungen der Dop-
pik zählen der erschwerte Haushaltsausgleich
10

Methodik des Projektes |
Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
Erfahrungen und Einschätzungen befragt. Im
Anschluss an diese beiden Schritte wurde der Fra-
gebogen konzipiert, einem zweistufigen Pretest
unterzogen und im Februar 2020 an die Amtslei-
tungen aller Kämmereien der kreisangehörigen
Gemeinden online versandt. Diese waren gebe-
ten, ihre persönlichen Einschätzungen anzuge-
ben. Die Befragung erfolgte anonym. Im Wesent-
lichen bestand der Fragebogen aus geschlossenen
Fragen (3er- oder 5er-Skala). Die drei kreisfreien
Städte und die zehn Kreisverwaltungen wurden
nicht einbezogen, da sich die Gegebenheiten dort
wesentlich unterscheiden (z. B. Aufgabenkatalog
und Verwaltungskraft).
Insgesamt beteiligten sich 129 Gemeinden an der
Befragung, was einer Rücklaufquote von 31 Prozent
entspricht. Ein tieferer Blick auf die Struktur der
Teilnehmer zeigt, dass im Vergleich zur Grund-
gesamtheit aller kreisangehörigen Gemeinden
Unterschiede auftreten (Abbildung 1). Gemein-
den unter 5.000 Einwohner und Gemeinden in
4.
Methodik des Projektes
Ziel dieses Forschungsprojektes war es, den Stand
der Doppik-Umsetzung sowie dessen Hinter-
gründe in Sachsen zu untersuchen und daraus
Empfehlungen für die kommunale Praxis abzulei-
ten. Von besonderer Bedeutung war es daher, Wis-
sen, Einschätzungen und Erfahrungen der Pra-
xis zu erheben. Dafür wurden sowohl qualitative
(Expertengespräche) als auch quantitative (Fra-
gebogen) Methoden genutzt.
Im ersten Schritt wurde die einschlägige Litera-
tur zur Einführung und Anwendung der Doppik in
den deutschen Kommunen sondiert (siehe Kapitel
3). Dieser Schritt ist notwendig, um die Befragung
der Kämmereien inhaltlich fokussieren zu kön-
nen, Hypothesen zu bilden und etwaige Einfluss-
faktoren festzulegen. Auf Grundlage dieser Litera-
turauswertung wurden Expertinnen und Experten
sächsischer Kämmereien zu ihren persönlichen
Grundgesamtheit
Teilnehmer
Größenklassen
der Gemeinden
Typus der
Gemeinden
Tsd. Einwohner
0 %
10 %
20 %
30 %
40 %
50 %
60 %
70 %
Teilnehmer
Grundgesamtheit
große
Kreisstadt
kreisangehörige
Gemeinde
Teil einer
Verwaltungsgemeinschaft
0 %
10 %
20 %
30 %
40 %
50 %
60 %
70 %
Teilnehmer
Grundgesamtheit
bis 2,5 2,5 bis 5 5 bis 10 10 bis 15 15 bis 30 über 30
ABBILDUNG 1
Struktur der Grundgesamtheit und Teilnehmer, N=129
Quelle: Eigene Darstellung
11

Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
|
Methodik des Projektes
Zu den formalen Merkmalen zählen der Typus der
Gemeinde, Einwohnerzahl, Kreis und Haushalts-
lage. Jedem dieser Merkmale wird ein Einfluss auf
die Doppik-Praxis zugeschrieben. Zum Beispiel
lässt sich argumentieren, dass kleinere Gemein-
den mit dementsprechend geringerer Verwal-
tungskraft und einem kleineren Aufgabenkata-
log weniger Instrumente anwenden. Hinsichtlich
der Kreiszugehörigkeit kann die Rechtsaufsicht
als Treiber der Doppik-Einführung wirken, der
je nach Kreis unterschiedlich ausfällt. Bezüglich
der Haushaltslage lässt sich ein Einfluss in beide
Richtungen begründen. Gemeinden mit schwieri-
ger Haushaltslage könnten die Doppik zur Haus-
haltskonsolidierung nutzen. Gleichsam benötigt
die Doppik-Einführung finanzielle Ressourcen,
was wiederum finanzstarke Gemeinden begüns-
tigt.
Die Kodierung der Haushaltslage leitet sich aus
den Angaben zum Haushaltsausgleich der Jahre
2018 bis 2020 ab. Wenn in diesen drei Jahren der
Verwaltungsgemeinschaften sind unterrepräsen-
tiert. Dies ist erklärbar, da nicht alle kleinen, ver-
bandsangehörigen Gemeinden über eine eigene
Kämmerei verfügen. Bezüglich der Kreise sind
Leipzig und Görlitz unterrepräsentiert. Gemein-
den aus dem Erzgebirgskreis, den Kreisen Mei-
ßen und Mittelsachsen sind überrepräsentiert. Für
die übrigen fünf Kreise entsprach der Anteil der
Gemeinden an den Teilnehmern ungefähr jenem
der Grundgesamtheit (+/– zwei Prozentpunkte).
Ziel dieser Untersuchung ist es, Hintergründe für
die Nutzung der doppischen Instrumente aufzu-
zeigen. Der Fragebogen erhob daher auch Infor-
mationen zu einigen aus der Literatur gewonne-
nen potenziellen Einflussfaktoren. Sie wurden mit
den inhaltlichen Angaben in Beziehung gesetzt,
um etwaige Zusammenhänge aufzudecken. Wir
unterscheiden hierbei zwei Gruppen von Einfluss-
faktoren: Formale Merkmale der Gemeinde sowie
Einstellungen der Akteure (Abbildung 2).
ABBILDUNG 2
Einflussfaktoren auf die Doppik-Anwendung in den Gemeinden (Kontrollvariablen)
Quelle: Eigene Darstellung
Formale Faktoren der Gemeinde
Einwohnerzahl
Bedarfe
Verwaltungskapazität
Persönliche Faktoren der Beteiligten
Gemeindetypus
Bedarfe
Verwaltungskapazität
Grundsätzliche Doppik
Einschätzung
Persönliche Motivation
Prioritäten der Kämmerei
Doppik-Erfahrung
Überwindung der
Umstellungskosten
Gewöhnung an das System
Umsetzung
der Doppik
Unterstützung durch
Verwaltungsführung
„Nachfrage“ der Führung
Investierte Ressourcen
Haushaltslage
Druck der Wirtschaft
Ressourcen für Doppik
Unterstützung durch
Lokalpolitik
„Nachfrage“ der Politik
Lokale Prioritätensetzung
Kreis
Druck, Unterstützung der
Rechtsaufsicht
12

Einführungsprozess und Umsetzungsstand |
Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
persönliche Überzeugung von der Sinnhaftigkeit
sowie die Unterstützung von Führung und Poli-
tik, so hemmt dies die Doppik. Nähere Informa-
tionen zur Sinneinschätzung der Kämmerei sowie
zur Unterstützung vermittelt Kapitel 5.
5
.
E
i
n
f
ü
h
r
u
n
g
s
p
r
o
z
e
ss
u
n
d
Umsetzungsstand
In diesem Kapitel wird der Prozess der Doppik-
Einführung beschrieben, vor allem die darin auf-
getretenen Hürden und der aktuelle Stand doppi-
scher Instrumente; drei Aspekte, die miteinander
in Beziehung stehen.
Abbildung 3 zeigt vier Meilensteine der Dop-
pik-Einführung. Angegeben ist jeweils, welcher
Anteil der teilnehmenden Gemeinden im besag-
ten Jahr diesen Meilenstein erreichte. Der optisch
Haushaltsausgleich durchgehend nur über die
Verrechnung mit dem Basiskapital erreicht wurde,
gilt die Haushaltslage als „schwierig“, wurde in
keinem Jahr auf diese Option zurückgegriffen,
gilt sie als „entspannt“. Nähere Informationen
zur Haushaltslage der teilnehmenden Gemeinden
beinhaltet Kapitel 6.
Die zweite Gruppe von Einflussfaktoren sind per-
sönliche Einstellungen der Handelnden vor Ort.
Der erste Faktor erhebt die allgemeine grundle-
gende Einschätzung der befragten Amtsleitung
zur Sinnhaftigkeit der Doppik. Die folgenden bei-
den Kontrollvariablen zielen auf die Unterstüt-
zung der Doppik durch Verwaltungsführung und
Gemeinderat; wiederum aus der Einschätzung
der befragten Amtsleitungen. Die vermutete Wir-
kungsrichtung ist jeweils gleich. Sieht die Käm-
merei in der Doppik einen hohen Sinn, erfährt
sie hohe Unterstützung der Verwaltungsführung
und Politik, so wird die Doppik stärker eingeführt
und in der Folge auch stärker genutzt. Fehlen die
verwaltungsinterner Umstellungsbeginn
erster doppischer Haushaltsplan
Anteil der Gemeinden
Feststellung Eröffnungsbilanz
aktuellster festgestellter Jahresabschluss
0 %
10 %
20 %
30 %
40 %
50 %
60 %
70 %
2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020
ABBILDUNG 3
Meilensteine der Doppik-Einführung, N=116 bis 129
Quelle: Eigene Darstellung
13

Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
|
Einführungsprozess und Umsetzungsstand
schen dem ersten doppischen Haushaltsplan und
der Feststellung der Eröffnungsbilanz.
Die Balken zum Jahresabschluss zeigen nicht die
erste, sondern die letzte Feststellung. Nur in gut
einem Viertel der Gemeinden liegt diese Feststel-
lung für 2017 oder 2018 vor, wie es die Gemein-
deordnung eigentlich vorgibt. In über 60 Prozent
der Gemeinden betrifft dieser aktuellste Jahres-
abschluss das Jahr 2015 oder Vorjahre. Damit feh-
len essenzielle Informationen für die Haushalts-
politik.
Die Erkenntnisse aus Abbildung 3 zusammenge-
fasst: Die sächsischen Gemeinden haben erst zu
dem Zeitpunkt und nur in dem Maße auf die Dop-
pik umgestellt, wie es gesetzlich unbedingt nötig
war.
Mit Blick auf die potenziellen Einflussfakto-
ren sehen wir keinen Effekt von Gemeindety-
pus, Haushaltslage und Landkreis auf den Ein-
führungsprozess. Daraus lässt sich ableiten, dass
eine geringe Einwohnerzahl und schwierige Haus-
haltslage die Doppik nicht automatisch hemmen.
Gleichsam gilt aber auch, dass eine hohe Ver-
waltungskraft und gute Haushaltslage die Dop-
pik nicht befördert haben. Die Rechtsaufsicht hat
offenbar in keinem Landkreis signifikanten Druck
aufgebaut. Auf der anderen Seite tritt jedoch der
positive Effekt der drei Einstellungsfaktoren deut-
lich hervor. Die Unterstützung durch Verwal-
tungsführung und Lokalpolitik sowie die posi-
tive Einstellung der Kämmerei führten dazu, dass
der erste Haushaltsplan und die Feststellung der
Eröffnungsbilanz früher erfolgten sowie der letzte
Jahresabschluss aktueller ist.
Abbildung 4 zeigt die typischen doppischen Inst-
rumente und deren Existenz in den teilnehmen-
den Gemeinden. Deutlich wird, dass manche Ins-
trumente vollständig, andere kaum umgesetzt
wurden. Eine Erklärung hierfür ist die sächsische
Rechtslage, die z. B. den konsolidierten Gesamt-
abschluss freiwillig macht (Kapitel 2). Aber auch in
Bezug auf KLR, Berichtswesen, strategische Ziele
und inhaltlich auffälligste Balken betrifft den ers-
ten doppischen Haushaltsplan, den 62 Prozent
der Gemeinden für das Jahr 2013 beschlossen. Die
Häufung in diesem Jahr ist kein Zufall, sondern
geht auf die gesetzlich vorgegebene Umstellungs-
frist des Landes zurück. Gemeinden, welche die-
sen Termin nicht einhielten, mussten mit recht-
lichen Konsequenzen rechnen. Die Balken der
Vorjahre zeigen, dass sich die Hoffnung auf einen
kontinuierlichen, gewissermaßen „freiwilligen“
Umstieg nicht erfüllten. Dies ist durchaus überra-
schend, denn die verwaltungsinternen Vorarbei-
ten begannen zwischen 2008 und 2011 auf recht
ähnlichem Niveau. Es wäre zu erwarten gewe-
sen, dass die ersten doppischen Haushaltspläne
in einer gewissen zeitlichen Parallelität vorgelegt
würden. Die Dauer der Umstellung belief sich für
drei Viertel der Gemeinden auf Werte zwischen
zwei und vier Jahren. In jeder sechsten Gemeinde
zog sich die Umstellung fünf und mehr Jahre
hin. Wünschenswert wäre ein möglichst schnel-
ler Umstellungsprozess gewesen, um die Verwal-
tungskapazitäten dauerhaft wenig zu beanspru-
chen.
Es ist anzunehmen, dass dieser zögerliche Umstel-
lungsprozess z. B. auf Vorbehalten der lokalen
Akteure, unklaren Rechtsgrundlagen und Signa-
len des Landes oder fachlichen Problemen beruhte
(Abbildung 6).
Der Freistaat Sachsen hat in Anbetracht erhebli-
cher Vorbehalte der Gemeinden die Ansprüche an
die Doppik mehrfach gesenkt (Haushaltsausgleich
und Gesamtabschluss). Die formale Umstellung
war mit dem Beschluss des Haushaltsplans für
2013 erfolgt. Dass es viele Gemeinden (zumindest
vorübergehend) bei dieser Minimallösung belie-
ßen und die Doppik nicht vollständig einführten,
deuten die Daten für die Feststellung der Eröff-
nungsbilanz an (Abbildung 4). Zweifellos bestan-
den auch Engpässe bei den Prüfungsämtern, in
vielen Fällen wurden diese Eröffnungsbilanzen
jedoch auch Jahre nach der formalen Umstellung
nicht durch die Gemeinden aufgestellt. In jeder
vierten Gemeinde lagen vier und mehr Jahre zwi-
14

Einführungsprozess und Umsetzungsstand |
Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
Zwischen einigen der aufgeführten Instrumente
liegen auffällige statistische Korrelationen vor,
was bedeutet, dass diese Instrumente in der Pra-
xis „Hand in Hand“ gehen. So treten Produkte
überproportional oft zusammen mit Teilhaushal-
ten und Budgets auf, was sachlich folgerichtig ist.
Kennzahlengestütztes Berichtswesen geht ein-
her mit Produktkennzahlen und KLR. Strategische
Ziele profitieren offenbar von Produktkennzah-
len und Berichtswesen. Zwei Instrumentenpaare
weisen inhaltlich zu erwartende Zusammen-
hänge hingegen statistisch nicht auf: Produkte
und Produktkennzahlen, Teilhaushalte und Bud-
gets. Diese Instrumente werden in Kapitel 7 die-
ses Berichts vertieft.
Eine Gemeinde, die all die oben genannten Inst-
rumente praktiziert, hätte die Doppik damit voll-
ständig umgesetzt. Allerdings existiert eine solche
Gemeinde in Sachsen offenbar zumindest unter
den Befragungsteilnehmern, nicht. Die meis-
ten Gemeinden (rund zwei Drittel) haben vier bis
sechs der Instrumente eingeführt. Nur ein sehr
und Kennzahlen sind die rechtlichen Vorgaben
vage. Positiv zu bewerten ist auf diese gewisser-
maßen „freiwilligen“ Instrumente der große Teil
der Gemeinden, bei denen sie „in Arbeit“ sind.
Die geringe Quote aktueller bestätigter Jahresab-
schlüsse ist hingegen mit Blick auf den örtlichen
Informationsstand sowie die Planung und Steue-
rung bedenklich.
Die Existenz dieser Instrumente verändert sich
nicht entlang der Einflussfaktoren Gemeindety-
pus, Einwohnerzahl oder Kreis. Die Haushaltslage
wirkt auf die Verbreitung von Budgets: Gemeinden
mit schwieriger Haushaltlage nutzen diese häufi-
ger; wohl, da sie ein bewährtes Verfahren für Ein-
sparungen sind. Die persönliche Zustimmung zur
Doppik durch die Kämmerei spiegelt sich wider in
häufigeren Jahresabschlüssen, Berichtswesen und
KLR. Stärkerer Rückhalt der Verwaltungsführung
bei der Doppik-Einführung begünstigt die Exis-
tenz strategischer Ziele, stärkerer Rückhalt der
Lokalpolitik fördert die Erstellung der Jahresab-
schlüsse.
Ja
in Arbeit
Nein
0 %
10 %
20 %
30 %
40 %
50 %
60 %
70 %
80 %
90 %
100 %
konsolidierter Gesamtabschluss mit Beteiligungen
kennzahlengestütztes Berichtswesen
KLR
strategische Ziele
Kennzahlen zu Produkten
Jahresabschluss des Kernhaushaltes
Budgets
Teilhaushalte
Eröffnungsbilanz
Produkte
ABBILDUNG 4
Vorhandene Doppik-Instrumente, N=123 bis 129
Quelle: Eigene Darstellung
15

Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
|
Einführungsprozess und Umsetzungsstand
Abbildung 5 zeigt (rechts) die Pläne der Gemein-
den in Bezug auf die Doppik. Die relative Mehrheit
(39 Prozent) gibt an, die Doppik in den kommen-
den Jahren weiter ausbauen zu wollen. Ein ähn-
lich hoher Anteil antwortet mit „teils/teils“ und
ein Viertel plant keine weiteren Doppik-Aktivitä-
ten (26 Prozent). Dabei besteht kein Zusammen-
hang zur Anzahl der bereits bestehenden Instru-
mente. Es sind also nicht Gemeinden mit bis dato
wenigen Doppik-Instrumenten, welche in den
kommenden Jahren die Doppik vorantreiben wol-
len. Es ist auch kein Zusammenhang dergestalt
ersichtlich, dass ein bestimmter Mix vorhande-
ner oder fehlender Instrumente diese Ausbau-
pläne beeinflusst. Sowohl die Anzahl der Instru-
mente als auch die Ausbaupläne weisen keinen
Zusammenhang zu den erfahrenen Hürden des
Umstellungsprozesses auf. Auch ein unterschied-
liches Antwortverhalten zwischen den Gemein-
den, die eher aktuelle Jahresabschlüsse (2016 und
aktueller) vorweisen können, und denen, die keine
aktuellen Abschlüsse haben, ist nicht nachzuwei-
sen. Es ist somit aus der Befragung nicht ersicht-
lich, worauf die lokalen Pläne beruhen, die Doppik
kleiner Teil praktiziert weniger als drei, immer-
hin ein Viertel mehr als sechs Instrumente. In
vielen Gemeinden dauert der Einführungsprozess
allerdings noch an, sodass eine Wiederholung der
Befragung in einigen Jahren interessant wäre.
Bei genauerer Betrachtung zeigt sich, dass Jahres-
abschlüsse offenbar eine wichtige Schwelle sind.
Denn die 44 Gemeinden, die über aktuelle Jahres-
abschlüsse (ab 2016) verfügen, haben bestimmte
weitere Instrumente signifikant häufiger einge-
führt: strategische Ziele, Produkte mit Kennzah-
len und ein kennzahlengestütztes Berichtswesen.
Dies lässt sich dahingehend deuten, dass mit der
Bewältigung des Jahresabschlusses Kapazitäten
für weitere doppische Instrumente frei werden.
Zudem wird vermutet, dass in diesen Gemeinden
eine größere Überzeugung vom Nutzen der Doppik
vorherrscht, und deshalb mehr Instrumente ein-
geführt werden, die die positive Wirkung der Dop-
pik wiederum verstärken. Wir werden daher in den
folgenden Kapiteln auf diese Gruppe von Gemein-
den noch gesondert eingehen.
Wir planen die vorhandenen Doppik-Instrumente
auszubauen oder neue Instrumente einzuführen.
Anzahl der vorhandenen
Doppik-Instrumente
0 %
5 %
10 %
15 %
20 %
25 %
30 %
1 2 3 4 5 6 7 8 910
stimme nicht zu
stimme eher nicht zu
teils/teils
stimme eher zu
stimme voll zu
Anteil der Gemeinden
11 %
28 %
35 %
17 %
9 %
ABBILDUNG 5
Anzahl der umgesetzten Doppik-Instrumente und Ausbaupläne, N=129 (links), N=128 (rechts)
Quelle: Eigene Darstellung
16

Einführungsprozess und Umsetzungsstand |
Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
vorhandenen Literatur üblicherweise diskutier-
ten Einführungshürden in der eigenen Gemeinde
vorlagen. Abbildung 6 präsentiert eine beachtliche
Varianz, teils überraschende Antworten und einen
recht kontinuierlichen Verlauf der Zustimmung.
Die größte Hürde war der Arbeitsaufwand im Zuge
der Eröffnungsbilanz, der erstmalig, aber zum
Glück auch nur einmalig anfiel. Eng damit ein-
hergeht die drittplatzierte Hürde „Überlastung der
Kämmerei“. Ein positives Ergebnis findet sich am
Ende der Liste. Der fehlende Sinn der Doppik an
sich war kein besonderes Hindernis. In der Mitte
der Verteilung stehen zwei weitere Faktoren, die
aufgrund ihrer vermuteten Relevanz für den Pro-
zess der Doppik-Einführung und der Nutzung der
doppischen Instrumente für die Steuerung für die
weitere Analyse als Einflussfaktoren genutzt wer-
den: fehlender Rückhalt der Verwaltungsfüh-
rung und (stärker verbreitet) fehlender Rückhalt
der Lokalpolitik. Beide Angaben korrelieren stark,
traten also oft parallel auf.
auszubauen oder eben nicht. Hinsichtlich beider
Angaben (Anzahl doppischer Instrumente, Aus-
baupläne) treten auch keine Auffälligkeiten der
Einflussfaktoren auf. Es ist eher davon auszuge-
hen, dass in vielen Gemeinden die Doppik auf dem
aktuell niedrigen Stand verharren wird. Die Dop-
pik wurde und wird nicht konsequent und ganz-
heitlich eingeführt, sondern oft nur mit Blick auf
das gesetzlich Unabdingbare. Der Steuerungsnut-
zen kann so nicht entstehen. Dies mindert auch
die Hoffnung, dass mit steigendem Nutzen die
Akzeptanz der Reform steigt, und der Nutzen die
Kosten übersteigt.
Die Einführung der Doppik war für die Gemein-
den zweifellos ein Kraftakt, der hohe Ansprüche
an alle Beteiligten stellte. Nicht allein aus die-
ser operativen Mehrbelastung, sondern auch aus
Veränderungen selbst resultieren Widerstände.
Der holprige Einführungsprozess und die lücken-
hafte Einführung der Instrumente deuten dies für
Sachsen an. Die Befragung erhob daher auch, in
welchem Maße aus Sicht der Kämmerei die in der
stimme voll zu
stimme eher zu
teils/teils
0 %
10 %
20 %
30 %
40 %
50 %
60 %
70 %
80 %
90 %
100 %
Doppik nicht sinnvoll
begrenztes Fachwissen der Kämmerei
interne Projektorganisation
passende Software
Verschiebung der Umstellungsfrist durch das Land
fehlender Rückhalt der Verwaltungsführung
fehlender Rückhalt der Lokalpolitik
Bildung von Zielen und Kennzahlen
fehlende fachliche Unterstützung durch das Land
unerwartet hohe Kosten
unklare Rechtsgrundlagen
begrenzte Kompetenzen der Fachämter
allgemeine Überlastung der Kämmerei
Änderungen der Rechtsnormen
Arbeitsaufwand bei der Vermögensbewertung
stimme eher nicht zu
stimme nicht zu
ABBILDUNG 6
Hürden der Doppik-Einführung, N=123 bis 129
Quelle: Eigene Darstellung
17

Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
|
Einführungsprozess und Umsetzungsstand
der „hohen Kosten“, „Überlastung der Kämme-
rei“ oder „Kosten der Vermögensbewertung“.
Als ein wichtiger Grund für die zögerliche Umset-
zung der Doppik werden in der Literatur sowie
in den Expertengesprächen die hohen Kosten
genannt. Demzufolge haben wir die Kämme-
reien in der Befragung gebeten, die angefallenen
Umstellungskosten für verschiedene Aspekte zu
schätzen bzw. anzugeben, bzw. inwiefern diese
überhaupt anfielen (Abbildung. 7 und 8).
Es zeigt sich, dass in der Mehrheit der Gemeinden
alle Kostenarten anfielen. Im Grunde flächen-
deckend fielen Kosten für externe Schulungen
und IT an. Rund 90 Prozent der Gemeinden nah-
men externe Leistungen für Beratung und Bewer-
tung (wie vorstehend gezeigt, war dies die größte
Hürde der Doppik-Reform) in Anspruch. Über
60 Prozent benötigten in der Umstellungsphase
auch zusätzliches Personal. Des Weiteren kam
es zwangsläufig auch zu erheblichen internen
Kosten. Vor allem dieser Aspekt ist ein Hinweis
darauf, dass die Umstellung oft im laufenden
Geschäft als zusätzliche Aufgabe ohne Unterstüt-
zung durch zusätzliches Personal bewältigt wer-
den musste. Dies wurde auch in den Expertenin-
Die Hürden lassen sich nach intern und
extern gruppieren. Zu den externen, durch die
Gemeinde nicht beeinflussbaren Hürden gehö-
ren die Änderungen der Rechtsnormen, unklare
Rechtsgrundlagen, fehlende Unterstützung
durch das Land sowie die Verschiebung der
Umstellungsfrist. Diese vier Faktoren stehen
auch in einem statistisch signifikanten Zusam-
menhang. Drei dieser vier Faktoren finden sich
in der oberen Hälfte der Zustimmung, waren
also durchaus erheblich. Die übrigen Hürden
sind, zumindest in Grenzen, durch die Gemeinde
beeinflussbar (intern). Gleichwohl ist dies in
vielen Fällen nur Theorie. Denn auf die Über-
lastung der Kämmerei und Kompetenzlücken
der Fachämter ließe sich nur durch zusätzliches
Personal, externe Unterstützung oder Fortbil-
dung reagieren. Die „unerwartet hohen Kos-
ten“ zeigen, dass dies meist keine realistische
Option war.
Die formalen Einflussfaktoren wirken nur sehr
punktuell auf einzelne Hürden. So wurde der
allgemeine Sinn der Doppik eher in kleinen
Gemeinden angezweifelt. Eine schwierige Haus-
haltslage erhöhte die Probleme in der Projekt-
organisation, nicht aber die vermuteten Hürden
angefallen
nicht angefallen
0 %
10 %
20 %
30 %
40 %
50 %
60 %
70 %
80 %
90 %
100 %
externe Schulungen
externe IT
externe Bewertung
externe Beratung
Bewertungen intern
Schuldungen intern
IT intern
zusätzliches Personal
62
73
74
88
89
89
94
99
38
27
26
12
11
11
6
1
ABBILDUNG 7
Anfallende Kosten für die Doppik-Umstellung, N=118 bis 125
Quelle: Eigene Darstellung
18

Einführungsprozess und Umsetzungsstand |
Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
ausgaben. Die anderen Einflussfaktoren spielen
hier keine Rolle. Die meisten Gemeinden geben
an, für die verschiedenen Aspekte Kosten von bis
zu 20.000 Euro gehabt zu haben. Höhere Kosten
fielen vor allem deutlich häufiger beim zusätz-
lichen Personal für die Umstellung sowie für die
externe und interne Bewertung an (Abbildung 8).
Diese Angaben deuten an, dass die Gesamtkosten
meist den Wert von 100.000 Euro überschritten.
Sie waren damit durchaus relevant, auch wenn sie
sich über mehrere Jahre verteilten und in Relation
zu den Gesamthaushalten gesehen werden müs-
sen. Allerdings ist davon auszugehen, dass diese
Kosten nur einmalig anfielen.
terviews kritisch angemerkt und als eine Ursache
für eine mangelnde Akzeptanz bzw. einen als zu
gering wahrgenommenen Nutzen im Vergleich
zum erhöhten Arbeitsaufwand vermutet.
Was die Höhe der angefallenen Kosten angeht,
können viele Gemeinden vor allem für die inter-
nen Aspekte keine konkrete Summe angeben. Die
entsprechende Erfassung über z. B. eine KLR exis-
tierte nicht. So können z.B. 61 Prozent der Ant-
wortenden keine Angabe zur Höhe der intern
angefallenen IT-Kosten machen, und auch für
die internen Schulungen (53 Prozent) sowie die
interne Bewertung (50 Prozent) wurden ver-
gleichsweise wenige Angaben zur konkreten Kos-
tenhöhe gemacht.
Deshalb werden in der folgenden Auswertung nur
die Gemeinden berücksichtigt, welche die Kos-
tenhöhe beziffern können. Bei den Gemeinden,
in denen interne und externe Kosten in den oben
beschriebenen Bereichen anfielen, variiert die
Höhe naturgemäß stark vor allem in Abhängigkeit
von der Größe der Gemeinde. Zudem zeigt sich,
dass Gemeinden mit guter Haushaltslage signi-
fikant höhere Beträge für die externe Bewertung
0 %
10 %
20 %
30 %
40 %
50 %
60 %
70 %
80 %
90 %
100 %
externe Schulungen
externe IT
externe Bewertung
externe Beratung
Bewertungen intern
Schulungen intern
IT intern
zusätzliches Personal
bis 20.000 €
bis 50.000 €
bis 100.000 €
bis 200.000 €
über 200.000 €
ABBILDUNG 8
Höhe der angefallenen Kosten für die Doppik-Umstellung, falls diese von der Kämmerei beziffert
werden konnten, N=34 bis 102
Quelle: Eigene Darstellung
19

Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
|
Haushaltsausgleich in der Doppik
1.1.2018 der Ausgleich des Haushaltes ausschließ-
lich über das ordentliche Ergebnis definiert wurde.
In allen Jahren und mit zunehmender Tendenz
wird der Haushaltsausgleich vom überwiegenden
Teil der Gemeinden erreicht (zwischen 85 und 92
Prozent). Für das Jahr 2020 ergibt sich ein leich-
ter Rückgang, was aber vor allem daran liegt, dass
in rund einem Drittel der Gemeinden der Haus-
halt für 2020 zum Zeitpunkt der Befragung noch
nicht beschlossen war. Die gesetzliche Regelung
ließ von Anfang an die Möglichkeit zu, Fehlbeträge
mit dem Basiskapital zu verrechnen.
Um genauere Informationen über das Erreichen
des Haushaltsausgleichs zu erhalten, wurde daher
diese Option gesondert erhoben. Ausschließ-
lich über die Verrechnung mit dem Basiskapi-
tal erreichten in den Jahren 2013 bis 2016 weniger
als 50 Prozent der Gemeinden den Haushaltsaus-
gleich (Abbildung 9). Ab 2017 steigt der Anteil.
Der hohe Wert von 65 Prozent für das Haushalts-
jahr 2020 ist damit zu erklären, dass aufgrund
des Zeitpunktes der Befragung bei einem Teil der
befragten Gemeinden noch kein beschlossener
Haushalt vorlag.
6.
Haushaltsausgleich in der
Doppik
In vielen früheren Studien zur Umsetzung der
Doppik wird das Erreichen des doppischen Haus-
haltsausgleichs als große Herausforderung
genannt. Dies ist vor dem Hintergrund erklärbar,
als durch die Erwirtschaftung des Ressourcen-
verbrauchs vordergründig zusätzliche Aufwen-
dungen berücksichtigt werden mussten. Auf der
anderen Seite kann argumentiert werden, dass
diese Aufwendungen auch früher vorhanden
waren, allerdings in der Haushaltsplanung nicht
berücksichtigt werden mussten. Die Gemeinden
schätzen daher das Erreichen des Haushaltsaus-
gleichs als schwieriger ein (Abbildung 19). Nicht
zuletzt war dies ein Argument für den Freistaat
Sachsen, die Regelungen zum Haushaltsausgleich
zu ändern (Textbox 1).
Für die Einordnung der Haushaltslage wurde
gefragt, inwieweit der Haushaltsausgleich für die
Haushaltsjahre seit 2013 erreicht wurde. Die Frage
bezieht sich hierbei auf den Ergebnishaushalt, da
bis zur Neufassung der gesetzlichen Regelung zum
20 %
30 %
40 %
50 %
60 %
70 %
80 %
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
65
57
56
51
42
45
43
40
ABBILDUNG 9
Anteil der befragten Gemeinden, die den Haushaltsausgleich ausschließlich über die Verrechnung mit
dem Basiskapital erreichen, N=94 bis 110
Quelle: Eigene Darstellung
20

Haushaltsausgleich in der Doppik |
Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
Im zweiten Schritt des Haushaltsausgleichs wurde
der Blick in die Zukunft gerichtet (Abbildung 10).
Die Gemeinden sollten einschätzen, wie sie den
mittelfristigen Ausgleich der Ergebnishaushalte
erreichen werden. Der mit 28 Prozent weitaus
kleinere Teil der Gemeinden rechnet damit, dass
mittelfristig ein „regulärer“ Haushaltsausgleich
über die ordentlichen Erträge möglich sein wird.
Der deutlich größere Teil der Gemeinden, 78 Pro-
zent, geht davon aus, dass der Haushaltsausgleich
über die Ergebnisrücklagen der Vorjahre gelingen
wird. Und 82 Prozent rechnen damit, zusätzlich
die Altabschreibungen mit dem Basiskapital ver-
rechnen zu müssen.
An dieser Stelle ist das Antwortverhalten der
Befragten insofern interessant, als nur 95 der
Befragten eine Angabe zur ersten Antwortoption
„regulär über die ordentlichen Erträge“ gemacht
haben. Die Beteiligung nimmt nach Option zu,
d. h. auf „über die Ergebnisrücklagen der Vor-
jahre“ antworteten 111 Gemeinden und auf die
Möglichkeit der „Verrechnung mit dem Basiska-
pital“ 121. Demzufolge ist der Prozentsatz für den
„regulären Ausgleich“ statistisch „geschönt“,
da nur die abgegebenen Einschätzungen gezählt
wurden und ein Teil der Befragten zu dieser Option
Die Kommunalhaushaltsverordnung lässt auch die
Deckung über Ergebnisrücklagen der Vorjahre zu.
An dieser Stelle werden die Jahresabschlüsse rele-
vant. Denn je länger diese vorliegen, je länger also
der Betrachtungszeitraum ist, desto besser kann
beurteilt werden, inwieweit Ergebnisrücklagen für
den Haushaltsausgleich existieren. Unter den teil-
nehmenden Gemeinden verfügen 44 über relativ
aktuelle Jahresabschlüsse. Es zeigt sich, dass diese
Gemeinden seltener auf die ausschließliche Ver-
rechnungsoption mit dem Basiskapital zurück-
greifen mussten. Im Jahr 2016 z. B. nur 21 Prozent.
Auch in den Folgejahren liegen die Werte die-
ser Gruppe deutlich unter der Grundgesamtheit.
Dieser Anstieg kann damit erklärt werden, dass
die gesetzliche Regelung mit deutlicher Vereinfa-
chung zur Verrechnung mit dem Basiskapital zum
1.1.2018 geändert wurde und für 2020 gilt wiede-
rum, dass noch nicht alle Befragten den aktuells-
ten Haushaltsplan vorliegen hatten. Das Antwort-
verhalten zeigt die Notwendigkeit und Vorteile,
die Jahresabschlüsse zeitnah zu erstellen, da dann
der Haushaltsausgleich eher über die Rücklagen
erfolgt und die nicht nachhaltige Verrechnung mit
dem Basiskapital nicht notwendig ist.
trifft zu
trifft nicht zu
0 %
10 %
20 %
30 %
40 %
50 %
60 %
70 %
80 %
90 %
100 %
regulär über ordentliche Erträge
Ergebnisrücklagen der Vorjahre
Verrechnung mit dem Basiskapital
28
78
82
72
22
18
ABBILDUNG 10
Mittelfristiger Haushaltsausgleich, N=95 bis 121
Quelle: Eigene Darstellung
21

Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
|
Haushaltsausgleich in der Doppik
2. Der Haushaltsausgleich erfolgt über die Rück-
lagen und das Basiskapital. Hier wird damit
gerechnet, dass die Rücklagen der Vorjahre
allein nicht ausreichen. Diese Option des
Haushaltsausgleichs wird als häufigster Fall
der nächsten Jahre prognostiziert (49 Pro-
zent). Hier wird kein ausgeglichenes ordentli-
ches Ergebnis erwartet.
3. Der Haushalt wird nur über das Basiskapi-
tal ausgeglichen. Es be- und entstehen keine
Rücklagen sowie Überschüsse im ordentlichen
Ergebnis. Dies ist die schlechteste Option des
Ausgleichs. Jede vierte Gemeinde (24 Prozent)
rechnet damit, diese Möglichkeit in Anspruch
nehmen zu müssen.
4. Die vierte Option beschreibt einen Haushalts-
ausgleich, der alle drei Ersatzdeckungswege
gleichzeitig nutzt. Ein geringer Anteil von 6
Prozent geht davon aus, diese Option zu benö-
tigen.
Interessant ist das Antwortverhalten im Detail.
Die 21 Prozent der Gemeinden in Option 1 antwor-
keine Antwort gab (N=95). Für die kommenden
Jahre geht daher nur ein kleiner Teil der Gemein-
den davon aus, den Haushaltsausgleich auf dem
eigentlich vorgesehenen Weg zu erreichen.
Bei der Frage nach dem voraussichtlichen zukünf-
tigen Haushaltsausgleich waren Mehrfachantwor-
ten möglich, da auch die Gesetzeslage drei Mög-
lichkeiten jenseits des regulären Ausgleichs über
die ordentlichen Erträge vorsieht. Daraus ergeben
sich insgesamt vier Optionen für den zukünftigen
Haushaltsausgleich, deren Relevanz für die nächs-
ten Jahre unterschiedlich ausfällt (Abbildung 11):
1.
Der Haushaltsausgleich kommt über das aktu-
elle ordentliche Ergebnis sowie die Ergeb-
nisrücklagen der Vorjahre zustande. Das
Basiskapital wird nicht benötigt. Der Haus-
haltsausgleich wird durch die aktuelle Leis-
tungsfähigkeit und die der Vorjahre erreicht.
Dieser Zustand ist das Ziel der Doppik. Nur
jede fünfte Gemeinde (21 Prozent) wird mit
dieser Option auskommen.
über alle drei Komponenten
nur über Basiskapital
über Ergebnis und Rücklagen (ohne Basiskapital)
über Rücklagen und Basiskapital
über alle drei Komponenten
nur über Basiskapital
über Ergebnis und Rücklagen (ohne Basiskapital)
über Rücklagen und Basiskapital
49 %
21 %
6 %
24 %
ABBILDUNG 11
Varianten des mittelfristigen Haushaltsausgleichs, N=125
Quelle: Eigene Darstellung
22

Haushaltsausgleich in der Doppik |
Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
Mit der Gesetzesänderung zum 1.1.2018 (§ 72 Abs. 3
SächsGemO) veränderte sich die Möglichkeit der Ver-
rechnung von Fehlbeträgen mit dem Basiskapital. Zu-
nächst wird die Regelung zum Ausgleich des Ergebnis-
haushaltes fortgeführt. Die gesamten Erträge müssen
die gesamten Aufwendungen unter Berücksichtigung
von Rücklagen aus Überschüssen des Gesamtergeb-
nisses der Vorjahre decken. Ein Ergebnishaushalt gilt
allerdings auch dann als ausgeglichen, wenn aus Alt-
abschreibungen des Anlagevermögens (bilanziert bis
2017) Fehlbeträge entstehen und diese mit dem vor-
handenen Basiskapital der Bilanz verrechnet werden
können. Zusätzlich muss auch im Finanzhaushalt ge-
zeigt werden, dass die Liquidität in der Gemeinde si-
chergestellt ist, und es darf keine Überschuldung (d. h.
ein negatives Eigenkapital) vorliegen.
Die neue Regelung zum Haushaltsausgleich stellt im
Ergebnishaushalt eine erhebliche Erleichterung dar.
Durch die Verrechnungsmöglichkeit mit dem Basis-
kapital müssen für das „Altvermögen“ keine Abschrei-
bungen erwirtschaftet werden. Dadurch entstehen
zukünftige Refinanzierungslücken für den gesamten
Kapitalbestand in den Gemeinden. Diese kurzfristige
Erleichterung des Haushaltsausgleichs widerspricht
damit einer mittel- bis langfristig tragfähigen Lösung.
Für den Finanzhaushalt wiederum bedeutet die Re-
gelung nur die Sicherstellung der Finanzierung der
Kreditverbindlichkeiten, aber nicht der notwendigen
Investitionen. In dieser Kombination führt diese ge-
setzliche Regelung dauerhaft zu einer Unterfinanzie-
rung der Investitionen. Das eigentliche doppische Sys-
tem wird außer Kraft gesetzt.
Hinzu kommt, dass die 2018 in Kraft getretene Rege-
lung zur Erleichterung des Haushaltsausgleichs auf
der Basis von Haushaltsdaten und nicht der Jahresab-
schlüsse getroffen wurde. Zwischenzeitlich zeigt sich
in den vorliegenden Jahresabschlüssen, dass häufig Er-
gebnisrücklagen in ausreichendem Maß angesammelt
werden, um den Ausgleich des Ergebnishaushaltes
auch ohne Erleichterungen zu erreichen.
TEXTBOX 1
Doppischer Haushaltsausgleich in Sachsen
Im kameralen System funktionierte der kommunale
Haushaltsausgleich über den Ausgleich der Einnah-
men und Ausgaben, d. h. der zahlungswirksamen Grö-
ßen. Ziel der Umstellung auf die kommunale Doppik ist
die Einbeziehung des Vermögensverzehrs über die Ab-
schreibungen. Es änderten sich somit die gesetzlichen
Anforderungen für den Haushaltsausgleich, was in vie-
len Kommunen zu Unwillen führte. In Sachsen wurden
die Regelungen zum doppischen Haushaltsausgleich
nach Einführung bereits mehrfach geändert.
In den Jahren vor 2018 galt folgende Haushaltsaus-
gleichsregelung für den Ausgleich des Ergebnishaus-
haltes: Nach § 72 Abs. 3 der SächsGemO genügte der
Ausgleich in ordentlichen Erträgen und Aufwendun-
gen unter Berücksichtigung von Fehlbeträgen und
Überschüssen des ordentlichen Ergebnisses aus den
Vorjahren. Es wurde bereits hier die Möglichkeit der
Verrechnung von Fehlbeträgen mit dem Basiskapital
eingeführt, allerdings nur unter der Bedingung der Er-
stellung eines Haushaltsstrukturkonzepts (§ 72 Abs. 5
SächsGemO).
Darüber hinaus existierte mit § 131 Abs. 6 SächsGemO
eine Übergangsregelung zunächst bis 31.12.2016,
dann verlängert bis 31.12.2017, die die Ausnahme vom
Ausgleich des Ergebnishaushaltes wie folgt erlaubte:
Ein Haushalt galt auch dann als ausgeglichen, wenn der
Saldo aus der Summe der Einzahlungen sowie der Aus-
zahlungen, ausgedrückt durch die Verrechnung der
drei Zahlungsmittelsalden des Finanzhaushaltes, zu-
züglich der vorhandenen liquiden Mittel aus den Vor-
jahren, einen positiven Wert erreichte. Mit dieser Re-
gelung wurde die zahlungsorientierte Sichtweise aus
der Kameralistik beibehalten, ohne den eigentlichen
Zweck der Doppik-Umstellung, d. h. die Ressourcenori-
entierung, einzubeziehen. Im doppischen System kann
allerdings nur Liquidität entstehen, wenn im Zahlungs-
mittelsaldo aus der laufenden Verwaltungstätigkeit
hinreichend große Überschüsse, z. B. in Höhe der nicht
zahlungswirksamen Abschreibungen, entstehen, wes-
halb diese Übergangsregelung nicht tragfähig war.
23

Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
|
Kommunale Steuerung
7.
Kommunale Steuerung
Zu den wesentlichen Zielen der Doppik gehört
die Steuerung des Haushaltes über betriebswirt-
schaftliche Instrumente. Nicht zuletzt soll darüber
auch der Haushaltsgrundsatz der Wirtschaftlich-
keit erreicht werden. Dahinter steht der Gedanke,
bei begrenztem Budget die Gelder so effizient wie
möglich zur Zielerreichung einzusetzen. Hierzu
sollen Ziele formuliert werden, die einerseits die
Erfüllung der Aufgaben der Gemeinde nachhal-
tig sichern, zudem aber auch die zukünftige Ent-
wicklung der Gemeinde fokussieren und festle-
gen sollen.
Für diese neue Art der Steuerung stellt die Dop-
pik wie in Kapitel 5 diskutiert, einige Instrumente
bereit, wie Produkte, Ziele, Kennzahlen, KLR und
Berichtswesen. Voraussetzung für die vorgese-
hene Outputsteuerung, also das Steuern über
Ergebnisse des Verwaltungshandelns sowie die
regelmäßige Prüfung der Wirkungen, sind aktuelle
Daten. Diese Daten sollen in einem regelmäßigen
Berichtswesen zusammengefasst und den rele-
vanten Personen als Grundlage für Entscheidun-
gen und Steuerung zur Verfügung gestellt werden.
Um die Praxis der doppischen Steuerung näher
zu beleuchten, wurden die Kämmereien gebeten,
Einschätzungen zur Nutzung dieser typischen
doppischen Steuerungsinstrumente zu geben.
Allerdings ist zu beachten, dass die Existenz der
Instrumente zwar Grundlage für eine erfolgrei-
che Steuerung ist, ihr Mehrwert jedoch von der
Qualität und Akzeptanz der Instrumente und der
dadurch erhobenen Informationen abhängt. Dies
zeigt sich auch in den Befragungsergebnissen.
Zudem verdeutlicht sich sowohl in der Auswertung
der Befragung als auch in den Experteninterviews,
dass der Begriff „Steuerung“ in der Praxis breiter
interpretiert wird als in der betriebswirtschaftli-
chen Theorie. Offensichtlich legt die Verwaltungs-
praxis hohen Wert auf qualitative Aspekte neben
quantitativen Kennzahlen.
ten konsistent. Es kann nur dann eine Rücklage
entstehen, wenn in den Vorjahren ein Überschuss
im ordentlichen Ergebnis entstanden ist. Bei den
49 Prozent der Befragten in Option 2 bleibt die
Frage offen, woraus die Rücklage entstehen soll,
wenn in den Vorjahren kein Überschuss erwirt-
schaftet wurde. Darüber hinaus stellt sich die
Frage, wie ein Haushaltsausgleich erreicht werden
kann, wenn zu einem bestimmten Zeitpunkt das
vorhandene Basiskapital aufgezehrt ist. Das Ant-
wortverhalten deutet darauf hin, dass das System
des doppischen Ergebnisausgleichs noch nicht
vollständig von den Verantwortlichen in die Pla-
nungsentscheidungen implementiert wird.
Um eine valide Einschätzung zu treffen, in wel-
chem Maße zukünftige Haushaltsjahre über die
Rücklagen ausgeglichen werden können, benö-
tigt eine Gemeinde Jahresabschlüsse, um diese
Position bemessen zu können. Tatsächlich plant
ein deutlich höherer Anteil der Gemeinden mit
aktuellen Jahresabschlüssen, zukünftig Rückla-
gen zu verwenden (38 statt 21 Prozent). Der Haus-
haltsausgleich über Rücklagen und Basiskapital
bzw. allein über das Basiskapital wird bei die-
sen Gemeinden hingegen voraussichtlich weni-
ger genutzt.
Bezogen auf den Gemeindetyp, die Gemeinde-
größe sowie die Zugehörigkeit zum Landkreis
ergibt sich kein signifikant unterschiedliches
Antwortverhalten. Es zeigt sich jedoch, dass je
länger die Doppik-Erfahrung in einer Gemeinde
ist, die Erwartung des regulären Haushaltsaus-
gleichs über das ordentliche Ergebnis zurückgeht.
Auch wird die Unterstützung der Lokalpolitik eher
negativ in Bezug auf das ausgeglichene ordentli-
che Ergebnis eingeschätzt. Eine positive Einstel-
lung zur Doppik der Befragten führt dagegen eher
zu einem ausgeglichenen ordentlichen Ergebnis
bzw. zu einem Ausgleich des Haushaltes über die
Ergebnisrücklagen der Vorjahre. Darüber hinaus
führt die Erwartung, den Haushalt regulär über das
ordentliche Ergebnis ausgleichen zu können, zu
einer rückläufigen Erwartung, dass eine Verrech-
nung mit dem Basiskapital benötigt wird.
24

Kommunale Steuerung |
Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
bar wächst die Zahl der Teilhaushalte tendenziell
mit der Größe der Gemeinden, da der Aufgabenka-
talog zunimmt.
1
Die Bildung von Produkten ent-
sprechend dem verbindlichen Produktrahmen der
Verwaltungsvorschrift Kommunale Haushalts-
systematik (VwV KomHSys) ist verpflichtend. Die
Zuordnung mindestens eines Schlüsselproduktes,
hinterlegt mit Zielen und Kennzahlen, zu jedem
Teilhaushalt ist jedoch nur eine Sollvorgabe. In
diesem Sinne ist es durchaus positiv zu vermer-
ken, dass lediglich die sehr geringe Zahl von acht
Gemeinden in unserer Befragung keine Schlüs-
selprodukte ausweist. Wie Tabelle 1 zeigt, nimmt
die Zahl der Schlüsselprodukte wiederum mit der
Einwohnerzahl tendenziell zu. Ein Fünftel der
Gemeinden verfügt über mehr als zehn Schlüs-
selprodukte.
Die Schlüsselprodukte sollen ihrer Intention nach
die wichtigsten strategischen Leistungen der
Gemeinde abbilden und somit auch von höherer
Relevanz für die politische Steuerung sein. Bereits
daraus folgt eine gewisse zahlenmäßige Limitie-
rung der Schlüsselprodukte.
1
Im Durchschnitt verfügen die Gemeinden bis 5.000 Ein-
wohner über sechs Teilhaushalte und sechs Schlüssel-
produkte. Gemeinden über 10.000 Einwohner verfügen
bereits über zehn Teilhaushalte und zwölf Schlüsselpro-
dukte.
7.1
Bildung von Teilhaushalten und
Produkten
Die Kommunalhaushaltsverordnung legt fest,
dass der Gesamthaushalt in Teilhaushalte zu glie-
dern ist, welche entweder die Organisation der
Verwaltung oder die Produktbereiche abbilden.
Der Befragung folgend wählten 37 Prozent der
Gemeinden die organisationsorientierte Variante,
63 Prozent der Gemeinden bildeten die Teilhaus-
halte produktorientiert. Beide Optionen haben
Vor- und Nachteile. Organisationsorientierte Teil-
haushalte entsprechen der Aufbaustruktur der
Verwaltung. Sie erleichtern Management, Bud-
getierung und Verantwortung. Dafür müssen aber
ggf. Produktbereiche auf verschiedene Teilhaus-
halte aufgeteilt werden. Ein weiterer Nachteil ist,
dass bei einer Reorganisation der Verwaltung ent-
sprechend auch die Teilhaushalte angepasst wer-
den müssten. Andererseits ist davon auszugehen,
dass die organisationsorientierte Bildung der Teil-
haushalte der üblichen Aufgabenorganisation und
Personalzuteilung eher entspricht. Produktorien-
tierte Haushalte erleichtern der Politik eine zielo-
rientierte Steuerung, allerdings sind die Teilhaus-
halte in der Umsetzung auf verschiedene Ämter
verteilt und manche Teilhaushalte sind budge-
tär sehr klein.
Die Anzahl der Teilhaushalte variiert über die
befragten Gemeinden, wobei der Großteil (57,3
Prozent) bis zu 5 bzw. 6 bis 10 (36,3 Prozent) Teil-
haushalte gebildet hat (Tabelle 1). Nachvollzieh-
TABELLE 1
Anzahl der Teilhaushalte und Produkte
Anzahl der gebildeten Teilhaushalte
Anzahl der gebildeten Schlüsselprodukte
1–5
6–10
11–15
>15
keine
1–5
6–10
11–15
>15
bis 5.000
Einwohner
70,7 %
22,4 %
1,7 %
5,2 %
5,4 %
50,0 %
33,9 %
7,1 %
3,6 %
mehr als 5.000
Einwohner
45,5 %
48,5 %
1,5 %
4,5 %
7,6 %
31,8 %
33,3 %
15,2 %
12,1 %
insgesamt
57,3 %
36,3 %
1,6 %
4,8 %
6,6 %
40,2 %
33,6 %
11,5 %
8,2 %
Quelle: Eigene Darstellung
25

Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
|
Kommunale Steuerung
der Verwaltungsführung zur Doppik groß ist, der
Gemeinderat häufiger in die Bildung der Schlüs-
selprodukte involviert war. Wenn die Kämme-
rei den Rückhalt der Politik als nicht optimal
einschätzt, werden die Schlüsselprodukte umso
häufiger von der Kämmerei gebildet. Es ist jedoch
gerade nicht Aufgabe der Kämmerei, die Strategie
der eigenen Gemeinde und damit die passenden
Schlüsselprodukte auszuwählen.
Von den 105 Gemeinden, die ihre Schlüsselpro-
dukte in der Befragung aufgelistet haben, haben
77 Prozent Schlüsselprodukte im Bereich „Kin-
der-, Jugend- und Familienhilfe“ (angegeben
wurden ausschließlich Kitas) sowie 75 Prozent im
Bereich „Schulträgeraufgaben“ gebildet (Abbil-
dung 13). Diese Auswahl wirft durchaus Fragen
auf. Denn Kitas können in Sachsen kaum als
strategisch zentral für die Gemeindeentwick-
lung betrachtet werden, da der Ausbaustand (im
Gegensatz zu Westdeutschland) bereits sehr hoch
ist. Als Schulträger sind die Gemeinden zwar für
die Infrastruktur der Schule zuständig, bestim-
men aber nicht über deren Existenz. Es gibt somit
an diesem Produkt recht wenig zu steuern.
Ebenfalls häufig genannt werden die Produkt-
bereiche „Verkehrsflächen und -anlagen und
ÖPNV“ sowie „Sicherheit und Ordnung“ (hier
v. a. Brandschutz). Die Bereiche „Gesundheits-
dienste“ sowie „Umweltschutz“ werden über-
Da die Schlüsselprodukte relevanter Bestandteil
der strategischen Planung und Steuerung sind,
sollten sie auch von den für die Steuerung und
Strategie zuständigen Gremien, also dem Gemein-
derat sowie ggf. der Verwaltungsführung, gebil-
det werden. Im Rahmen der Befragung stellt sich
jedoch heraus, dass der Gemeinderat nur in knapp
der Hälfte der befragten Gemeinden an der Bil-
dung maßgeblich beteiligt war (Abbildung 12).
Die Begründung liegt hier sicherlich auch darin,
dass strategische Ziele nur gering verbreitet sind
(Kapitel 7.5). In den Experteninterviews wurden
zusätzlich fehlendes Bewusstsein als auch man-
gelndes Interesse vonseiten der Lokalpolitik als
Ursache genannt. Diese Lücke des politischen
Interesses füllten offenbar die Kämmereien. Sie
waren dominant in der Definition der Schlüssel-
produkte. Dies ist einerseits nachvollziehbar, da
es sich um einen Bestandteil des Haushaltsplans
handelt, andererseits aber nachteilig, da dann die
finanzielle die fachliche Perspektive überwiegt.
Dies erschwert die inhaltliche Steuerung.
In der Befragung zeigt sich wiederum, dass der
Gemeinderat umso mehr involviert war, je klei-
ner die antwortende Gemeinde ist. Keinen Ein-
fluss darauf, von wem die Schlüsselprodukte aus-
gewählt wurden, haben die Doppik-Erfahrung,
die Zustimmung zur Doppik sowie die Haus-
haltslage. Die Auswertung der Daten zeigt zudem
erwartungsgemäß, dass dort, wo der Rückhalt
trifft zu
trifft nicht zu
0 %
10 %
20 %
30 %
40 %
50 %
60 %
70 %
80 %
90 %
100 %
Fachämter
Gemeinderat
Verwaltungsführung
Kämmerei
25
48
62
85
75
52
38
15
ABBILDUNG 12
Verantwortlichkeiten für die Bildung der Schlüsselprodukte, N=91 bis 115
Quelle: Eigene Darstellung
26

Kommunale Steuerung |
Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
7.2
Erhebung und Nutzung von
Kennzahlen
Die Produkte sollen das zentrale Instrument der
Haushaltssteuerung sein. Für eine effektive Steu-
erung sind Ziele, strategisch als auch operativ,
notwendig. Deren Einhaltung wird dann jeweils
über definierte Kennzahlen gemessen. Die Zahl
der Schlüsselprodukte ist naturgemäß gering,
dennoch hat fast die Hälfte der Befragten diese
nicht vollständig mit Zielen und Kennzahlen hin-
terlegt (Abbildung 14).
Für die große Zahl der übrigen Produkte werden
von drei Vierteln der Kommunen (78 Prozent) eher
keine Ziele und Kennzahlen hinterlegt. Auffäl-
lig ist, dass diese Praxis negativ mit der Einstel-
lung der Kämmerei zur Doppik korreliert („Insge-
samt ist die Umstellung auf die Doppik für uns eine
sinnvolle Maßnahme“). Die Größe der Gemeinde,
die Doppik-Erfahrung, die Haushaltslage und der
Rückhalt in Verwaltungsführung und Politik haben
hingegen keinen Einfluss auf die Hinterlegung der
Produkte mit Zielen und Kennzahlen.
haupt nicht genannt, der Bereich „Soziale Hilfen“
nur von einem Antwortenden. Dies erklärt sich
zum Teil aus dem Aufgabenkatalog der teilneh-
menden Gemeinden.
Dieses Antwortverhalten widerspricht der theore-
tischen Annahme der Identifikation von Schlüs-
selprodukten zur strategischen Steuerung. Die
Häufigkeit der Nennungen in den Produktberei-
chen 12, 54, 21 bis 24 und 36 zeigt, dass die Befrag-
ten Schlüsselprodukte zum überwiegenden Anteil
nach deren finanzieller Bedeutung ausgewählt
haben. Die strategische Relevanz für die Entwick-
lung der Gemeinden lässt sich aus diesen Pro-
duktbereichen nicht erkennen. Hier schließt sich
auch der Kreis zu den Verantwortlichen bei der
Bildung der Schlüsselprodukte. Da der überwie-
gende Teil der Schlüsselprodukte durch die Käm-
mereien gebildet wurde, ist nachvollziehbar, dass
solche mit hohen finanziellen Zwängen ausge-
wählt wurden.
0 %
10 %
20 %
30 %
40 %
50 %
60 %
70 %
80 %
41 Gesundheitsdienste
56 Umweltschutz
31–35 Soziale Hilfen
53 Ver- und Entsorgung
52 Bau- und Grundstücksordnung
51 Räumliche Planung und Entwicklung
57 Wirtschaft und Tourismus
55 Naturschutz und Landschaftspflege
25–29 Kultur und Wissenschaft
42 Sportförderung
11 Innere Verwaltung
61 Allgemeine Finanzwirtschaft
12 Sicherheit und Ordnung
54 Verkehrsflächen und -anlagen, ÖPNV
21–24 Schulträgeraufgaben
36 Kinder-, Jugend- und Familienhilfe
ABBILDUNG 13
Schlüsselprodukte der befragten Städte und Gemeinden, N=105
Quelle: Eigene Darstellung
27

Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
|
Kommunale Steuerung
zahlen erheben. Selbst hier werden die Daten nur
in einem Bruchteil der Gemeinden tatsächlich bei
operativen Entscheidungen berücksichtigt, an die
Politik berichtet und von dieser genutzt.
2
Mit Blick auf potenzielle Einflussfaktoren zeigt
sich, dass Gemeinden mit schwieriger Haushalts-
lage signifikant weniger operative Kennzahlen
erheben, ebenso Gemeinden mit skeptischer Ein-
stellung zur Doppik. Die Gemeindegröße sowie
der Rückhalt von Verwaltungsführung und Politik
spielen keine Rolle.
Insgesamt zeigt sich für die Ermittlung und Nut-
zung von Kennzahlen, dass diese bei Weitem noch
nicht flächendeckend etabliert sind. Und selbst
dort, wo systematisch und regelmäßig Kennzahlen
erhoben werden, tragen diese innerhalb der Ver-
waltung und Politik nur wenig zur Steuerung bei.
Ob dies eher daran liegt, dass aus Sicht der poten-
ziellen Anwender nicht die richtigen Kennzah-
len erhoben werden, oder ob kein Interesse an der
Nutzung von Kennzahlen für Entscheidungspro-
zesse besteht, bleibt weiteren Forschungen vor-
behalten.
2
Kennzahlen werden (eher) zur operativen Steuerung ge-
nutzt: 21 Prozent; Kennzahlen werden (eher) an die Poli-
tik berichtet: 28 Prozent; Kennzahlen werden (eher) bei
politischen Entscheidungen berücksichtigt: 22 Prozent.
Aus der Umfrage ergeben sich allerdings keine
Aussagen über die Qualität der Ziele und Kenn-
zahlen, mit denen vor allem die Schlüsselprodukte
hinterlegt wurden. Deren Nutzen für die Steue-
rung hängt jedoch davon ab, ob neben fiskalischen
und Mengenzielen auch solche mit inhaltlichem
Bezug definiert wurden und die Kennzahlen diese
präzise erfassen.
Für die operative Steuerung im kommunalen All-
tag ist es entscheidend, regelmäßig und systema-
tisch mit Kennzahlen zu arbeiten und diese in die
bürokratischen Routinen und politischen Ent-
scheidungen zu integrieren. Von diesem Soll-
zustand sind die sächsischen Gemeinden weit
entfernt (Abbildung 15). Nur ein verschwindend
geringer Teil der Gemeinden (12 Prozent) erfasst
und verarbeitet Daten systematisch. Anders
verhält es sich mit Kennzahlen im politischen
Raum, die ebenso kaum an die Politik heran-
getragen, dort aber dann nahezu ignoriert wer-
den. Es besteht in der Lokalpolitik offenbar keine
Nachfrage, kein wahrgenommener Bedarf an sol-
chen Daten. Dementsprechend verhält sich die
Gemeindeverwaltung ein Stück weit rational,
diese nicht zu erstellen.
Auf welch große Hürden die Arbeit mit Kennzah-
len in Politik und Verwaltung stößt, bestätigt die
separate Auswertung der 43 Gemeinden, die nach
eigenen Angaben systematisch Daten und Kenn-
0 %
10 %
20 %
30 %
40 %
50 %
60 %
70 %
80 %
90 %
100 %
restliche Produkte
Schlüsselprodukte
stimme voll zu
stimme eher zu
teils/teils
stimme eher nicht zu
stimme nicht zu
ABBILDUNG 14
Produktorientierte Kennzahlen der sächsischen Städte und Gemeinden, N=124
Quelle: Eigene Darstellung
28

Kommunale Steuerung |
Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
weitere 17 Prozent geben an, zumindest teil-
weise ein solches Berichtswesen implementiert zu
haben. Das Fehlen eines regelmäßigen Berichts-
wesens lässt sich in Teilen mit der Verzögerung bei
den Jahresabschlüssen erklären. In den Experten-
interviews wurde zudem darauf hingewiesen, dass
vonseiten der möglichen Adressaten kein Inter-
esse an einem kennzahlenbasierten Berichtswe-
sen besteht und man deshalb auf die Erstellung
verzichtet.
Von den Befragten, die Nutzung eines Berichtswe-
sens voll, eher oder teilweise bestätigen, wird die-
ses vor allem von der Kämmerei genutzt (Abbil-
dung 16). Dies lässt darauf schließen, dass eher
Finanzzahlen berichtet werden. Rechnungsprü-
fung, Verwaltungsführung und Gemeinderäte,
in der Theorie typische Adressaten, nutzen das
Berichtswesen wenig. Dementsprechend hat auch
das Abweichen von Zielen und Kennzahlen mehr-
heitlich keine Konsequenzen. Die Einschätzungen
über das Nutzerverhalten des Berichtswesens kor-
respondieren mit den Angaben zu den Kennzah-
len. Es besteht in Verwaltungsführung und Lokal-
politik keine Nachfrage nach Daten; selbst in den
Gemeinden, in denen ein Berichtswesen prakti-
ziert wird.
Hier zeigt sich allerdings die Gefahr, dass Kenn-
zahlen (wenn überhaupt) lediglich zum Selbst-
zweck erhoben, jedoch nicht genutzt werden.
Damit steht dem Erhebungsaufwand kein Nutzen
gegenüber. Die erhoffte Unterstützung strategi-
scher und operativer Entscheidungen sowohl auf
politischer Ebene als auch in der Verwaltung selbst
findet nicht statt.
7.3
Verbreitung des Berichtswesens
In Berichten werden regelmäßig, systematisch und
themenspezifisch Daten gesammelt und adressa-
tengerecht aufbereitet. Sie werden entsprechen-
den Stellen (Verwaltungsführung, Gemeinderat)
zur Verfügung gestellt, um deren Entscheidungs-
findung zu unterstützen. Das Berichtswesen stärkt
damit die Informationsfunktion des Rechnungs-
wesens. Für die mit der Umstellung auf die Doppik
erhoffte höhere Wirtschaftlichkeit und Zielorien-
tierung ist ein solches Berichtswesen unerlässlich.
Dabei wird in der Theorie auch von unterjährigen
Zwischenberichten ausgegangen, um im Control-
ling-Regelkreislauf regelmäßig Entscheidungen
zu überprüfen und ggf. anzupassen.
Ein Berichtswesen mit Zielen und zugehörigen
Kennzahlen liegt in jeder vierten Kommune vor,
0 %
10 %
20 %
30 %
40 %
50 %
60 %
70 %
80 %
90 %
100 %
Die Kennzahlen werden zur Steuerung von
Ausgaben und Leistungen auf der operativen
Ebene der Verwaltung genutzt.
Die operativen kennzahlen werden regelmäßig bei
politischen Entscheidungen berücksichtigt.
Die operativen Kennzahlen werden an die Politik
berichtet.
Wir erfassen systematisch Daten und verarbeiten
sie zu Kennzahlen.
stimme voll zu
stimme eher zu
teils/teils
stimme eher nicht zu
stimme nicht zu
ABBILDUNG 15
Erhebung und Nutzung operativer Kennzahlen, N=122 bis 124
Quelle: Eigene Darstellung
29

Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
|
Kommunale Steuerung
gung teilnehmenden Gemeinden von der Grund-
gesamtheit positiv abweichen. Erfragt wurde die
Jahreszahl des jeweils aktuellsten doppischen
Jahresabschlusses, was beinhaltet, dass die Vor-
jahre darin enthalten sind. Daraus erklärt sich
der jeweils abnehmende Verlauf der Werte. Es
haben vermehrt solche Gemeinden an der Befra-
gung teilgenommen, die relativ aktuelle Jahresab-
schlüsse vorweisen können.
Die aus dem Jahresabschluss gewonnenen Infor-
mationen geben Hinweise darauf, wie sich die
untersuchte Gemeinde langfristig entwickelt, aber
auch, wie eine Gemeinde zum Stichtag für aktuelle
Herausforderungen finanziell aufgestellt ist. Zum
Beispiel weist die Bilanz die Rücklagen aus. Die
Jahresabschlüsse sollten mithilfe von Kennzahlen
interpretiert und ausgewertet werden. Eine sol-
che Auswertung erlaubt den Vergleich mit ande-
ren Kommunen, auch wenn die Jahresabschlüsse
Spielräume z. B. bei der Bewertung aufweisen. Der
Vergleich mit den eigenen Vorjahresdaten ist für
jede Gemeinde aufschlussreich.
Die Mehrheit der Gemeinden stimmt der Aussage
zu, dass der doppische Jahresabschluss wichtig für
die Steuerung der Gemeinde ist (Abbildung 18).
Weniger als ein Fünftel lehnt dies ab. Die Bedeu-
tung dieses Instruments ist somit erkannt. Nur
Gemeinden mit längerer Doppik-Erfahrung, bes-
serer Haushaltslage und positiver Einstellung zur
Doppik wenden signifikant häufiger ein regelmä-
ßiges Berichtswesen an. Die Größe der Gemeinde,
damit auch Aufgabenkatalog und Verwaltungs-
kraft, macht hingegen keinen Unterschied im
Antwortverhalten. Dies ist bedenklich, da mit
zunehmender Größe der objektive Bedarf eines
Berichtswesens zunimmt.
Insgesamt ist die eher geringe Anzahl von Ant-
wortenden mit einem zumindest teilweise aus-
geprägten Berichtswesen problematisch, als die
Bereitstellung transparenter und zeitnaher Infor-
mationen Grundlage für eine effektive und effizi-
ente Steuerung ist. Das Fehlen dieser Grundlage
führt demnach auch dazu, dass die von der Ein-
führung der Doppik erhofften Verbesserungen
nicht eintreten können.
7.4
Bedeutung der doppischen
Jahresabschlüsse
Die meisten Gemeinden Sachsens sind mit der
fristgerechten Erstellung der doppischen Jah-
resabschlüsse in Verzug, worauf der Sächsische
Rechnungshof wiederholt hinwies (SRH 2019:
263). Abbildung 17 zeigt, dass die an dieser Befra-
0 %
10 %
20 %
30 %
40 %
50 %
60 %
70 %
80 %
90 %
100 %
Falls im Berichtswesen Abweichungen von
geplanten Zielen und Kennzahlen auftreten,
hat dies Konsequenzen.
Das Berichtswesen wird genutzt von den
Gemeinderäten.
Das Berichtswesen wird genutzt von der
Rechnungsprüfung.
Das berichtswesen wird genutzt von der
Verwaltungsführung.
Das Berichtswesen wird genutzt von der
Kämmerei.
stimme voll zu
stimme eher zu
teils/teils
stimme eher nicht zu
stimme nicht zu
ABBILDUNG 16
Nutzung des Berichtswesens in den befragten Städten und Gemeinden, N=47 bis 53
Quelle: Eigene Darstellung
30

Kommunale Steuerung |
Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
wirtschaftliche und finanzielle Situation einer
Gemeinde. In vielen Gemeinden liegt die Hälfte
des Personals, des Umsatzes und der Verbindlich-
keiten in ausgelagerten Beteiligungen und wird
somit vom Jahresabschluss des Kernhaushaltes
nicht erfasst.
Deshalb sollte ursprünglich für alle sächsischen
Gemeinden verpflichtend ab 2016 ein Gesamtab-
schluss erstellt werden, der die Jahresabschlüsse
der „verselbstständigten Organisationseinhei-
ten und Vermögensmassen, die mit der Gemeinde
die Hälfte dieser Gemeinden wertet den Jahres-
abschluss jedoch systematisch aus. Dies erklärt
sich dadurch, dass die Jahresabschlüsse noch
nicht vorliegen. Immerhin die Hälfte der Gemein-
den hegt jedoch auch bei Vorliegen der Jahres-
abschlüsse keine solchen Pläne. Hier werden die
Steuerungspotenziale nicht genutzt, was auffällig
der Einschätzung über die Bedeutung des Jahres-
abschlusses widerspricht.
Der Jahresabschluss des Kernhaushaltes bietet
allerdings keinen Überblick über die gesamte
festgestellte Jahresabschlüsse nach SRH
festgestellte Jahresabschlüsse bei den Befragten
0,0 %
0,1 %
0,2 %
0,3 %
0,4 %
0,5 %
0,6 %
0,7 %
0,8 %
0,9 %
1,0 %
2013
2014
2015
2016
2017
ABBILDUNG 17
Anteil der festgestellten Jahresabschlüsse bei den Befragten, N=115
Quelle: Eigene Darstellung
0 %
10 %
20 %
30 %
40 %
50 %
60 %
70 %
80 %
90 %
100 %
Auswertung mit Kennzahlen wird bei zeitnaher
Vorlage geprüft
werden mit Hilfe von Kennzahlen ausgewertet
wichtig für die Steuerung der Gemeinde
stimme voll zu
stimme eher zu
teils/teils
stimme eher nicht zu
stimme nicht zu
ABBILDUNG 18
Bedeutung der doppischen Jahresabschlüsse, N=121 bis 124
Quelle: Eigene Darstellung
31

Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
|
Kommunale Steuerung
waltungsaufgaben aus der Kernverwaltung führt
dazu, dass ein großer Teil der öffentlichen Aufga-
ben in den Beteiligungen erbracht wird. Die Ein-
zelabschlüsse des Kernhaushaltes geben damit
kein realistisches Bild der Vermögens-, Ertrags-
und Finanzlage der Gemeinden. Der Verzicht auf
einen Gesamtabschluss bedeutet, dass Risiken,
die in den Beteiligungen stecken, bei der Bewer-
tung der Situation der Gemeinde nicht berück-
sichtigt werden und damit eine nachhaltige Steu-
erung zumindest erschwert wird.
7.5
Strategisches Handeln
Unter den Begriff „Strategie“ lassen sich grund-
sätzliche, langfristige Entscheidungen zur Ent-
wicklung der Gemeinde fassen, in welche sich die
operativen Maßnahmen dann einfügen. Dem Kon-
zept der Doppik wohnt der Gedanke inne, dass der
Gemeinderat diese strategischen Grundentschei-
dungen trifft, deren Umsetzung an die Verwal-
tung delegiert und sich regelmäßig Bericht erstat-
ten lässt.
Im Rahmen der Befragung stimmt nur die Min-
derheit von 47 Gemeinden der Aussage (eher) zu,
dass sie klar definierte strategische Ziele haben.
Abbildung 20 schlüsselt deren Einschätzungen
weiter auf: In jeweils rund der Hälfte der Gemein-
den steuert die Lokalpolitik tatsächlich über diese
eine Rechtseinheit bilden“ sowie der öffentlichen
Unternehmen, an denen die Gemeinde betei-
ligt ist, sowie die Zweck- und Verwaltungsver-
bände konsolidiert. Die Erstellung eines solchen
Gesamtabschlusses traf auf erhebliche Kritik der
Kommunen. Der Freistaat hat daher die Rechts-
lage geändert und die Erstellung des Gesamtab-
schlusses in das Ermessen der Gemeinde gestellt
(§ 88b SächsGemO).
Nur bei einem verschwindend geringen Anteil der
befragten Gemeinden liegt aktuell ein Gesamtab-
schluss vor, ist in Arbeit oder geplant (7 Prozent
der Befragten). Die anderen über 90 Prozent der
befragten Gemeinden begründen ihre Entschei-
dung mit dem zu hohen Erstellungsaufwand und
komplementär mit zu geringen Verwaltungska-
pazitäten (Abbildung 19). Zusätzlich wird aber
auch der Bedarf dieses Instruments nicht gese-
hen. Transparenz über die Lage der Beteiligungen
bietet nach Einschätzung vieler Kämmerer bereits
der ohnehin pflichtige Beteiligungsbericht. Und
für die Steuerung werde der Gesamtabschluss
nicht benötigt. Diese Ergebnisse sind wenig über-
raschend, da viele Befragte bereits die Erstellung
der Jahresabschlüsse nicht zeitnah abschließen
und auch nicht systematisch nutzen.
Allerdings birgt der Verzicht auf einen Gesamt-
abschluss die Gefahr, dass relevante Informatio-
nen verloren gehen. Die Ausgliederung von Ver-
0 %
10 %
20 %
30 %
40 %
50 %
60 %
70 %
80 %
90 %
100 %
aktuell keine Kapazitäten für die Erstellung
wird für die ganzheitliche Steuerung nicht benötigt
Beteiligungsbericht bietet alle Informationen
Erstellungsaufwand in Relation zum Nutzen zu hoch
stimme voll zu
stimme eher zu
teils/teils
stimme eher nicht zu
stimme nicht zu
ABBILDUNG 19
Gründe für den Verzicht auf die Erstellung des kommunalen Gesamtabschlusses, N=110 bis 115
Quelle: Eigene Darstellung
32

Kommunale Steuerung |
Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
0 %
10 %
20 %
30%
40 %
50 %
60 %
70 %
80 %
90 %
100 %
Wir haben Kennzahlen
zur Messung der
strategischen Ziele.
Die strategischen Ziele werden
regelmäßig systematisch überprüft
und bei Bedarf angepasst.
Die Politik steuert unsere
Gemeinde über die
strategischen Ziele.
stimme voll zu
stimme eher zu
teils/teils
stimme eher nicht zu
stimme nicht zu
9
17
23
6
40
23
21
35
45
ABBILDUNG 20
Haushaltssteuerung in Gemeinden mit strategischen Zielen, N=47
Quelle: Eigene Darstellung
TEXTBOX 2
Politische Steuerung in Gemeindeverwaltungen
Die Befragung der sächsischen Gemeindekämmereien
bestätigt frühere Erkenntnisse aus anderen Bundes-
ländern zur Anwendung der doppischen Instrumente.
Offensichtlich wird die Doppik durch die Lokalpoli-
tik meist nicht für eine kennzahlen- und zielorientierte
Steuerung genutzt. Eine Reihe vertiefender Praxisin-
terviews zeigt einige Ursachen auf.
Die grundlegenden Ziele der Gemeinderäte beste-
hen darin, das Wohlwollen der Bürger zu gewinnen,
(um bei der nächsten Wahl wiedergewählt zu werden)
und „Gutes“ für die Gemeinde zu bewirken. Der Kon-
takt zwischen Gemeinderäten und Bürgern ist beson-
ders in kleinen Gemeinden eng und persönlich. Die Ge-
meinderäte werden beständig mit konkreten Anliegen
einzelner Bürger und Gruppen konfrontiert. An der Lö-
sung dieser Anliegen bemisst sich – nicht nur aus Sicht
der Bürger und Gruppen, sondern auch in der Selbst-
wahrnehmung der Gemeinderäte – der eigene Erfolg.
In Ratssitzungen werden daher oft konkrete, sich zu-
fällig ergebende Einzelfälle ausgiebig und subjektiv dis-
kutiert, während übergeordnete Fragestellungen kei-
nen Raum einnehmen oder „durchgewunken“ werden.
Langfristige Ziele, gewissermaßen eine Strategie, sind
nicht relevant.
Diese Rationalität spiegelt sich in der Haushaltspoli-
tik wider. Es geht nicht um Struktur, Trends oder Kenn-
zahlen für Schlüsselprodukte, denn hiernach fragen
die Bürger nicht. Im Fokus stehen konkrete, einzelne
Projekte, insbesondere Investitionen. Die Haushalts-
pläne werden daher im Regelfall durch die Verwal-
tung schlicht von Jahr zu Jahr fortgeschrieben und
um neue politische Wünsche ergänzt. Deren Finanzie-
rung oder das Controlling der Umsetzung ist zweitran-
gig. Grenzen setzt allenfalls der in seinen Grundzügen
eher leicht verständliche Grundsatz des Haushaltsaus-
gleichs.
Die derzeit geltenden Ansprüche an die Steuerung
werden damit zufriedengestellt. Man nimmt keine
Nachteile wahr. Anders gesagt, die zahlenbasierte
Doppik verspricht für die Lokalpolitik keinen Mehr-
wert. Daher wird sie nicht gefordert und, wenn vor-
handen, nicht genutzt.
33

Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
|
Wirkungen durch die Einführung der kommunalen Doppik
8.1
Wirkungen auf die kommunalen
Finanzen
Die Einführung der kommunalen Doppik soll zu
einer größeren Transparenz der finanziellen Lage
führen. Insbesondere die Darstellung des Res-
sourcenverbrauchs soll die Rationalität in Politik
und Verwaltung in Richtung einer effizienteren
Mittelverwendung lenken. Die von den teilneh-
menden Gemeinden erfragten Einschätzungen
beziehen sich daher überwiegend auf die Zusam-
menhänge von Investition und Liquidität.
Haushaltsausgleich
Im Unterschied zum früheren kameralen System
müssen in der Doppik die Aufwendungen für den
Ressourcenverbrauch erwirtschaftet werden, d. h.
es entstehen vordergründig „zusätzliche“ Auf-
wendungen (zum Haushaltsausgleich Textbox 1).
Dieser Werteverzehr war bereits vorher vorhan-
den, wurde allerdings nicht in den Haushalten
abgebildet. Die neue Position der Abschreibun-
gen führt dazu, dass viele Gemeinden höhere
Aufwendungen und damit größere Hürden bei
der Erreichung des Haushaltsausgleichs wahr-
nehmen. Darüber hinaus werden im doppischen
System, anders als im kameralen, die Vorjahres-
ergebnisse „mitgenommen“, d. h. Fehlbeträge
aus den Vorjahren müssen verrechnet werden.
Diese Einschätzung bestätigt sich durch die Befra-
gungsergebnisse. 80 Prozent der Befragten sehen
den Haushaltsausgleich in der Doppik als schwe-
rer erreichbar an. Nur zehn Prozent lehnen diese
Aussage (eher) ab. Dies ist eines der häufigsten
Argumente in der Ablehnung der Doppik (Abbil-
dung 21). Es verkennt, dass die Belastung für den
Haushalt nicht größer ist, sondern lediglich auf die
Nutzungsdauer verteilt wird.
Investition und Abschreibung
Aus der Umstellung auf die Doppik wird der
Zusammenhang zwischen Investition und
Abschreibung sichtbar. Die Abschreibung doku-
mentiert den Verbrauch des Vermögenswertes.
strategischen Ziele und evaluiert sie. Letzteres
ist positiv hervorzuheben. Wenn wir diese Zah-
len auf die Gesamtzahl der an der Befragung teil-
nehmenden Gemeinden beziehen (N=129), arbei-
tet rund jede sechste Gemeinde in Sachsen mit
strategischen Zielen. Auch hier bedarf es weiterer
Forschungen in den betreffenden Gemeinden, um
deren qualitativen Gehalt zu bewerten. Kritisch
festzustellen ist jedoch aus dieser Befragung, dass
auch in den strategisch aktiven Gemeinden sel-
ten Kennzahlen zur Messung der Zielerreichung
vorliegen.
Die typischen Einflussfaktoren geben einen Hin-
weis auf begünstigende Faktoren für die Arbeit
mit strategischen Zielen. In jenen Gemeinden,
in denen Verwaltungsführung und Lokalpolitik
die Doppik unterstützen, also Offenheit für deren
Steuerungsidee und Instrumente zeigen, liegen
auch häufiger strategische Ziele vor. Die Dauer
der Doppik-Erfahrung, die Haushaltslage oder die
Größe der Gemeinde haben statistisch gesehen
keinen Einfluss.
8
.
W
i
r
k
u
n
g
e
n
d
u
r
ch
die Einführung der
kommunalen Doppik
Die Einführung der Doppik ist kein Selbstzweck.
Mit dem neuen Haushalts- und Rechnungswe-
sen verbinden sich ganz konkrete Hoffnungen auf
Veränderungen in der Haushaltspolitik und Steue-
rung. Die folgenden beiden Unterkapitel untersu-
chen, in welchem Maße diese Wirkungen aus Sicht
der befragten Kämmereien eingetreten sind. Eine
dritte Perspektive der Wirkungen bezieht sich auf
die personelle Situation der Gemeinden.
34

Wirkungen durch die Einführung der kommunalen Doppik |
Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
zu 74 Prozent). Weniger als zehn Prozent sehen
dies nicht. Analog sieht bestätigt die Mehrheit der
Gemeinden, dass die Haushaltssituation nun rea-
listischer dargestellt wird (stimme voll zu/eher zu
65 Prozent).
Notwendigkeit von Fördermitteln
Durch die Messung der Abschreibungen liegt für
die Gemeinden nun ein Maß vor, das die notwen-
dige Höhe der Reinvestition für die Erhaltung
des Kapitalstocks zeigt. Können die Gemeinden
die Höhe der Abschreibungen aber nicht selbst
durch ordentliche Erträge im Ergebnishaushalt
erwirtschaften, wird die für Investitionen not-
wendige Liquidität nicht geschaffen. Damit zeigt
der Zusammenhang aus Abschreibung und Inves-
tition auch den notwendigen Liquiditätsbedarf zur
Erhaltung des Kapitalstocks. Eine Finanzierungs-
quelle, um diese Liquidität zu decken, sind För-
dermittel. Im zweiten Schritt entlasten die För-
dermittel das jährliche Ergebnis, da der bilanziell
Sie zeigt an, in welcher Höhe jährlich Investiti-
onen getätigt werden müssen, um den Wert des
Kapitalstocks einer Gemeinde zu erhalten. Diese
Abschreibungen müssen durch Erträge erwirt-
schaftet werden. Erreicht die Gemeinde hinge-
gen kein ausgeglichenes Ergebnis, fehlt ihr die
Liquidität für Investitionen. Diese Zusammen-
hänge sind den Befragten offensichtlich vertraut
(stimme voll zu/eher zu 86 Prozent).
Ressourcenverbrauch/Haushaltssituation
Durch die kommunale Doppik werden alle vermö-
genswirksamen Größen, sowohl zahlungswirksam
als auch nicht zahlungswirksam, berücksichtigt.
Das ordentliche Ergebnis im Ergebnishaushalt ist
damit „ehrlicher“, als es in der früheren Kame-
ralistik war. Diese Transparenz und vollständige
Abbildung des Ressourcenverbrauchs war eines
der grundlegenden Ziele der Doppik. Drei Vier-
tel der Befragten stimmen zu, dass dieses Ziel
der Doppik erreicht wurde (stimme voll zu/eher
0 %
10 %
20 %
30 %
40 %
50 %
60 %
70 %
80 %
90 %
100 %
Vermögensverzehr wird in die Planung einbezogen
Folgekosten der Investitionen werden besser
berücksichtigt
keine Auswirkung auf die Investitionstätigkeit
Liquidität wird bei Investitionsentscheidungen
stärker berücksichtigt
realistischer Überblick über Haushaltssituation
Notwendigkeit von Fördermitteln wird deutlich
gesamter Ressourcenverbaruch ist sichtbar
Zusammenhang aus Investitionen und
Abschreibungen wird deutlich
Haushaltsausgleich ist schwerer
stimme voll zu
stimme eher zu
teils/teils
stimme eher nicht zu
stimme nicht zu
ABBILDUNG 21
Wirkungen der Doppik auf die kommunalen Finanzen, N=124 bis 127
Quelle: Eigene Darstellung
35

Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
|
Wirkungen durch die Einführung der kommunalen Doppik
eigentlichen Sinn auch von der Verfügbarkeit der
liquiden Mittel bzw. von der Höhe der Abschrei-
bungen. Für die Durchführung sind beide Grö-
ßen in der Haushaltssteuerung aber von zentraler
Bedeutung und die Informationen darüber kön-
nen dem doppischen System deutlich einfacher
entnommen werden als dem kameralen System.
Anders als bei den oben genannten Einschätzun-
gen antworten die Befragten auf die Fragen nach
der Doppik und Änderungen im Investitionsver-
halten eher verhalten positiv. Auf die Frage, ob die
Liquidität bei Investitionsentscheidungen durch
die Einführung der kommunalen Doppik stärker
berücksichtigt wird, können etwas weniger als
die Hälfte zustimmen. Zum gleichen Teil ergibt
sich eine Zustimmung bei der Einschätzung, dass
sich durch die Doppik keine Auswirkung auf die
Investitionstätigkeit ergibt. Der größte Anteil
der unentschiedenen Antworten liegt allerdings
bei der Frage vor, ob durch die Einführung der
kommunalen Doppik Folgekosten der Investiti-
onen berücksichtigt werden. Auch die Einschät-
zung, dass der Vermögensverzehr in die Pla-
nungsentscheidungen einbezogen wird, kann von
den meisten Befragten nicht eindeutig beantwor-
tet werden. Dieses Antwortverhalten überrascht
etwas vor dem Hintergrund, dass die Bedeutung
der Abschreibung für die Dokumentation des Ver-
mögensverzehrs bezogen auf den Zusammen-
hang aus Investition und Abschreibung bzw. für
den gesamten Ressourcenverbrauch für die Mehr-
heit der Befragten sichtbar ist. Diese letztgenann-
ten drei Einschätzungen sind ein Stück desillusio-
nierend. Denn sie bestätigen, dass die Doppik sehr
wohl für mehr Transparenz sorgt, diese Transpa-
renz aber in den konkreten Entscheidungen nicht
berücksichtigt wird. Möglicherweise prallen die
Zahlen an der Rationalität der Lokalpolitik ab.
Zwischen den einzelnen Antwortoptionen der
Abbildung 21 werden einige statistisch signifi-
kante Zusammenhänge deutlich. So schätzen die
Befragten, die angeben, dass durch die Einführung
der Doppik der gesamte Ressourcenverbrauch
sichtbar wird, eher ein, dass sich aus der Doppik
gebildete Sonderposten parallel zu den Abschrei-
bungen aufgelöst wird. Dadurch entsteht für die
Gemeinden eine geringere „Nettoabschreibung“.
Langfristig führt dies aber dazu, dass die Gemein-
den die notwendigen Ressourcen für die Reinves-
tition nach Ablauf der Abschreibungsdauer nicht
selbst erwirtschaften. Es werden dann also neue
Fördermittel benötigt. Diesen Kreislauf kann man
als „Fördermittelfalle“ bezeichnen. Offensicht-
lich wird dieser Zusammenhang von den Gemein-
den erkannt. Über zwei Drittel der Befragten
sehen aus der Doppik eine größere Transparenz
hinsichtlich des Bedarfs an Fördermitteln. Nur 15
Prozent lehnen diese Aussage ab.
Diese fünf Aussagen geben in ihrer hohen Zustim-
mung ein positives Bild der Doppik wider. Offen-
sichtlich führt die Doppik in der Wahrnehmung der
Kämmereien zu einer höheren Transparenz hin-
sichtlich Ressourcenverbrauch, Haushaltssitua-
tion und Investitionen. Wesentliche Ziele der Dop-
pik sind damit erreicht. Die Einführung der Doppik
soll jedoch nicht nur die Transparenz verbessern,
sondern in dessen Folge auch die Haushaltspolitik
selbst verändern. Der Frage, in welchem Maße die-
ses Ziel erreicht wurde, gehen wir anhand von vier
Einschätzungen für die Investitionen nach.
Durch die Einführung der kommunalen Doppik
lässt sich aufgrund der größeren Transparenz hin-
sichtlich der haushälterischen Auswirkungen von
Investitionen auch eine Veränderung im Verhal-
ten der Verantwortlichen erwarten. Der zentrale
Zusammenhang aus Investition und Abschreibung
zeigt zwei Dinge: die Folgekosten der Investitionen
über die Abschreibungen sowie die Schaffung der
eigenen Liquidität über die Erwirtschaftung der
Abschreibungen für Folgeinvestitionen. Im dop-
pischen System deutlich werden die Zusammen-
hänge aus einem positiven ordentlichen Ergebnis
sowie aus Überschüssen im Zahlungsmittelsaldo
aus der laufenden Verwaltungstätigkeit.
Die politische Entscheidung über die kommunale
Investition bleibt zunächst unabhängig von der
Art des Haushalts- und Rechnungswesens und im
36

Wirkungen durch die Einführung der kommunalen Doppik |
Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
einmal die Gruppe der 44 Gemeinden mit aktuel-
len Jahresabschlüssen herangezogen. Die höchste
Zustimmung entfällt in dieser Gruppe mit 91 Pro-
zent auf die Aussage, dass durch die Umstellung
auf die Doppik der Zusammenhang aus Investi-
tion und Abschreibung deutlich wird. Auch in den
übrigen Einschätzungen zur Transparenz durch
die Einführung der Doppik – d. h. dass der Res-
sourcenverbrauch sichtbar, die Notwendigkeit von
Fördermitteln für die Investitionsentscheidung
deutlich und der Überblick über die Haushaltssi-
tuation realistischer wird – fällt die Zustimmung
in dieser Gruppe höher aus. Der Aussage, dass
der Haushaltsausgleich schwerer zu erreichen ist,
stimmen dagegen deutlich weniger Befragte aus
dieser Gruppe zu. Bei den Fragen nach den Verhal-
tensänderungen durch die Einführung der Dop-
pik vor allem bezogen auf die Investitionstätigkeit
und den Vermögensverzehr ist das Zustimmungs-
verhalten in dieser Gruppe wiederum stärker aus-
geprägt als in der Grundgesamtheit. Es bestätigt
sich damit auch in dieser Gruppe das vorstehend
erkannte Bild: Die Wirkung der Doppik hinsicht-
lich der Transparenz wird positiv gesehen. Daraus
resultieren jedoch auch hier keine konsequenten
Verhaltensänderungen.
8.2
Wirkungen auf die Steuerung
Zu den grundlegenden Zielen der Doppik gehört,
die Transparenz über die Finanzen zu erhöhen,
für Verwaltung und Politik messbare Informati-
onen bereitzustellen und damit eine nachhaltige,
wirkungsorientierte Haushaltspolitik zu fördern.
Intention der Doppik ist die Steuerung, welche in
der Kameralistik als ungenügend erachtet wurde.
Die einzelnen Instrumente sind Mittel zu diesem
Zweck.
In welchem Maße die Doppik technisch einge-
führt ist, lässt sich am Spektrum der praktizier-
ten Instrumente abschätzen (Kapitel 5). Inwieweit
das Wirkungsziel „Steuerung“ erreicht wurde, ist
damit jedoch nicht gesagt. Der Begriff „Steue-
rung“ kann verschiedene Inhalte haben und auf
ein realistischerer Überblick über die Haushalts-
situation ergibt und auch dass der Zusammen-
hang aus Investition und Abschreibung deutlich
wird. Auch diejenigen Befragten, die bestätigen,
dass durch die Einführung der Doppik der Zusam-
menhang aus Abschreibung und Investition sicht-
bar wird, sind überzeugt, dass sich aus der Ein-
führung der Doppik ein realistischerer Überblick
über die Haushaltssituation ergibt. Weitere statis-
tisch signifikante Zusammenhänge werden deut-
lich zwischen den Antworten, dass durch die
kommunale Doppik der Vermögensverzehr in die
Planungsentscheidung einbezogen wird, und der
Berücksichtigung der Folgekosten von Investitio-
nen sowie der eigenen Liquidität bei Investitions-
entscheidungen.
Im nächsten Schritt wurde geprüft, ob bestimmte
Einflussfaktoren die Einschätzungen der Käm-
mereien berühren. Die größte Wirkung besitzt die
grundlegende Einstellung zur Doppik. Gemein-
den mit einer positiven Einstellung stimmen fast
allen Einschätzungen zu den Effekten der Doppik
auf die Finanzen in höherem Maße zu. Dies betrifft
auch die Veränderungen im konkreten Investiti-
onsverhalten.
Die anderen Einflussfaktoren zeigen nur selektiv
Effekte auf einzelne Aussagen. Größere Gemein-
den sehen den Haushaltsausgleich in der Doppik
als schwerer erreichbar als kleine. Das Gegenteil
gilt für Gemeinden mit längerer Doppik-Erfah-
rung. Hier hat man sich offenbar an die neuen
Verhältnisse gewöhnt.
Interessant ist der „Rückhalt in der Lokalpolitik“,
der auf zwei Einschätzungen positiv wirkt: „Fol-
gekosten werden bei Investitionen berücksich-
tigt“ und „Vermögensverzehr wird in die Planung
einbezogen“. Dies beschreibt genau den durch
die Doppik intendierten Effekt. Die Lokalpolitik
nimmt die neuen Daten wahr und berücksichtigt
sie, sofern sie der Doppik positiv gegenübersteht.
Als möglicher Einflussfaktor auf die Wirkung der
Doppik auf die Finanzen wird an dieser Stelle noch
37

Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
|
Wirkungen durch die Einführung der kommunalen Doppik
Vier erreichen Werte zwischen 28 und 36 Prozent,
vier weitere liegen bei 21 und 22 Prozent und am
Ende finden sich zwei Aspekte mit lediglich 14und
16 Prozent. In der ersten Gruppe lassen sich zwei
vorsichtige Erfolge identifizieren: Die „Nachhal-
tigkeit der Planung“ und die „Qualität der Ent-
scheidungen“ hat sich in deutlich mehr Gemein-
den verbessert als verschlechtert. Damit wären
zwei zentrale Ziele der Doppik auf einem guten
Weg. Bei allen anderen Aspekten der Steuerung ist
das Verhältnis zwischen Verbesserung und Ver-
schlechterung weniger klar.
Es stellt sich die Frage, welche Gemeinden jeweils
Verbesserungen und Verschlechterungen feststel-
len. Einen Effekt zeigt die Haushaltslage. Gemein-
den mit entspannter Haushaltslage sehen größere
Verbesserungen in Bezug auf die „Position der
Fachämter“, den „Informationsstand der Man-
datsträger“, die „Qualität der Entscheidungen“
und die „Nachhaltigkeit der Planung“. Alle ande-
ren formalen Eigenschaften der Gemeinde (Größe,
Typ, Kreis) ebenso wie die persönliche Einschät-
verschiedene Aspekte zielen. Abbildung 22 zeigt,
in welchem Maße die befragten Kämmereien dies-
bezüglich Veränderungen wahrnehmen.
In allen Facetten der Steuerung verzeichnet nur
eine Minderheit der Gemeinden positive Wir-
kungen. In fast allen Aspekten stellt der größte
Teil der teilnehmenden Befragten hingegen keine
Änderung fest. Positiv ließe sich festhalten, dass
meist der Anteil der Verbesserungen größer ist als
jener der Verschlechterungen. In einem Fall (Pro-
zess der Haushaltsaufstellung) hat sich die Steu-
erung aus Sicht der Kämmerei durch die Dop-
pik jedoch verschlechtert. In einem weiteren
Fall (Informationsstand der Mandatsträger) hal-
ten sich Verbesserung und Verschlechterung die
Waage. Gleichwohl, das Ausmaß der Verbesserun-
gen in der lokalen Steuerung kann in Summe nicht
zufrieden stellen.
Mit Blick auf die zehn Aspekte der Steuerung lässt
sich eine Dreiteilung hinsichtlich der Einschät-
zung „deutlich bzw. eher verbessert“ feststellen.
deutlich verbessert
eher verbessert
nicht verändert
0 %
10 %
20 %
30 %
40 %
50 %
60 %
70 %
80 %
90 %
100 %
Position der Fachämter
Steuerung durch die Lokalpolitik
Steuerung über Ziele und Kennzahlen
Prozess der Haushaltsaufstellung
Position der Kämmerei
Haushaltsdisziplin
Wirtschaftlichkeit
Qualität der Entscheidungen in der Verwaltung
Informationsstand der Mandatsträger
Orientierung auf eine nachhaltige Planung
eher verschlechtert
deutlich verschlechtert
ABBILDUNG 22
Auswirkungen der Doppik auf die Haushaltssteuerung, N=117 bis 125
Quelle: Eigene Darstellung
38

Wirkungen durch die Einführung der kommunalen Doppik |
Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
chen dabei Korrelationen von 0,5 und höher: So
verbessert sich der „Prozess der Haushaltsaufstel-
lung “ parallel mit der „Position der Kämmerei“,
„Haushaltsdisziplin“ und „Wirtschaftlichkeit“
hängen zusammen, ebenso der „Informations-
stand der Mandatsträger“ und die „Qualität der
Entscheidungen“ sowie „Entscheidungsqualität“
und „Nachhaltigkeit“. Diese Zusammenhänge sind
inhaltlich nachvollziehbar und deuten darauf hin,
dass bestimmte Aspekte der Steuerung zusam-
mengehören und sich gegenseitig verstärken.
Betrachtet man wiederum nur die Gruppe der 44
Gemeinden mit aktuellen Jahresabschlüssen, zeigt
sich, dass diese in der Mehrzahl der Punkte deut-
zung der Kämmerei zur Sinnhaftigkeit der Dop-
pik zeigen keine Auffälligkeiten. Durchaus über-
raschend lassen sich ebenso keine Effekte aus der
Unterstützung durch Verwaltungsführung bzw.
Lokalpolitik sowie eine längere Doppik-Erfah-
rung der Gemeinden ablesen. Es wäre zu erwar-
ten gewesen, dass die Steuerungswirkung sich
mit zunehmender Anwendung Stück für Stück
einstellt. Ebenso ließe sich vermuten, dass eine
stärkere Offenheit der Verwaltungsführung und
Lokalpolitik sich in der Steuerung widerspiegelt.
Dahingegen zeigen die einzelnen Aspekte der Steu-
erung untereinander interessante und teils starke
Zusammenhänge (Abbildung 23). Vier Paare errei-
ABBILDUNG 23
Wechselseitige Zusammenhänge der Steuerungsdimensionen, N=117 bis 125
0,20–0,29
0,30–0,39
0,40–0,49
0,50–0,59
Steuerung durch die
Lokalpolitik
Hau
shalts disziplin
Prozess der Haushalts-
aufstellung
Steuerung über Ziele und
Kennzahlen
Info
rmatio
ns stan
d
der
Mandatsträger
Position der Kämmerei
Wirtschaftlichkeit
Qualität der Entscheidungen
in der Verwaltung
Orientierung zur
nachhaltigen Planung
Position der Fachämter
Steuerung durch die
Lokalpolitik
Hau
shalts disziplin
Prozess der Haushalts-
aufstellung
Steuerung über Ziele und
Kennzahlen
Info
rmatio
ns stan
d
der
Mandatsträger
Position der Kämmerei
Wirtschaftlichkeit
Qu
alität
der
Entschei dun gen
in der Verwaltung
Quelle: Eigene Darstellung
39

Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
|
Wirkungen durch die Einführung der kommunalen Doppik
8.3
Wirkungen auf das Personal
Die Beschäftigten sind der wichtigste „Produk-
tionsfaktor“ der Gemeinden. Zahl, Motivation
und Qualifikation entscheiden letztlich darüber,
in welchem Maße eine Gemeinde ihre Aufgaben
erfüllen kann. Die Beschäftigten sind es auch, die
die Einführung und Anwendung der Doppik tra-
gen. Personal wurde in den sächsischen Gemein-
den, wie in den anderen ostdeutschen Kommunen
auch, viele Jahre primär unter Kostenaspekten
betrachtet. Die im westdeutschen Vergleich beste-
hende Überausstattung wurde über Altersfluktu-
ation abgebaut. Ausbildung fand nur rudimentär
statt, die Alterspyramide „kippte“ (Niemann und
Geißler 2016).
3
Seit dem Jahr 2009 stiegen die Stel-
lenzahlen wieder, in erster Linie durch den Aus-
bau der Kinderbetreuung. Gleichzeitig nahmen
die Altersabgänge rapide zu, sodass in den letzten
Jahren ein hoher Einstellungsbedarf bestand, der
in Anbetracht von Demographie und Konjunktur
zunehmend schwieriger zu schließen war.
Vor diesem Hintergrund stellt sich die Frage, ob
die Einführung der Doppik die personellen Eng-
pässe verstärkt hat und ob die Personalausstat-
tung quantitativ und qualitativ genügt, die Doppik
in der Praxis erfolgreich anzuwenden. Die Ergeb-
nisse der Befragung sind eindeutig: Die überwäl-
tigende Mehrheit der teilnehmenden Kämme-
reien sieht infolge der Doppik einen steigenden
Personalbedarf, einen wachsenden fachlichen
Anspruch in Kämmerei und Fachämtern sowie
eine gestiegene Fachkräftelücke (Abbildung 24).
Quasi keine der befragten Kämmereien wider-
spricht diesen Aussagen.
Wie lassen sich diese Einschätzungen erklären?
Tatsächlich hat die Breite der Aufgaben durch die
Doppik in Kämmereien und Fachämtern zuge-
nommen. Eine Bilanzierung kannte die frühere
Kameralistik nicht, ebenso nicht Kennzahlen oder
3
In den Kommunen des Freistaates Sachsen stieg der
Anteil beschäftigter über 55 Jahre von 17 Prozent in 2004
auf 31 Prozent in 2014. Die Ausbildungszahlen sind zu
gering, den aktuellen personalbedarf zu decken.
lich stärkere Verbesserungen der Steuerung wahr-
nehmen:
Qualität der Entscheidungen der Verwaltung
(41 versus 29 Prozent)
Informationsstand der Mandatsträger (43 ver-
sus 31 Prozent)
Steuerung über Ziele und Kennzahlen (38 ver-
sus 21 Prozent)
Steuerung durch die Lokalpolitik (36 versus
16 Prozent)
Wirtschaftlichkeit der Verwaltung (43 versus
28 Prozent)
Position der Kämmerei (29 versus 21 Prozent).
Wie bereits erwähnt, sind dies genau die Steue-
rungsaspekte, welche durch die Einführung der
Doppik verbessert werden sollten. Allerdings zeigt
sich auch in dieser Gruppe, dass die Mehrheit
keine Verbesserung bemerkt.
Die Einschätzungen der Gemeinden zur Steue-
rung zeigen große Widersprüche zu den Erwar-
tungen an die Einführung der Doppik und ein all-
gemein eher unbefriedigendes Bild. Der Großteil
der Befragten sieht keine positiven Veränderun-
gen. Die Einschätzungen zeigen dabei auch nur
eine geringe Varianz. So bewegt sich die Zustim-
mung in einem recht engen Bereich zwischen
den Werten von 14 Prozent („Position der Fach-
ämter“) und 37 Prozent („Orientierung auf eine
nachhaltige Planung“). Im Gegensatz zu den vor-
stehenden Einschätzungen der Wirkungen auf die
Finanzen ist dies ein gegensätzliches Ergebnis.
Dort war die Wirkung auf konkretes Handeln zwar
auch gering, die Wirkung auf die Transparenz aber
hoch. In Bezug auf die Steuerung attestieren die
Befragten durchgehend geringe Wirkungen. Auch
die Vorteile der Doppik im Sinne der größeren
Transparenz von Informationen oder nachhaltiger
Planung werden nicht gesehen. Beim Prozess der
Haushaltsaufstellung werden sogar Verschlechte-
rungen erkannt, was daran liegen mag, dass durch
die Berücksichtigung der Anlagenbuchhaltung
sowie der produktorientierten Gliederung zusätz-
liche Aufwendungen entstehen.
40

Wirkungen durch die Einführung der kommunalen Doppik |
Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
detyp, Kreis oder Haushaltslage lässt sich an kei-
ner Aussage ein Effekt messen. Auch Rückhalt der
Verwaltungsführung und Lokalpolitik sind nicht
relevant.
Abbildung 24 zeigt somit negative, nicht inten-
dierte Wirkungen der Doppik auf die personelle
Situation der Gemeinden. Offensichtlich verur-
sacht die Doppik Mehraufwände und droht, die
Gemeinden zu „überfordern“. Dieses Bild ist umso
bedenklicher, da dem Mehraufwand bis dato für
viele Städte und Gemeinden nur ein geringer
sichtbarer Zusatznutzen gegenübersteht.
Betrachtet man auch hier die Antworten der
Gemeinden mit aktuellen Jahresabschlüssen,
zeigt sich ein Unterschied in Bezug auf den wahr-
genommenen personellen Mehrbedarf. Diese
Gemeinden sehen seltener einen erhöhten Per-
sonalbedarf (82 versus 89 Prozent). Eine Erklä-
rung, die auch in den Experteninterviews geschil-
dert wurde, ist, dass ein erhöhter Personalbedarf
vor allem bei der Erstellung der Eröffnungsbi-
lanz sowie in der Anfangsphase der Umstellung
auftrat. Ist diese „Bugwelle“ des Mehraufwandes
in der Doppik-Umstellung bewältigt, sinkt auch
der personelle Mehrbedarf. Gleichwohl, er bleibt
offenbar dauerhaft bestehen.
einen konsolidierten Gesamtabschluss. Allerdings
wendet ein großer Teil der Gemeinden diese dop-
pischen Instrumente (noch) nicht an, wie Kapi-
tel 5 zeigt. Auch die Korrelation zwischen der
Anzahl eingeführter Instrumente und der wahr-
genommenen Überlastung ergibt keine Antwort.
Eine andere Erklärung ist, dass die Einschätzun-
gen der Befragten sich aus dem hohen Umstel-
lungsaufwand der Doppik-Einführung speisen.
Aber auch diese Vermutung wird durch die Statis-
tik nicht gedeckt. Die Einschätzungen differieren
nicht zwischen Gemeinden mit längerer oder kür-
zerer Doppik-Erfahrung.
Die Einschätzungen der Befragten scheinen sich,
zumindest teilweise, auch daraus zu erklären, dass
Veränderungen per se als Mehraufwand wahrge-
nommen werden. Diese Perspektive soll jedoch
nicht darüber hinwegtäuschen, dass die Perso-
nalengpässe vieler Gemeinden real und die dop-
pikrelevanten Qualifikationen auf dem Arbeits-
markt rar sind.
Die bereits bekannten formalen und persona-
len Einflussfaktoren zeigen bei diesen Einschät-
zungen kaum Effekte. Sie sind für alle Gemein-
den repräsentativ und von subjektiven Meinungen
unabhängig. Die Erhöhung des allgemeinen Fach-
kräfteproblems wird in kleinen Gemeinden stär-
ker wahrgenommen. Dies ist eingängig, da dort
die Stellenpläne noch enger sind. Für Gemein-
deutlich erhöht
eher erhöht
nicht verändert
eher verringert
0 %
10 %
20 %
30 %
40 %
50 %
60 %
07 %
80 %
90 %
100 %
Fachkräfteproblem
fachlicher Anspruch in den Fachämtern
Personalbedarf
fachlicher Anspruch in der Kämmerei
ABBILDUNG 24
Auswirkungen der Doppik auf das Personal, N=125 bis 127
Quelle: Eigene Darstellung
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Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
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Wirkungen durch die Einführung der kommunalen Doppik
und Kennzahlen voraus. Das gelingt nur, wenn Politik
und Führungsebene bereit sind, strategische Ziele zu
definieren und zu priorisieren. Hier müssen wir noch
ein paar Hürden nehmen.
3.
Welchen Mehrwert bieten diese Instrumente
in der Praxis?
Der Wichtigste: Transparenz. Entscheidungen sollten
immer im Wissen und Kennen aller Rahmenbedingun-
gen getroffen werden, dazu gehören die kurz-, mittel-
und langfristigen wirtschaftlichen und nichtwirtschaft-
lichen Folgen. Die Kenntnis der Abschreibungen ist
dabei nur ein Kriterium. Die Befassung mit nichtmone-
tären Folgen bei kommunalen Entscheidungen hat an
Bedeutung gewonnen. Insbesondere ökologische, so-
ziale und auch städtebauliche Wirkungen spielen eine
zunehmend wichtige Rolle. Auch dazu müssen Ziele
definiert, messbar gemacht und deren Erreichung
transparent abgerechnet werden.
4.
Was empfehlen Sie anderen Gemeinden, um
die Anwendung der Doppik zu verbessern?
Die Doppik – nicht nur als Rechnungswesen – sondern
vorallem als Bestandteil moderner Steuerung wird nur
dann erfolgreich werden, wenn sie „gelebt“ wird. Dis-
kussionen über komplexe wirtschaftliche Folgen, Ziel-
und Strategiebestimmungen einschließlich deren re-
gelmäßiger Überprüfung müssen zum Arbeitsalltag in
allen Verwaltungsebenen gehören und insbesondere
von den Führungskräften vorgelebt werden.
Vier Fragen an Friederike Trommer
Friederike Trommer ist Finanzbürgermeisterin der
Stadt Coswig.
1.
Was sind die prägenden Erfahrungen aus der
Doppik-Umstellung?
Gemeinsam mit vielen interessierten, engagierten Mit-
arbeitern der sächsischen Kommunen durfte ich mich
den Herausforderungen eines neuen Rechnungswe-
sens stellen. Nur Wenige konnten die Wirkungen wirk-
lich abschätzen; vieles musste erst getestet werden.
Reformen leben vom Mitmachen und man muss allen
Beteiligten immer wieder erläutern, warum sie erfor-
derlich sind. Das ist nicht immer gut gelungen. Eine er-
folgreiche Reform setzt meist auch eine „Anschubin-
vestition“ voraus, leider standen den Kommunen dafür
nicht immer die erforderlichen Ressourcen zur Verfü-
gung. Die Folge sehen wir noch heute; viele offene Jah-
resabschlüsse bis hin zum Reformunwillen bei einzel-
nen Beteiligten.
2.
Wie schätzen Sie die Nutzung der doppischen
Steuerungsinstrumente ein?
Das doppische Rechnungswesen ist nur die Basis für
eine Steuerung. Bei der Nutzung der Steuerungsinstru-
mente haben wir noch Reserven; das muss das Ziel der
kommenden Jahre sein. Die Anwendung der Instru-
mente sollte dabei immer mit einer konkreten Zielstel-
lung verbunden sein. Der Aufbau eines Controllings
und Berichtswesens setzt die Definition von Zielen
42

Fazit |
Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
Steuerung genutzt. Die ausgewählten Schlüssel-
produkte zeigen die finanzielle Bedeutung der
Produkte in den jeweiligen Haushalten, geben
aber keine Auskunft über die Entwicklungsziele
der Gemeinde. Eine strategische, übergreifende
Steuerung durch die Lokalpolitik ist sehr selten.
Derzeit überwiegen häufig noch die finanziellen
Ziele, der Fokus muss aber stärker auf die inhalt-
liche Steuerung ausgerichtet werden.
Obgleich die Umsetzung der Doppik noch nicht
flächendeckend erfolgt ist, sehen die Kämme-
reien in Bezug auf die kommunalen Finanzen
einen Mehrwert an Transparenz. Allerdings zeigt
sich auch, dass dieser Erkenntnisgewinn nicht zu
einer Verhaltensänderung der Lokalpolitik führt.
Im Gegensatz zur finanziellen Transparenz setzen
sich die Effekte der Doppik bei der Steuerung nicht
fort. Hier werden die Wirkungen von den Befrag-
ten eher negativ bzw. als nicht vorhanden einge-
schätzt. Die aus der Theorie erwarteten Vorteile
der Haushaltssteuerung, z. B. bessere Informatio-
nen, höhere Wirtschaftlichkeit oder eine nachhal-
tige Planung, lassen sich in der Breite der Gemein-
den nicht bestätigen.
Nicht überraschend ist die Einschätzung, dass
sich durch die Einführung der Doppik der fachli-
che Anspruch an die Kämmereien und Fachämter
erhöht und damit das Fachkräfteproblem wächst.
Die nun stärker benötigten Kompetenzen finden
sich vor allem im Bereich der Betriebswirtschafts-
lehre, womit die Konkurrenz der Kommunalver-
waltungen zu privaten Unternehmen steigt. Hier
muss der öffentliche Dienst seine Vorteile bes-
ser ausspielen: z. B. Sicherheit, Vereinbarkeit,
betriebliche Altersversorgung und das zumindest
mittelfristig gute Gehaltsniveau.
Ziel dieser Befragung war es auch, bestimmte, aus
vorhandener Literatur abgeleitete Einflussfakto-
ren für die Umstellung auf und Nutzung der Dop-
pik zu untersuchen. Hierzu gehören vier formale
Merkmale der Gemeinde (Verwaltungstyp, Größe,
Haushaltslage, Landkreis) als auch vier subjek-
tive Einschätzungen der Befragten (Nutzen der
9. Fazit
Der vorliegende Bericht gibt auf Basis der Ein-
schätzungen von 129 Leiterinnen und Leitern der
Kämmereien profunde und realistische Einbli-
cke in den Umgang sächsischer Gemeinden mit
der Doppik. Das Bild ist bestenfalls ambivalent.
Die formale Umstellung auf die Doppik ist mehr
oder weniger gelungen, Vorteile mit Blick auf die
Transparenz der Finanzen werden gesehen, die
praktische Anwendung der Instrumente für die
Steuerung steht jedoch überwiegend noch aus.
Dieses Resultat deckt sich mit früheren Untersu-
chungen in anderen Ländern.
Die Ergebnisse zeigen, dass der Umstellungs-
prozess auf die Doppik in Sachsen schwerfäl-
lig begann und noch nicht abgeschlossen ist.
Die Haushaltspläne werden zwar auf Grundlage
des neuen Rechts gebildet, wesentliche Bestand-
teile für ein funktionierendes doppisches Haus-
halts- und Rechnungswesen (Ziele, Kennzah-
len, Berichtswesen, Jahresabschlüsse) fehlen aber
noch. Eine produktorientierte Haushaltssteue-
rung wird noch nicht wirklich praktiziert. Proble-
matisch ist, dass der größere Teil der Gemeinden
wenig Ambitionen zeigt, die fehlenden Instru-
mente nachzuholen. Positiv ist, dass mit der
Eröffnungsbilanz die größte Hürde der Doppik-
Umstellung bewältigt ist. Bestehen bleibt hin-
gegen die Hürde fehlender Unterstützung durch
Lokalpolitik als auch Verwaltungsführung. Der
Nutzen der Doppik wird dort noch nicht ausrei-
chend gesehen. Solange aber die Doppik als „Pro-
jekt der Kämmerei“ betrachtet wird, kann der
Umstellungsprozess nicht erfolgreich abgeschlos-
sen und die Doppik nicht wirklich praktiziert wer-
den.
Die Einschätzung der, wenn überhaupt, nur for-
malen Umsetzung der Doppik setzt sich bei der
tieferen Betrachtung der Instrumente fort. Teil-
haushalte und Produkte sind gebildet. Allerdings
sind diese selten mit Zielen und Kennzahlen hin-
terlegt und werden durch die Politik kaum zur
43

Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
|
Fazit
Die eigentliche Intention der Doppik, Lokalpoli-
tik an betriebswirtschaftliche Instrumente, Ziele
und Kennzahlen zu gewöhnen, scheint in weiter
Ferne. Um dies zu ändern, bedarf es eines erhöh-
ten Bewusstseins für die Relevanz der Steuerung
und den Nutzen, den dies auch für die einzelnen
Akteure generiert. Die Gemeindeverwaltungen
müssen sich jedoch auch intern dem Anspruch
einer professionellen Steuerung stellen. Dabei
geht es nicht darum, den Baukasten der Doppik
prinzipiell vollständig abzubilden. Ziel sollte es
sein, die pflichtigen Instrumente (Produkte, Ziele,
Kennzahlen) ernsthaft umzusetzen und soweit
möglich für Verwaltungsentscheidungen heran-
zuziehen. Mögen die Ergebnisse dieser Befragung
auch nicht den hohen Erwartungen an die Doppik
entsprechen, so können sie dennoch ein Funda-
ment für die Zukunft sein. Die aktuellen Schwach-
stellen sind offen benannt. Jede Gemeinde kann
die Ergebnisse als Grundlage einer Statusanalyse
nutzen und konkrete Maßnahmen beschließen.
Das verbindende Element, um den Nutzen die-
ser Instrumente zu heben, ist das Berichtswesen.
Wir empfehlen den Gemeinden, einfache Formen
eines Berichtswesens über die Produkte anzuge-
hen. Die Hochschule Meißen sieht ihre Verant-
wortung darin, diese Bemühungen zu unterstüt-
zen.
Doppik, Unterstützung durch Verwaltungsfüh-
rung, Unterstützung durch Lokalpolitik, Doppik-
Erfahrung).
Im Ergebnis haben die formalen Merkmale der
Gemeinde kaum Erklärungskraft für den Pro-
zess der Umstellung als auch die aktuelle Nutzung
der Doppik. Darin liegt Positives und Negatives.
Positiv ist, dass z. B. kleine und finanzschwache
Gemeinden nicht automatisch größeren Hürden
der Reform ausgesetzt waren. Negativ ist, dass
die neuen Instrumente auch in größeren Gemein-
den nicht intensiver genutzt werden, obgleich der
Bedarf an Steuerung dort objektiv sicher höher ist.
Bedauerlich ist auch, dass die Rechtsaufsicht der
Kreise keinen Unterschied machte bzw. offenbar
in der Fläche als Beratung und Treiber eher ausfiel.
Einen Mythos kann diese Befragung ausräumen:
Die Mängel in der Anwendung wachsen sich nicht
mit den Jahren aus. Die doppischen Instrumente
werden auch in Gemeinden mit deutlich längerer
Doppik-Erfahrung nicht intensiver genutzt. Soll
dies geschehen, braucht es offensichtlich neue
Anstöße. Einen Hoffnungsschimmer weist die
Gruppe der Gemeinden mit aktuellen Jahresab-
schlüssen. Möglicherweise muss diese Hürde im
Umstellungsprozess erst übersprungen werden,
bevor die Gemeinden sich weiteren Instrumenten
widmen. Der kurzfristige Fokus sollte daher auf
der Erstellung der Jahresabschlüsse liegen.
Ebenso wichtig, wenn auch nicht über alle Themen
dominierend, sind die subjektiven Einschätzun-
gen der lokalen Akteure. Positive Einstellungen
der Kämmerei selbst, bei Verwaltungsführung und
Lokalpolitik zeigen einen Effekt auf Umstellung
und Anwendung der Doppik. Offen bleibt, worin
diese positive Einschätzung zur Doppik begrün-
det liegt. War sie von Anbeginn vorhanden oder
entwickelte sie sich aus positiven Erfahrungen?
Gleichwohl ist es in jedem Fall notwendig und
vielversprechend, positive Erfahrungen mit der
Doppik zu mehren und zu verbreiten. Dazu bedarf
es qualitativer Forschungen in einzelnen Gemein-
den, um „gute Beispiele“ nutzbar zu machen.
44

Literatur |
Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
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Tilmann Schweisfurth und Walter Wallmann.
Berlin: Berliner Wissenschaftsverlag. 537–573.
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Mission |
Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
Mission
„Analysen und Konzepte“ ist eine Publikations-
reihe aus dem Programm „LebensWerte Kom-
mune“. Das Programm widmet sich den drei gro-
ßen gesellschaftlichen Herausforderungen auf
kommunaler Ebene: dem demographischen Wan-
del in seinen Ausprägungen und Auswirkungen
auf alle Politikfelder, der zunehmenden sozialen
Spaltung, insbesondere bei Kindern und Jugend-
lichen, sowie der Haushaltskrise, die sich regio-
nal vertieft und kommunales Agieren behindert.
„Analysen und Konzepte“ soll Ergebnisse der Stif-
tungsarbeit zu diesen Themen praxisgerecht ver-
mitteln und den Entscheidungsträgern relevante
Informationen zur Verfügung stellen.
Die Bertelsmann Stiftung engagiert sich in der
Tradition ihres Gründers Reinhard Mohn für das
Gemeinwohl. Sie versteht sich als Förderin des
gesellschaftlichen Wandels und unterstützt das
Ziel einer zukunftsfähigen Gesellschaft. Die Ber-
telsmann Stiftung tritt ein für die Stärkung kom-
munaler Selbstverwaltung, da auf kommunaler
Ebene gesellschaftlichen Herausforderungen am
wirkungsvollsten begegnet werden kann. Die Stif-
tung ist unabhängig und parteipolitisch neutral.
Ausblick
Nr. 4 | 2020
Open Data in Kommunen: Ergebnisse einer Kom-
munalbefragung zu Chancen und Herausforde-
rung bei der Bereitstellung offener Daten
In Deutschland stellt eine wachsende Zahl an
Kommunen offene Daten bereit. Welche Chan-
cen und Herausforderungen Kommunen mit Open
Data verbinden, hat die Bertelsmann Stiftung
zusammen mit dem Deutschen Institut für Urba-
nistik (Difu) in einer Befragung von 200 Kommu-
nen untersucht. Die Ergebnisse zeigen und reflek-
tieren den aktuellen Stand in der Bereitstellung
offener Daten. Sie zeigen aber auch Hürden, Her-
ausforderungen, notwendige rechtliche Rahmen-
bedingungen und Unterstützungsbedarfe bei der
Umsetzung einer kommunalen Open Data-Stra-
tegie auf.
47

Analysen
und
Konzepte
3 | 2020
|
Impressum
Impressum
© Bertelsmann Stiftung 2020
Bertelsmann Stiftung
Carl-Bertelsmann-Straße 256
33311 Gütersloh
Telefon +49 5241 81-0
www.bertelsmann-stiftung.de
Verantwortlich
Dr. René Geißler
Autoren
Dr. René Geißler, Senior Expert,
Bertelsmann Stidtung
Isabelle Jänchen, Professorin für
Öffentliche Finanzen und Volkswirt-
schaftslehre an der Hochschule Meißen
Claudia Lubk, Professorin für Öffent-
liche Betriebswirtschaftslehre an der
Hochschule Meißen
Korrektur
Rudolf Jan Gajdacz, München
Grafikdesign
Nicole Meyerholz, Bielefeld
Bildnachweis
© Andrey Popov – stock.adobe.com
ISSN 2199-7969
48

Adresse | Kontakt
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Dr. René Geißler
Senior Expert
Programm LebensWerte Kommune
Telefon +49 5241 81-81467
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